domingo, 8 de octubre de 2017

Tres en uno. Prórroga del PREPARA, recuperación de la reducción de cotización por contratación de empleados de hogar, y “aclaración” (= modificación) de la duración máxima del contrato para obra o servicio en supuestos previstos en la Ley de la Ciencia. Estudio del Real Decreto-Ley 14/2017 de 6 de octubre.



Introducción.
1. El Consejo de Ministros aprobó el viernes 6 de octubre el Real Decreto-Ley “por el que seaprueba la reactivación extraordinaria y por tiempo limitado del programa derecualificación profesional de las personas que agoten su protección pordesempleo”. El texto fue publicado el sábado siguiente en el Boletín Oficial del Estado (RDL 14/2017, de 6 de octubre) y ha entrado en vigor el domingo 8, es decir “al día siguiente de su publicación”, según estipula la disposición final cuarta.

Sin embargo, el título de la norma, lógicamente pensado en atención a la única modificación que el gobierno deseaba inicialmente realizar de la normativa vigente, que no era nada más que la prórroga del programa PREPARA, teniendo en consideración la sentencia del Tribunal Constitucional núm. 100/2017 de 20 de julio y el acuerdo alcanzado en la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales el 18 de septiembre, no se ajusta a la realidad del contenido de aquella, ya que hay otras dos modificaciones que deben merecer nuestra atención y con las que se trata de corregir defectos, errores, omisiones o imprecisiones en la normativa vigente; más exactamente, se trata de la regulación de las cotizaciones empresariales a la Seguridad Social en el supuesto de contratación de personal empleador al servicio del hogar, y de la duración de los contratos para obra o servicio que se celebren en el marco de la normativa reguladora en el ámbito público de la ciencia, la tecnología y la innovación. Bien pudiera darse a este RDL el apodo de  “apagafuegos”, porque intenta dar solución a tres problemas pendientes que se han suscitado recientemente.

Por consiguiente, quien se detenga en el título de la norma y no proceda a la lectura de todo su contenido, desconocerá las modificaciones introducidas en dos ámbitos jurídicos de indudable importancia, al margen del mayor o menor número de personas a las que puedan afectar. Son los problemas derivados, una vez más, de incorporar en la última fase de elaboración de la norma, modificaciones de texto normativos que nada tienen que ver con la previsión inicial de contenido del RDL y que, después, sus redactores se han olvidado incorporar al título. No es precisamente una buena técnica jurídica, o al menos ese es mi parecer, más allá del acierto o de la conveniencia de tales modificaciones.

2. La finalidad de este texto es la de explicar cada una de estas modificaciones, que no creo que encuentren tacha o crítica por parte de los grupos parlamentarios que pudieran llevar a su no convalidación, aunque ya he comprobado que no tengo vocación de adivino, al menos en materia laboral, ya que la semana pasada realicé un amplioexamen del contenido del Plan de Choque por el Empleo Juvenil  acordado por los agentes sociales y el MEySSel 28 de septiembre, previendo que gran parte del mismo tendría concreción normativa en un RDL a aprobar esta semana.

Razones de todo tipo, tanto propiamente jurídicas (las dificultades de articular el nuevo contrato de relevo y la ayuda económica para la contratación de jóvenes inscritos en el Sistema Nacional de Garantía Juvenil), como de índole política (la actual situación y sus secuelas sobre la (no) presentación del proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado para 2018) están muy probablemente en la base de ese ¿aplazamiento? del paso del acuerdo a la norma. La limitación del contenido del RDL a un solo punto del acordado en la mesa de diálogo social, que además sólo podía ser aprobado por el previo acuerdo alcanzado en el seno de la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, ha sidocriticado por la UGT, que en una nota de prensa publicada el mismo día deaprobación del RDL lamentaba que “tacticismos políticos hayan impedido la aprobación en Consejo de Ministros de los acuerdos alcanzados el pasado 28 de septiembre... relativos al Plan de Garantía Juvenil, especialmente teniendo en cuenta la finalización de los plazos marcados por la UE para la puesta en marcha y ejecución del plan”.

II. Prórroga del programa PREPARA.

1. Buena parte de la introducción del RDL, y todo el texto articulado, consistente en tres artículos, está dedicado al Programa PREPARA.

Entre las propuestas presentadas por el MEySS a los agentes sociales en la reunión celebrada el 19 de septiembre se encontraba la de “prorrogar de manera extraordinaria y limitada en el tiempo hasta el 30 de abril 2018, el programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo (PREPARA)”, así como también la de “integrar y racionalizar los programas que complementan la protección por desempleo con anterioridad al 30 de abril de 2018”.

Conviene también señalar que, tras la citada sentencia del TC, el MEySS remitió a las Comunidades Autónomas a finales de agosto una propuesta de acuerdo para su aprobación en la Conferencia Sectorial, así como también un borrador de RDL por el que se aprobaría “la reactivación extraordinaria y por tiempo limitado” del PREPARA, en concreto hasta el 30 de abril de 2018. En el documento debatido en dicha Conferencia, el gobierno recordaba la sentencia núm. 100/2017 de 20 de julio del TC, subrayaba la necesidad de mantener el programa, manifestaba su intención de revisar los programas que complementan la protección por desempleo, y pedía que se atribuyera al Servicio Público de Empleo Estatal “de forma extraordinaria y limitada en el tiempo” las funciones y atribuciones que el TC ha declarado que son de competencia autonómica, es decir “las funciones de concesión y  pago de la ayuda económica de acompañamiento”, hasta que se produzca la “revisión y reordenación” de todos aquellos programas. La justificación de la propuesta se encontraba, al parecer del gobierno en la imposibilidad de su gestión por las autonomías desde la fecha en que finalizó la prorroga anterior (15 de agosto), afirmándose que “no es posible por su complejidad hacer efectiva sin solución de continuidad la gestión de las ayudas por parte de las CCAA, que son las Administraciones competentes para la concesión y pago de estas ayudas”.

