Reproduzco en esta entrada, y en las dos siguientes, el texto de la ponencia presentada en el "Encuentro territorial para el impulso y la cooperación de los pactos y acuerdos territoriales de empleo en la Comunidad Valenciana", celebrado en Burjassot el 22 d enoviembre. La introducción de la ponencia se publicó en una entrada anterior.
II. Consideraciones
generales sobre la política de empleo y formación. Algunas reflexiones teóricas
y prácticas.
Realizo
primeramente algunas consideraciones de índole académica, como consecuencia de
mi actividad docente. El hecho de poder dedicar menos tiempo a las
explicaciones docentes de la parte histórica de la disciplina del Derecho del
Trabajo, debido a los ajustes que todas las titulaciones académicas han llevado
a cabo con ocasión de las sucesivas reformas de los planes de estudio, no debe
impedir dedicar una parte del tiempo disponible a explicar dicha historia y su
conexión con el mundo laboral actual.
En primer lugar, hay que abordar la diversidad del
mundo del trabajo actual, para poner de manifiesto cómo ha cambiado su
composición a lo largo de los tiempos, básicamente desde el inicio de las
modernas relaciones laborales, e inmediatamente referirse a las diversas
transiciones que se producen a la lo largo de la vida laboral de una persona, o
más exactamente desde que pretende acceder a ella desde el ámbito educativo
hasta su finalización por razón de la extinción contractual por acceso a la
jubilación. No hay que olvidar tampoco introducir brevemente al alumnado en el
concepto de aquello que es el Derecho del Trabajo, cuáles son sus notas
conceptuales más relevantes y cuáles son las fuentes normativas de las que se
alimenta para su aplicación e interpretación.
Llega inmediatamente después la explicación de cómo ha
evolucionado el concepto de “trabajo” a lo largo de la historia, y las
diferencias entre este término y el de “empleo”, aunque se trate de una
distinción conceptual, ciertamente importante (piénsese por ejemplo en el
trabajo doméstico no valorado estadísticamente como productivo, y el empleo
doméstico que sí lo es en cuanto que llevado a cabo por una persona que tiene
una relación contractual con su empleador), que queda difusa en el lenguaje
habitual de las relaciones laborales.
Y, sin solución de continuidad, debemos pasar al
análisis histórico, a la regulación del trabajo por el ordenamiento jurídico,
con una idea clave inicial cual es que siempre existió un régimen de trabajo
por cuenta ajena desde la esclavitud, pero que aquello que no existió hasta
bien entrado el siglo XIX era un régimen jurídico laboral propiamente dicho, y
si tenemos que hilar más fino debería decirse que habrá que esperar a los
primeros años del siglo XX para poder empezar a hablar con propiedad de
relaciones laborales reguladas por un marco normativo propio.
En definitiva, durante mucho tiempo a lo largo de toda
la historia no existieron las relaciones laborales, no existió el marco
normativo laboral y de protección social tal como se entiende en la actualidad,
pero sí hubo muchas, muchísimas, personas que pusieron su fuerza de trabajo a
disposición de otras que se lucraron con su actividad. La explotación acelerada
de gran parte de la población desplazada a las fábricas llevó a la organización
del movimiento obrero y a la creación de organizaciones sindicales para la
protección y defensa de los (entonces casi inexistentes) derechos de los
trabajadores. Nuestros antepasados contemplarían hoy con orgullo cómo ha
cambiado el mundo del trabajo y cómo la regulación de derechos en materia de
tiempo de trabajo, por ejemplo, es considerado como el ADN de una parte
importante (no toda, ni mucho menos) de la regulación laboral.
Hemos de comprender el presente. ¿Y cambiarlo? Sí,
porque el mundo del trabajo es extraordinariamente dinámico y mucho más desde
que la introducción de la tecnología ha posibilitado cambios muy importantes en
las relaciones entre el tiempo, el lugar y la prestación de trabajo. Cambiar el
presente sí, y desde la certeza, datos estadísticos la avalan, de que sigue
habiendo un elevado porcentaje de población que cada día, a través de las
múltiples formas jurídicas existentes, por medio de vías regulares, irregulares
o informales vende su fuerza de trabajo, presta sus servicios para otros
sujetos, empleadores, ya sean personas físicas o jurídicas, que retribuyen
aquella prestación. Cambiar el presente es conseguir que las condiciones
laborales respondan al reto de una población trabajadora, y empresarial, que se
inserta en una realidad económica cada vez más global y que condiciona las
decisiones productivas que se adoptan, y en donde no sólo el salario sino otras
condiciones laborales como por ejemplo la formación, la posibilidad de conciliar
adecuadamente vida propia y vida laboral y con la corresponsabilización de los
sujetos implicados, el ser “escuchado” y participar en la organización de tu
trabajo, son cada vez más importantes. Y en esta tarea, sigue siendo necesaria
la participación de los sujetos colectivos, de los agentes sociales, en suma,
de las organizaciones sindicales y empresariales para regular en cada sector
aquello que sólo puede hacerse de forma general en el ámbito político
internacional, europeo y estatal.
¿Mirar hacia el futuro, con propuestas de cambio? Sí,
porque el mundo del trabajo debe atender a los retos antes apuntados y dar voz
a todas las personas que tienen mucho que decir, en un marco de relaciones
laborales que debería ser cada vez menos jerarquizado y más participativo,
aunque sigan existiendo relaciones de trabajo subordinadas, que cada vez se
combinarán más, que sea de forma voluntaria o involuntaria es otra cuestión,
con proyectos emprendedores o de autoocupación puestos en marcha por jóvenes, y
no tan jóvenes, que desean ser sujetos activos y no meramente pasivos de la
vida económica y social. En este proceso, el Derecho del Trabajo y de la
Seguridad Social debe adaptarse, sin duda, para no perder sus señas de
identidad, que no son otras que la protección y defensa de las personas más
necesitadas de aquella y que siguen siendo muchas, muchos millones, en todo el
planeta. Adaptación, que va de la mano con un cambio en la ordenación de las
relaciones laborales y la estrecha implicación de todas las personas implicadas
en ellas. Cobra importancia igualmente, y cada vez mayor, el papel de las
organizaciones internacionales y supraestatales, y cada vez es más necesaria la
implicación de los agentes sociales a escala internacional.
