1. La nueva
resolución del TC, de la que fue ponente el magistrado Antonio Narváez,
encuentra su origen en el conflicto positivo de competencias interpuesto por el
Gobierno del Estado contra una normativa autonómica vasca, en concreto el
Decreto 114/2012 de 26 de junio, regulador del régimen de las prestacionessanitarias del SNS en el ámbito autonómico. Más concretamente, los artículos
cuestionados son el 1, 2 (apartados segundo y tercero), 3, 4, 5 y 6 (apartados
primero y segundo) 7 (apartados segundo y tercero) y 8 (apartados primero y
segundo), así como también la disposición adicional primera.
En la introducción
de la norma impugnada, puede leerse que pretende “profundizar en un desarrollo
del ordenamiento básico que nos permita en la Comunidad Autónoma de Euskadi
consolidar nuestras propias directrices de política sanitaria. A tal fin, y
siempre desde el respeto al principio de legalidad y a los objetivos y
principios sobre racionalización del gasto público que ha transmitido la nueva
normativa básica estatal, es sin embargo nuestra convicción proceder a extender
el compromiso que tenemos con la ciudadanía mediante la complementación del
estatus prestacional básico estatal, hasta el límite de mantener los niveles de
protección que hemos alcanzado en Euskadi, siendo ahora más conscientes si cabe
del esfuerzo que ello supondrá gracias a los mayores niveles de transparencia
que debemos asociar a la gestión pública”, así como también que “Los términos que acompañan a esta iniciativa
son los propios de toda ampliación o mejora del ordenamiento básico que le es
propio al espacio competencial autonómico con capacidades de desarrollo y
ejecución de las políticas públicas correspondientes, y en particular a la
competencia autonómica vasca de desarrollo legislativo y ejecución de la
legislación básica estatal en materia de «sanidad interior», prevista en el anteriormente
citado artículo 18 del Estatuto de Autonomía”.
A los efectos del
análisis de la sentencia del TC que motiva la presente entrada conviene
recordar el contenido del art. 1 (“El presente Decreto tiene por objeto regular
en la Comunidad Autónoma de Euskadi, el acceso a las prestaciones sanitarias
contenidas en la cartera de servicios del Sistema Vasco de Salud a aquellas
personas excluidas del ámbito de aplicación de la asistencia sanitaria con
cargo a fondos públicos a través del Sistema Nacional de Salud por no tener la
condición de asegurados ni de beneficiarios del mismo, así como la
complementación de las condiciones financieras básicas en que se desarrolla la
prestación farmacéutica”) y el art. 2 (“1.– En la Comunidad Autónoma de Euskadi
podrán recibir las prestaciones de la cartera de servicios del Sistema Vasco de
Salud las personas incluidas en el ámbito de aplicación de la asistencia
sanitaria con cargo a fondos públicos a través del Sistema Nacional de Salud
por tener la condición de asegurados o beneficiarios del mismo. 2.– También
recibirán idénticas prestaciones sanitarias aquellas personas que dispusiesen
de la Tarjeta Individual Sanitaria emitida en la Comunidad Autónoma de Euskadi
con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto-ley 16/2012. 3.– Así
mismo, podrán recibir las prestaciones de la cartera de servicios del Sistema
Vasco de Salud las personas que cumplan simultáneamente los siguientes
requisitos: a) Estar empadronadas en cualquiera de los municipios de la
Comunidad Autónoma de Euskadi en el que tengan su domicilio habitual, por un
periodo continuado de, al menos, un año inmediatamente anterior a la presentación
de la solicitud de reconocimiento de la asistencia sanitaria. b) Ser persona
perceptora de prestaciones económicas integradas en el Sistema Vasco de
Garantía de Ingresos e Inclusión o tener ingresos inferiores a la cuantía
correspondiente a la renta básica para la inclusión y protección social de
acuerdo a su normativa reguladora. c) No tener acceso a un sistema de
protección sanitaria pública por cualquier otro título”)”.
2. En los
antecedentes, se encuentran recogidas las argumentaciones de la abogacía del
Estado y las respuestas de las letradas de los servicios jurídicos de la
Administración autonómica.
A) Respecto a los
primeros, hay una amplia exposición de las competencias estatales y la
normativa en la materia (sanidad) cuestionada, con cita de los arts. 149.1.1,
1.16 (competencia exclusiva del Estado en materia de bases y coordinación
general de la sanidad) y 1.17. Tras mencionar los cambios operados por el RDL
16/2012 para tener la condición de persona beneficiaria de la asistencia
sanitaria con cargo a fondos públicos, y ponerlo en relación con la normativa
de extranjería (LO 4/2000, de 11 de enero, art. 12, justamente modificado por
dicho RDL), concluye que esta última norma citada “viene a remitir en bloque el
reconocimiento y regulación del derecho a la asistencia sanitaria de los
extranjeros a la regulación vigente en materia sanitaria”.