El texto, aprobado en la Conferencia Sectorial, atribuía al SPEE de forma excepcional y limitada en el tiempo la gestión de la concesión y el pago de las ayudas contempladas en el programa PREPARA, hasta el 30 de abril de 2018, y al mismo tiempo instaba a la revisión de los programas que complementan la protección por desempleo “con el fin de adecuarlos plenamente al marco competencial vigente, de acuerdo con la jurisprudencia reciente del Tribunal Constitucional, mejorando la protección de las personas desempleadas y posibilitando la complementariedad entre los programas autonómicos y estatales, en los términos en los que se acuerde en el marco de dicho proceso de diálogo (social y con las CCAA)”.

Así pues, el RDL en el que se recoge la prórroga del programa hace expresa mención a este acuerdo, siendo de especial atención el apartado 10 del art. 1, en el que se dispone que corresponde “a los Servicios Públicos de Empleo” la concesión y el pago de la ayuda económica contenida en el programa PREPARA, pero que “no obstante, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 18 h) 2º del texto refundido de la Ley de Empleo… , atendiendo al acuerdo adoptado a estos efectos por la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales celebrada el 18 de septiembre de 2017, el Servicio Público de Empleo Estatal será el encargado de la concesión y  pago de las ayudas económicas de acompañamiento..”.

Al respecto, es importante recordar que en la prórroga del programa acordada por el RDL 1/2013, de 25 de enero, se le otorgó carta de estabilidad jurídica, en cuanto que su mantenimiento, por sucesivos períodos de seis meses, era automática (disposición adicional segunda) siempre que la tasa de desempleo de la última encuesta de población activa con anterioridad a la fecha de la prórroga fuera superior al 20 % (el grupo socialista del Congreso había solicitado también dicha estabilidad, pero hasta que la tasa de desempleo se situara por debajo del 15 %). El porcentaje fue reducido al 18 % mediante la modificación operada por la disposición adicional segunda del RDL 1/2016, de 15 de abril, por el que se prorroga el Programa de Activación para el Empleo.

Desde enero de 2013 se han producido cada seis meses prórrogas del programa, hasta llegar a la última operada por el RDL 14/2017. En esta ocasión, sin embargo, concurre un dato que las diferencia de las anteriores, ya que por primera vez la tasa de desempleo (EPA del segundo trimestre de 2017) es inferior al porcentaje fijado (18 %) para su prórroga automática. Este dato, no obstante, no será obstáculo para la prórroga del programa, al haber acuerdo con los agentes sociales para su mantenimiento, y por ello se ha procedido a la derogación de la disposición adicional segunda del RDL 1/2013 (en la redacción dada por el RDL 1/2016), justificándose el mantenimiento del programa en la introducción del RDL 14/2017 por la necesidad de seguir tratando de dar respuesta a la problemática de más de 3.300.000 personas inscritas como desempleadas en las oficinas de empleo (datos de agosto 2017), de las cuales “un alto porcentaje pertenece al colectivo de parados de larga duración que han agotado su protección por desempleo”, así como también, tal como se acordó en la Conferencia Sectorial, por la previsión de reordenar el mapa de las prestaciones asistenciales de protección por desempleo con una fecha límite para ello, el 30 de abril del próximo año.

En definitiva, y por utilizar las propias palabras de la introducción de la norma, la recuperación del plan se justifica “por la indudable necesidad de mantener la protección de un colectivo de personas desempleadas tan sensible como el de los destinatarios del programa en tanto se realice la revisión y reordenación de los actuales programas destinados a mejorar las posibilidades de inserción de los desempleados y, a su vez, a complementar la protección por desempleo”.

Es justamente el dato del porcentaje de personas desempleadas uno de los dos argumentos utilizados por el gobierno para aprobar el RDL y argumentar la existencia de la extraordinaria y urgente necesidad requerida para su aprobación por el art. 86.1 de la Constitución, en cuanto que no era ya automática la prórroga del programa, con lo que se trata de evitar “que se produzca una discontinuidad con respecto al anterior”. Sin desconocer su importancia jurídica, mucho más relevante para justificar la prórroga lo es a mi parecer el argumento antes reseñado y que más adelante se reitera en el texto, cual es que sigue existiendo un elevado número de personas desempleadas y que un alto porcentaje de las mismas tienen necesidad de protección al haber agotado las prestaciones o subsidios por desempleo reguladas en la Ley General de Seguridad Social. Es dicha situación, que justificó la creación del programa por el último gobierno socialista mediante RDL 1/2011 de 11 de febrero, la que ahora también se trae a colación para justificar su mantenimiento aun cuando haya descendido la tasa de desempleo.

2. El art. 1 regula el contenido del programa PREPARA, al que me referiré más adelante. El art 2 trata de la situación extraordinaria producida por la tardía aprobación del RDL 14/2017 y su impacto sobre las personas que hayan agotado la protección por desempleo desde el 16 de agosto, fecha en la que hubiera debido producirse, si hubieran concurrido las condiciones jurídicas y estadísticas para ello, la prórroga automática, disponiendo que podrán presentar su solicitud durante dos meses a partir de “la fecha de publicación de este real decreto-ley”, es decir hasta el 7 de diciembre, no olvidando la norma “recordarles” (¿era necesario?) que durante este período la persona solicitante “deberá realizar, durante un período mínimo de treinta días, acciones de búsqueda activa de empleo, las cuales se deberán acreditar en el momento de dicha solicitud, en la forma que se determine por el Servicio Público de Empleo Estatal”.  Por fin, el art. 3 regula la financiación de la ayuda, con cargo al presupuesto de gastos del SPEE, pudiendo financiarse la ejecución de las medidas de política activa de empleo con cargo a los fondos procedentes de los presupuestos del SPEE y asignados a cada Comunidad Autónoma.

