1. El Consejo deMinistros celebrado el viernes 23 de diciembre aprobó dos Reales Decretos-Ley
de indudable contenido social. Uno de ellos, el dedicado al empleo juvenil,
será objeto de atención en esta entrada. El segundo (RDL 7/2016), pactado con
el PSOE, regula “el mecanismo de financiación del coste del bono social y otras
medidas de protección al consumidor vulnerable de energía eléctrica”. Ambas
normas fueron publicadas el día de Nochebuena en el BOE y entraron en vigor el
día de Navidad, es decir los días 24 y 25 de diciembre, respectivamente.
EL RDL 6/2016 ha
contado con el visto bueno de la Conferencia Sectorial de Empleo y AsuntosLaborales, con participación de todas las Comunidades Autónomas, y también de
los agentes sociales, de acuerdo a la información de que dispongo. No obstante,
bueno, y necesario, será señalar las diferencias existentes entre el borrador
de RDL que el gobierno llevó a la Conferencia Sectorial, que tuve oportunidad de leer, y el texto al que se
dio el visto bueno. Tales diferencias consisten esencialmente en la supresión
de todo un capítulo, el III (15 artículos), que regulaba un nuevo “Programa de
Cualificación para personas jóvenes inscritas en el Sistema Nacional de
Garantía Juvenil dirigido a la obtención de certificados de profesionalidad”, y
que se explicaba en el preámbulo de la norma en los siguientes términos: “facilitará
a jóvenes inscritos en el Sistema Nacional de Garantía Juvenil la obtención de
un certificado de profesionalidad completo, mediante la realización de acciones
formativas, tanto en la modalidad presencial como en la de teleformación. Para
ello, se orientará a los jóvenes sobre los certificados existentes y las
entidades de formación acreditadas para su impartición, pudiendo elegir la
entidad que consideren. Asimismo, se
concederá a los jóvenes participantes una ayuda por el coste de la formación,
con un precio fijo para cada certificado en función de su duración, que será
abonada a la entidad de formación una vez finalizada y evaluada la formación
correspondiente a todo el certificado de profesionalidad”.
Un programa
estatal, ya que el art. 13.1 disponía que “El Servicio Público de Empleo
Estatal será el encargado de la concesión y pago de las ayudas incluidas en el
presente programa, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 18.h).2.ª del
texto refundido de la Ley de Empleo, aprobado por el Real Decreto Legislativo
3/2015, de 23 de octubre”, y en el que se incluía la figura jurídica, aún sin
nombrarla expresamente, del cheque-formación, ya que el art. 9.2 disponía que “Los
interesados se dirigirán al centro de formación donde quieran recibir la
formación, y acordarán con éste las condiciones de realización de la misma
(fechas de inicio y de finalización del certificado y precio), y le autorizará
para presentar en su nombre, la solicitud de las ayudas reguladas en este
norma, según el modelo que se determine en la Orden ministerial que se apruebe
al efecto”.
El nuevo intento
de recentralización de las políticas activas de empleo mereció duras críticas,
así como también el mecanismo del cheque-formación, en la Conferencia Sectorial
(no se olvide que doce Comunidades Autónomas están gobernadas por fuerzas
políticas distintas de las del gobierno del Estado) y obligó al gobierno a su
retirada para que la norma recibiera el visto bueno.
En un artículopublicado el 23 de diciembre por Antoni Fuentes en El Periódico se explicaba
que “el Ministerio de Empleo tuvo que moverse con celeridad para hacer frente a
una rebelión de 12 comunidades autónomas, todas excepto las gobernadas por el
PP. Los consejeros de Empleo de esas autonomías se reunieron en una cumbre que
se llevó a cabo la semana pasada en Madrid con el fin de fijar una posición
crítica con el proyecto de reforma que estaba preparando el ministerio al
considerar que no resolvía los problemas de fondo de burocracia y rigidez que
han hecho que se hayan inscrito solo 400.000 jóvenes sobre un colectivo
potencial de más de un millón de desempleados con un máximo de 30 años. El
ministerio intentó desactivar el frente opositor pero tuvo que adaptar su
proyecto de reforma incorporando reclamaciones de las comunidades”. Sobre la
reunión del día 19, el redactor de El País Antonio Maqueda publicaba unartículo la misma tarde de dicho día en el que explicaba que “El Gobierno se ha
visto obligado a aparcar el proyecto de cheque formación que pensaba llevar al
Consejo de Ministros. Los sindicatos, las comunidades gobernadas por el PSOE,
Cataluña e, incluso, alguna región del PP han mostrado su rechazo a esta medida
en la Conferencia Sectorial celebrada este lunes. Al ver que no iba a contar
con los apoyos suficientes para aprobarlo en el Congreso, el Ministerio de
Empleo ha retirado la iniciativa en el último momento. Según comunidades y
sindicatos, el cheque formación no ofrece las suficientes garantías para evitar
el fraude y, además, no presta la orientación individualizada, una condición
imprescindible para que un joven sin experiencia ni formación pueda escoger
bien su itinerario formativo”.
En fin, por parte
sindical se puso de manifiesto, en una nota de prensa publicada por ComisionesObreras el 20 de diciembre, que “Los sindicatos consiguen el compromiso del
Gobierno de negociar el futuro de la Garantía Juvenil”, valorando que el MEySS
hubiera accedido “a implantar las medidas que los sindicatos venían reclamando
para mejorar la inscripción al sistema de Garantía Juvenil, ya que 2 de cada 3
jóvenes desempleados no estaban inscritos en la Garantía. A partir de ahora, la
inscripción será automática al acceder a un Servicio Público de Empleo
autonómico. Asimismo, los sindicatos han conseguido que se abra una agenda,
dentro del marco de diálogo social, para abordar de forma urgente y monográfica
el futuro de los fondos para políticas de empleo para jóvenes”, y felicitándose
igualmente por la supresión del cheque-formación recogido en el borrador del
RDL, ya que a su juicio “una medida que choca con las necesidades reales de los
jóvenes y con el diseño de unas políticas basadas en un itinerario
personalizado, generando un rechazo frontal de los sindicatos a los que se han
sumado las CCAA”.
