UE. Orientaciones 2018 para las políticas de empleo de los Estados miembros.

1. El Consejo de la UE adoptó el 16 de julio la Decisión (UE) 2018/1215 “relativa a lasorientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros”, que forman parte de las orientaciones integradas “Europa 2020” y que deben ser tenidas en cuenta por los Estados en sus políticas de empleo y programas de reformas. El texto ha sido publicado en el Diario Oficial de la UE el 5 de septiembre.

Conviene recordar que el art. 148 del Tratado de funcionamiento de la UE dispone que el Consejo elaborará anualmente las orientaciones que los Estados deberán ser tomadas en consideración en las respectivas políticas estatales de empleo, y que el informe anual que estos deben elaborar sobre las principales medidas adoptadas será examinado por el Consejo, que “sobre la base de una recomendación de la Comisión, podrá formular recomendaciones a los Estados miembros, si lo considera pertinente a la vista de dicho examen”. Si bien las políticas laborales son competencia de los Estados miembros, no es menos cierto que las orientaciones comunitarias deben guiar sus políticas de empleo, debiendo los Estados, tal como se afirma en la introducción de la Decisión objeto de comentario en esta entrada “considerar el fomento del empleo como un asunto de interés común y coordinar su acción al respecto en el seno del Consejo, habida cuenta de las prácticas nacionales relativas a las responsabilidades de los interlocutores sociales”.

2. El origen del texto aprobado parte de la documentación presentada por la Comisión Europea el22 de noviembre de 2017, con la que se iniciaba el ciclo del semestre económico 2018 de coordinación de las políticas económicas, presupuestarias y sociales, teniendo como punto de referencia principal el Estudio prospectivo anual sobre el crecimiento 2018, en el que se afirmaba, según la nota oficial de presentación, que la Comisión instaba a los Estados miembros a “impulsar la inversión como forma de apoyar la expansión y aumentar la productividad y el crecimiento a largo plazo”. La Comisión también recomienda “la introducción de nuevas reformas estructurales necesarias para que la economía europea sea más estable, integradora, productiva y resiliente. Las políticas presupuestarias deben alcanzar el equilibrio adecuado entre la garantía de la sostenibilidad de las finanzas públicas y el apoyo a la expansión económica. La reducción de los altos niveles de deuda y la reconstrucción de estabilizadores presupuestarios deben seguir siendo prioritarias. Colmar las lagunas en materia de fiscalidad, mejorar la calidad de la composición de las finanzas públicas y orientar mejor el gasto pueden contribuir a este esfuerzo. La justicia social sigue siendo una prioridad transversal y los principios y los derechos del pilar europeo de derechos sociales se integrarán en el Semestre Europeo a partir de ahora”.

En la reunión del Consejo de 22 y 23 de marzo de 2018 se refrendaron “los ámbitos de actuación prioritarios indicados en el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento” y se invitó a los Estados miembros a que los plasmaran en sus próximos programas nacionales de reformas y en sus programas de estabilidad o convergencia. También fue refrendado el proyecto de Recomendación del Consejo sobre la política económica de la zona del euro

El estudio sobre el crecimiento es acompañado anualmente del proyecto de informe conjunto sobre el empleo de la Comisión y el Consejo, que sería definitivamente aprobado en el Consejo de marzo. Se trata de un extenso documento de 142 páginas, en el que como novedad importante respecto al de años anteriores hay un amplio capítulo en donde son presentados “los principales resultados del análisis del cuadro de indicadores sociales asociados al pilar europeo de derechos sociales”.

Las tesis centrales o ideas eje del documento guardaban, obviamente, mucha sintonía con el estudio sobre el crecimiento.

Los aspectos positivos de la situación económica y social actual eran que hay expansión económica que se acompaña de mejoras en la situación laboral y social, que el crecimiento del empleo y la reducción del desempleo siguen firmes, con su correspondiente impacto positivo sobre los principales indicadores del mercado laboral.