3. La regulación del programa PREPARA (art.1) es idéntica a la existente con anterioridad, con la obligada excepción del período durante el que las personas desempleadas, e inscritas como demandantes de empleo en las Oficinas de Empleo, haya agotado las prestaciones contributivas o asistenciales por desempleo, que será el comprendido entre el día 16 de agosto y el 30 de abril de 2018, disponiendo de dos meses para solicitar la inscripción en el programa.


A) La parte Primera, apartado III, del Acuerdo Económico y Social suscrito el 2 de febrero de 2011 por el gobierno, CEOE-CEPYME, CC OO y UGT, incluyó el “Acuerdo sobre políticas activas de empleo y otras materias de índole laboral”. Entre las medidas de carácter coyuntural para el período 2011-2012 se incluía la futura regulación de un “Programa de recualificación profesional de las personas que hayan agotado su protección por desempleo”. El programa sería de carácter nacional (corriendo su financiación a cargo de los presupuestos estatales), e incluiría de forma conjunta medidas de política activa de empleo y ayudas económicas de acompañamiento. Que el programa era de ámbito estatal   quedaba meridianamente claro en el ASE, al disponer que “el Servicio Público de Empleo Estatal será el encargado de la gestión y pago de estas ayudas económicas de acompañamiento”.

En el acuerdo se disponía que serían beneficiarias del nuevo programa las personas que agotaran su protección por desempleo a partir del 16 de febrero de 2011 “y no cumplan los requisitos de acceso a la Renta Activa de Inserción”. El acuerdo reconocía el derecho de las personas que pudieran participar en el nuevo programa a “realizar un itinerario individualizado y personalizado de inserción, que contemple el diagnóstico sobre su empleabilidad, así como las medidas de política activa de empleo dirigidas a mejorarla; participar en medidas de política activa de empleo encaminadas a la recualificación y/o reinserción profesional necesarias para que estas personas puedan incorporarse a nuevos puestos de trabajo, especialmente en sectores emergentes y con mayor potencial de crecimiento; recibir una ayuda económica de acompañamiento del 75% del Indicador Público de Rentas de Efectos Múltiples (IPREM) mensual, hasta un máximo de 6 meses, cuando la persona beneficiaria carezca de rentas superiores al 75% del Salario Mínimo Interprofesional”.

Dado que había dos administraciones públicas implicadas en el programa, aquella responsable del pago de la ayuda económica (estatal) y la que asumía la obligación de poner en marcha las medidas formativas y de búsqueda de empleo de las personas que pudieran acogerse a aquel (autonómica), el acuerdo hacía un llamamiento a ambas para que establecieran (si bien la dicción del texto era más taxativa, ya que se decía que “establecerán”, no dejaba de ser una petición a las administraciones para que estas actuaran dentro de sus ámbitos competenciales respectivos de forma coordinada) “los mecanismos necesarios para la coordinación e intercambio de información” (algo que debe predicarse de cualquier programa, acción o medida en que estén implicadas dos administraciones con competencias en materia de políticas activas de empleo). Igualmente era taxativa la manifestación contenida en el acuerdo de que las Comunidades Autónomas “destinarán el número de orientadores y promotores de empleo necesario para la atención individualizada de las personas beneficiarias, y programarán las acciones de recualificación y/o reinserción profesional que aseguren el acceso y participación de las mismas en estas acciones”, aun cuando seguirían siendo las autoridades autonómicas las que decidirían, en su ámbito competencial, qué medidas adoptar para posibilitar el éxito del nuevo programa en cuanto a la realización de acciones formativas y de búsqueda de empleo por el sujeto desempleado, pues no se olvide que por mucho que un acuerdo entre el gobierno estatal y los agentes sociales marque las líneas de actuación en este campo, ha de ser la normativa, tanto estatal como autonómica y cada una de ella con estricto respecto a los ámbitos competenciales estatales y autonómicos, la que fije y concrete de qué forma se arbitran las medidas adecuadas de acompañamiento de los sujetos desempleados.

Por último, quedaba claro en el ASE que el programa era de carácter temporal y extraordinario, ya que se fijaba su duración en seis meses, si bien parecía que se quisiera dejar la puerta abierta a una posible prórroga, ya que no cabía entender de otra forma la afirmación de que antes que concluyera la duración inicial prevista “se procederá a una evaluación de su aplicación”.

B) El desarrollo normativo de este apartado del ASE se produjo por el artículo 2 del RDL 1/2011, procediendo a regular el nuevo programa PREPARA. La norma disponía que podrían acogerse al nuevo programa las personas desempleadas que a partir del 16 de febrero hubieran agotado la prestación por desempleo de nivel contributivo y no tuvieran derecho a cualquiera de los subsidios por desempleo establecidos en la ley, o bien hubieran agotado alguno de estos subsidios, incluidas sus prórrogas. No podrían acceder ni a la prestación económica ni a las medidas de acompañamiento quienes ya se hubieran beneficiado del programa anterior (PRODI), o bien que hubieran agotado, o que tuvieran derecho a solicitarla, la RAI, la renta agraria o el subsidio por desempleo para los trabajadores eventuales del REASS.

Se permitía la compatibilidad con la percepción de las rentas mínimas de inserción, o similares, que regulan las CC AA hasta alcanzar el límite de la ayuda estatal, y en tal caso se deduciría de esta ayuda la cuantía de la prestación abonada por el SPEE en cuanto que superara el 75 % del SMI mensual.

La norma reprodujo el texto del ASE sobre los derechos de las personas beneficiarias a realizar un itinerario individualizado y personalizado de inserción, participar en medidas de política activa de empleo y que potenciaran su reincorporación al mercado laboral, en sectores emergentes y con mayor potencial de crecimiento, y al percibo de la ayuda económica, fijada en el 75 % del IPREM mensual. La norma se ajustó a los términos de la anterior regulación del PRODI y a lo dispuesto en la Ley General de Seguridad Social, y concretó que el sujeto tendría derecho a la percepción económica en el supuesto de carecer de rentas superiores en cómputo mensual al 75 % del SMI, con exclusión de dos pagas extras.