2. En una entradaanterior del blog analicé los contenidos más relevantes del Real Decreto-Ley 8/2014
de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la
competitividad y la eficiencia, que tras su tramitación parlamentaria, sin
modificaciones de importancia para la materia objeto de atención en esta
entrada, se convirtió en la Ley 18/2014 de 15 de octubre. Reproduzco a
continuación algunos de los comentarios efectuados sobre los preceptos
relativos al sistema de garantía juvenil, para enmarcar adecuadamente las
modificaciones operadas por el RDL 6/2016.
“En el preámbulo
del RDL 8/2014 se reitera en su primer apartado aquello ya escrito en varias
RDL anteriores, es decir la “herencia recibida”, la mejora alcanzada con las
reformas emprendidas por el gobierno resultante de las elecciones del 20 de
noviembre de 2011, y la necesidad de “profundizar” en ellas “para favorecer la
recuperación económica y la creación de empleo”. Todas las medidas adoptadas
tienden según el gobierno a “aumentar la competitividad y fomentar el
funcionamiento eficiente de los mercados y mejorar la financiación, así como a
mejorar la empleabilidad”; o lo que es lo mismo, la parte laboral siempre queda
condicionada a la mejora de la situación económica y al “funcionamiento
eficiente de los mercados”, y ello es totalmente perceptible no sólo en una
afirmación del preámbulo sino también en la ordenación del RDL, en el que no
encontramos las “Medidas de fomento de la empleabilidad y la ocupación” hasta
el art. 87 (título IV) del total de 124 artículos del texto. En cuanto a la
afirmación del preámbulo que da debida cuenta de las prioridades políticas, y
del orden en que se sitúan, se afirma que la norma tiene tres ejes
fundamentales, “el primero fomentar la competitividad y el funcionamiento
eficiente de los mercados; el segundo, mejorar el acceso a la financiación; y
el tercero, “fomentar la empleabilidad y la ocupación”.
Hemos de llegar al
apartado VIII del preámbulo para conocer las grandes líneas del “régimen de
implantación del sistema nacional de la garantía juvenil” (SNGJ), así como
también de otras medidas recogidas “para favorecer la ocupación”, medidas que
sin duda necesitan de mayor concreción en algunos aspectos y así se reconoce
implícitamente en el texto al dedicar un apartado específico de la disposición
final segunda, sobre habilitación normativa, a disponer que se faculta al
titular de la Dirección General del MEySS que tenga atribuidas las competencias
para la administración del Fondo Social Europeo para dictar, en el ámbito de
sus competencias, “cuantas disposiciones sean necesarias para la aplicación de
lo dispuesto en este real decreto-ley, así como para la habilitación de los
formularios y modelos necesarios para su desarrollo”.
Del sistema de
garantía juvenil puesto en marcha en el ámbito de la Unión Europea me he
ocupado en anteriores entradas del blog y a ellas me remito. Además, hay que
remitirse al excelente estudio elaborado por las profesoras Àngels Cabasés yAgnès Pardell, de la Universidad de Lleida, que lleva por título “Empleo decalidad para las personas jóvenes. ¡Otro futuro es posible! (Una visión críticadel Plan de Implantación de la Garantía Juvenil en España)”, publicado por la
editorial Bomarzo, en cuyas conclusiones se afirma que “Buena parte de las
medidas dirigidas a la aplicación de la Garantía Juvenil se centran en
estímulos a la contratación más propios de antaño al utilizar una vez más las
reducciones y las bonificaciones a las cotizaciones de la Seguridad Social como
medida de fomento del empleo. La novedad radica en el hecho de introducir
“submodalidades contractuales” destinadas en exclusiva a los jóvenes –primer
empleo joven, prácticas para el primer empleo-, que pueden contribuir a reducir
las tasas de desempleo de las personas jóvenes temporalmente, pero que no les
garantiza una estabilidad en el puesto de trabajo ni unos ingresos suficientes
para su proyecto de vida. Y en ningún caso se crea empleo neto, más bien se
favorece el reparto del empleo existente y una rotación de trabajadores jóvenes
en el mercado de trabajo”.
En el preámbulo se
aportan datos de la Encuesta de Población Activa (EPA) sobre el número de
jóvenes de 16 a 25 años (hasta 30 para personas con discapacidad) que no
estudian ni realizan actividades formativas o laborales, y se explica que las
medidas aprobadas desarrollan en España las propuestas aprobadas en sede
europea, tomando ya en consideración el nuevo marco financiero 2014-2020 y la
puesta a disposición de 1.887 millones de euros para cofinanciar gastos
realizados para atención a los jóvenes a los que va dirigida la garantía
juvenil, “a través de la Iniciativa de Empleo juvenil y el Fondo Social
Europeo”. También se informa de la modificación
de la normativa sobre contratos formativos, y se afirma nuevamente, si
bien en este caso ya se anuncia que las modificaciones se realizarán próximamente,
que dado que el contrato para la formación (y el aprendizaje, aunque parece que
se les está olvidando la cita completa de la denominación del contrato) “cuenta ya con una potente reducción
aplicable a la cotización del trabajador contratado”, los nuevos incentivos por
conceptos formativos “se podrán aplicar para reducir, también, las cotizaciones
de otros trabajadores que tenga contratados la empresa”, quiero pensar, con
lógica jurídica pero que no siempre prospera, que a otros trabajadores acogidos
a esta modalidad contractual, pero eso no lo dice expresamente el preámbulo.
