martes, 8 de julio de 2014

Estudio del contenido laboral del Real Decreto-Ley 8/2014 de 4 de julio, ¿una ley de acompañamiento encubierta? (y reflexiones previas sobre la degradación de la calidad jurídica) (I).



1. El Consejo de Ministros aprobó el pasado viernes el Real Decreto-Ley número 8 de 2014, “de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia”, publicado al día siguiente en el BOE y con entrada en vigor el mismo día de su publicación.

Consulté el BOE del día 5 poco después de su publicación electrónica y pude comprobar que esta vez el gobierno se había “superado” con respecto a RDL anteriores. La norma tiene un preámbulo de 39 páginas, y en el texto articulado hay 124 artículos, 25 disposiciones adicionales, 11 disposiciones transitorias y 5 disposiciones finales, además, obviamente, de una disposición derogatoria, y decidí aparcar su lectura para dedicarme al placer de jugar con los nietos en la playa durante todo el sabado.  

Una vez leída la norma al día siguiente, estoy en condiciones de afirmar con conocimiento de causa que en pocas normas podrán encontrarse tal cantidad de modificaciones de muy diversas leyes que no guardan ninguna relación, o si acaso una mínima relación entre algunas para que nadie me tache de maximalista, entre ellas. En puridad jurídica estamos más en presencia de una de las antiguas “leyes de acompañamiento”, es decir de leyes “complejas o multisectoriales”, y me imagino que ante las críticas que se formularán por casi todos los grupos parlamentarios en el debate de convalidación del RDL el próximo jueves en el Congreso (vid. Arts. 67 y 68 de su Reglamento), el gobierno y el grupo popular se escudarán no sólo en la “extraordinaria y urgente necesidad” de todas las medidas adoptadas (permítanme que dude, y mucho, de dicha necesidad), sino también en el apoyo jurídico que otorga la jurisprudencia reciente del Tribunal Constitucional a este tipo de norma, con independencia de la deficiente técnica legislativa o de la conveniencia de que las normas regulen materias homogéneas, con cita de la sentencia núm. 136/2011 de 11 de septiembre, en la que el TC afirma en su fundamento jurídico 3 que “aun aceptando que una ley como la impugnada puede ser expresión de una deficiente técnica legislativa, no por ello cabe inferir de modo necesario una infracción de la Constitución habida cuenta que el juicio de constitucionalidad que corresponde hacer a este Tribunal “no lo es de técnica legislativa” [SSTC 109/1987, de 29 de junio, FJ 3 c); y 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 4], ni de “perfección técnica de las leyes” (SSTC 226/1993, de 8 de julio, FJ 4), pues nuestro control “nada tiene que ver con su depuración técnica” (SSTC 226/1993, de 8 de julio, FJ 5; y 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 4). Como señala el Abogado del Estado, la Ley 50/1998 es una ley ordinaria que no está necesitada de ninguna previsión constitucional para ser dictada ni se ve constreñida tampoco por ningún mandato constitucional. En sentido similar, apunta el representante del Senado, la ley ordinaria, como ley que emana de las Cortes Generales, puede entrar a regular cualquier materia no expresamente asignada a otro tipo legislativo, y es que, del bloque de la constitucionalidad no se deriva ni impedimento alguno para que se puedan aprobar lo que califica como “leyes transversales”, ni exigencia de ninguna clase que imponga que cada materia deba ser objeto de un proyecto independiente, dado que las formas de manifestarse la voluntad de las Cámaras sólo tendrán un carácter limitado cuando así se derive del propio texto constitucional. En consecuencia, ningún óbice existe desde el punto de vista constitucional que impida o limite la incorporación a un solo texto legislativo, para su tramitación conjunta en un solo procedimiento, de multitud de medidas normativas de carácter heterogéneo…”. 

Bueno, sólo existe un “pequeño” problema para utilizar esta sentencia en apoyo de la norma aprobada el viernes 4 de julio: que se trata de un RDL y no de una Ley.

2. No es ahora el momento de volver sobre la degradación de la calidad jurídica de las normas aprobadas, tanto vía RDL como de las que han pasado el trámite parlamentario ordinario (¿qué les parece la enmienda sobre aforamiento?), porque de ello me he ocupado en comentarios anteriores, pero no quiero seguir dejando de afirmar mi preocupación por el desprecio que normas como esta, de 172 páginas, suponen para el ejercicio de la soberanía popular residenciada, hasta donde mi conocimiento alcanza, en el Parlamento, en el que se discutirá en no más de dos horas un texto que modifica numerosas normas y cuyo debate de totalidad puede convertirse en ininteligible para la ciudadanía, salvo que sólo se ponga el acento, y supongo que así será por la mayor parte de la oposición, en ese desprecio al Parlamento. Para un análisis más detallado de esta cuestión me permito recomendar dos sugerentes artículos publicados en las redes sociales por dos activos participantes en las mismas, el primero del diputado de la Izquierda Plural Joan Coscubiela con el claro título de “Decreto-ley 8/2014, unescándalo democrático”, y el segundo de la abogada Verónica del Carpio con otro título que, sabiendo que el texto se refiere al citado RDL, no deja tampoco lugar a dudas, “La peor corrupción”. 