Tras esta breve
introducción, se pasa a un análisis detallado de cada uno de los títulos
competenciales alegados, defendiendo una argumentación que lleva a la exclusión
autonómica de toda posibilidad de ampliar el ámbito subjetivo normado en el RDL
16/2012 y que se manifiesta en afirmaciones tales como “formulación de unas
reglas comunes sobre los sujetos que tienen derecho a la asistencia sanitaria”,
grave afectación del art. 43 de la Constitución “si se admitiese la incidencia
de la legislación autonómica sobre el ámbito subjetivo del derecho a la
asistencia sanitaria”, las competencias en materia de sanidad no se
articularían según el binomio bases-desarrollo porque las “condiciones básicas
agotan la materia, en cuanto que son competencia exclusiva del Estado”, y tal
normativa “no es susceptible de mejora por la legislación autonómica”, ya que
persigue “garantizar la igualdad efectiva de los ciudadanos independientemente
de cuál sea su lugar de residencia”.
Gran parte de la
argumentación de la abogacía del Estado sobre la condición de asegurado gira
alrededor de los contenidos de la sentencia 139/2016, manifestando que en la
fijación por el Estado de la condición de asegurado “concurre indudablemente la
exigencia material de lo básico, y así, según refiere, se pronuncia la STC
136/2012, FJ 5, en la que se afirma el carácter materialmente básico de la
definición de quiénes pueden considerarse asegurados y tener acceso al Sistema
Nacional de Salud”, y al examinar la argumentación de la norma autonómica sobre
el título competencial que le daría plena validez, subraya que el TC reconoce a
las autonomías “la potestad de dictar leyes que tengan “incidencia sobre el ejercicio
de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales”», pero se
excluye que puedan «regular las condiciones básicas del ejercicio de los
derechos o posiciones jurídicas fundamentales» (STC 154/1988) y, precisamente,
dentro de esa normativa mínima que las Comunidades Autónomas han de respetar en
su integridad, se halla la definición de los ámbitos subjetivo y objetivo de la
prestación sanitaria del Sistema Nacional de Salud, a las que han de tener
acceso sus usuarios en condiciones de igualdad efectiva (STC 136/2012, FJ 5)”.
Por consiguiente,
la norma autonómica incurriría, en los preceptos impugnados, en
inconstitucionalidad mediata por contradicción con la normativa estatal (RDL
16/2012) que ha desarrollado los mandatos y previsiones constitucionales en
materia sanitaria, con rotunda afirmación de que “Ni la legislación básica del
Estado deja espacio, como se ha dicho, para, en este concreto punto, modificar
su regulación material de las condiciones de asegurado y beneficiario ni puede
presentarse como un desarrollo de la ley estatal una norma que explícitamente
tiene por finalidad establecer el acceso de personas que denomina “excluidas”
(art. 1 del Decreto 114/2012) por la ley que supuestamente desarrolla».
B) En relación con
las argumentaciones de las letradas de la Administración autonómica, en buena
medida reproducen, como no podría ser de otra forma, la plasmada en la
introducción del Decreto impugnado, enfatizando que la CE “interpretada por la
jurisprudencia constitucional, de acuerdo con el valor esencial de la salud
pública y su articulación en condiciones que promuevan la igualdad real de los
ciudadanos (art. 9.2 CE), ordena a los poderes públicos que regulen,
establezcan y controlen un sistema que debe proveer con carácter universal las
correspondientes prestaciones y servicios sanitarios (SSTC 98/2004, de 25 de
mayo, FJ 5, y 87/1985, de 16 de julio, FJ 2)”, y concretan que el contenido
básico del derecho a la asistencia sanitaria corresponde establecerlo,
efectivamente, al Estado, “pero, no en virtud del título recogido en el
artículo 149.1.1 CE, sino del título competencial para regular las bases de la
sanidad contemplado en el artículo 149.1.16 CE”.
Insistirán las
letradas de la Administración autonómica en que la normativa básica, en
interpretación jurisprudencial del TC, implica establecer una regulación
uniforme y de vigencia en todo el territorio nacional, “a partir del cual cada
Comunidad, en defensa del propio interés general, podrá establecer las
peculiaridades que estime convenientes, dentro del marco de competencias que la
Constitución y su Estatuto le hayan atribuido sobre la misma materia”, que es
justamente, alegan, aquello que ha hecho el Decreto impugnado, que en modo
alguno desvirtuaría la normativa estatal sino sólo introduciría “alternativas
propias, acomodadas a sus intereses y características”, enfatizando (en tesis
nuclear de su argumentación, que será rechazada de plano por la mayoría de los
miembros del TC) que “una ley básica que no deje ningún espacio para que se
despliegue la competencia de desarrollo normativo autonómica vulneraría el
régimen constitucional y estatutario de distribución de competencias”.