Los menos positivos, sin duda, eran que sigue existiendo infrautilización de la mano de obra, es decir que el nivel de empleo crece más rápido que el de horas trabajadas, de tal manera que se considera significativo en el documento, con tesis que comparto, que “las horas trabajadas por persona empleada se mantienen estables, en torno al 3 % por debajo del nivel previo a la crisis”, con un crecimiento importante del trabajo a tiempo parcial involuntario y una elevado porcentaje de contratos temporales. Igualmente, que el crecimiento salarial “sigue contenido en la mayoría de los países”, manteniéndose por detrás del crecimiento de la productividad, no siendo por cierto esta una tendencia actual sino que ya es perceptible desde hace muchos años, ya que de 2000 a 2016, en la UE “la productividad real por persona empleada creció un 14,3 %, mientras que la remuneración real por empleado creció un 10,2 %”.

Además, el crecimiento del empleo se ha distribuido de forma desigual entre los distintos grupos de población, con diferencias relevantes por razón de sexo, edad, nacionalidad, y nivel de cualificación profesional.

Todo ello queda perfectamente sintetizado a mi parecer en este amplio fragmento del Informe que me permito reproducir: “Un buen funcionamiento del mercado laboral, la creación de empleos de calidad, el fomento del espíritu emprendedor y una mayor participación en el mercado laboral pueden recibir apoyo mediante una buena combinación de flexibilidad y seguridad, en el puesto de trabajo y durante los períodos de transición. Fomentar la creación de empleo con contratos indefinidos, garantizar que los contratos temporales representan un trampolín y no un camino sin salida, facilitar las transiciones entre empleos y permitir que los emprendedores se expandan son objetivos prioritarios. Los Estados miembros están adoptando medidas para lograr una respuesta política equilibrada al respecto, en particular impulsando la claridad y previsibilidad del marco legislativo de despido, y reconociendo la necesidad de sistemas eficaces de protección social adaptados a necesidades y circunstancias más diversas, en especial como respuesta a nuevas formas de trabajo. Aun así, el grado de cobertura y adecuación de los servicios y prestaciones de desempleo y otros varía considerablemente entre los Estados miembros. En este contexto, parecen muy importantes unas políticas activas del mercado de trabajo eficaces que permitan unas transiciones sin sobresaltos entre empleos, con el objetivo de reducir los retos que entraña la globalización y el cambio digital”.

3. El Consejo de Asuntos Económicos y Financieros (ECOFIN) aprobó en su última reunión, celebrada el 13 de julio, la Recomendación “relativa al Programa nacional de reformas de 2018 de España y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el programa de estabilidad de 2018 de España”.

Luces y sombras en la propuesta para 2018. Según la Comisión, “la tasa de desempleo ha continuado su rápido descenso, pero sigue siendo muy alta, y el elevado grado de segmentación del mercado de trabajo obstaculiza un crecimiento más rápido de la productividad laboral”…, previéndose que nuestro país todavía registre una de las tasas de desempleo más elevadas de la UE, “lo que va a contener las presiones salariales, especialmente en el sector privado, y a su vez se espera que la inflación se mantenga muy por debajo del 2 %. Esto apunta a una persistente atonía del mercado laboral”.

La Comisión sigue teniendo una visión positiva de las reformas laborales iniciadas en 2012, que contribuyeron a su parecer, y no le falta razón, a la moderación salarial, aunque más correcto sería hablar de devaluación salarial interna por los amplios mecanismos legales permitidos para modificar las condiciones salariales, por una parte, y el impacto en los salarios del debilitamiento de la negociación colectiva.

La Comisión sigue manifestando su preocupación por las elevadas tasas de desempleo y espera, dirigiéndose en especial a los jóvenes, que las medidas instrumentadas en desarrollo del sistema de garantía juvenil vayan dando progresivamente sus frutos, aun cuando son mucho más críticos quienes han estudiado su aplicación práctica en los últimos dos años

Igualmente, y como viene insistiendo desde hace ya tiempo, la Comisión subraya la necesidad de una mejor relación entre los servicios de empleo y los servicios sociales para prestar apoyo personalizado a los demandantes de empleo teniendo en consideración las concretas necesidades, capacidades y disponibilidades de cada persona, reclamando una mayor cooperación con el ámbito empresarial en las políticas de mercado de trabajo.