Para Joan Coscubiela, “Cuando ya pensábamos que el PP no podía ir a más en su ejercicio absolutista del poder, en su abuso de los Decretos Leyes, su ninguneo al Parlamento, en definitiva en su aversión genética a la democracia, llega otro viernes de Dolores y el Gobierno aprueba otro Decreto Ley, el 8/2014, que supone un ataque en toda regla a la democracia parlamentaria”. Para Verónica del Carpio, “El Gobierno sabe que da igual que abuse -verbo insuficientemente enérgico- del real decreto-ley, que apruebe leyes como rodillo legislativo, saltándose toda la tramitación prelegislativa -esa antigualla que exige que se dicten informes preceptivos por diversos organismos, que se elaboren memorias económicas serias, que haya incluso audiencia pública en ciertos casos- y que se hurte a las Cortes y a la opinión pública la posibilidad del otro control, el control público derivado de la publicidad de los debates parlamentarios; en un real decreto-ley, todo va a la vez a convalidación del Congreso, aunque tenga 172 páginas con preceptos de todo tipo que afecten a cine, Registro Civil, huelga, reforma laboral, drones, exposiciones de Picasso, carrera militar, ferrocarriles e impuestos, temas todos ellos, y muchos, muchísimos más, incluidos en el real decreto-ley que a día de hoy es el penúltimo. En una misma sesión del Congreso se hablará de cine, Registro Civil, huelga, reforma laboral, drones, exposiciones de Picasso, carrera militar, ferrocarriles e impuestos, y muchos, muchísimos más temas. O sea, no se hablará. Porque es imposible hablar de todo ello en una sesión en la que se discute si se convalida o no se convalida un infecto batiburrillo jurídico”.

3. En fin, no querría acabar esta referencia al carácter “complejo” de la norma sin una cita de autoridad, con independencia de mi consideración crítica sobre la política del gobierno. Me refiero al Presidente del Gobierno, Mariano Rajoy, que abordaba el domingo, en el discurso de clausura del campus FAES 2014, la amplitud de materias abordadas en el RDL, aunque lo hacía no desde la perspectiva jurídica sino desde su valoración positiva del impulso reformista del gobierno y desarrollo del plan aprobado el 6 de junio: “… Después de una etapa en la que se han hecho muchas e importantes reformas en la economía española, vamos a iniciar la segunda generación de reformas de la economía española y ya hemos tomado algunas decisiones importantes a lo largo del pasado mes de junio y también en el primer Consejo de Ministros que hemos celebrado en este mes, que ha tenido lugar el pasado viernes, donde se han tomado decisiones importantes en materia de financiación de la actividad económica; apoyo a las pymes y a su internacionalización; la refinanciación de la deuda; en materia de funcionamiento competitivo de los mercados; se han tomado decisiones importantes en materia de comercio minorista; también en infraestructuras y transportes con un nuevo marco regulatorio en AENA, donde se va a lanzar el proceso de privatización de un 49%; modernización del régimen de los puertos del Estado; en materia ferroviaria, donde se ha iniciado el proceso de liberalización del transporte de pasajeros; también en materia energética hay avances y decisiones importantes en materia de liberalización del sector de hidrocarburos; reformas en el sector del gas natural... En fin, no voy a entrar en el detalle de lo que se ha aprobado en el pasado Consejo de Ministros pero sí quiero hacer referencia a un tema importante que es que implantamos la Garantía Juvenil, destinado a los menores de 25 años, que ni trabajan ni se están formando, y hasta 30 años en el caso de personas que tengan alguna discapacidad. Una serie de incentivos a contratos que combinen formación, trabajo, bonificación de los contratos, etc. Una serie de normas con el objetivo de atender a aquellos menores de 25 años, insisto, que ni están trabajando, ni se están formando, para que se formen y puedan conseguir un trabajo y, por tanto, llevar adelante un proyecto de vida…”.