Para el gobierno
vasco, lo único que hace el Decreto cuestionado es desarrollar la legislación
básica del Estado, “el mínimo común denominador fijado por el legislador
estatal”, mejorando así su ámbito de aplicación en los términos dispuestos en
los art. 1 y 2, de tal manera que se desarrolla el texto estatal y ello además
con plena acreditación de la sostenibilidad financiera necesaria para
garantizar su aplicación efectiva, enfatizándose en fin que “a la luz del
conjunto de factores concurrentes, concluye el escrito del Gobierno Vasco que
el coste adicional de atender a estos pacientes puede considerarse insignificante
en relación con el total al que ha de hacer frente, teniendo en cuenta el valor
sanitario y social que representa el mantenimiento de su cobertura sanitaria
completa”.
3. Cabe recordar,
antes de pasar al examen de los fundamentos jurídicos de la sentencia y de los
votos particulares discrepantes, que la aplicación de la norma fue suspendida
en su momento, una vez instado el conflicto positivo de competencias, siendo
posteriormente levantada dicha suspensión por auto núm. 239/2012 de 12 dediciembre. Por su importancia a efectos jurídicos constitucionales, y porque
será alegado por el voto particular discrepante de cuatro magistrados como
argumento para defender sus tesis sobre la desestimación del conflicto positivo
de competencias, me permito reproducir un amplio fragmento del apartado 5 del
auto:
“.. Así expuestos
los perjuicios a los intereses particulares y generales que cada una de las
partes plantea que pueden producirse si se mantiene o se alza la suspensión
previamente acordada por el Tribunal, procede que realicemos la ponderación que
es propia de este incidente cautelar. Esa ponderación exige colocar de un lado
el interés general configurado por el beneficio económico asociado al ahorro
vinculado a las medidas adoptadas por el Estado al redefinir el ámbito de los
beneficiarios del sistema público de salud, y de otro el interés general de
preservar el derecho a la salud consagrado en el art. 43 CE. Esa contraposición
también tiene proyecciones individuales puesto que la garantía del derecho a la
salud no sólo tiene una dimensión general asociada a la idea de salvaguarda de
la salud pública, sino una dimensión particular conectada con la afectación del
derecho a la salud individual de las personas receptoras de las medidas
adoptadas por los Gobiernos estatal y autonómico. Además, el levantamiento de
la suspensión se vincula, por cada una de las partes en este proceso, a
perjuicios claramente identificados. Por un lado el Abogado del Estado se
refiere a los perjuicios económicos derivados del levantamiento de la
suspensión sin cuantificar exactamente ese perjuicio, y, por otro el Gobierno
Vasco, desde un análisis prospectivo extraído de distintos estudios, alude a
los perjuicios en materia de salud pública y de salud individual que se
derivarían del mantenimiento de la suspensión, observándose, en este caso, la
estrecha vinculación existente entre los intereses en liza y los perjuicios
derivados del mantenimiento o levantamiento de la suspensión.
Para que este
Tribunal valore los intereses vinculados a la garantía del derecho a la salud,
es preciso acudir a lo dispuesto en el art. 43 CE, en relación con el deber de
todos los poderes públicos de garantizar a todos los ciudadanos el derecho a la
protección de la salud, cuya tutela les corresponde y ha de ser articulada “a
través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios”
(art. 43.1 y 2 CE)” (STC 126/2008, de 27 de octubre, FJ 6). Si, además del
mandato constitucional, se tiene en cuenta, como ya lo ha hecho este Tribunal,
la vinculación entre el principio rector del art. 43 CE y el art. 15 CE que
recoge el derecho fundamental a la vida y a la integridad física y moral, en el
sentido de lo reconocido por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (por todos
asunto VO c. Francia de 8 de julio de 2004), resulta evidente que los intereses
generales y públicos, vinculados a la promoción y garantía del derecho a la
salud, son intereses asociados a la defensa de bienes constitucionales
particularmente sensibles. Respecto de los perjuicios asociados al
mantenimiento de la suspensión, tal y como efectivamente entiende el Gobierno
Vasco, tal medida consagraría en el tiempo la limitación del acceso al derecho
a la salud para determinados colectivos vulnerables por sus condiciones
socioeconómicas y sociosanitarias. Ponen de manifiesto las Letradas del
Gobierno Vasco que esos colectivos, en particular los inmigrantes sin permiso
de residencia, verán notablemente afectada su salud si se les impide el acceso
a los servicios sanitarios públicos de forma gratuita, lo que repercutiría, no
sólo en su estado de salud individual, sino en la prevención de la propagación
de determinadas enfermedades infecto contagiosas, afectando directamente a la
salud de toda la sociedad.
Por su parte, al
valorar el interés vinculado al control del déficit público, y analizarlo
respecto de los perjuicios económicos que se podrían asociar al levantamiento
de la suspensión, es preciso destacar que la Abogacía del Estado no concreta
esos perjuicios, seguramente porque ello no sea posible, entre otras razones,
al poder darse la eventualidad de que se produzca sencillamente una
transferencia de gasto desde la atención primaria a la atención de urgencias.