Es recurrente la preocupación en sede comunitaria por la alta temporalidad en el mercado de trabajo español y sus efectos nocivos tanto por lo que respecta a la inseguridad y limitación de derechos que provoca entre la población trabajadora, como por la falta de inversión en políticas de formación y en el reducido crecimiento de la productividad. Se sigue apostando por incentivar la contratación indefinida, con un toque indirecto de atención respecto a la necesidad de acertar en la utilización de los incentivos para facilitarla, lo que dicho de forma más clara significa que no funcionan en la actualidad y que deberían concentrarse única y exclusivamente en los colectivos más desfavorecidos. Se valora la actuación de la ITSS respecto a la conversión de contratos temporales fraudulentos en indefinidos, pero al mismo tiempo se afirma que todas esas actuaciones no parecen “disuadir a los empresarios de seguir recurriendo ampliamente a los contratos temporales”.

En fin, al igual que en años anteriores, se insiste en una mejor cooperación entre el mundo educativo y el empresarial, al objeto de facilitar la incorporación de las personas jóvenes al mundo laboral, “ofreciendo al mismo tiempo a las empresas las cualificaciones necesarias para aumentar su capacidad de innovación”. La concreción de estas tesis genéricas se efectúa, aunque, valga la redundancia, sin excesiva concreción, en la recomendación núm. 2, con la petición de una mejor articulación entre los servicios sociales y de empleo, el favorecimiento de la transición hacia contratos indefinidos, la mejora de los sistemas de rentas mínimas garantizadas y la reducción del abandono escolar prematuro por el impacto muy negativo que tiene para el posterior desarrollo del joven en el ámbito laboral.

4. En el paquete de documentación del semestre europeo fue presentada la propuesta de Decisión del Consejo relativa a las orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros, cuya novedad más destacada con respecto a la de los años anteriores era que, tal como se explicaba en la exposición de motivos, “Las orientaciones para las políticas de empleo revisadas de los Estados miembros se han modificado a fin de adecuar el texto a los principios del pilar europeo de derechos sociales, con vistas a mejorar la competitividad de Europa y hacer de ella un mejor lugar para invertir, crear puestos de trabajo y fomentar la cohesión social”. El texto de la propuesta, con ligeras modificaciones, ha sido el finalmente aprobado por el Consejo el 16 de julio.

Conviene recordar que estas orientaciones, junto con las de política económica conforman las orientaciones integradas para la aplicación de la Estrategia Europea 2020, y que en esta ocasión el texto incluye un amplio apartado dedicado a la aprobación del pilar europeo de derecho sociales aprobado en la cumbre interinstitucional de Gotemburgo el 17 de noviembre de 2017 , enfatizando que las orientaciones para el empleo que se incluyen en la Decisión están “en consonancia con los principios del pilar”. Sobre la política de empleo en el marco de las orientaciones integradas Europa 2020 me permito remitir al artículo “Camino dela Europa 2020. La nueva estrategia europea”, y sobre el Pilar al artículo “Laconstrucción del pilar europeo de derechos sociales. De la propuesta Juncker(9.9.2015) a la Recomendación de la Comisión Europea (26.4.2017). ¿Más Europasocial o reordenación del marco normativo vigente?”