Es particularmente necesario, al hablar de políticas
de empleo y formación, abordar, como ya se ha indicado, el cambio tecnológico y
su impacto en el mundo del trabajo. Hoy puede hablarse ya de la cuarta
revolución industrial y de la necesidad de responder a los retos que plantea.
La primera revolución industrial, la del siglo XVIII,
fue la del nacimiento de la producción fabril y la aparición del movimiento
obrero y las organizaciones sindicales. La segunda, trajo la aparición de las
cadenas de montaje, el surgimiento del taylorismo y del fordismo, donde la
persona trabajadora era un mero engranaje más de la máquina, y las luchas por
las mejoras condiciones de trabajo. La tercera, es la de la tecnología
electrónica y digital. La última, hasta el presente, con un indudable impacto en
el empleo, es la llamada cuarta revolución industrial o industria 4.0, la que
ha sido conceptuada y definida en los estudios realizados al efecto como la que
utiliza la inteligencia artificial e información en tiempo real para aumentar
la productividad y reducir los costos. Para las organizaciones sindicales el
reto es no quedarse ancladas en una realidad productiva que está cambiando a
pasos agigantados y ser sujetos activos del cambio, poniendo en el centro de la
negociación con las organizaciones empresariales, con las empresas y los
gobiernos, la puesta en marcha de las medidas adecuadas y necesarias para
incentivar la adquisición del conocimiento necesario en un marco productivo
donde la persona y la máquina trabajarán, de hecho ya es así en bastantes
ocasiones, conjuntamente.
2. No
importa sólo la cantidad, sino también la calidad del empleo.
El estudio de las políticas activas de empleo debe hacerse,
ciertamente, desde el atento examen y estudio del marco normativo existente,
con atención especial en España al Real Decreto Legislativo 3/2015 de 23 de
octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Empleo (LE), que
define dichas políticas. Desde una perspectiva más general, puede afirmarse que,
para alcanzar los objetivos de una buena política activa de empleo, consistente
en gestionar correctamente la oferta y la demanda de trabajo, hay básicamente
tres vías de actuación: las políticas de formación, las políticas de creación
de empleo (ej.: subvenciones a la contratación), y las políticas de
funcionamiento del mercado laboral (ej.: unos buenos y eficaces Servicios
Públicos de Empleo).
Ahora bien, cualquier análisis de las políticas de empleo debe
realizarse teniendo en consideración la situación económica y social, dado que
sus objetivos de posibilitar el acceso al empleo y de garantizar una protección
social adecuada en caso de no disponer del mismo deben tratar de conseguirse de
una forma u otra según cuál sea aquella situación. Se requiere el esfuerzo
reforzado de todos los poderes públicos y de las organizaciones representativas
de trabajadores y empresarios para adoptar medidas que faciliten la disminución
del número de personas desempleadas y también la creación de empleo con
garantías de estabilidad.
Es necesario poner en marcha políticas activas de empleo que
guarden estrecha relación con las llamadas políticas pasivas, pero que además
refuercen la necesidad de apostar por un nuevo modelo productivo que permita
incrementar el volumen de ocupación estable y de calidad, y que al mismo tiempo
que se adapta a los nuevos requerimientos de la sociedad del conocimiento no
olvida que muchas personas necesitan mejorar sus niveles de cualificación
profesional para acceder o permanecer en el mercado de trabajo.
Las políticas de empleo deben apostar por la búsqueda del pleno
empleo estable y de calidad, mediante la adecuada combinación de políticas
activas de acceso al mercado de trabajo y de políticas de protección económica
para las personas que se encuentran en situación de desempleo. Hay que prestar
una atención especial, tanto en políticas “de cantidad” como “de calidad”, a
los colectivos con más dificultades, como son las mujeres, los desempleados de
larga duración, los jóvenes, los discapacitados, y buena parte de los
inmigrantes incorporados, de forma regular o irregular, al mercado de trabajo
español Se trata de dirigirse a un mercado de trabajo cada vez más
diversificado y con instrumentos adecuados que permitan hacer frente a esa
diversidad.
Así pues, los datos cuantitativos no deben hacer
olvidar la importancia de acercarnos a la calidad del empleo para entender la
realidad del mercado de trabajo en España. Por ejemplo, el
optimismo sobre el volumen de la contratación queda bastante diluido cuando se
comprueba el escaso porcentaje de contratos de carácter indefinido, y que el
resto son temporales, con un dato que debe hacer reflexionar seriamente: los
contratos temporales con jornada a tiempo parcial suponen ya un tercio del
total de la contratación. A título de
ejemplo muy reciente, prestemos atención a los datos sobre contratación del mes
de octubre: según los datos facilitados por el Servicio Público de Empleo
Estatal (SEPE), uno de cada cuatro contratos firmado, en concreto, un 26,8% del
total, tuvo una duración de una semana o menos. De los 2,2 millones de
contratos registrados, 600.533 duraron menos de una semana y 821.754, un máximo
de un mes. En el mes de octubre uno de cada tres contratos firmados fue
temporal y a jornada parcial[1].
Si nos fijamos brevemente en los datos sobre
protección por desempleo, aquel al que debemos prestar más atención es a la
calidad de la protección, es decir cuándo se percibe prestación contributiva y
cuándo asistencial, si bien desde la segunda mitad de 2017 ha mejorado la
protección contributiva, siguen siendo mayoría las personas desempleadas que
perciben únicamente la prestación asistencial (44.59 y 55,41 %, respectivamente
según datos del mes de septiembre).
¿Qué decir del importante incremento del número de
trabajadores afiliados a la Seguridad Social? Que, ciertamente, es positivo,
aunque aquello que realmente es importante es tanto la modalidad contractual
como muy especialmente el salario percibido por el trabajador y sobre el que se
cotiza. De ahí, la importancia de los acuerdos entre organizaciones
empresariales y sindicales sobre el incremento de los salarios pactados en
convenios, así como también del Salario Mínimo Interprofesional.