Teniendo en cuenta
la concreción de los perjuicios derivados del levantamiento o del mantenimiento
de la suspensión efectuada por las partes, así como la importancia de los
intereses en juego, y apreciando este Tribunal que el derecho a la salud y el
derecho a la integridad física de las personas afectadas por las medidas impugnadas,
así como la conveniencia de evitar riesgos para la salud del conjunto de la
sociedad, poseen una importancia singular en el marco constitucional, que no
puede verse desvirtuada por la mera consideración de un eventual ahorro
económico que no ha podido ser concretado, entendemos que se justifica el
levantamiento de la suspensión de la vigencia de los preceptos referidos a la
ampliación del ámbito subjetivo del derecho a acceder a la asistencia sanitaria
pública y gratuita”.
4. Toca ahora ya entrar
en los fundamentos jurídicos de la sentencia y destacar aquellos de sus
contenidos más relevantes, en el bien entendido que el TC recurrirá en
bastantes de sus argumentaciones a las tesis mantenidas en sentencias
anteriores en las que ha debido pronunciarse sobre competencias
constitucionales y estatutarias en materia de sanidad, con especial utilización
de las contenidas en la sentencia 139/2016, analizada en el epígrafe anterior
de la presente entrada.
A) En primer
lugar, tras el examen de los preceptos cuestionados y de la jurisprudencia
dictada sobre la materia, el TC concluye que es el art. 149.1.16 (competencia
exclusiva del Estado en “Sanidad exterior. Bases y coordinación general de la
sanidad. Legislación sobre productos farmacéuticos”) “el ámbito material más
estrechamente relacionado con la presente controversia constitucional”.
En los apartado 4
y 5 el TC procede a un muy amplio y detallado examen de la normativa
constitucional y estatutaria, y de su muy amplia jurisprudencia, sobre sanidad,
es decir la distribución de competencias, pero no se limita sólo a la sanidad
sino que realiza un muy cuidado análisis de qué y cómo ha interpretado el alto
tribunal el concepto de bases, de básico, y las posibilidades de desarrollo
autonómico de la normativa estatal, de tal manera que si nos quedáramos en la mitad
del apartado 5 muy probablemente podríamos llegar a la conclusión de que la
sentencia desestimaría el conflicto positivo de competencias…, pero será
necesario seguir leyendo y comprobar como esa tesis se desvanece en la última
parte del apartado 5 y se concreta en el apartado 6, en los que se manifiesta
la visión ultraexpansiva del concepto de bases que acogerá el TC; visión o
tesis que no es nueva, hay que decirlo, ya que se encuentra también en las
sentencias que han estimado los conflictos positivos de competencias contra
diversas normas autonómicas (Andalucía, Castilla-La Mancha) que fijaban la
jornada laboral máxima de los funcionarios en 35 horas semanales, y que
merecieron igualmente votos particulares fuertemente discrepantes por dicha interpretación ultraexpansiva del
concepto de bases, en estas ocasiones referida al art. 149.1.18 CE, es decir, “Las
bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen
estatutario de los funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los
administrados un tratamiento común ante ellas”.
En efecto, en los
apartados 4 y primera mitad del 5 se citan varias sentencias en las que fue
delimitada el alcance de las bases estatales y la delimitación del espacio
atribuido a las autonomías en su desarrollo, tratándose de una regulación
“uniforme y mínima” sobre una materia que puede ser mejorada por las autonomías
según los títulos competenciales incorporados a sus respectivos Estatutos,
nuevamente con referencia al RDL 16/2012.
B) El interés
específico de la presente sentencia radica en que se trata de la primera
ocasión en que se suscita ante el TC “de un modo directo la cuestión de la
naturaleza de la regulación básica del elemento subjetivo del Sistema de Salud”,
siendo necesario para el TC “en la medida en que el presente conflicto
competencial suscita, en este caso de modo frontal, la necesidad de que, desde
el examen de constitucionalidad de los preceptos impugnados de la norma
reglamentaria vasca, se aborde su acomodación al régimen de distribución de
competencias previsto por el bloque de constitucionalidad, resulta necesario,
con carácter previo, determinar el alcance de la normativa básica estatal en
esta particular cuestión del ámbito subjetivo del derecho de acceso a las
prestaciones sanitarias, para completar, de este modo, el régimen de
distribución de competencias en la materia y poder, a continuación, pasar al
concreto enjuiciamiento de constitucionalidad de los preceptos del Decreto
114/2012 impugnados”, y recordando ya la tesis contenida en la sentencia
64/2017 en el recurso de inconstitucionalidad núm. 419-2013, promovido por el
Gobierno Vasco contra varios artículos del RDL 16/2012 “conviene advertir que
la exigencia de permitir a las Comunidades Autónomas un margen suficiente para
ejercer su competencia de desarrollo legislativo de la normativa básica se
predica del conjunto de la materia —en este caso, la “sanidad interior”—, no de
aspectos concretos de la misma. No son pues infrecuentes los casos en los que
resulta posible que la legislación básica agote legítimamente el espacio
normativo en un subsector de aquella materia”, y añadiendo más adelante, en una
afirmación que tanto puede ser útil para defender la actuación “de mejora” de
las autonomía en una materia, como es la de sanidad, como para cerrar la puerta
a la misma, que el reconocimiento a las autonomías para desarrollar el ámbito
prestacional fijado por el Estado “se halla en función, precisamente, de los
límites y del alcance que las propias bases del Estado fijen, con fundamento
jurídico en los intereses generales que aquel justifique”.