La justificación
de la extraordinaria y urgente necesidad de las medidas aprobadas se fundamenta
por una parte en la necesidad de poner en marcha cuanto antes el marco legal
que permita la ejecución de las medidas recogidas en el Plan nacional de
garantía juvenil una vez que ya se dispone de fondos europeos programados, aquí
sí se recuerda, para 2014 y 2015. Nuevamente el alma económica de los
redactores del preámbulo se manifiesta con claridad cuando aquello que se destaca
no es tanto la creación de empleo estable y de calidad para los jóvenes, o la
puesta en práctica de una oferta formativa adecuada y que responda a las nuevas
necesidades productivas y que tome en consideración el perfil del colectivo al
que se dirige el Plan, aunque quizás pueda decirse que ello queda recogido en
la genérica afirmación de la necesidad de acometer las reformas estructurales
en nuestro sistema público de empleo “que contribuya a reforzar .. el
cumplimiento y la puesta en práctica del Sistema Nacional de Garantía Juvenil”,
como que las medidas adoptadas contribuyan a “la mejora de la eficiencia,
productividad y competitividad de nuestra economía”.
El núcleo duro de
la norma se encuentra en el título IV, dedicado a “medidas de fomento de la
empleabilidad y ocupación”, que abarca los arts. 87 a 121. El capítulo I está
dedicado al SNGJ e incluye en su sección 1ª las disposiciones generales
(objeto, ámbito de aplicación, principios generales, objetivos, necesidad de
inscripción) y en la segunda la creación del fichero del SNGJ (creación y
naturaleza, funciones, soporte y
conjunto de datos) y la inscripción en el mismo (objeto, requisitos,
procedimiento, lista única de demanda, y obligaciones relativas a los datos),
así como también la modificación de los datos y baja en el sistema (que incluye
el acceso, rectificación, cancelación y oposición, así como la cesión) y la
atención (objeto, requisitos y proceso, medidas y acciones). En la sección
tercera se regulan las medidas de apoyo a la contratación, incluyendo las
bonificaciones por la contratación de personas beneficiarias del SNGJ, la
modificación de la Ley 11/2013 y las futuras modificaciones de la normativa de
los contratos para la formación y el aprendizaje. Por fin, la sección 4ª regula
las disposiciones comunes (creación de un fichero de datos de carácter
personal, coordinación y seguimiento, y normas aplicables a los
procedimientos).
¿Cuál es el
contenido más destacado de la nueva regulación, una más (y ojalá que con
mejores resultados que las anteriores) en materia de incentivación del empleo y
la formación para un sector del colectivo juvenil?
A) La norma
distingue en su ámbito de aplicación entre los sujetos que llevarán a cabo las
medidas previstas y aquellos que las recibirán y que deben cumplir una serie de
requisitos. Entre los primeros, están las Administraciones Públicas y las
entidades de derecho público vinculadas o dependientes de las mismas, “cada una
en el ámbito de sus competencias”, y en los segundos los jóvenes de 16 a 25
años (“mayores de 16 y menores de 25”) ampliable hasta los 30 años para jóvenes
con un grado de discapacidad igual o superior al 33 %. Para los segundos, se
requiere un compromiso activo
(recuérdese el compromiso de actividad de los perceptores de prestaciones
por desempleo regulado en el art. 231 de la Ley general de la Seguridad Social
y con remisión al art. 27 de la Ley de Empleo) y otros requisitos a los que me
referiré a continuación, en el bien entendido que la norma dispone que el
acceso al SNGJ debe producirse en igualdad de condiciones para todos los
jóvenes que cumplan los requisitos pero añadiendo inmediatamente a continuación
que se dedicará especial atención “a quienes se encuentren en una situación de
desventaja y/o riesgo de exclusión”, y concretando aún más el art. 105.3 que
los sujetos que lleven a cabo las medidas y acciones deberán otorgar prioridad
“a aquellos personas jóvenes que no hayan recibido atención por parte del
Sistema y a aquellos que estén más próximos a cumplir la edad máxima prevista
en el sistema” (me pregunto si las Comunidades Autónomas estarán de acuerdo con
este grado de concreción, ya que el interrogante que me planteo es cuál es el
margen de actuación que se les deja a la hora de fijar sus prioridades de
políticas activas de empleo para el colectivo de jóvenes acogidos al SNGJ).
Los datos del
colectivo de jóvenes, de acuerdo a las reglas fijadas en la norma, serán
puestos a disposición de los sujetos que llevarán a cabo las acciones previstas
en el SNGJ, y su utilización se realizará “de acuerdo a los criterios de
selección y/o las normas que regulen sus propias convocatorias o acciones”,
siendo por consiguiente de su responsabilidad la selección de los beneficiarios
para cada medida adoptada, así como también, a efectos estadísticos, “de la
integración de la información generada, para la actualización del sistema”.