Con datos de la encuesta anual de la estructura
salarial de 2017, publicada por el Instituto Nacional de Estadística[2], se
comprenderá la razón del escaso incremento de las cantidades abonadas en
concepto de cuotas empresarial y obrera a la Seguridad Social. Así, el salario
bruto medio mensual se sitúa en 1.889,0 euros, cuantía que no debe dejar
pasar por alto que un 30 % de
asalariados percibió menos de 1.230,9 euros, cantidad que se situó entre la
citada y 2.136,3 para un 40 %, y superior para el restante 30 %., siendo las
Comunidades Autónomas del País Vasco y Extremadura las más diferenciadas, ya
que en la primera el 44,4 % de salarios se sitúa en la franja superior,
mientras que ese porcentaje se reduce al 22,3 % en la segunda. No conviene
olvidar, por otra parte, que el salario mediano (el que divide al número de personas
trabajadoras en dos partes iguales, las que tienen un salario superior y
aquellas que perciben un salario inferior) es inferior, concretamente de
1.590.3 euros. Por otra parte, la brecha salarial de género se observa en la
ubicación de trabajadoras y trabajadoras dentro de cada grupo, ya que en el de
mayor cuantía salarial encontramos a un 34,7 % de varones y a un 24,9 de
mujeres, mientras que el inferior se invierten los porcentajes, siendo el 40,3
% el de las mujeres y sólo un 20,6 % el de los trabajadores masculinos, por lo
que ello nos lleva necesariamente a matizar la afirmación inicial de la cuantía
del salario bruto medio mensual, ya que al desagregar los datos por razón de
sexo se refleja que la media percibida por las trabajadoras es de 1.668,7 euros
mensuales, subiendo hasta los 2.090,6
euros para los hombres, diferencias que el INE justifica por la mayor presencia
femenina en los contratos de duración determinada, a tiempo parcial y en ramas
de actividad de bajos niveles de remuneración.
Bajos salarios y contratos de muy corta duración, así
como las irregularidades producidas en materia salarial respecto al abono y
cotización de algunas cantidades (horas trabajadas y no declaradas, por
citar un ejemplo bien conocido), no contribuyen precisamente a la mejora de los
ingresos de la Seguridad Social aun cuando sea importante ciertamente el
incremento del número de afiliados. En esos bajos salarios y en la existencia
de irregularidades influye sin duda la estructura del tejido empresarial español,
preferentemente de pequeña y microempresa, en donde la presencia de
representantes de los trabajadores es prácticamente inexistente. Los datos
publicados por el Directorio Central de Empresas sobre dicha estructura
empresarial, a 1 de enero de 2018[3], lo ponen
claramente de manifiesto, ya que afirmar que el tejido empresarial español es
de micro y pequeña empresa principalmente, responde a una realidad
estadísticamente contrastada, con datos que dejan para una reflexión de mayor
alcance que esta nota si el elevado número de empresas sin personas asalariadas
se ajusta a la legalidad o hay detrás de las cifras un número no desdeñable de
relaciones laborales asalariadas encubiertas. Repárese en que más de 1,84
millones de empresas, el 55,3 % del total, no emplearon a ningún asalariado en
2017, y que otro porcentaje nada despreciable, el 27,3 %, es decir 910.866,
sólo daban ocupación a uno o dos personas asalariadas, por lo que entre ambas
sumaban el 82,6 % de total. 80.860 es el número de empresas que ocupaban de 10
a 19 trabajadores, y 71.472 el de aquellas que proporcionaban ocupación a 20 o
más trabajadores.
La lectura de los datos
estadísticos no puede ni debe hacerse, pues, sobre el mero crecimiento o
disminución cuantitativa de la población ocupada, sino también sobre la calidad
del empleo creado, tanto en términos de estabilidad como de condiciones de
prestación de la actividad (nivel de formación, cualificación, salario,
condiciones de trabajo).
En este punto es de
interés acudir a la lectura de la Memoria anual (2016) del Consejo Económico y
Social sobre la situación socioeconómica y laboral[4], que subraya un dato del alcance internacional
y que por supuesto afecta e interesa a España, cual es que los informes de
situación y perspectiva de organismos económicos internacionales, en la nueva
fase de ciclo económico abierto a partir de la salida gradual y paulatina (para
una parte de la población, desde luego no para otra mucho más cuantitativamente
importante) de la crisis iniciada en 2007 en Estados Unidos y “trasladada”
después a todas las economías desarrolladas, ponen el acento “en garantizar que
la senda de crecimiento sea sostenida, capaz de aumentar la productividad y
crear empleo de calidad para todos los colectivos, prestando especial atención
a los más afectados por la crisis”, señalando en todos ellos que en los debates
sobre el empleo, su creación o disminución, y su calidad, hay que prestar cada
vez más atención a dos factores como son “la creciente digitalización de la
economía y el uso de las nuevas tecnologías”, siendo prudentes sobre su
afectación al número, y calidad, de puestos de trabajo creados o destruidos, ya
que las consecuencias de la digitalización “...dependerán no solo del curso de
las transformaciones del propio proceso de digitalización, sino también de
factores institucionales (como las características de los mercados de trabajo,
de las relaciones laborales o de los sistemas de protección social de cada
país), así como de las políticas que se emprendan en cada uno de ellos, no
pudiéndose establecer conclusiones deterministas al respecto”.
3. Un apunte crítico sobre la EEAE 2017-2020[5].
El Consejo de
Ministros celebrado el viernes 15 de diciembre aprobó la Estrategia española de
activación para el empleo 2017 – 2020, publicada el sábado 16 en el Boletín
Oficial del Estado, en anexo al Real Decreto 1032/2017 de 15 de diciembre, que
entró en vigor al dia siguiente de la publicación. La segunda parte del
entra de forma concreta en la explicación de los “principios de actuación y
objetivos” de la nueva EEAE, aun cuando tiene muchos puntos de conexión con la
anterior, explicándose en la parte introductoria del RD que persigue ir más
allá de la anterior, y poner el centro de las actuaciones en “en desarrollar y
poner a disposición de todos los agentes del Sistema Nacional de Empleo nuevas
herramientas, infraestructuras y sistemas de información, y en mejorar los ya
existentes, de forma que la utilización de medios comunes y el intercambio de
experiencias y buenas prácticas constituyan los mejores vectores para la
modernización del Sistema”.
También se explica en la misma introducción que el
texto incorpora “las recomendaciones que se derivaron de la primera evaluación
de los factores que inciden en el desempeño de los Servicios Públicos de
Empleo, realizada en 2016 en el marco de la Red Europea de Servicios Públicos
de Empleo (Red SPE-UE), y resulta coherente con la Agenda de Cambio que impulsa
esta misma Red Europea para los siguientes ciclos de evaluación”, y que
igualmente “concede especial relevancia a la planificación, evaluación y
seguimiento de las políticas de activación para el empleo en base a resultados,
una de las líneas de actuación prioritarias expresamente acordadas en la
Conferencia de Presidentes del 17 de enero de 2017”.