Particularmente relevante me parece la atención que presta el documento a los cambios en los modelos económicos y productivos con su impacto en las relaciones de empleo  y seguridad social, en definitiva en la ordenación jurídica de las relaciones laborales, llamando a los Estados miembros, y me parece positivo (aunque convendrá esperar a que no sea una largo trecho el que medie entre el “dicho” y lo “hecho”) que se pida a estos que garanticen “que las nuevas relaciones laborales mantengan y refuercen el modelo social europeo”, así como también que tanto los Estados como la propia UE aborden el legado social de la crisis económica y financiera, aspirando a construir “una sociedad inclusiva en la que se capacite a las personas para que anticipen y gestionen el cambio y puedan participar activamente en la sociedad y en la economía, como se indica también en la Recomendación de la Comisión sobre la inclusión activa de las personas excluidas del mercado laboral”. Igualmente es necesario y conveniente resaltar, dado que las políticas de empleo tienen diferentes ámbitos territoriales de desarrollo, que el Consejo pide a los Estados que la aplicación de las orientaciones se haga conjuntamente con las autoridades regionales y locales, y que exista una estrecha colaboración con el parlamento, los agentes sociales y la sociedad civil.

A) Con respecto a la orientación 5, la de “impulsar la demanda de mano de obra”, considero destacada la propuesta de que, con pleno respeto a las prácticas nacionales, los Estados miembros y los interlocutores sociales “deben garantizar un salario mínimo adecuado, habida cuenta de su impacto en la competitividad, la creación de empleo y la pobreza de las personas con trabajo”, debiendo promoverse por los Estados, con respeto a la autonomía de las organizaciones sindicales y empresariales, mecanismos de fijación que generen “unos salarios justos capaces de proporcionar un nivel de vida digno”. Por otra parte, se sigue insistiendo en desplazar la carga impositiva del trabajo a otras fuentes de impuestos menos perjudiciales para el crecimiento y el empleo, “teniendo en cuenta el efecto redistributivo del régimen fiscal, y proteger, al mismo tiempo, los ingresos en aras de una protección social adecuada y unos gastos favorables al crecimiento”.

B) En cuanto a la orientación 6, la de “mejorar la oferta de trabajo a través del acceso al empleo, las capacidades y las competencias”, destaco las de garantizar la transferencia del derecho a la formación durante las transiciones profesionales, ya que ello “debería permitir una mejor anticipación y adaptación de todos a las necesidades del mercado de trabajo y gestionar con éxito las transiciones, reforzando así la resiliencia general a las perturbaciones de la economía”.

También, la puesta en marcha, a efectos de prevención del desempleo, de evaluaciones individualizadas detalladas “a más tardar a los dieciocho meses de desempleo, con vistas a prevenir y reducir significativamente el desempleo estructural”, con especial atención a políticas de empleo para jóvenes en el marco de la ejecución completa de la Garantía Juvenil.

Igualmente, la puesta en marcha de políticas de conciliación de vida privada y laboral, de tal manera que los Estados garanticen que los padres y otras personas con responsabilidades familiares “tengan acceso a unos permisos familiares y unas fórmulas de trabajo flexible adecuados, a fin de crear un equilibrio entre el trabajo y la vida privada, y fomentar un uso equilibrado de estos derechos entre hombres y mujeres”.

Cabe destacar que la Orientación núm. 6 dispone que los Estados miembros “deben promover la igualdad de oportunidades en la educación y elevar el nivel general de la educación, especialmente para las personas menos cualificadas. Deben garantizar la calidad de los resultados del aprendizaje, reforzar las capacidades básicas, reducir el número de jóvenes que abandonan la educación prematuramente, incrementar la pertinencia para el mercado de trabajo de los títulos universitarios, mejorar el seguimiento y la elaboración de previsiones respecto de las capacidades e incrementar la participación de los adultos en la educación y la formación continuas. Los Estados miembros deben reforzar el aprendizaje basado en el trabajo en sus sistemas de educación y formación profesional, entre otros, mediante una formación de aprendices de calidad y eficaz, hacer las capacidades más visibles y comparables e incrementar las oportunidades para el reconocimiento y la validación de las capacidades y competencias adquiridas al margen de los sistemas formales de educación y formación profesional. Asimismo, deben actualizar e incrementar el suministro y aprovechamiento de una formación profesional continua flexible. Los Estados miembros también deben ayudar a los adultos poco cualificados a mantener o desarrollar su empleabilidad a largo plazo, impulsando el acceso a oportunidades de aprendizaje de calidad, así como el aprovechamiento de este, mediante la creación de itinerarios de mejora de las capacidades, que incluya una evaluación de las capacidades, una oferta pertinente de educación y formación y la validación y el reconocimiento de las capacidades adquiridas”.