Obsérvese además,
y es una cuestión importante a destacar desde la perspectiva del debate que
puede abrirse sobre las cifras de personas jóvenes desempleadas, que aquellos
que puedan acceder al SNGJ deberán estar inscritos en el fichero creado al
efecto al objeto de poder participar en las acciones que se establezcan de
mejora de la intermediación y de la empleabilidad, y de fomento de la
contratación y del emprendimiento, sin necesidad de inscribirse al mismo tiempo
como demandantes de empleo, y así lo dispone de forma expresa el art. 90.1 a),
que estipula que “La atención se podrá prestar a los jóvenes que lo soliciten
expresamente por los medios puestos al efecto, con independencia de su
inscripción o no como demandantes de empleo, y se vinculará a la realización de
un perfil con las características de la persona a atender”. No parece que haya
límites al número de medidas y acciones a las que pueda acogerse cada persona,
con independencia obviamente de las prioridades que se establezcan por los
sujetos que las llevan a cabo, previendo el art. 105.6 que los usuarios del
sistema podrán ser atendidos “nuevamente” siempre que sigan cumpliendo los
requisitos de acceso “y manifiesten su interés por recibir atención”.
B) Como he dicho,
quienes cumplan los requisitos deberán inscribirse en el fichero creado al
efecto, al que se puede acceder a través de la página web del MEySS sobre la
estrategia de emprendimiento y empleo joven, garantía juvenil, creada
expresamente al efecto Dicho fichero será gestionado por la Dirección General
del MEySS que tenga atribuidas las competencias para la administración del
Fondo Social Europeo, sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas puedan
crear sus propios ficheros que deberán contener en cualquier caso todos los
datos generales requeridos en el art. 95 (datos personales, formación,
experiencia laboral, intereses, suscripción del compromiso de participación
activa y las actuaciones o medidas
ofrecidas y “con indicación del grado de desarrollo alcanzado en el proceso de
atención”). En cuanto a la coordinación y seguimiento de la implantación y
desarrollo del SNGJ, el art. 112 dispone que se llevará a cabo en el seno de la
Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, creándose una comisión
delegada ad hoc para su seguimiento y evolución.
La inscripción se
realizará de forma telemática, justificándose dicha decisión en el preámbulo
por los resultados del “Informe Juventud en España 2012” realizado por el
Instituto de la Juventud de España, que revela que “que el colectivo de jóvenes
mayores de 15 años y menores de 30 está altamente familiarizado con el uso y
empleo de internet y de ordenadores o dispositivos similares”. No obstante, también se podrá solicitar la
inscripción por vía no telemática por los personas que se encuentre en riesgo
de exclusión social y quienes acrediten una discapacidad igual o superior al 33
%.
El art. 96 regula
los requisitos requeridos, entre ellos obviamente el ya apuntado de la edad
(mayores de 16 y menores de 25, y hasta 30 para personas con discapacidad).
Conviene distinguir entre los requisitos personales (edad, nacionalidad, lugar
de residencia) y los profesionales (trabajo, estudio, formación). En los
primeros, se incluye el disponer de la nacionalidad española o de otro Estado
de la UE o miembro del Espacio Económico Europeo o Suiza, debiendo residir en
España en el ejercicio del derecho a la libre circulación, así como también los
ciudadanos jóvenes de terceros países que sean “titulares de una autorización
para residir en territorio español que habilite para trabajar” (quedan fuera,
por consiguiente, quienes se encuentren en situación irregular ya sea
originaria o sobrevenida, y no conviene olvidar que el colectivo de jóvenes
extranjeros que pueden encontrarse en tal situación no es un número
menospreciable), debiendo por último estar empadronada la persona solicitante
en cualquier localidad del territorio español. Con respecto a los requisitos
profesionales, se requiere una conjunción de “inacciones”: “d) No haber
trabajado en los 30 días naturales anteriores a la fecha de presentación de la
solicitud. e) No haber recibido acciones educativas que conlleven más de 40
horas mensuales en los 90 días naturales anteriores a la fecha de presentación
de la solicitud. f) No haber recibido acciones formativas que conlleven más de
40 horas mensuales en los 30 días naturales anteriores a la fecha de
presentación de la solicitud”. Conviene destacar que los requisitos requeridos
para poder inscribirse en el fichero no serán siempre, todos ellos
conjuntamente solicitados, para poder beneficiarse de las medidas o acciones
previstas en la norma; más exactamente las “inacciones” relativas a la falta de
acciones educativas o formativas no serán requisitos necesarios para poder
acceder a medidas de apoyo a la contratación y el emprendimiento previstas en
los arts. 106 a 109.
Para formalizar la
inscripción, vuelvo a insistir, se requiere un requisito casi idéntico al que
deben cumplir los perceptores de prestaciones por desempleo, esto es presentar
“una declaración expresa” de tener interés en participar en el SNGJ y adquirir
“un compromiso de participación activa” en todas las actuaciones que se
desarrollen. En cambio, no existen limitaciones para darse de baja, ya que el
art. 101 dispone de forma muy clara que todo usuario del SNGJ podrá “en
cualquier momento” darse de baja y desistir con su decisión de participar en el
mismo, debiendo las Comunidades Autónomas que incorporen requisitos específicos
propios para la tramitación de la inscripción, implantar los mecanismos
específicos adecuados para que los usuarios del SNGJ puedan darse de baja.
La baja en el SNGJ
se produce, en principio, por el cumplimiento de la edad máxima fijada para su
permanencia en el mismo, pero con algunas peculiaridades que en términos
estrictamente jurídicos deberíamos calificar de “disposiciones transitorias”,
siendo la más sorprendente en el plano jurídico la contenida en el último
párrafo del apartado 4 del art. 101, en el que se dispone que quienes hayan
superado la edad máxima pero no hayan sido atendidos previamente (es decir, que
no se hayan beneficiado de algunas de las medidas recogidas en la norma)
“permanecerán en el sistema pero sin causar baja de oficio”, algo que sólo
puede entenderse en términos de que el gobierno desea dejar la puerta abierta a
una hipotética flexibilización (= ampliación) de la edad máxima de acceso al
SNGJ si concurrieran las circunstancias que así lo aconsejaran. Es decir, la
baja sólo se produce de oficio si el joven ha participado en el SNGJ mediante
alguna de las medidas puestas en marcha por los sujetos habilitados al efecto,
y también cuando se haya rechazado la participación en cualquiera de las
acciones emprendidas. En el supuesto de jóvenes que estén recibiendo “alguna de
las medidas o acciones previstas en el artículo 106, 107, 108 y 109” (medidas
de apoyo a la intermediación y empleabilidad, fomento de la contratación y del
emprendimiento) se mantendrá su permanencia en el SNGJ hasta su
finalización.