El marco general de la Estrategia lleva a que la
concreción de los programas y medidas a adoptar para abordar cómo dar respuesta
a los objetivos clave, estratégicos o prioritarios, y estructurales, se deja a
los planes anuales, por lo que hay que estar a lo dispuesto en los PAPE 2017 y
2018 para conocer la concreción de las medidas que se adopten al respecto, si
bien todas las medidas deben ir destinadas a mejorar los niveles formativos y
el impulso de la activación e inserción de aquellos que sean demandantes de
empleo, con una manifestación genérica, que dudo que alguien pueda cuestionar
(cuestión distinta, y con respuesta negativa a mi parecer, es que las reformas
laborales instrumentadas en los últimos años, hayan favorecido esta tesis),
cual es que “para ganar la batalla de la competitividad es imprescindible poder
contar con todo el talento disponible, y para ello se necesita contar con más
trabajadores, que sean más productivos y que estén más motivados”.
Tras la explicación de cuáles son los principios de
actuación, poniendo la nueva Estrategia especial énfasis en la orientación a
resultados y en el tratamiento individualizado de las situaciones de cada
demandante de empleo, así como también (en cumplimiento de los acuerdos
adoptados en la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales de 18 de
septiembre, para dar respuesta a las cuestiones jurídicas suscitadas por la
sentencia del TC núm. 100/2017 de 20 de julio sobre las competencias
autonómicas en relación con el plan PREPARA) “de coordinación entre las
políticas activas, la protección económica frente al desempleo y otras
prestaciones públicas de protección social, como aspectos complementarios de la
misma política de integración social”, se define cuál es la finalidad y cuáles
son los objetivos, definiendo aquella como “los esfuerzos que realizan los
distintos agentes del Sistema Nacional de Empleo para mejorar su eficacia y
eficiencia en la consecución de unos objetivos comunes para las políticas de
activación, de conformidad con los principios indicados anteriormente”, y
entendiendo por cada objetivo “una finalidad a alcanzar o una línea de
actuación a desarrollar en el ámbito de las políticas activas de empleo”.
Como novedad con respecto a la Estrategia anterior, se
fijan unos objetivos clave, de carácter general, cuales son la reducción del
desempleo, la reducción de los períodos de desempleo por una mayor activación
de quienes se encuentran en tal situación, una mejora de la participación de los
SPE en la cobertura de vacantes, y una mejora de la satisfacción de los
usuarios de los servicios prestados por estos.
Respecto a los objetivos estratégicos, un total de
seis, cabe destacar la importancia de abordar la problemática de los jóvenes a
través del programa de Garantía Juvenil, la especial atención concedida a la
activación de los desempleados de larga duración y los mayores de 55 años, la
necesidad de adecuar la oferta formativa a las necesidades de un mercado de
trabajo cada vez más cambiante, y la igualmente necesidad de tomar en
consideración las dimensiones sectorial y local en las políticas de activación,
estableciendo para ello “marcos de colaboración con empleadores, interlocutores
sociales y otros agentes públicos y privados”.
En fin, sobre los objetivos estructurales son aquellos
que se agrupan en los seis ejes de las políticas de activación para el empleo
recogidos en el art. 10 de la Ley de Empleo, destacando, tal como se explica en
el texto la incorporación al eje núm. 1, orientación, “el objetivo de mejora de
la satisfacción de los usuarios de los servicios públicos de empleo,
demandantes y empleadores, siguiendo la recomendación que la Red Europea de
Servicios Públicos de Empleo hizo tras su evaluación del Sistema Nacional de
Empleo en el año 2016”.
Como digo, el primer eje es el de orientación, siendo
uno de los objetivos instrumentales incorporados al mismo el de orientación y
acompañamiento de itinerarios individualizados personalizados. El segundo es el
de formación, al objeto de mejorar la competitividad de las empresas y la
empleabilidad de los trabajadores, destacando a mi parecer el objetivo
instrumental de “promover la formación vinculada a contratación y obtención de
experiencia laboral”. Las oportunidades de empleo es el tercer objetivo
estructural, con atención especial para los colectivos desfavorecidos, la
dimensión local de la política de empleo y la promoción de la activación de
quienes perciben prestaciones por desempleo, llamándose una vez más a “la
vinculación de las políticas activas y pasivas”.
El eje cuarto está dedicado a la igualdad de
oportunidades en el acceso al empleo, con especial énfasis en las medidas que
favorezcan la conciliación de la vida familiar y laboral. El reto del
emprendimiento está recogido como quinto objetivo (recordemos que el art. 10 de
la LE dispone al respecto que comprende “las actividades dirigidas a fomentar
la iniciativa empresarial, el trabajo autónomo y la economía social, así como
las encaminadas a la generación de empleo, actividad empresarial y dinamización
e impulso del desarrollo económico local”), incluyéndose en el mismo como
objetivo estructural, como especial novedad que demuestra la importancia que
está adquiriendo en el mundo laboral, no sólo la promoción del empleo autónomo,
sino también “las nuevas oportunidades laborales que ofrecen la economía
digital y las distintas fórmulas de la economía social y de la economía
colaborativa”. Cuáles sean esas fórmulas deberían plantearse con una
delimitación previa sobre la distinción entre el verdadero trabajo por cuenta
propia y el mal llamado autoempleo que existe en la mal llamada economía
colaborativa que (no) practican algunas importantes empresas que se autoproclaman
incluidas en esta realidad económica productiva, y creo que la sentencia
dictada el 20 de diciembre de 2017 por el Tribunal de Justicia de la Unión
Europea en el caso UBER (asunto C-434/15) que concluye que su actividad se
ubica en el sector del transporte, debe servirnos como punto de
referencia.
Por fin, el eje sexto está dedicado a la mejora del
marco institucional, de carácter transversal y por tanto de afectación a todos
los cinco anteriores, destacando a mi parecer uno de sus objetivos instrumentales
novedosos, cual es el de “evaluación del desempeño y desarrollo de una Agenda
de Cambio en base a sus resultados”.