Además, también concretó cómo debía entenderse la carencia de rentas cuando la persona posible beneficiaria de la ayuda formara parte de una unidad familiar, de tal manera que se produciría el supuesto tipificado de carencia de rentas cuando la suma de las rentas de todos los integrantes de la unidad familiar, incluida la persona solicitante, dividida por el número de miembros que la componen, no superara el 75% SMI, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias, y para la determinación de que debían considerarse rentas había que estar a lo dispuesto en el artículo 215.3.2 de la LGSS.

Para dar cumplimiento a lo dispuesto en el ASE sobre el carácter nacional del programa, la norma estipuló que era el SPEE el que asumía la obligación del pago de las ayudas, con cargo a sus presupuestos. Dado que son las CC AA las que ponen en marcha las medidas de PAE, la norma estableció la necesidad de que las mismas dispusieran del número de orientadores y promotores de empleo necesarios para la atención individualizada de las personas beneficiarias, y para la programación de las acciones de recualificación y/o reinserción profesional que asegurara el acceso y participación de las mismas; en idéntico sentido, la norma hizo un llamamiento a las dos administraciones competentes para que establecieran los mecanismos necesarios de coordinación e intercambio de información que facilitaran e hicieran posible el éxito del programa.

B) Durante los meses de julio y agosto de 2012 hubo en España un buen debate mediático y con impacto social sobre la nueva prórroga, o no, del programa PREPARA, dada la finalización de la segunda prórroga el 15 de agosto, que finalmente se llevó a cabo mediante el RDL 23/2014 de 24 de agosto. En la introducción de la norma se exponía que “dada la insatisfactoria tasa de inserción de los beneficiarios de los programas anteriores se articulan mecanismos para fortalecer la vinculación entre las políticas activas y pasivas, que contribuyan a potenciar el carácter de programa para el empleo” y que las modificaciones “… pretenden centrar los esfuerzos de los servicios de empleo en aquellos desempleados que se enfrentan a condiciones más favorables”.

Paso a continuación a exponer, por el orden que aparecen en el texto, los contenidos más destacados a mi parecer del RDL 23/2012 que supusieron modificación del programa anteriormente vigente, y que ya se ha mantenido hasta la actualidad, incluido pues el RDL 14/2017 de 6 de octubre.

a) Para poder solicitar acogerse al programa sigue siendo obligatorio el cumplimiento de estar desempleado por extinción de una relación laboral, inscrito como demandante de empleo, y agotar la prestación contributiva y, en su caso, los subsidios por desempleo a que pudiera tener derecho. Habrá que cumplir además una de estas dos condiciones:

--- Estar inscrito como demandante de empleo “al menos doce los últimos dieciocho meses”. Sobre su carácter ininterrumpido o no, la norma no concreta, por lo que debemos concluir, tanto en este supuesto como en otros varios de la norma (el caso de definición de “colocación adecuada” sería el más significativo) que hay que acudir a lo dispuesto en la LGSS. El largo período de inscripción, combinado con los requisitos anteriores, permite pensar que se restringe el acceso de buena parte de jóvenes al programa, restricción que se completa, si no se diera por esta vía, con el segundo supuesto recogido en la norma.

--- Tener responsabilidades familiares. Al respecto, la LGSS conceptúa como tales “tener a cargo al cónyuge, hijos menores de veintiséis años o mayores incapacitados, o menores acogidos, cuando la renta del conjunto de la unidad familiar así constituida, incluido el solicitante, dividida por el número de miembros que la componen, no supere el 75% del salario mínimo interprofesional, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias”.

Pero…, la unidad familiar es una cosa a efectos de concretar las “responsabilidades familiares” y otra, según la norma examinada, para determinar las rentas de la misma. Tras recordar que el solicitante debe carecer (no hay novedad) de rentas superiores en computo mensual al 75 % del SMI (con exclusión de pagas extras), la norma modifica el cómputo de las rentas de la unidad familiar para incluir aquí el supuesto de convivencia del solicitante con los padres, de tal manera que los ingresos de estos computarán a todos los efectos para determinar la cuantía total de las rentas de la unidad familiar, y por ello el requisito de carencia de rentas les incluirá, por lo que contarán para determinar, o no, si la suma de rentas, con inclusión de las percibidas por el solicitante, “dividida por el número de miembros que la componen, no supere el 75 % del SMI, excluida la parte proporcional de dos pagas extras”.

b) Otra modificación muy publicitada fue sido el incremento de la cuantía de la ayuda para quienes tengan familiares a cargo. En la nota de prensa del MEySS del día 21 de agosto se apuntaba como “principal novedad de la reforma” que “para los nuevos beneficiarios que tengan, al menos, dos miembros de la unidad familiar a su cargo, además del cónyuge o pareja de hecho se incrementará la cuantía de la prestación del 75 al 85% del IPREM…”. En efecto, el apartado 5 c) así lo recoge, pero con mejor técnica jurídica y con mayor claridad, ya que la persona solicitante ha de tener a su cargo, en el momento de la solicitud, “al menos, a tres miembros de la unidad familiar”, sin que haya esa expresa mención al cónyuge o pareja de hecho a la que se refería la nota de prensa.

Para las restantes personas perceptoras, la ayuda económica (que ha dejado de denominarse, sin explicación del motivo, “de acompañamiento) seguirá siendo del 75 % del IPREM mensual por un máximo de seis meses. Su reconocimiento sigue vinculado al inicio del “itinerario individualizado y personalizado”, y la percepción de la ayuda a la participación en el mismo.

c) La normativa anterior disponía que en el supuesto de que la persona solicitante tuviera derecho “a percibir los salarios sociales, rentas mínimas de inserción o ayudas análogas de asistencia social concedidas por las Comunidades Autónomas”, la ayuda económica del PREPARA sumada al importe de aquéllas no podía superar el 75 % del SMI, y si se superara este límite se descontaría de la ayuda el importe que excediera de dicha cantidad.