C) El bloque más
destacado del texto, o dicho de forma más clara la concreción de las medidas
que podrán adoptarse para facilitar la incorporación de los jóvenes al ámbito
laboral se encuentran en los arts. 107 a 109 y han sido los preceptos que
lógicamente han merecido ya mayor atención por parte de todos los comentarios y
análisis que se han efectuado de la norma. No obstante, no conviene olvidar que
el artículo “marco” es el 106, en el que se recogen, con carácter general,
todas las acciones y medidas que pueden y deben desarrollarse para alcanzar los
objetivos previstos de incorporación de los jóvenes a los ámbitos laborales,
educativos y formativos.
Dado que los art.
107 a 109 se refieren a medidas de apoyo a la contratación, conviene ahora
señalar que el art. 106 c) dispone que en cumplimiento de ese objetivo “se
desarrollarán aquellas actuaciones o medidas que incentiven la inserción
laboral de los sujetos mayores de 16 años a los que se refiere el artículo
88.d) que podrán consistir en incentivos en la cotización a la Seguridad
Social, fomento de los contratos formativos previstos en la normativa vigente,
ayudas al empleo para la contratación con un período mínimo de permanencia,
fomento de la Economía Social, formación y fomento del empleo para el colectivo
de jóvenes investigadores, o cualesquiera otras de carácter similar”.
3. El estudio de
la política de empleo juvenil en general, y del sistema de garantía juvenil en
particular, ha merecido especial atención en los últimos tiempos por la doctrina
laboralista. Además del estudio ya citado de las profesoras Pardell y Cabassés,
me permito recomendar, sin ningún ánimo de exhaustividad por supuesto, otras
dos publicaciones.
En primer lugar,
el estudio coordinado por los profesores de la Universidad de León RodrigoFernández y Henar Cuesta “Empleo juvenil: un reto para Europa (Youthemployment: a challenge for Europe)”, publicado por Thompsom Reuters Aranzadi(2016), que ha contado con la participación de un muy amplio número de
profesores y profesoras de dicha Universidad, así como también de otras Universidades
españolas y extranjeras, y en el que el profesor Rodrigo Tascón analiza, y
critica, el sistema de garantía juvenil en el marco más general de su artículo “Dificultades
en el empleo de los jóvenes (barreras
jurídicas estructurales y otros problemas”.
En segundo
término, la tesis doctoral del profesor Juan Luis García Ríos, de laUniversidad de Castilla-La Mancha, “El sistema de garantía juvenil: unaperspectiva europea y española”, dirigida por la profesora María José Romero,
cuya conclusión crítica, refiriéndose al marco normativo español, es que “…necesitamos entender
que debemos realizar una construcción de un nuevo sistema de políticas
activas de empleo,
es necesario cambiar
el paradigma de intervención sobre
nuestros jóvenes que abandone esos procesos claros de individualización,
para convertirlo un proceso presidido
por esfuerzos colectivos
y basado en
unos Servicios Públicos de
Empleo nuevos, abandonando
esa eterna modernización
de los Servicios Públicos
de Empleo que
después de 35
año no ha
llegado y se ha cometido
una especie de mito o cuestión de fe y esta Garantía Juvenil debería ser el principio
de este cambio,
sino se convertirá
en una política de
maquillaje o como nos
decía BEVERIDGE y nos
recuerda APARICIO TOVAR,
en “operaciones auxiliares de limpieza”. La citada tesis doctoral ha
sido ya publicada, recientemente (29 de septiembre), por la Editorial Bomarzo.
4. Antes de
iniciar mi explicación del RDL 6/2016 recuerdo brevemente el contenido de la
Recomendación del Consejo de 22 de abril de 2013 sobre el establecimiento de laGarantía Juvenil.
Yendo al contenido
concreto del texto, sin olvidar que se trata de una Recomendación y que no es
un texto jurídicamente vinculante, se pide a todos los Estados que velen para
que todos los jóvenes menores de 25 años
“reciban una buena oferta de empleo, educación continua, formación de aprendiz
o período de prácticas en un plazo de cuatro meses tras quedar desempleados o
acabar la educación formal”, y que se articulen las medidas adecuadas para que
todos los jóvenes puedan tener conocimiento de la medida y realizar los
trámites administrativos que en su caso sean necesarios para poder acogerse a
la medida. Se pide una estrecha colaboración entre los servicios de empleo
públicos y privados, y de todos ellos con los centros educativos y las
entidades que trabajan con los jóvenes. Se trata de potenciar “las asociaciones
entre los empleadores y los agentes pertinentes del mercado de trabajo
(servicios de empleo, diversos niveles de la administración, sindicatos y servicios
dirigidos a la juventud) a fin de fomentar las oportunidades de empleo, de
formación de aprendices y de prácticas para los jóvenes”.