III. Hacia un mercado de trabajo inclusivo.
1. Intento de conceptuación.
Si acudimos a la
página web de la Comisión Europea dedicada a los mercados de trabajo inclusivos
(“marché du travail ouverts à tous”, “inclusive labour markets”) nos
encontramos con que se define a los mismos como aquellos que permiten a todas
las personas en edad de trabajar disponen de un empleo remunerado, y en
particular a las personas vulnerables y desfavorecidas. La promoción y
potenciación de este tipo de mercados requiere de diversas medidas, tales como
“permitir que las personas se incorporen o reincorporen con mayor facilidad al
mercado de trabajo; suprimir las medidas que las disuadan de trabajar;
incentivar la creación de empleo de calidad y prevenir el fenómeno de los
trabajadores pobres, poniendo el acento en los salarios y las prestaciones
sociales, las condiciones de trabajo, la seguridad y la salud, el aprendizaje a
lo largo de toda la vida, las perspectivas de desarrollo profesional, y en fin
como ayudar a los trabajadores a conservar su empleo y a progresar en dicho
desarrollo” [6].
Leída la
definición, y examinadas las medidas requeridas para su promoción y
potenciación, cabe preguntarse si estamos hablando de un número reducido de
personas trabajadoras (vulnerables y desfavorecidas) o en realidad podemos
aplicarla a gran parte de quienes están, o pretenden estar, en el mundo
laboral, dada la situación de inseguridad existente para buena parte de los
mismos. Ya les adelanto que mi respuesta es la segunda, y que por ello, se ha
de contemplar la necesidad de adoptar medidas que favorezcan la creación de un
mercado de trabajo inclusivo para todas las personas trabajadores, medidas que
deben tomar en consideración tanto la “cantidad” (el número de personas a las
que afectan) como la “calidad” (las condiciones laborales en las que
desarrollan, o desarrollarán, su actividad tales personas).
Por consiguiente,
no es ocioso en modo alguno preguntarse qué significa hablar de trabajo digno o
decente, inclusión, desigualdad, precariedad y vulnerabilidad en el mundo del
trabajo, cuestiones todas ellas que serán abordada con mucho detalle más
adelante. Tampoco lo es preguntarse qué función cumple la normativa laboral y
de protección social en la actualidad, y qué semejanzas y diferencias guarda
con sus orígenes de finales del siglo XIX (bastantes más similitudes de las que
pudiera pensarse, pero ello sería motivo de otro debate), e igualmente cuáles
son los derechos que deben regularse, y sus contenidos, por dicha normativa y
que den respuestas adecuadas a los cambios en el mundo económico y laboral.
Todo ello me lleva
a plantear las siguientes preguntas. ¿Hay derecho al trabajo? ¿Hay trabajos con
derechos? Trataré de demostrar que las respuestas son, y deben seguir siendo,
afirmativas, a partir del estudio de los marcos normativos y de la realidad del
cada vez más diversificado mundo del trabajo.
2. Propuestas, y respuestas, en documentos
internacionales.
Para comenzar,
conviene acudir a documentos emanados del máximo foro político a escala
mundial, la Organización de las Naciones Unidas (ONU)[7], en el que se debaten
cuestiones de indudable interés social y que afectan a la mayor parte de la
población mundial. Pues bien, en el documento de su Consejo de Derechos Humanos
de 22 de marzo de 2016, debatido en el 31 período de sesiones y titulado “Promoción
y protección de todos los derechos humanos, civiles, políticos, económicos
sociales y culturales, incluidos el derecho al desarrollo” , se afirma con
contundencia, fundamentada en Convenios de la Organización Internacional del
Trabajo (OIT) y de los Pactos suscritos en el marco de la ONU, que “El derecho
al trabajo no sólo es esencial para la efectividad de otros derechos humanos,
sino que también constituye una parte inseparable e inherente de la dignidad
humana y es importante para garantizar la satisfacción de las necesidades y los
valores humanos, que son fundamentales para el disfrute de una vida
digna”.
No menos
importante es el Informe del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos dedicado a la “Efectividad del derecho al trabajo”, de 21 de
diciembre 2015 y que se elaboró “de conformidad con la Resolución 28/15 del
Consejo de Derechos Humanos”, cuyo contenido es sustancialmente asumido por el
citado Consejo en el texto enunciado con anterioridad. En el informe se afirma,
con la misma contundencia que el anterior, que el trabajo “no debería
considerarse como una mercancía en venta con arreglo a las leyes del mercado,
pues ello crea el riesgo de que se trate a las personas como meros recursos
económicos y se vulnere su derecho a vivir con dignidad”. Con cita de otros
documentos de organizaciones internacionales se recuerda que el trabajo “es una
condición especial para integrarse en el país de acogida”, y se efectúa expresa
mención de la Convención de Ginebra de 1951 sobre el Estatuto de los
refugiados, cuyos arts. 17 a 19 “contemplan disposiciones concretas sobre el
acceso a oportunidades de trabajo para los refugiados que implican, como
mínimo, la eliminación de los obstáculos jurídicos que impiden a los refugiados
ejercer un empleo remunerado”. No menos importante me parece su expreso
reconocimiento de que “la brecha entre las realidades del trabajo en el mundo
de hoy y los instrumentos normativos sobre el derecho al trabajo muestra
claramente que es necesario seguir fortaleciendo la protección de este
derecho”.
B) La adopción de
medidas que potencien la creación de empleo (cantidad) en buenas condiciones
(calidad) para tales colectivos se pone aún más de manifiesto cuando se
constata el cada vez mayor riesgo de que, aun trabajando, una persona no salga
del círculo de pobreza. Al respecto, un estudio de la Fundación Bertelsmann,
que lleva el significativo título de “La justicia social en Europa: la mejora
del mercado laboral no llega a todas las personas”, constata, en el ámbito
europeo, que sigue creciendo el número de personas “working poors”,
“trabajadores pobres”, aun realizando una actividad a jornada completa, un 7,2
% en la UE, y un 7,8 en el ámbito más extenso del estudio. Para los autores del
trabajo los motivos de tal situación son, entre otros, “un creciente sector de
salarios bajos y una división de los mercados laborales en formas regulares y
atípicas de empleo”, manifestando su preocupación por esta situación ya que
“las personas afectadas están excluidas de una participación social plena”[8].