EL RDL introdujo dos cambios que creo que complican la tramitación de la solicitud, y lo justifica, según se expone en la introducción, para conseguir que el SPEE tenga acceso a toda la información necesaria para comprobar la posible incompatibilidad, basándose en una Resolución del Tribunal de Cuentas de 2 de marzo de 2010, que se refería al informe de fiscalización del programa de gestión del programa de la RAI.

---- En primer lugar, dentro de las ayudas compatibles hasta el límite del 75 % del SMI se incluyen las de las Administraciones locales, no contempladas de forma expresa en la normativa derogada.

---- En segundo término, se obliga al solicitante a la aportación, junto con la solicitud, de certificado 
emitido por la administración autonómica o entidad local correspondiente “donde se haga constar la percepción o no de dichas ayudas y de su cuantía, por el solicitante y/o su unidad familiar”.

---- En fin, esta obligación burocrática desaparecerá, según dispone el apartado 6, cuando las CC AA y las Administraciones Locales inscriban esas ayudas en el Registro de Prestaciones Sociales Públicas.

III. Reducción de las cotizaciones empresariales por contratación de personal empleado en el hogar familiar.

1. Paso a continuación a explicar la segunda modificación de la normativa vigente operada por el RDL 14/2017. Me refiero más concretamente a la reducción de cotizaciones empresariales en supuestos de contratación de personas que prestan sus servicios en el hogar familiar.

La Ley 27/2011, de1 de agosto, sobre actualización, adecuación y modernización del sistema deSeguridad Social, reguló en su disposición transitoria única (prorrogada su vigencia por la disposición adicional octogésima séptima de la Ley 48/2015, de 29 de octubre), tal reducción, disponiendo que “Durante los ejercicios 2012, 2013 y 2014, se aplicará una reducción del 20 por 100 a las cotizaciones devengadas por la contratación de las personas que presten servicios en el hogar familiar, y queden incorporadas en el sistema especial a que se refiere la disposición adicional trigésima novena de esta Ley, siempre que la obligación de cotizar se haya iniciado a partir de la fecha de la integración del Régimen Especial de Empleados de Hogar en el Régimen General de la Seguridad Social. Esta reducción de cuotas se ampliará con una bonificación hasta llegar al 45% para familias numerosas, en los términos de las reducciones y bonificaciones que ya se vienen aplicando en este Régimen Especial”.  Por su parte, el Real Decreto-ley 29/2012, de28 de diciembre, de mejora de gestión y protección social en el Sistema Especial para Empleados de Hogar y otras medidas de carácter económico y social, excluyó de tales beneficios (disposición adicional segunda) a los supuestos en que “los empleados de hogar que presten servicios durante menos de 60 horas mensuales por empleador asuman el cumplimiento de las obligaciones en materia de encuadramiento, cotización y recaudación en dicho sistema especial…”.

La citada medida incentivadora de la contratación de personal empleado en el hogar familiar se mantuvo en años posteriores, y también durante los meses de enero a junio de este año. En efecto, la Orden ESS/106/2017, de 9 de febrero, por la que se desarrollan las normas legales de cotización a la Seguridad Social, desempleo, protección por cese de actividad, Fondo de Garantía Salarial y formación profesional para el ejercicio 2017, la mantuvo en los términos antes explicados; es decir, reguló la  reducción del 20 por ciento en la aportación empresarial a la cotización a la Seguridad Social por contingencias comunes en este sistema especial, que se ampliaría con una bonificación hasta llegar al 45 por ciento para familias numerosas, “en los términos previstos en el artículo 9 de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de protección a las familias numerosas”.

Al respecto, conviene también recordar ahora el Real Decreto legislativo 8/2015 de 30 deoctubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de Seguridad Social, cuya disposición adicional vigésima cuarta versa sobre “aplicación de los beneficios en la cotización en el Sistema Especial para Empleados de Hogar”, recordando la excepción de tal aplicación en el supuesto anteriormente mencionado, así como también que la bonificación de cuotas de la Seguridad Social por la contratación de cuidadores en familias numerosas, en los términos y con el alcance legalmente establecidos, “resultará de aplicación respecto al Sistema Especial para Empleados de Hogar establecido en el Régimen General”.

De la misma norma, hay igualmente que recordar la disposición transitoria decimosexta, reguladora de las bases y tipos de cotización y acción protectora en el Sistema Especial para Empleados de Hogar, que contempla un régimen especial hasta 2018, inclusive, disponiendo que a partir de 2019 “… el tipo de cotización y su distribución entre empleador y empleado serán los que se establezcan con carácter general, en la respectiva Ley de Presupuestos Generales del Estado, para el Régimen General de la Seguridad Social”.

2. Sin embargo, la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2017 no incorporó esta mención expresa a las reducciones y bonificaciones. En su art. 106, cuatro sólo se dispone, a los efectos que ahora interesa reseñar en mi explicación, que  las bases de cotización por contingencias comunes y profesionales para el año 2017 se determinarán “actualizando las retribuciones mensuales y las bases de cotización de la escala vigente en el año 2016, en idéntica proporción al incremento que experimente el salario mínimo interprofesional”, y que durante este año “el tipo de cotización por contingencias comunes, sobre la base de cotización que corresponda según lo indicado en el apartado anterior, será el 26,50 por ciento, siendo el 22,10 por ciento a cargo del empleador y el 4,40 por ciento a cargo del empleado”.