Entre las
propuestas que se incluyen en la Recomendación, destacan las de mejora de las
aptitudes en el ámbito educativo, con una llamada al ámbito educativo para que
promueva y proporcione orientación continua a los jóvenes “sobre el
emprendimiento y el trabajo por cuenta propia”; también las de adopción de
medidas en el ámbito laboral, como la reducción de costes laborales no
salariales y una utilización adecuada de medidas de incentivación económica de
la contratación juvenil, vía regulación ad hoc de contratos en prácticas o para
la formación y reducciones en las cotizaciones empresariales a la Seguridad
Social. Igualmente se pide a los Estados que utilicen al máximo todas las
posibilidades que ofrece el nuevo marco de financiación en el período 2014-2010
para la puesta en práctica de tales medidas, sin olvidar las posibilidades que
aún existen de utilizar fondos del período 2007-2013, “incluidas las
posibilidades de financiación de subvenciones específicas con cargo al Fondo
Social Europeo”.
La Recomendación
hace una llamada específica a prestar especial atención a la problemática de
los jóvenes que ni estudian ni trabajan (alrededor de 7,5 millones de jóvenes,
que representan un gasto equivalente al 1,2 % del PIB), y a conceder apoyo
preferente a los emprendedores jóvenes y las empresas sociales. Como petición de aplicación efectiva a los
Estados, se debería conseguir, entre otras razones prácticas para poder
beneficiarse de los fondos económicos de la Iniciativa de Empleo Juvenil, que
los sistemas de garantía juvenil “estén adecuadamente integrados en los futuros
programas cofinanciados por la UE, preferiblemente desde el comienzo del Marco
Financiero Plurianual de 2014-2020”.
5. ¿Cuáles son los
contenidos más destacados de las modificaciones operadas en la normativa
reguladora de la garantía juvenil en España? Remito a los lectores y lectoras a
la atenta comparación de la normativa que entró en vigor el 25 de diciembre y
la que es derogada a partir de dicha fecha, que pueden encontrar más adelante,
y apunto ahora los más significativos a mi parecer.
De la introducción
del RDL me quedo con la concreta afirmación de que es necesario “destinar
recursos específicos a los jóvenes de forma coordinada con todos los actores
que intervienen en el sistema”, y para ello es conveniente adoptar medidas
“dirigidas a mejorar la inscripción y atención en el Sistema Nacional de
Garantía Juvenil e incentivar la empleabilidad y la ocupación de los jóvenes”,
a fin y efecto de poder hacer un buen y eficaz uso de los recursos financieros
que la Unión Europea ha puesto a disposición de los Estados miembros.
Al respecto, no
conviene olvidar que en la reciente Comunicación de la Comisión Europea “LaGarantía Juvenil y la Iniciativa de Empleo Juvenil, situación al cabo de tresaños”, publicada el 4 de octubre, se diferencia en tres grupos a los Estados
miembros según cómo han utilizado la normativa europea y cómo ha contribuido a
mejorar la situación del empleo juvenil en sus respectivos ámbitos
territoriales: en primer lugar, los de “reforma acelerada”, de los que se
afirma que “la Garantía Juvenil ha proporcionado un nuevo impulso y ha
acelerado los acontecimientos políticos en algunos Estados miembros, en
particular en aquellos que se enfrentan a retos importantes y que reciben un
apoyo financiero considerable de la UE (BE, BG, FR, HR, HU, IT, LT, LV, PL, PT,
SI), si bien los ritmos de aplicación pueden presentar diferencias”. En segundo
lugar, los de “marco estratégico reforzado”, para los que la Garantía Juvenil
“ha contribuido a reforzar políticas ya consolidadas mediante la ampliación o
adaptación de medidas vigentes en los Estados miembros que ya contaban con
instrumentos completos que se ajustan, en líneas generales, a la Recomendación
(AT, DE, DK, EE, FI, IE, LU, MT, NL, SE, UK)”. En fin, en el furgón de cola,
los países del tercer grupo, entre los que se encuentra España, para los que
“hasta la fecha, la reforma es más limitada)”, explicándose que los cambios
fueron más limitados “como consecuencia de varios factores como, por ejemplo,
la asignación de una prioridad más baja, la existencia de retrasos o de
interrupciones en la aplicación de medidas clave o una atención centrada en
programas anteriores (CY, CZ, EL, ES, RO, SK)”.
Supongo que un
intento de corregir la situación criticada por la Comisión Europea pasa, tal
como se recoge en la introducción y después se desarrolla en el articulado que
modifica la Ley 18/2014, por medidas como “las mejoras implementadas en el
fichero”, que “redundarán en beneficio del sistema, ya que, además de lista
única de demanda y soporte para la inscripción, el fichero es herramienta
esencial para el seguimiento de las acciones y programas y la evaluación de los
resultados alcanzados”.
6. El texto
articulado, una vez desaparecido el capítulo dedicado al programa de
cualificación destinado a obtener un certificado de profesionalidad, consta de
dos capítulos, una disposición transitoria y tres disposiciones finales.
En el capítulo
primero, y con el objetivo declarado de poder hacer “un uso pleno y óptimo de
los instrumentos de financiación de la política de cohesión”, se simplifican
los requisitos que se fijaban para poder ser beneficiario del Sistema Nacional
de Garantía Juvenil. Repárese en que el art. 97, regulador de los requisitos
para la inscripción, permite esta a los jóvenes menores de 30 años (tras la
modificación de la edad operada en 2015) que no hayan trabajado “en el día
natural anterior a la fecha de presentación de la solicitud”, o no hayan
recibido acciones educativas “en el día natural anterior a la fecha de
presentación de la solicitud”, o no hayan recibido acciones formativas “en el
día natural anterior a la fecha de presentación de la solicitud”, mientras que
en la normativa derogada los plazos eran de treinta, noventa y treinta días
naturales, respectivamente, con respecto a cada acción laboral, educativa o
formativa referenciada. Ello no quiere decir, subrayo, que desde el primer día
se abra la obligación de los poderes públicos o de los agentes sociales (novedad relevante incorporada en la reforma)
u otros sujetos privados de garantizar una acción laboral, formativa o
educativa, sino que se mantiene el plazo de cuatro meses previsto en la Recomendación
comunitaria de 2013, y ello se recoge expresamente en el art. 105, regulador de
los requisitos y procesos de atención, en el que se dispone que “Transcurridos
cuatro meses desde la fecha de inscripción en el Sistema Nacional de Garantía
Juvenil se deberá comprobar, con carácter previo a prestar cualquier tipo de
atención, que se siguen cumpliendo los requisitos que permitieron la
inscripción del joven..”.