C) A partir de
aquí, el TC vuelve a recordar el contenido de la sentencia 139/2016, la
conceptuación como “básico” de la delimitación del ámbito subjetivo de la
condición de asegurado y beneficiario del SNS con cargo a fondos públicos, y
subraya que en la presente sentencia se trata de determinar si esta normativa
básica estatal “colma en su integridad el ámbito subjetivo del derecho a las
prestaciones sanitarias, de tal manera que en el SNS establecido para todo el
territorio del Estado el derecho de acceso a la cartera de prestaciones
sanitarias tenga el mismo nivel de cobertura subjetiva”, apuntando ya la tesis
afirmativa al sostener que el art. 3 del RDL 16/2012 “tiene una clara vocación
de exhaustividad”, y que por ello la normativa autonómica deberá adecuarse a
los términos en que la estatal regula la condición de asegurado y beneficiario
del SNS, concluyendo de forma tajante y expeditiva, sin querer dejar ningún
espacio de interpretación alternativa a la tesis que expondrá, que “la
normativa básica estatal cierra toda posibilidad a las normas autonómicas de
desarrollo para configurar un sistema de acceso a las prestaciones sanitarias
que no atienda a los conceptos de asegurado o de beneficiario que han
establecido las bases recogidas en el tantas veces citado artículo 3 de la Ley
16/2003, a excepción del supuesto residual de la suscripción del convenio
especial previsto en el apartado quinto del citado precepto”. Más claro, agua…,
al menos para la mayoría (7) miembros del TC, que no desde luego para los
restantes (5), que sostienen tesis contrarias.
D) La tesis
general defendida llevará consecuentemente a declarar la vulneración del orden
competencial por la norma autonómica cuestionada, inconstitucional mediata en
la medida que no vulneraría directamente preceptos constitucionales, sino que
sería una vulneración mediata o derivada “por infringir una norma
infraconstitucional dictada por el Estado en el ejercicio de sus competencias
propias”; conclusión a la que llegará después de analizar el carácter básico
(exhaustivo en lo que respecta a las condiciones de asegurado y beneficiario
del SNS) de la normativa estatal que se alega por la abogacía del Estado que ha
sido vulnerada, como también tras analizar si es posible (y no lo será a juicio de la mayoría de los
miembros de la Sala) salvar la contradicción que existiera entre las normas
estatal y autonómica por vía interpretativa.
Llegados a este
punto, la sentencia efectúa un amplio recordatorio del contenido del RDL
16/2012 y de la sentencia 139/2016, en la que se llegó a la conclusión del
carácter básico “tanto formal como material” de su ámbito subjetivo de
aplicación. A continuación, examina la normativa autonómica, que recordemos que
amplia el citado ámbito subjetivo para incluir a personas (señaladamente
inmigrantes en situación irregular) que habían quedado fuera del ámbito general
de afectación subjetiva del SNS según la redacción modificada del art. 3, y la
adición de los arts. 3 bis y 3 ter, de la Ley 16/2003, General de Sanidad, y
concluye, en coherencia con la tesis general antes expuesta, que dicha
ampliación es contraria a lo dispuesto en la norma estatal, “resultando en
consecuencia ambas regulaciones incompatibles, por lo que procede declarar su
inconstitucionalidad y nulidad”.
5. Como ya he
indicado, la sentencia cuenta con un voto particular discrepante suscrito por
tres magistrados y una magistrada, por una parte, y otro voto particular
discrepante suscrito por el propio ponente de la sentencia, Antonio Narvaez.
A) Respecto a este
último, el magistrado expone que su posición es “parcialmente contraria” a la
defendida por la mayoría de los miembros de la Sala, por lo que la expone en su
voto particular, y versa sobre la interpretación ultraexpansiva del concepto de
bases respecto al ámbito subjetivo de afectación de los conceptos de asegurado
y beneficiario que defiende la sentencia y que llevan a la declaración de
inconstitucionalidad de varios preceptos del Decreto autonómico, que para el
magistrado discrepante sí serían conforme al sistema de distribución de
competencias en el bloque constitucional
dedicado a la materia de sanidad, concluyendo que “debería haber sido
desestimado en este extremo y declarada la capacidad de la Comunidad Autónoma
del País Vasco de ampliar el ámbito subjetivo de las prestaciones sanitarias.
La razón no es otra que la de considerar que una doctrina, que se encuentra ya
consolidada en el ámbito objetivo de las prestaciones sanitarias, tendría,
también, que haber sido aplicada por este Tribunal al mencionado ámbito
subjetivo de las prestaciones”.