Este marco normativo, vigente la ley 3/2017 de 27 de junio de PGE a partir de julio, ha supuesto la desaparición durante dos meses de las citadas reducciones del 20 % en la cotización empresarial en la Seguridad Social. De esta problemática se hicieron eco los portales jurídicos, pudiendo leerse en uno de ellos (IberleyColex) que “Desde el Ejecutivo, el Ministerio de Empleo se ha referido a este tema tratándolo como «un tema de Presupuestos», especificando que «se están analizando distintas fórmulas» para recuperar la reducción y mantenerla durante el ejercicio completo. Para ello, se ha planteado convertir esa reducción en bonificación e intentar que tenga efectos retroactivos, por lo que no sería descartable la promulgación de una norma en la que los efectos económicos de la reducción se considerarán aplicables con efectos de uno de enero”.

3. Sin embargo, la modificación operada por la disposición adicional primera del RDL 14/2017 no modifica la Ley de PGE 2017 por lo que respecta a la supresión de tales reducciones durante los meses de julio y agosto, sino que simplemente recupera el marco normativo anteriormente vigente a partir del mes de septiembre, extendiendo el ámbito temporal de aplicación de la norma desde el día 1 de dicho mes hasta el 31 de diciembre de 2018, dado que a partir de 2019, tal como ya he apuntado con anterioridad, será de aplicación al colectivo de empleados del hogar familiar el régimen general regulado en la LGSS.

En la introducción de la norma se recuerda la supresión operada por la Ley 3/2017 (sin ninguna explicación al respecto) y se argumenta la necesidad de mantener tal medida incentivadora, existente desde 2012, por dos motivos, cuales son seguir trabajando para “aflorar el empleo irregular en este sector”, y “reducir las cargas que para las familias supone contratar un empleado de hogar”. Dichos motivos se reproducen en la argumentación del fundamento constitucional de la modificación, añadiéndose ahora que de esta manera se trata de dar continuidad a una medida adoptada hace ya seis años, “a fin de conseguir una mayor viabilidad de las contrataciones en este sector ante una difícil situación económica”.

Por consiguiente, y al igual que en el juego de La Oca, después de una penalización de dos meses se vuelve a la casilla de salida, pudiendo aplicarse durante el período indicado tal reducción, que podrá complementarse hasta el 45 % con la bonificación prevista para la contratación por parte de familias numerosas.

Tan acostumbrados como estamos a que el actual gobierno hable de la boyante situación económica en general y del volumen creciente de empleo (datos cuantitativos, porque los cualitativos merecen un tratamiento aparte), sorprende que ahora se reconozca la existencia de una “difícil situación económica” para los hogares que contraten a personal, que creo que debería extenderse, y con mucha mayor justificación, a hogares que, aun teniendo esa necesidad, no pueden permitirse la contratación de una persona para realizar las tareas del hogar familiar. Quede aquí mi reflexión.

IV. “Aclaración” (= modificación) de la Ley 14/2011. Ampliación de los contratos para obra o servicio a los que no son de aplicación la duración máxima legal o convencional.

1. La tercera, y última, modificación operada por el RDL 14/2013, aunque este término no es utilizado en la norma ya que sus redactores creen que simplemente se trata de una “aclaración” de la normativa vigente, versa sobre la Ley 14/2011 de 1 dejunio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación.

Al igual que ocurrió con la problemática de los contratados predoctorales y la polémica que se suscitó sobre el cambio de  código del contrato, y que requirió de una intervención del gobierno para volver a la casilla de partida (otra vez el juego de La Oca) ante el conflicto suscitado (me permito remitir al destallado estudio que realicé de esta cuestión en una entrada anterior del blog), ahora ha sido la problemática de un buen número de investigadores contratados por centros nacionales de investigación (con forma jurídica de fundaciones públicas) la que se puso sobre el tapete a mediados de septiembre en los medios de comunicación y en las redes sociales, con el anuncio de la extinción de contratos temporales formalizados para obra o servicio determinado al transcurrir el plazo máximo (tres años) fijado en la normativa laboral (art. 15.1 a de la Ley del Estatuto de los trabajadores), no siendo posible su prórroga por lo dispuesto en la disposición adicional trigésimo cuarta de la Ley de PGE 2017 (recuerdo, dicho sea incidentalmente, el amplio, animado y polémico debate que suscito esta disposición en la sesión organizada el 13 de julio por el aula iuslaboralista de la UAB, y en la que participé como ponente, sobre la remunicipalización de servicios públicos y sobre las contrataciones en las Administraciones Públicas.

2. Pongamos orden en la explicación y primeramente hemos de indicar cuál es la modificación operada en la disposición adicional vigesimotercera de la Ley 14/2011 de 1 de junio, reguladora de las normas comunes a los contratos “para la realización de proyectos específicos de investigación científica y técnica”, así como la explicación de la misma que se realiza en la introducción del RDL 14/2017.  

Texto de la Ley 14/2011 de 1 de junio 
RDL 14/2017 de 6 de octubre.





























Disposición adicional vigesimotercera. Normas comunes a los contratos para la realización de proyectos específicos de investigación científica y técnica.


De acuerdo con lo señalado en el apartado 2 de la disposición adicional decimoquinta del Estatuto de los Trabajadores, no se aplicará lo dispuesto en el artículo 15.1.a) del mismo en materia de duración máxima del contrato por obra o servicio a los contratos para la realización de proyectos específicos de investigación científica y técnica a que se refieren los artículos, 20.2, 26.7 y 30 y el apartado 2 de la disposición adicional decimocuarta de esta ley.

Tampoco les resultará de aplicación lo dispuesto en los párrafos primero y segundo del artículo 15.5 del Estatuto de los Trabajadores, de acuerdo con lo previsto en el apartado 3 de la disposición adicional decimoquinta del Estatuto de los Trabajadores.