Como acabo de
indicar, la reforma abre la puerta de par en par a los interlocutores sociales
como nuevos sujetos que “participan en el Sistema Nacional de Garantía
Juvenil”, junto con las distintas Administraciones Públicas (estatal,
autonómicas y locales) y otras entidades que actúan en el ámbito privado. No es
de extrañar, por ello, la satisfacción manifestada en la nota de prensa de CC
OO antes referenciada, afirmando que “Los sindicatos han conseguido, además,
que se abra una agenda dentro del marco de diálogo social para abordar de forma
urgente y monográfica el futuro de los fondos para políticas de empleo para
jóvenes. Este proceso se enmarca dentro del compromiso del Presidente de
Gobierno con los interlocutores sociales para dar un nuevo impulso al diálogo y
a la concertación social”.
La mayor
flexibilidad en la regulación normativa es apuntada también en la introducción,
y concretada en el articulado, al permitirse que todas las entidades que
participan en el Sistema “puedan establecer procedimientos específicos, de
conformidad con el Ministerio de Empleo y Seguridad Social, para la inscripción
de los jóvenes en el fichero único del Sistema Nacional de Garantía Juvenil”,
mientras que anteriormente esta posibilidad sólo estaba reservada a la
Administración Estatal y “adicionalmente” a las Comunidades Autónomas. La nueva
redacción del apartado 5 del art. 92 dispone que “los sujetos contemplados en
las letras a), b), c) y d) del artículo 88 podrán, en el ámbito de sus
competencias, utilizar la información disponible en sus ficheros específicos
para facilitar la inscripción y tratamiento de la información en el Sistema
Nacional de Garantía Juvenil, siempre y cuando cumplan con los requisitos
establecidos en la presente sección”.
Un cambio
normativo de indudable importancia, y que pone de manifiesto que las críticas
que se hicieron en su momento a la regulación de la inscripción del joven en el
sistema eran acertadas, se concreta en la ampliación del número de jóvenes,
siempre que cumplan los requisitos requeridos por la Ley 18/2014, que podrán
participar en las acciones laborales, educativas o formativas, en cuanto que
estas irán dirigidas tanto a los jóvenes que se incorporen al sistema a través
de alguno de los sujetos que integran este, como también a todos los jóvenes
inscritos como demandantes de empleo en los servicios públicos de empleo, los cuales,
tal como se explica en la introducción y se concreta en el articulado, serán
inscritos en el sistema, “incluso con efectos retroactivos, en el caso de que
hubieran participado o estén participando en alguna de las actuaciones
previstas por el Sistema”. Así se recoge expresamente en la modificación del
art. 97, disponiéndose que los sujetos interesados deberán “g) Presentar una
declaración expresa de tener interés en participar en el Sistema Nacional de
Garantía Juvenil, adquiriendo un compromiso de participación activa en las
actuaciones que se desarrollen en el marco de la Garantía Juvenil. En el caso
de los demandantes de empleo bastará con su inscripción en los servicios
públicos de empleo”, no estando contemplado el último inciso de la norma en el
precepto derogado el 25 de diciembre. +
Con total claridad
da debida cuenta de la importancia del cambio el nuevo apartado 5 del art. 98,
en el que se dispone que “La inscripción o renovación como demandante de empleo
en un servicio público de empleo implica la inscripción en el Sistema Nacional
de Garantía Juvenil, si se cumplen los requisitos recogidos en el artículo 97.
La fecha de inscripción en el Sistema corresponderá con la fecha de inscripción
o de renovación como demandante de empleo. A estos efectos, se considerará que
se cumple con el requisito establecido en la letra g) del artículo 97 en el
momento en que se hubiera procedido a la inscripción como demandante de empleo.
Adicionalmente, los Servicios Públicos de Empleo podrán solicitar la inscripción
en el Sistema Nacional de Garantía Juvenil de aquellas personas inscritas como
demandantes de empleo, desde el 1 de septiembre de 2013 hasta la entrada en
vigor de esta norma, que hubieran participado en alguna de las acciones
recogidas en el artículo 106 y, al inicio de la acción, cumplieran con los
requisitos recogidos en el artículo 105. En este caso, la fecha de inscripción
corresponderá con la fecha de inicio de la acción. Asimismo, los Servicios
Públicos de Empleo informarán de esta circunstancia a la persona interesada a
efectos de que la misma pueda ejercer sus derechos de acceso, modificación,
cancelación y oposición”.
Por fin, cabe
destacar que los interlocutores sociales participarán en la Comisión delegada
de seguimiento y evaluación del sistema, participación que no existía en la
normativa derogada. La reforma de la composición de la Comisión es también
aprovechada para incorporar a representaciones del Ministerio de Educación,
Cultura y Deporte y del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad,
justificándose esta decisión en la introducción por “el entendimiento de que
las soluciones a la garantía juvenil deben venir del trabajo conjunto de los
ámbitos de empleo, educación, servicios sociales y juventud”. Recuerdo que
dicha Comisión tiene asumidas competencias “de coordinación y soporte, así como
de control de las actividades que deben desarrollarse para la ejecución del
Sistema Nacional de Garantía Juvenil”, pudiendo crear y desarrollar “los Grupos
de trabajo específicos que considere necesarios para el desempeño de las
competencias citadas”.