Para el firmante,
la normativa estatal respecto a la nueva regulación del ámbito subjetivo de la
condición de asegurado y beneficiario del SNS no cerraría, no restringiría la
capacidad de las autonomías para mejorar el mínimo común denominador
establecido por el Estado, siempre y cuando, y desde luego, añado yo ahora, no
hay duda de que así era en la normativa vasca, se respete el mínimo igualitario
fijado en la normativa estatal “de vigencia y aplicación en todo el territorio
nacional del derecho al disfrute de las prestaciones sanitarias”. Si se ha
respetado esta obligación impuesta por la normativa estatal, no hay razón o
argumentación jurídica alguna, en la nueva redacción de los preceptos de la LGS
según el RDL 16/2012, que impida a las autonomías “ampliar el ámbito subjetivo
de las prestaciones sanitarias”.
Especialmente
interesante, desde una perspectiva tanto estrictamente jurídica como desde la
más social de acercarse el derecho a una realidad que no puede ser desconocida
por el legislador y tampoco, ni mucho menos, por los tribunales, es el
recordatorio, que será efectuado con mucha mayor contundencia y dureza
argumental en el voto particular de cuatro magistrados, de la existencia de una
realidad social cual es la regulación por la gran mayoría de autonomías de una
regulación propia (ahora ciertamente puesta totalmente en tela de juicio por la
sentencia analizada) para dar cobertura sanitaria pública a personas excluidas
de la misma por la regulación estatal.
El olvido, o la no
toma en consideración por el TC de esta realidad social, lleva al magistrado
discrepante a una doble conclusión jurídica, una de alcance concreto y otra de
ámbito más general y muy merecedora de prestarle atención: el planteamiento de
distribución competencial de la materia (sanidad) que efectúa la sentencia, por
una parte, “no se corresponde con la doctrina ampliamente reiterada de este
Tribunal respecto de la dinámica constitucional bases-desarrollo que establece
el artículo 149.1.16 CE”, y por otra “… se ha dejado pasar una nueva
oportunidad de elaborar una construcción de lo básico que devuelva algún
sentido a la distribución de competencias sobre la indicada materia, amén de no
haber podido avanzar en la construcción de una interpretación integradora de la
Constitución como un todo”.
B) La misma
contundencia jurídica que el voto particular anterior la posee el de los cuatro
magistrados que han suscrito uno común, y mucho más en cuanto a la crítica
jurídica-social que se efectúa de la tesis defendida por la mayoría de la Sala
y que les lleva a aquellos a preguntarse si no les queda a las autonomía nada
más que una “vía informal” (que de hecho es la que se está dando en varias de
ellas, tanto de las dos cuya regulación formal han sido declarado
inconstitucional, como en bastantes de las restantes, y que se manifiesta en “opciones
políticas extremas y camufladas de carácter indirecto e informal, al estilo del
dictado de instrucciones a los centros sanitarios de su competencia de que
faciliten a todos los ciudadanos, con criterios de gratuidad y al margen de su
situación jurídica o de su nacionalidad, las prestaciones sanitarias precisas
para garantizar su derecho a la salud”) para proteger sanitariamente a quienes
se han visto excluidos por la normativa estatal, algo que, además de ser desde
la perspectiva de distribución competencial “incompatible con el concepto
constitucional de bases tal y como el mismo ha sido acuñado por este Tribunal”,
no sería desde luego la vía más jurídicamente adecuada “para procurar combatir
la exclusión social derivada de una política restrictiva y centralizadora en
materia sanitaria” como la llevada a cabo por la normativa estatal, por lo que
si sólo les quedara esta posibilidad a las autonomías, y el voto particular
considera, y con razón jurídica, que es
la que “de manera silente ha venido a validar la sentencia de nuestra
discrepancia”, …. “no solo confronta con la cláusula social enunciada en el
artículo 1.1 de nuestro texto constitucional; adicionalmente cuestiona tanto el
principio de seguridad jurídica, en su condición de pilar y motor del Estado de
Derecho, como la estructura compleja de nuestro sistema político”.
Y enlazando el
final del voto con su inicio, cabe decir que conjuga el contenido jurídico
constitucional con el acercamiento a la realidad de la problemática social que
provocó el RDL 16/2012, acercamiento no desprovisto en modo alguno, también de
contenido jurídico, solo que desde una perspectiva de análisis radicalmente
distinta y distante de la adoptada por la mayoría de los miembros del TC y que
ha sido, en definitiva, la que ha quedado plasmada en la sentencia y que he
tratado de explicar en epígrafes
anteriores.