La disposición final segunda incorpora una modificación de la disposición adicional vigesimotercera de la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación con la finalidad de delimitar claramente el ámbito del sector público al que se aplican las reglas específicas de esta disposición de la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, y los supuestos en los que se admiten en el sector público los contratos de obra o servicio determinado con una duración superior a tres años. Con la redacción vigente pueden surgir dudas sobre la aplicación de esta excepción en determinadas entidades del sector público.
Por tanto, la propuesta no supone ampliar el ámbito subjetivo de aplicación de la excepción recogida en la disposición adicional vigésimotercera, sino que es una aclaración de la misma, precisamente para que su aplicación sea la correcta y no quepa error en perjuicio del trabajador o del organismo o entidad contratante.



Se modifica la disposición adicional vigesimotercera de la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, que queda redactada como sigue:

«De acuerdo con lo señalado en el apartado 2 de la disposición adicional decimoquinta del Estatuto de los Trabajadores, no se aplicará lo dispuesto en el artículo 15.1.a) del mismo en materia de duración máxima del contrato por obra o servicio a los contratos para la realización de proyectos específicos de investigación científica y técnica a que se refieren los artículos, 20.2, 26.7 y 30 y el apartado 2 de la disposición adicional decimocuarta de esta ley.

Tampoco les resultará de aplicación lo dispuesto en los párrafos primero y segundo del artículo 15.5 del Estatuto de los Trabajadores, de acuerdo con lo previsto en el apartado 3 de la disposición adicional decimoquinta del Estatuto de los Trabajadores.

La excepción expresada en esta disposición se aplicará únicamente a las Administraciones públicas, organismos públicos, universidades públicas y otras entidades del sector público consideradas agentes de ejecución del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación de acuerdo con el artículo 3.4 de esta ley, que formalicen contratos temporales para la realización de proyectos específicos de investigación científica y técnica.»


Al respecto, el citado art. 3.4 dispone que son agentes de ejecución “las entidades públicas y privadas que realicen o den soporte a la investigación científica y técnica o a la innovación”.

3. Desde luego, para tratarse de una mera “aclaración” de la normativa vigente, sorprende entonces que el gobierno dedique una amplia explicación a justificar la razón de la extraordinaria y urgente necesidad de la misma, explicación que por otra parte demuestra que sí estamos en presencia de una modificación de alcance y en la que nuevamente la Secretaria de Estado de I+D ha tenido que jugar un papel importante para la resolución del conflicto (tal como ocurrió con el de los contratados predoctorales).

Observemos con detalle el razonamiento del legislador, que afirma en primer lugar que “… hay que tener en cuenta que muchas de las entidades públicas actualmente no incluidas en el ámbito de aplicación de la norma han venido obligadas a efectuar contrataciones temporales, dadas las limitaciones a la contratación laboral contenidas en las sucesivas leyes de Presupuestos Generales del Estado desde 2012. En este momento, muchos de esos contratos temporales están próximos a su finalización, y en algunos casos pueden dar lugar a que el trabajador inste una declaración por el empresario reconociendo de modo automático la fijeza de la relación laboral por encadenamiento de contratos previsto en el artículo 15.5 del Estatuto de los Trabajadores. De ser ese el caso, este personal adquiriría la condición de fijo, sin necesidad de que su plaza fuera objeto del correspondiente procedimiento de concurrencia competitiva, tal como exige el acceso al empleo público”.

Por tanto, sí hay una modificación relevante si se acepta, y así lo hace el legislador, que hay entidades públicas no incluidas en el ámbito de aplicación (de la Ley 14/2011), y que tienen rigurosamente limitada tanto las contrataciones indefinidas como las temporales desde las restricciones en materia de contratación de personal iniciadas en 2012 y que, afortunadamente para el ámbito público, han sido relajadas en la vigente ley de PGE 2017 y con vocación de continuidad en dicha línea durante los dos próximos años. Por tanto, a los contratos que formalicen tales entidades se les aplica la normativa laboral general, y los contratos para obra o servicios tienen una duración máxima (tres años, ampliable a cuatro por convenio colectivo sectorial), por lo que sería de aplicación el art.15.5 de la LET sobre conversión de contratos temporales en fijos por concatenación de dos o más de ellos durante el período fijado en dicha norma.

En segundo lugar, el legislador levanta la voz de alarma sobre la posible pérdida de un personal investigador muy cualificado si no se “aclara” (= modifica) la norma, ya que difícilmente puede sustituirse de un día para otro a dicho personal sin que se resientan los proyectos de investigación, por lo que considera que excluir a estos centros de la duración máxima legal o convencional prevista para los contratos de obra o servicio cuando se formalicen con personal investigador permitirá “contrataciones de más larga duración, propia de proyectos de investigación más complejos”.

Corolario de todo lo anterior, y que guarda directa relación con la situación de intranquilidad/inestabilidad en la que vivían numerosos investigadores cuyos contratos han alcanzado o están a punto de alcanzar el período máximo de duración previsto en la normativa laboral vigente, la “aclaración” (= modificación) de la norma, al efecto de posibilitar contratos de obra o servicio de duración más larga en el tiempo, “ha de tener efectividad inmediata”.

Mucha argumentación para sólo una mera aclaración de una norma, que además es modificada. Creo que estarán de acuerdo conmigo en la importancia del cambio.

4. ¿Cuándo saltó la liebre, es decir el conflicto? Los puntos de referencia a mi parecer son dos comunicados emitidos por organizaciones sindicales.

A) El primero, y simplemente cito por el orden cronológico de publicación, es el emitido por laFederación de Servicios Públicos de la UGT el 18 de septiembre, denunciando eldespido de personal investigador en el Centro Nacional de InvestigacionesCardiovasculares (CNIC), avisando ya del impacto que estaba teniendo la disposición adicional trigésimo cuarta de la Ley PGE 2017 en las decisiones contractuales que pueden adoptar los gestores del centro (al igual que los de los restantes centros nacionales, añado yo ahora).