4. Entro en el estudio del contenido laboral del RDL 8/2014, para lo que ha sido necesario proceder a la lectura de toda la norma, ya que, como es habitual últimamente en los RDL aprobados por el gobierno, es necesario prestar atención tanto al preámbulo de la norma como al texto articulado y a las disposiciones adicionales, transitorias, derogatorias y finales, y de esta manera podemos encontrarnos con que, en ámbitos jurídicos aparentemente lejanos de las relaciones laborales hay algún precepto que sí se refiere al derecho del trabajo, o que en el preámbulo de la norma se hagan determinadas manifestaciones que después no encuentran reflejo concreto en el texto articulado. Como ejemplo claro de esta última circunstancia, y agradezco a la profesora de la Universidad Rey Juan Carlos, y buena amiga, Carolina Sanmartín que lo descubriera, cabe citar la manifestación en el preámbulo de que las bonificaciones por contratación de jóvenes acogidos a la garantía juvenil serán compatible con el resto de incentivos a la contratación “siempre que el importe mensual a cotizar por la empresa o el trabajador autónomo no sea negativo”, afirmándose de manera clara e indubitada que “Por tanto, en función de la cotización que correspondiera ingresar por el trabajador, cabe la posibilidad de que durante los primeros 6 meses, la empresa no tenga coste de cotización, e incluso si la aplicación de ambos incentivos comporta un excedente a favor de la empresa o autónomo que ha contratado, dicho excedente se podrá aplicar para reducir la cotización de otro trabajador”.

¿Dónde está Wally, es decir dónde está el artículo o artículos que concretan la afirmación preambular? ¿Será necesario esperar a una corrección de errores, habitual por otra parte en este tipo de normas elaboradas de manera urgente (no confundir con “urgente necesidad”), o se instrumentará por vía de desarrollo del RDL, sin tanta urgencia? ¿Se han parado a leer todo el texto los periodistas que han destacado en sus artículos esta (in)existente medida?

Además, recuerdo ahora que a las medidas aprobadas en el nuevo texto en materia de incentivos a la contratación hay que añadir las bonificaciones del 40 % en la aportación empresarial por contingencias comunes en la contratación del personal investigador, previstas en el RD 475/2014 de 13 de junio, publicada en el BOE del 14 y con entrada en vigor a los tres meses de su publicación, si bien se regula su aplicación retroactiva “al personal investigador a tiempo completo en situación de alta a 1 de enero de 2.013”.

5. En el preámbulo del RDL 8/2014 se reitera en su primer apartado aquello ya escrito en varias RDL anteriores, es decir la “herencia recibida”, la mejora alcanzada con las reformas emprendidas por el gobierno resultante de las elecciones del 20 de noviembre de 2011, y la necesidad de “profundizar” en ellas “para favorecer la recuperación económica y la creación de empleo”. Todas las medidas adoptadas tienden según el gobierno a “aumentar la competitividad y fomentar el funcionamiento eficiente de los mercados y mejorar la financiación, así como a mejorar la empleabilidad”; o lo que es lo mismo, la parte laboral siempre queda condicionada a la mejora de la situación económica y al “funcionamiento eficiente de los mercados”, y ello es totalmente perceptible no sólo en una afirmación del preámbulo sino también en la ordenación del RDL, en el que no encontramos las “Medidas de fomento de la empleabilidad y la ocupación” hasta el art. 87 (título IV) del total de 124 artículos del texto. En cuanto a la afirmación del preámbulo que da debida cuenta de las prioridades políticas, y del orden en que se sitúan, se afirma que la norma tiene tres ejes fundamentales, “el primero fomentar la competitividad y el funcionamiento eficiente de los mercados; el segundo, mejorar el acceso a la financiación; y el tercero, “fomentar la empleabilidad y la ocupación”. Por cierto, como quien no quiere la cosa, y esta afirmación dice muy poco de la pretendida extraordinaria y urgente necesidad de algunas medidas, se nos dice que en la norma “además, se avanzan algunas medidas de reforma fiscal”.

Hemos de llegar al apartado VIII del preámbulo para conocer las grandes líneas (y algunas no concretadas después en el texto articulado como ya he indicado con anterioridad) del “régimen de implantación del sistema nacional de la garantía juvenil” (SNGJ), así como también de otras medidas recogidas “para favorecer la ocupación”, medidas que sin duda necesitan de mayor concreción en algunos aspectos y así se reconoce implícitamente en el texto al dedicar un apartado específico de la disposición final segunda, sobre habilitación normativa, a disponer que se faculta al titular de la Dirección General del MEySS que tenga atribuidas las competencias para la administración del Fondo Social Europeo para dictar, en el ámbito de sus competencias, “cuantas disposiciones sean necesarias para la aplicación de lo dispuesto en este real decreto-ley, así como para la habilitación de los formularios y modelos necesarios para su desarrollo”. 