Esa mezcla
jurídica y social queda perfectamente sintetizada en el apartado 2 del voto, en
el que, en primer lugar se expone que
dado que se debate sobre un conflicto positivo de competencias, los
firmante concentrarán su discrepancia con la tesis de la mayoría en la
interpretación efectuada por esta sobre la distribución competencial
constitucional y estatutaria en materia de sanidad, e inmediatamente después se
recuerda “el contexto de intensa polémica originada por el RDL 16/2012… que
sirve ahora como parámetro de contraste”, en cuanto que tal polémica se
trasladó al ámbito jurídico constitucional en varias sentencias dictadas en recursos
de inconstitucionalidad y conflictos de competencias interpuestos por varias
autonomías contra diversos preceptos del RDL 16/2012, además obviamente de la
núm. 139/2016, en las que ya se formularon votos particulares discrepantes, a
cuya lectura íntegra los firmantes del voto actual “nos remitimos”, y que en
gran medida se incorporan, en sus contenidos más relevantes y de carácter
general sobre el modelo constitucional y estatutario de distribución de
competencias, al ahora formulado a la sentencia 134/2017, es clara e indubitada
manifestación de ello la afirmación contenida en el apartado 3, de que tales
votos particulares adquieren “pleno
significado en este ocasión”, ya que ante la constatación de que la reforma
normativa del 2012 dejó sin cobertura sanitaria a algunos colectivos,
señaladamente a los inmigrantes en situación irregular, “el mínimo estatal,
antes universal, resulta ahora susceptible de mejora por las Comunidades
Autónomas, con fundamento general en el principio de autonomía y fundamento
específico en la competencia autonómica de desarrollo legislativo en materia de
sanidad”.
La concepción que
tienen los firmantes sobre la distribución competencial, aceptando que las
autonomías pueden desarrollar, mejorar, ese mínimo común de ámbito estatal, es
“consustancial a la diversidad territorial que otorga a nuestro ordenamiento
una estructura compuesta, que supone necesariamente una diversidad de regímenes
jurídicos, pues la autonomía significa precisamente la capacidad de adoptar
políticas propias, en el marco de la Constitución y del Estatuto”, concepción
que, afirman con claridad los firmantes, “… no solo no contradice, sino que
deriva de la doctrina previa del Tribunal”.
A partir de esta
tesis general, se van desgranando los argumentos que la sustentan, con apoyo en
la propia doctrina constitucional, con cita en primer lugar de la sentencia
núm. 98/2004, a la que han seguido otras muchas en idéntica línea
argumentativa, que acepta que el “mínimo estatal, puede ser mejorado por las
autonomías en su ámbito territorial de acuerdo a sus competencias”.
Más relevantes
desde el plano general de interpretación integrada de los preceptos
constitucionales (dicho sea incidentalmente, uno de los contenidos más
destacados de mis explicaciones docentes es el que trata de inculcar al
alumnado la necesidad de hacer una lectura conjunta de buena parte de los
preceptos constitucionales, de todos aquellos que pueden incidir directa o
indirectamente sobre una materia, y no efectuar nunca una lectura de un solo
precepto sin tener en cuenta la relación con todos aquellos con los que puede
tener relación) me parecen las argumentaciones contenidas en el apartado 2 b),
en el que se subraya “una idea que ha sido esbozada en la jurisprudencia
constitucional, pero que lamentablemente todavía no ha cobrado la necesaria
relevancia en su generalizada aplicación. La Constitución solo puede ser
comprendida e interpretada correctamente cuando se la entiende como unidad. En
el desempeño de la tarea interpretativa de las normas competenciales
establecidas en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía, y por
imperativo del criterio de unidad de la Constitución, que exige dotar de la
mayor fuerza normativa a cada uno de sus preceptos, el Tribunal Constitucional
ha de tener en cuenta también el conjunto de los principios constitucionales de
orden material. Por ello, también en este proceso, la efectividad del derecho a
la protección de la salud hubiera debido presidir la interpretación de los
títulos competenciales confrontados, a fin de respaldar, de entre las diversas
interpretaciones posibles, aquellas que razonablemente permitan cumplir el mandato
proclamado en el artículo 43 CE y alcanzar sus objetivos… “. Es justamente en
este momento cuando el voto particular hace referencia al auto por el que se
levantó la suspensión del Decreto 114/2012, ampliamente referenciado con
anterioridad, para destacar que si la sentencia hubiera seguido las mismas
pautas argumentativas que aquel, “el conflicto competencial hubiera debido ser
desestimado en su integridad”.
La tesis de la
sentencia respecto al carácter ultraexpansivo de la concepción de las bases en
materia de sanidad (la afirmación es mía, obviamente) es para los firmantes, en
tesis con las que lógicamente coincido, “un muro rígido e infranqueable, que
impide por completo el despliegue de las competencias autonómicas de desarrollo
legislativo”, y de esta forma el TC acerca la noción de lo básico a una
competencia legislativa exclusiva del Estado, con lo que “se socava por esta
vía una más que consolidada doctrina constitucional sobre las competencias
normativas compartidas en un Estado de estructura plural”. Un muro, dirigido
más precisamente a determinados colectivos y que sí podría franquearse por
otros, con lo que dejaría en la práctica de ser infranqueable y la norma
estatal perdería “esa vocación de norma cerrada y exhaustiva pretendida por el
legislador y confirmada por el TC, ya que ello “queda en entredicho cuando
admite la ampliación del ámbito subjetivo de cobertura en función del nivel de
renta (art. 3.3 de la Ley 16/2003, parcialmente afectado de nulidad, STC
139/2016, FJ 9) o el acceso a un sistema de protección sanitaria pública por
título diferente al convenio especial [disposición adicional tercera del Real
Decreto 1192/2012, de 3 de agosto, y art. 3 c) del Real Decreto 576/2013, de 26
de julio]”.