C) La orientación núm. 7 está dedicada a “mejorar el buen funcionamiento de los mercados laborales y la eficacia del diálogo social”. Es particularmente importante a mi parecer que se garantice un adecuado equilibrio entre flexibilidad demandada por la parte empresarial y estabilidad pedida por la parte trabajadora, y todo ello con respeto a unas condiciones de trabajo que garanticen la seguridad y salud laboral, y entornos de trabajo adecuados, con expresas menciones a que “debe garantizarse el acceso a una resolución de litigios efectiva e imparcial, y, en caso de despido injustificado, el derecho a reparación, incluida una indemnización adecuada”. En el texto se llama a los Estados a evitar las relaciones laborales “que den lugar a unas condiciones de trabajo precarias, en particular luchando contra la utilización abusiva de contratos atípicos”

La llamada a la potenciación del diálogo social y al fortalecimiento de la negociación colectiva también deben merecer una valoración positiva. Igualmente es conveniente resaltar, en el bien entendido que su concreción se remite a las políticas adoptadas en sede nacional, que se pide a los Estados que faciliten a los desempleados unas prestaciones de empleo “adecuadas y de duración razonable”, alertando al mismo tiempo – no hay documento comunitario en el que no se manifieste esta “preocupación” – que las medidas de apoyo y sostén económico a las personas desempleadas “no deben desincentivar un retorno rápido al trabajo”, a la par que deben ir acompañadas, planteamiento positivo sin duda siempre que las autoridades públicas sean capaz de instrumentarlas adecuadamente, “de políticas activas del mercado de trabajo”

D) Por último, la orientación núm. 8 versa sobre “promover la igualdad de oportunidades para todos, fomentar la integración social y combatir la pobreza”. Se llama a los Estados a favorecer “unos mercados laborales inclusivos, abiertos a todos, instaurando medidas eficaces para promover la igualdad de oportunidades de los grupos menos representados en el mercado laboral”, a la modernización de los sistemas de protección social “para ofrecer protección social eficaz, eficiente y adecuada a lo largo de todas las etapas de la vida de una persona, fomentando la inclusión social y la movilidad social ascendente, incentivando la participación en el mercado de trabajo y abordando las desigualdades, entre otras cosas mediante el diseño de sus sistemas fiscales y de prestaciones”.

En todas las políticas, los Estados deberán desarrollar y aplicar estrategias preventivas e integradas mediante la combinación de los tres aspectos de la inclusión activa: “un apoyo a la renta adecuado, unos mercados de trabajo inclusivos y el acceso a servicios de calidad”. Se sigue insistiendo en que los sistemas de protección social “deben garantizar el derecho a unas prestaciones de renta mínima adecuadas para toda persona que carezca de recursos suficientes y promover la inclusión social alentando a las personas a participar activamente en el mercado laboral y en la sociedad”. Se trata, sin duda, de un debate cada vez más relevante, en atención al elevado número de personas que son excluidas de las prestaciones contributivas y asistenciales por desempleo por no cumplir los requisitos para poder acceder a ellas.

Obviamente, el documento no se olvida de la situación demográfica y del progresivo envejecimiento de la población, llamando a los Estados a velar por “la sostenibilidad y adecuación de los regímenes de pensiones para mujeres y hombres, ofreciendo igualdad de oportunidades para los trabajadores por cuenta ajena y los trabajadores por cuenta propia, de ambos sexos, respecto de la adquisición de derechos de pensión, incluido mediante regímenes complementarios para garantizar una vida digna”. 

Buena lectura.