El soporte constitucional de las medidas adoptadas se encuentra, según estipula la disposición final primera 6, en los arts. 149.1 7ª, 13ª y 17ª, siendo muy claros a mi entender los relativos a las competencias exclusivas en materia laboral y de régimen económico de la Seguridad Social, y suscitándome más dudas, por la  “generosidad” con la que el gobierno está interpretando el precepto el relativo a la competencia exclusiva “sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica”.

Para conocer la explicación oficial del gobierno sobre las medidas adoptadas me remito a dos documentos publicados el mismo día 4 en la página web del MEySS y en la información oficial del Consejo de Ministros: “El gobierno aprueba el sistema nacional de garantíajuvenil y nuevos incentivos a la contratación”, y “Sistema Nacional de GarantíaJuvenil”. Por cierto, en el primer documento, y con referencia a los nuevos incentivos para la contratación indefinida cuando esta se lleve a cabo con un joven acogido a la garantía juvenil, no se dice nada sobre la posibilidad de que haya un excedente de cotización, sino únicamente que la medida incentivadora será compatible con el resto de incentivos, “siempre que el importe mensual a cotizar por la empresa o el trabajador autónomo no sea negativo”, y en la misma línea, en la presentación del SNGJ sólo se dice que la bonificación “es compatible con el resto de incentivos, pero nada más”. Me pregunto quién redactó el preámbulo y quien ha redactado la nota del MEySS y la presentación, ya que no hay sintonía entre ambas.

Las medidas adoptadas han sido valoradas positivamente por el secretario general de la CEOE, José Mª Lacasa, que afirmaba que “van en la buena dirección, puesto que todo lo que ayude a identificar claramente perfiles de jóvenes para incidir en su formación y empleo es positivo”.   En cambio, para CC OO “La Garantía Juvenil es insuficiente para afrontar la gravísima situación de desempleo en la que se encuentran los jóvenes”  _la_que_se_encuentran_los_jovenes , y para la UGT, algo menos crítica, hay que poner el acento en que “puesto que la mayoría de las acciones incluidas en el Plan de Garantía Juvenil van a estar bonificadas, todos los programas que conjuguen formación y ocupación en las empresas deberían ir acompañados de compromisos concretos de contratación” 

6. Del sistema de garantía juvenil puesto en marcha en el ámbito de la Unión Europea me he ocupado en anteriores entradas del blog y a ellas me remito. Además, espero que en poco tiempo se publique un excelente estudio que he tenido la oportunidad de leer recientemente, elaborado por las profesoras Àngels Cabasés y Agnès Pardell, de la Universidad de Lleida, que lleva por título “Empleo de calidad para las personas jóvenes. ¡Otro futuro es posible! (Una visión crítica del Plan de Implantación de  la Garantía Juvenil en España)”, en cuyas conclusiones se afirma que “Buena parte de las medidas dirigidas a la aplicación de la Garantía Juvenil se centran en estímulos a la contratación más propios de antaño al utilizar una vez más las reducciones y las bonificaciones a las cotizaciones de la Seguridad Social como medida de fomento del empleo. La novedad radica en el hecho de introducir “submodalidades contractuales” destinadas en exclusiva a los jóvenes –primer empleo joven, prácticas para el primer empleo-, que pueden contribuir a reducir las tasas de desempleo de las personas jóvenes temporalmente, pero que no les garantiza una estabilidad en el puesto de trabajo ni unos ingresos suficientes para su proyecto de vida. Y en ningún caso se crea empleo neto, más bien se favorece el reparto del empleo existente y una rotación de trabajadores jóvenes en el mercado de trabajo”.

En fin, desde una perspectiva menos crítica, ya ha visto la luz el número 1 de la Revista Derecho Social y Empresa, dedicado al empleo juvenil, y en cuya presentación, con el título “El reto delempleo joven”,  el profesor Juan Antonio Sagardoy Bengoechea afirma que “es importante tener en cuenta que en un contexto como el actual, la formación académica seguirá siendo importante pero ya no bastará para garantizar el éxito laboral. Las habilidades emprendedoras y creativas serán muy valiosas. El autoempleo puede ser una solución a la escasez de ofertas laborales. Resulta evidente que un trabajo para toda la vida con el mismo empleador no va a ser la norma general. El trabajo por cuenta propia es una importante fuerza impulsora del emprendimiento, por lo que puede contribuir en gran medida a la creación de empleo para este colectivo”. 

A la espera del debate del jueves 10 de julio en el Pleno del Congreso, la posición de los grupos parlamentarios quedó bien clara en el que tuvo lugar el martes 8 en la Diputación Permanente, con ocasión de la moción presentada por el PNV, y rechazada, sobre el Plan de implantación de la garantía juvenil.