C) La pérdida de
calidad de los empleos no se produce únicamente por pactar condiciones que
limitan, y mucho, acceder a salarios y otras condiciones laborales mínimamente
dignas, sino también, y es especialmente preocupante, por el incumplimiento del
marco normativo, tanto por la elusión de la propia existencia de una relación
jurídica laboral asalariada, como por el no respeto de aquello pactado en el
contrato o las normas de obligado cumplimiento. De todo ello se hace eco el
Parlamento Europeo en su Resolución de 14 de septiembre de 2016 sobre el
dumping social[9],
calificado como “una amplia variedad de prácticas intencionalmente abusivas y
la elusión de la legislación nacional y europea vigentes (incluidas leyes y
convenios colectivos de aplicación universal), lo que permite el desarrollo de
una competencia desleal al reducir al mínimo de manera ilegal los costes
laborales y operativos y conduce a violaciones de los derechos de los
trabajadores y a su explotación”. El PE considera que las consecuencias de
estas prácticas y situaciones pueden tener repercusiones en los aspectos
económicos, social, y financiero y presupuestario, y pide “eliminar las
carencias legislativas con miras a garantizar el cumplimiento de la legislación
de la Unión en materia social y laboral, y defender el principio de igualdad de
trato y no discriminación”, y ello pasa por reforzar la lucha contra el trabajo
no declarado y el fenómeno de las “empresas ficticias”, el cumplimiento de la
normativa en las cadenas de subcontratación, y el respeto a la normativa
relativa al desplazamiento de trabajadores en el seno de la UE. Más pegado al impacto del cambio tecnológico,
la Resolución pide anticipar los desafíos vinculados a la digitalización de la
economía y la elaboración de propuestas
de regulación de la economía digital y colaborativa “a fin de garantizar una
competencia legal y la protección de los derechos de los trabajadores”,
poniendo de manifiesto que la digitalización puede generar nuevos modelos de
negocios y nuevos empleos tanto para trabajadores de alta cualificación como
para otros que no lleguen a ese nivel, pero que al mismo tiempo “también puede
derivar en formas de empleo precario”.
3. Propuestas para lograr un mercado de trabajo
inclusivo.
Formulo a
continuación unas propuestas de mejora, en cantidad y calidad, de la normativa
laboral y de protección social para lograr mercados de trabajo inclusivos.
¿Qué cabe hacer
para mejorar la situación de la población trabajadora en general, y de los
colectivos desfavorecidos en particular, en el mercado de trabajo? No faltan
propuestas relevantes, y sí que falta en muchas ocasiones la voluntad política
para ponerlas en marcha y corregir las situaciones, tanto legales como
fácticas, de desigualdad existentes. A algunas de estas propuestas me refiero a
continuación, con la finalidad de demostrar que no sobran las palabras y las
propuestas, sino que aquello de que carecen muchos gobiernos es de las
voluntades para aplicarlas.
A) Empiezo por un
estudio elaborado por la OIT[10], hecho público el 14 de
noviembre de 2016, sobre las denominadas formas atípicas de empleo, que tiene
por finalidad en primer lugar conocer y entender los restos que tienen todos
los países en que existen tales formas, y en segundo lugar formular propuestas
para corregir los desajustes existentes.
Fijémonos que las
propuestas que se formulan no pueden calificarse en modo alguno de
revolucionarias, sino que apuestan por la adopción de medidas que fortalezcan
el cumplimiento, vía legal y convencional, de las normas laborales y de
protección social. Tales son, entre otras, las siguientes: políticas normativas
que garanticen la igualdad de trato para todos los trabajadores, sin importar
el tipo de acuerdo contractual; limitación de ciertos usos de formas de empleo
atípicas a fin de evitar abusos; fortalecimiento de la negociación colectiva y
extensión de los acuerdos alcanzados de tal forma que sean de aplicación a
todos los trabajadores de un sector o categoría específica. reforzamiento de la
protección social y flexibilización de los requisitos para poder acceder a las
prestaciones contributivas, es decir las vinculadas a una actividad laboral
previa, cambios que deberían ser complementados, y me parece importante
destacarlo porque he puesto énfasis en la misma medida con anterioridad, “con
políticas universales que garanticen un nivel mínimo de protección social”; en
fin, políticas que faciliten la formación y readaptación profesional, si fuere
necesario, de la población trabajadora, y medidas que permitan una adecuada compatibilidad
de las responsabilidades laborales con las familiares .
B) Desde
planteamientos sindicales a escala internacional, me parece relevante la
declaración de la Agrupación “Global Unions” a las reuniones anuales del Fondo
Monetario Internacional y del Banco Mundial que se celebraron en la capital de
Estados Unidos del 7 al 9 de octubre de 2016[11], en la que se plantea con
contundencia que las políticas de las Instituciones Financieras Internacionales
(IFI) “deben apoyar unas instituciones del mercado de trabajo más fueres y
mayor inversión pública”. Se exige la adopción de medidas que permitan la
creación de trabajo decente y que contribuyan a reducir las desigualdades, y
quienes las lean con detenimiento comprobarán, al igual que en el caso anterior,
que son básicamente pragmáticas y de sentido común para avanzar en el logro de
los objetivos perseguidos. Son, entre otras: “Poner fin a la promoción de la
desregulación del mercado de trabajo y, en su lugar, revertir el aumento de la
desigualdad de ingresos promoviendo el diálogo social, un refuerzo de la
negociación colectiva y unos salarios mínimos fuertes como parte de una serie
de políticas del mercado laboral coherentes para un crecimiento más inclusivo.
Asegurarse de que las mujeres se beneficien de estas acciones políticas a fin
de evitar un mayor deterioro en las brechas de género respecto al empleo y los
niveles de ingresos. Ayudar a los países a restaurar o establecer políticas
fiscales que reduzcan la desigualdad por medio de regímenes fiscales más
progresivos, incluyendo la imposición de mayores impuestos a los ingresos más
elevados, así como una mayor cobertura de los programas de protección social.
Desarrollar acciones para contribuir al logro de los Objetivos de Desarrollo
Sostenible, que incluyen metas sobre el empleo pleno y productivo, la
protección de los derechos de los trabajadores, la reducción de la desigualdad,
cobertura sanitaria universal, educación primaria y secundaria universal, y
sistemas de protección social para todos, incluyendo pisos de protección
social”.