No es una
sentencia, añado por mi parte y en la misma línea, que contribuya a reforzar el
Estado de las autonomías, entendido este como el que permite una distribución
competencial equilibrada entre aquello que debe llevar a cabo el Estado y lo
que pueden realizar las autonomías para no ser sólo unas meras estructuras
administrativas muy poco diferenciadas de lo que serían delegaciones
provinciales.
La Comunidad
Autónoma vasca sería pues competente para dictar el Decreto cuestionado, ya
que, en aplicación de la jurisprudencia del TC, aquello que habría hecho sería
mejorar el mínimo previsto para todo el Estado por el legislador estatal, y
además con plena disponibilidad financiera para cubrir los gastos que supusiera
la ampliación del ámbito subjetivo de aplicación de la protección dispensada con
cargo a fondos públicos en materia sanitaria. No aceptarlo así, tal como ha
decidido la mayoría del TC supone para los firmantes del voto “una quiebra en
la jurisprudencia constitucional que hasta el momento presente ha delimitado
las competencias estatales y autonómicas en materia de sanidad, anula una norma
autonómica que trata de garantizar el derecho a la protección de la salud de
colectivos especialmente vulnerables, mediante una ampliación de las
prestaciones sanitarias que encaja perfectamente en el modelo constitucional de
distribución de competencias”.
He dicho con
anterioridad, y reitero ahora, que el voto particular no contenía sólo las
consideraciones jurídicas discrepantes con respecto a la tesis de la sentencia
sobre la distribución competencial en materia sanitaria, sino que también
efectuaba unas valoraciones muy relevantes de aquello que debe ser, e
interpretarse, la Constitución desde una perspectiva de profundización de su
contenido social, algo por cierto que lamentablemente esta bastante ausente en
las sentencias dictadas por el alto tribunal en los últimos años, con algunas
escasas, y muy honrosas, excepciones.
Tales valoraciones
son los que se recogen en el apartado 6 y que llevan a los firmantes a
plantearse, como ya he indicado, como se está dejando de lado la cláusula del
Estado social y democrático de Derecho recogida en el art. 1 de la CE. Si no
supiera que estamos leyendo una sentencia del TC podríamos pensar que aquello
que sigue a continuación es una tesis recogida en un artículo doctrinal con
contenido fuertemente crítico, pero no, es la manifestación clara con la que
los firmantes expresan su preocupación por la deriva del legislador estatal,
avalada por el TC, en materia de derechos sociales, y de los que esta sentencia
es un último ejemplo hasta este momento: con la involución normativa que supuso
el RDL 16/2012 por excluir de su ámbito de aplicación a diversos colectivos y
así apartarse “de manera brusca del principio de universalidad en el acceso a
la asistencia sanitaria, final y felizmente alcanzado en el doble plano de su
reconocimiento normativo y de su vigencia aplicativa por la Ley 16/2003..”, el
gobierno que dictó la norma citada, y cuya referencia política es la misma que
la del actual, aun cuando aquello que ha cambiado con respecto a 2012 es la
composición de muchos gobiernos autonómicos, que han sido justamente los que
han tratado de corregir esa deriva involucionista estatal, ha colocado entre
paréntesis, según los firmantes del voto, “el fatigoso pero constante proceso
de construcción y consolidación en la sociedad española del Estado de
Bienestar. Por este lado, la concepción del Welfare State, propia del
constitucionalismo social más avanzado, ha sido suplantada, en aras al logro de
presuntos objetivos tales como la eficiencia y la racionalización económicas,
por la del Workfare State”.
Si era clara la
afirmación de la sentencia de que la vía del desarrollo autonómico del ámbito
de afectación subjetiva de la protección sanitaria estaba vedada, no lo es menos
la crítica formulada por cuatro magistrados a esa doctrina y a los riesgos que
supone por el deterioro que implica del Estado social, con la desigualdad
introducida en la protección sanitaria entre personas que viven en territorio
español y que “ha acampado en todo el territorio nacional”.
7. No es de
extrañar, y con ello concluyo, los temores expresados por algunas autonomías de
ver sus normas cuestionadas en los mismos términos que la vasca y la de la
comunidad valenciana. Pero, mientras tanto, todas aquellas que han dictado normas
o instrucciones para corregir la desprotección generada por la norma estatal, seguirán
intentando hacerlo, y así lo han manifestado sus dirigentes. Sirva como ejemplo
las declaraciones del presidente de la Generalitat valenciana Ximo Puig el 19 dediciembre, poco después de tener conocimiento de la sentencia sobre su autonomía,
que manifestó que “Cualquier persona que entre en un hospital o centro de salud
de la Comunidad Valenciana va a ser atendida y en ningún caso se le va a cobrar
ninguna factura sanitaria… En la Comunidad todos y todas tienen derecho a la
sanidad, ahora y en el futuro".
Habrá que estar muy
atentos al respecto.
Buena lectura.
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