¿Y qué dice la tan repetida disposición adicional que tiene el tan contundente título de “Exigencia de responsabilidades en las Administraciones Públicas y entidades dependientes de las mismas por la utilización de la contratación laboral”? Recordemos su contenido:

“Uno. Los contratos de trabajo de personal laboral en las Administraciones Públicas y en su sector público, cualquiera que sea la duración de los mismos, deberán formalizarse siguiendo las prescripciones y en los términos establecidos en el Estatuto de los Trabajadores y demás normativa reguladora de la contratación laboral, así como de acuerdo con los previsiones de la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado, siéndoles de aplicación los principios de igualdad, publicidad, mérito y capacidad en el acceso al empleo público, y debiendo respetar en todo caso lo dispuesto en la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, y cualquier otra normativa en materia de incompatibilidades.

Dos. Los órganos competentes en materia de personal en cada una de las Administraciones Públicas y en las entidades que conforman su Sector Público Instrumental serán responsables del cumplimiento de la citada normativa, y en especial velarán para evitar cualquier tipo de irregularidad en la contratación laboral temporal que pueda dar lugar a la conversión de un contrato temporal en indefinido no fijo. Así mismo, los órganos de personal citados no podrán atribuir la condición de indefinido no fijo a personal con un contrato de trabajo temporal, ni a personal de empresas que a su vez tengan un contrato administrativo con la Administración respectiva, salvo cuando ello se derive de una resolución judicial.

Tres. Las actuaciones irregulares en la presente materia darán lugar a la exigencia de responsabilidades a los titulares de los órganos referidos en el apartado segundo, de conformidad con la normativa vigente en cada una de las Administraciones Públicas”.

Supongo que tras la lectura de este precepto se puede comprender la prevención de los gestores de los centros nacionales en adoptar cualquier decisión en materia de política de contratación de personal que pudiera suponerles directamente responsabilidades jurídicas ¿no les parece?

B) El segundo comunicado relevante fue el emitido el 28 de septiembre por CC OO y UGT,denunciando que el Centro Nacional de Investigaciones Oncológicas (CNIO) seestaba planteando “la no renovación de 87 personas trabajadoras antes de acabarel año y de 47 más a lo largo de 2018, lo que equivale a un total de 134 investigadores”. En dicho escrito, ponían de manifiesto las limitaciones ya apuntadas en el anterior para la contratación de personal, recordando además las limitaciones establecidas en la disposición adicional decimosexta de la Ley de PGE 2017 (semejante a la de años anteriores) para la contratación de personal en las fundaciones del sector público. Obviamente, en dicho comunicado enfatizaban el carácter negativo de las no renovaciones de los contratos, por el impacto que podía tener sobre importantes proyectos de investigación.

Fueron estas denuncias las que llegaron a los medios de comunicación y motivaron su atención, con la trascendencia que ello tiene para ponerlo en conocimiento de la opinión pública. Valga como referencia el artículo publicado por Manuel Ansede, redactor del diario “El País”, el mismo día de la emisión del comunicado sindical conjunto, titulado “Un error legal deja con un pie en la calle a decenasde científicos punteros. Un cambio en la ley impide a fundaciones públicas renovar a sus investigadores y pone en peligro estudios sobre el cáncer y las enfermedades cardiovasculares”. Aunque el título y el subtítulo del artículo no sean correctos jurídicamente, porque el problema no sería un error o un cambio legal, sino no haber concretado el ámbito de aplicación de la Ley 14/2011 (dejando claro, o no, que sí era de aplicación a las fundaciones del sector público), y  los efectos de una determinada política de restricción de contratación de personal y de limitación en la utilización en los contratos de duración determinada, y mucho más en los contratos de duración indefinida, su contenido en muy interesante porque explica con mucho detalle el conflicto laboral en el que estaban, y siguen estando, envueltos los investigadores.

En el citado artículo se recogían las declaraciones de un portavoz de la Secretaria de Estados de I+D+ i, afirmando que “Estamos trabajando para que en la Ley de la Ciencia se incluya entre las excepciones a todos los agentes del Sistema de Ciencia, Tecnología e Innovación”, Según el redactor del artículo, supongo que con información recibida de dicho portavoz, la estrategia principal era introducir el a través de la Ley de PGE de 2018, estrategia que ha quedado paralizada por la situación política existente, por lo que la vía, añado yo ahora, para la tan repetida “aclaración” de la disposición adicional vigésimo tercera de la Ley 14/2011 ha sido la incorporación, a toda prisa y corriendo, ha sido la introducción de una disposición adicional y una disposición final en el RDL por la que se procede al cambio normativo y se consigue, así se espera, la tranquilidad de un importante número de investigadores.

Ello ha merecido un titular muy llamativo en un artículo publicado por Miguel C. Corral, redactor del diario “El Mundo”, el 7 de octubre: “El gobierno salva del despidoa decenas de científicos de élite”, con un no menos llamativo subtítulo: “Una modificación de la Ley de la Ciencia da una tregua de dos años a cerca de un centenar de investigadores de algunos de los mejores centros de España que se quedaban en la calle”. También ha sido objeto de atención por el ya citado redactor de El País Manuel Ansede, en un artículo publicado el mismo día 6 de octubre con el título “El gobiernoimpide in extremis que decenas decientíficos de élite se vayan a la calle”, en el que se recogen declaraciones de dirigentes sindicales que califican la medida como un “parche” y llaman a las modificaciones normativas que sean necesarias para fomentar la contratación indefinida.

Voy concluyendo. La incorporación (ya sea bajo una mera aclaración de la normativa vigente o de su modificación) de las fundaciones públicas (y entiendo que también la de los consorcios públicos si hubiera alguna duda al respecto) al ámbito de aplicación de la Ley 14/2011 significa en definitiva que no les son de aplicación a las contrataciones efectuadas para obra o servicio de proyectos de investigación los límites máximos, legales o convencionales, establecidos por la normativa laboral.  Cabe pensar, por consiguiente, que será de aplicación la normativa reguladora de la contratación de investigadores predoctorales (cuatro años) y también de los postdoctorales (cinco años).

Buena lectura de la norma.  

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