C) De los foros
internacionales y del mundo sindical nos vamos a quienes están muy directamente
en contacto con la realidad de la población trabajadora con mayores
dificultades para estar, y permanecer, en el mercado de trabajo, y para poder
acceder a prestaciones sociales derivadas de la actividad productiva anterior,
y no meramente a prestaciones asistenciales con cuantías cercanas a la pura
supervivencia.
Es muy
recomendable la lectura del documento de Cáritas Europa, publicado en noviembre
de 2016, sobre la posibilidad, y las medidas necesarias a adoptar, de la
justicia social y la igualdad en Europa (“Social justice and equality in Europe
is posible!” )[12],
y en la que considera el trabajo como un fuente de bienestar que permite
avanzar en la creación o consolidación de mercados de trabajo inclusivos, siempre que se cumplan una serie
de requisitos, a los que me estoy refiriendo, de una forma u otra, a lo largo
de mi exposición.
Son, entre otros,
la protección de los derechos de todos los trabajadores y la lucha especial
contra la explotación laboral de las personas indocumentadas; establecimiento
de una salario mínimo “adecuado”; políticas de igualdad laboral y salarial
entre trabajadores y trabajadoras; potenciación de las medidas normativas de
seguridad en el empleo, vía limitación y justificación de los contratos de
duración determinada; políticas de información, orientación y asesoramiento
para facilitar la incorporación al mercado laboral, o la reincorporación de las
personas desempleadas, con especial atención a las necesidades de la población
migrante (en la que hay que incluir sin duda la población refugiada); medidas
que faciliten una adecuada transición, gradual y efectiva, entre los mundos
educativos y laborales para las personas jóvenes, de tal manera que exista
conexión entre los conocimientos que se adquieren en el ámbito educativo y las
necesidades que existen (y que son muy variables) en el ámbito laboral;
facilitar una adecuada transición desde la vida laboral a la jubilación de
personas de edad, con adopción de medidas que adapten las condiciones laborales
a la edad de dichas personas; avanzar en el reconocimiento de las titulaciones
profesionales obtenidas en el país de origen de la población inmigrada o bien
de la población autóctona que ha obtenido dicha titulación en estudios
realizados en otros Estado; en fin, no podría faltar en un documento de esta
organización, adoptar medidas que apoyen la creación de empleo en las empresas
de economía social y solidaria, “haciendo uso de su potencial creación de
empleo”.
4. Cómo gobernar el tránsito de un modelo a otro.
A modo de breve
recapitulación final de este apartado del texto, hay que decir que en el tránsito de una seguridad y estabilidad
garantizada hacia otro en el que se han cambiado las reglas del juego, en
muchas ocasiones, hay que decirlo con claridad, por opciones políticas
determinadas que han apostado de manera deliberada por el incremento del poder
empresarial y el debilitamiento de los derechos
individuales y colectivos de los trabajadores, en el que la inseguridad
e inestabilidad han alcanzado una importancia relevante, requiere detenerse en
las transformaciones estructurales,
económicas y sociales, que afectan al mundo del trabajo, en las que los
factores demográficos, medioambientales y tecnológicos juegan un papel de
primera magnitud, pero en donde el factor humano, las propias personas
trabajadoras y sus organizaciones representativas juegan un rol que no hay en
absoluto que menospreciar.
El examen de los
acuerdos alcanzados entre los agentes sociales europeos, y algunos documentos
de ámbito también comunitario, subrayan el interés (¿preocupación?) por las
situaciones de vulnerabilidad y
desigualdad en que se encuentran algunos colectivos, y que hay que adoptar
medidas adecuadas para su resolución si no queremos seguir incrementando las
cuotas de desigualdad y un mayor riesgo de fractura social (que puede acabar, y
la frase no tiene nada de mera hipótesis de trabajo, en el incremento de los
populismos que llevan al crecimiento de fuerzas y dirigentes políticos que
tienen “recetas mágicas” para corregir los problemas existentes, y que en la
práctica se manifiestan contrarias a los intereses reales de la población más
necesitada de apoyo y ayuda).
Por fin, no
podemos quedarnos con una mirada negativa de la realidad, sino que hay que
prestar atención a propuestas emanadas de diversos foros políticos y sociales
para revisar el marco sociolaboral actual y conseguir efectivamente la puesta
en práctica de mercados de trabajo en donde se garanticen, por ser realmente
inclusivos, los derechos de la población trabajadora, tanto en el ámbito del
empleo como en el de la protección social.
Convendría, pues, “no
repetir errores: acabar con la precariedad del empleo”, tal como sostiene
algunos economistas y juristas integrados en el colectivo “Economistas frente a
la crisis”[13].
Muy recomendable es la lectura del documento de trabajo que lleva justamente el
título entrecomillado, redactado por los economistas Antonio González y Alberto
del Pozo, y por los laboralistas Silvia Parra y Borja Suarez, en el que
constatan algo que ha sido repetidamente destacado en los estudios sobre la
contratación de duración determinada en España, esto es que “a pesar de la
clara definición legal, es un hecho notorio que una parte muy importante de la
contratación temporal no se atiene a la misma”, y que por ello la excesiva tasa
de temporalidad española responde “... como explicación fundamental, a un uso
fraudulento generalizado de los contratos temporales”, planteando diversas
medidas para corregir la situación, también señaladas por la doctrina
laboralista con anterioridad y que no han sido acogidas hasta ahora en sede
política de propuesta de modificaciones legislativas, como son (resumo su
contenido y remito a la lectura íntegra del documento): “Clarificar aún más las
causas y situaciones legales para las que se pueden utilizar los contratos
temporales. ... ; Realizar las modificaciones legales para evitar la justificación
de contratos temporales asociados, no a la temporalidad de la actividad, sino a
la falta de claridad en la norma, al vacío legal o a una interpretación laxa de
los tribunales...; suprimir los actuales ‘incentivos’ económicos de las
empresas al fraude, invirtiéndolos y convirtiéndolos en desincentivos
económicos”.