7. No menos
importante, ni mucho menos, es la modificación operada en preceptos de la Ley
20/2007 de 11 de julio, del Estatuto del trabajo autónomo y de la ley que abrió el camino de la reforma
laboral de 2012, la núm. 3/2012, de 6 de julio, de medidas urgentes de reforma del mercado laboral, que regulan, mejor
dicho regulaban, la reducción de cotizaciones a la Seguridad Social como
mecanismo incentivador del autoempleo y de los contratos para la formación y el
aprendizaje, que pasan a convertirse, a partir del 1 de enero de 2017, en
bonificaciones con cargo al presupuesto del SPEE, siempre y cuando, obviamente,
tales medidas incentivadoras afecten a jóvenes que estén inscritos en el
sistema (y ya hemos visto la amplitud de la reforma, al considerar inscritos,
incluso con efectos retroactivos, los jóvenes inscritos como demandantes de
empleo”), sin que de este cambio, señala la disposición transitoria única, “se
deriven efectos para los empresarios que vinieran disfrutando de las mismas”.
Para justificar
esta medida, que tiene el visto bueno de los agentes sociales, se argumenta en
la introducción, cuando se exponen los argumentos que permiten la adopción de
este instrumento jurídico que sólo puede utilizarse cuando concurran razones
“de extraordinaria y urgente necesidad”, como es el Real Decreto-Ley, se expone
que “la conversión de reducciones en bonificaciones contribuirá, no solo a la
continuidad de estas medidas de fomento a la contratación, sino también, de
manera inmediata, a la sostenibilidad de nuestro sistema de protección social”.
8. Como habrán
podido comprobar los lectores y lectoras, no me detenido hasta ahora en las
razones y argumentos que el gobierno utiliza para justificar el uso del RDL, ya
que el visto bueno de las Comunidades Autónomas (con un cierto orgullo,
comprensible desde la óptica gubernamental… siempre y cuando se conozca, como he explicado al
inicio de mi exposición, que el texto que se llevó a la Conferencia sectorial
fue “mutilado” en un capítulo para el que el gobierno tenía especial interés en
su aprobación) y de los agentes sociales no augura problema de ningún tipo para
su aprobación en sede parlamentaria, y sirva en este punto la cita de uno de
los consejeros de empleo más activos, Iago Negueruelas, de las Islas Baleares,que afirmaba, en declaraciones recogidas en el artículo de El Periódico antes
citado que, "se ha encontrado una buena solución para dar respuesta a los
jóvenes en paro y aprovechar los fondos disponibles".
Más allá del
consenso político y social, el gobierno se remite en la introducción del RDL,
como hizo en la mayor parte de los numerosos RDL que se dictaron en la
legislatura 2012-2015, a la difícil situación del empleo juvenil y a la necesidad
de adoptar medidas que la corrijan y que faciliten la creación de empleo y la
disminución del desempleo, así como también la mejora de los niveles formativos
y de cualificación. Adopción de medidas, que el Tribunal Constitucional
incluye, para validarlas, dentro del amplio margen de que dispone el gobierno
para elaborar su política legislativa para enfrentarse a la crisis económica y
social (que no se olvide que todavía existe para una buena parte de la
población).
No deja de ser
curioso a mi parecer que el gobierno argumente que la situación política vivida
en España desde la convocatoria de elecciones generales en diciembre de 2015
hasta la formación del nuevo gobierno a principios de noviembre de este año ha
sido la causante de que no se hayan podido adoptar “medidas legislativas de
reformas del sistema y disponer del tiempo necesario para la tramitación
ordinaria de las modificaciones legales previstas en este real decreto-ley” Por
cierto, dicha “argumentación” se ha introducido en la versión definitiva del
texto, mientras que no estaba recogida en el borrador remitido a los
representantes de las autonomías para debate en la Conferencia sectorial del
día 19 de diciembre, supongo que para evitar fricciones con todas aquellas que
no están gobernadas por el Partido Popular.
Sin duda, al menos
a mi parecer, la argumentación más sustancial para justificar la aprobación de
este RDL es de índole económica, ya que, reconociendo, pero sin decirlo
expresamente, que la gestión administrativa del sistema hasta el presente no
era especialmente eficaz, se expone que los cambios introducidos, y hay que
esperar y desear que sea así por el bien de muchos jóvenes, permitirá “una
adecuada utilización presupuestaria de los fondos procedentes de la Iniciativa
de Empleo Juvenil y del Fondo Social Europeo dentro de los plazos de ejecución
establecidos por la normativa de la Unión Europea”. La argumentación económica
se refuerza aún más, si cabe, con la mención expresa a que “resulta
imprescindible empezar a poner en funcionamiento las medidas recogidas en este
real decreto-ley lo antes posible, dentro del año 2016, para que pueda tener
lugar un adecuado aprovechamiento de los fondos adicionales de la Unión Europea
que se generaron en virtud del reajuste del Marco Financiero Plurianual
establecido por la Comunicación de la Comisión COM (2016) 311 final, de 30 dejunio de 2016”. Está por ver, pero no tengo argumentos para manifestarme al
respecto, si en la semana del 26 al 30 de diciembre se van a poner en marcha
las medidas aprobadas, por lo que será más prudente esperar a ver y conocer cómo
se pone en práctica el texto aprobado.
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