Aunque no es del mismo
parecer el Fondo Monetario Internacional (FMI) que, machaconamente y año tras
año en sus notas sobre España, insiste en una mayor flexibilidad en el mercado
laboral para acabar con la “dualidad”. Vale citar la “Declaración final de la
Misión de la consulta del artículo IV de 2017”, publicado el 18 de julio de
2017, que dedica un apartado concreto al mercado de trabajo, que debería tender
a “una mejor empleabilidad y una menor dualidad”, siendo estas sus
(archiconocidas) recetas: “Fomentar un mercado de trabajo dinámico y saneado
que ofrezca oportunidades de empleo a todos los segmentos de la sociedad
requiere un planteamiento integral. A tal fin, convendrá mantener la
competitividad de la economía, lo que requiere a su vez que las condiciones de
trabajo se establezcan de manera flexible con arreglo a las características
específicas de las distintas empresas y sectores, y afrontar el persistente
problema de la dualidad del mercado de trabajo. Por otra parte, las políticas
activas de empleo bien diseñadas y dirigidas pueden desempeñar un papel mayor a
la hora de ayudar a la reinserción laboral de los jóvenes escasamente
cualificados y de los desempleados de larga duración. Para maximizar su
efectividad, las políticas activas de empleo deberían complementar los
esfuerzos destinados a mejorar la calidad de la educación y la formación. Con
ello se contribuiría a abordar la falta de adecuación de algunas
cualificaciones y a aumentar la productividad”. En la Declaración final de
2018, publicada el 3 de octubre, no podía faltar tampoco la obligada y
recurrente referencia a la “arraigada dualidad del mercado laboral”,
considerando que la misma “sigue siendo un obstáculo fundamental a la hora de
potenciar la productividad de los trabajadores, además de limitar la movilidad
regional y contribuir a la persistente brecha entre las tasas de desempleo de
las comunidades autónomas”, afirmando que “aumentar el atractivo de los
contratos indefinidos continúa siendo una prioridad para la política de empleo.
Afrontar la dualidad del mercado de trabajo y la elevada tasa de desempleo
estructural ayudará, además, de forma significativa, a reducir la desigualdad”.
Si bien, por una vez parece que el FMI esté de acuerdo con las tesis
gubernamentales (cierto es que, formalmente, lo eran tanto del gobierno
anterior como de este, pero realmente es a partir del plan director por un
trabajo digno 2018- 2020 cuando se han puesto en marcha medidas importantes
para corregir la situación de irregularidad existente), cuando se afirma que
“los importantes esfuerzos actualmente en curso para atajar el abuso de los
contratos temporales contribuyen a este fin”, pero inmediatamente añade que “no
bastarán por sí solos”.[14]
En definitiva, crisis
económica y reducción de calidad del empleo han sido de la mano, y desde luego
no sólo en España. Así lo ha puesto de manifiesto con meridiana claridad la
diputada socialista Eva Granados en sus notas introductorias[15] al
informe social 2018 de la Fundación Rafael de Campalans, que lleva por título
“Recuperación económica, debilidad social”, para quien “… han sido las clases trabajadoras las que han acabado pagando el
precio más caro: los estratos más pobres de nuestra sociedad han perdido
durante la crisis – entre 2008 y 20016- casi el 22% de lo que ganaban. Los que
ya estaban bien antes de la crisis sólo han perdido el 7,7%”, enfatizando que “Lo
que queremos asegurar ahora, sin embargo, es que las víctimas, sus hijos y sus
nietos no seguirán cargando con todo el peso mientras que los que han salido
beneficiados de la crisis siguen acumulando riqueza. Parece que hemos aprendido
poco o nada y, encima, han pasado diez años y lo que antes eran retos ahora ya
son riesgos ciertos: envejecimiento poblacional, cambio climático, agravamiento
de la dualización social, populismo”, y sigue afirmando que “Sí, crece el PIB y
baja el paro. Pero queremos poner el foco en la denuncia: es un fracaso
colectivo que el crecimiento económico no esté llegando al conjunto de la
sociedad. No podemos soportar que los beneficios se concentren en una finísima
capa opulenta de la ciudadanía mientras que para el grueso del cuerpo social el
panorama no mejora. La recuperación económica es tan desigual que las cifras de
crecimiento del PIB avergüenzan a cualquiera que las ponga al lado del
porcentaje de pobreza infantil y de pobreza laboral”.
[1] http://prensa.mitramiss.gob.es/WebPrensa/noticias/laboral/detalle/3395
(Consultado: 10 de noviembre).
[2]
https://www.ine.es/prensa/epa_2016_d.pdf
(Consultado: 14 de noviembre)
[4] http://www.ces.es/documents/10180/4959569/Memoria_Socioeconomica_CES2016.pdf (Consultado: 9 de noviembre).
[5] Para un análisis más
detallado, remito a mi artículo “Una visión crítica de la política de empleo en
España. Análisis de las estrategias españolas de activación para el empleo
2014-2017 y 2017-2020”, publicado en Trabajo y derecho: nueva revista de
actualidad y relaciones laborales. Nº. 45, 2018, págs. 15-32.
[7] Los
documentos citados del Consejo de Derechos Humanos pueden consultarse en https://www.ohchr.org/SP/HRBodies/HRC/Pages/Home.aspx (consultado: 10 de noviembre).
[9] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P8-TA-2016-0346+0+DOC+XML+V0//ES&language=ES
(Consultado: 10 de noviembre)
[10] Todos los documentos,
informes y estudios de la OIT citados en este trabajo pueden consultarse en
su página web https://www.ilo.org/global/lang--es/index.htm
[11] https://www.ituc-csi.org/declaracion-de-la-agrupacion-17850?lang=en
(Consultado: 15 de noviembre).
[12]
http://www.caritas.eu/sites/default/files/esm_2016.pdf?utm_source=socialeuropeEU&utm_medium=newsletter (Consultado: 16 de noviembre).
[13]
https://economistasfrentealacrisis.com/no-repetir-errores-acabar-con-la-precariedad-del-empleo/ (Consultado: 11 de noviembre).
[14] Más extensamente, vid mi
artículo “De la declaración del FMI al acuerdo Gobierno UP-ECP-EM. Dos formas,
dos maneras, distintas y distantes, de entender el mundo del trabajo. Unas notas
a los contenidos laborales de ambos documentos”. http://www.eduardorojotorrecilla.es/2018/10/de-la-declaracion-del-fmi-al-acuerdo.html
(Consultado: 20 de octubre).
[15]
https://economistasfrentealacrisis.com/recuperacion-economica-debilidad-social/ (Consultado: 15 de noviembre).
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