1. La última
actualización de la base de datos de sentencias de la Sala de lo Social del
Tribunal Supremo en el CENDOJ (consulta: 14 de noviembre), me ha permitido
tener conocimiento de tres importantes sentencias, de contenido sustancialmente
idéntico, y que sin duda son de especial interés para los profesionales y
estudiosos de las relaciones laborales en su vertiente procesal, así como
también, indudablemente, para todas las personas que se ven obligadas a
solicitar el abono de prestaciones económicas al Fondo de Garantía Salarial
(FOGASA) y éste se retrasa en el pago de la mismas tras su reconocimiento por
silencio administrativo positivo.
Se trata de las
sentencias dictadas el 29 de septiembre, 4 y 6 de octubre (Rec. 2601/2015, 2323/2015
y 2763/2015, respectivamente), de las que fueron ponentes las magistradas Milagros
Calvo, Lourdes Arastey y Rosa Virolés. De la primera, su resumen oficial es el
siguiente: “Jurisdicción competente. Reclamación de intereses al FOGASA por
retraso en el pago de las cantidades de las que es responsable. RCUD
interpuesto por el Ministerio Fiscal”. El resume oficial de la segunda es el
siguiente: “RCUD del Ministerio Fiscal: competencia del orden jurisdiccional
social. Reclamación al FGS de intereses de la prestación por tardía resolución
expresa en que se reconoce. Silencio administrativo positivo”. Por su parte, el
de la tercera es éste: “RCUD. Interpuesto por el Ministerio Fiscal en defensa
de la legalidad. Reclamación de intereses moratorios contra el FOGASA por
retraso en el pago de la prestación. Determinación de la competencia a favor
del Orden Social de la Jurisdicción. Se estima el recurso”.
2. El hilo
conductor de todas las sentencias es el mismo. Nos encontramos en primer lugar
con demandas presentadas ante los juzgados de lo social en las que se solicita
la condena al FOGASA del pago de intereses por demora en el abono de la
cantidad legalmente debida. Tres juzgados de Valencia se declaran incompetentes
para conocer de las demandas, por entender que la competencia corresponde al
orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Las partes demandantes
interponen recursos de suplicación ante el Tribunal Superior de Justicia de la
Comunidad Valenciana, el cual los desestima (sentencias de 19 de mayo, 12 de
mayo y 9 de junio de 2015), confirmando las sentencias recurridas.
Llegados a este
punto, es cuando interviene el Ministerio Fiscal mediante la presentación de recursos
de casación para la unificación de doctrina en defensa de la legalidad, recurso
creado por la Ley 36/2011 de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción
social. En efecto, el primer párrafo del art. 219.3 dispone que el Ministerio
Fiscal, en su función de defensa de la legalidad podrá interponer el recurso ….
“cuando, sin existir doctrina unificada en la materia de que se trate, se hayan
dictado pronunciamientos distintos por los Tribunales Superiores de Justicia, en
interpretación de unas mismas normas sustantivas o procesales y en
circunstancias sustancialmente iguales, así como cuando se constate la
dificultad de que la cuestión pueda acceder a unificación de doctrina según los
requisitos ordinariamente exigidos o cuando las normas cuestionadas por parte
de los tribunales del orden social sean de reciente vigencia o aplicación, por
llevar menos de cinco años en vigor en el momento de haberse iniciado el
proceso en primera instancia, y no existieran aún resoluciones suficientes e
idóneas sobre todas las cuestiones discutidas que cumplieran los requisitos
exigidos en el apartado 1 de este artículo”. Tal como se explica en el
preámbulo de la norma, en el RCUD “se han tratado de superar los tradicionales
obstáculos que venían dados por la exigencia del requisito de contradicción de
sentencias que dificultaba y retrasaba el acceso, lo que se intenta corregir
dando legitimación al Ministerio Fiscal para recurrir en defensa de la
legalidad en supuestos trascendentes aun cuando no concurra aquel presupuesto”.
3. El RCUD se
interpone, tal como se explica de forma detallada en la sentencia de 4 de
octubre, porque un precepto de los que se considera vulnerado (art. 2 ñ LRJS: “Los
órganos jurisdiccionales del orden social, por aplicación de lo establecido en
el artículo anterior, conocerán de las cuestiones litigiosas que se promuevan: …Contra
las Administraciones públicas, incluido el Fondo de Garantía Salarial, cuando
les atribuya responsabilidad la legislación laboral”), tiene una vigencia
inferior a cinco años, ya que la LRJS entró en vigor el 11 de diciembre de 2011.
Es cierto, y así lo subraya también la citada sentencia, que no hay diferencia
en la regulación actual con la anteriormente vigente (art. 2 f Real Decreto
Legislativo 2/1995 por el que se aprobó el texto refundido de la Ley de
Procedimiento Laboral), pero no lo es menos que la cuestión suscitada por el
Ministerio Fiscal no se había planteado nunca con anterioridad, por lo que, concluye
con acierto la sentencia para entender que concurre un requisito requerido por
el art. 219.3 LRJS para poder interponer el recurso, “… no sólo no existe
doctrina relativa al texto anterior, sino que tampoco la hay en relación al
nuevo texto legal, cuya fecha de entrada en vigor permite incluirlo en el
supuesto tercero del art. 219.3…”.
Para el Ministerio
Fiscal, tal como puede leerse en el fundamento de derecho segundo de la
sentencia de 6 de octubre, la controversia presenta un notable interés
casacional, “dado que se trata de fijar un pronunciamiento definitivo por el
Tribunal Supremo acerca de qué Jurisdicción debe conocer en relación a las
reclamaciones de pago de intereses moratorios dirigidas contra el FOGASA, por
demora en la obligación de pago de prestaciones salariales y/o indemnizatorias,
cuando se ha producido estimación de la solicitud por silencio administrativo
evitando posibles nulidades procesales e inseguridad jurídica por ausencia de
pronunciamientos definitivos”.
De esta manera, la
Sala rechaza la alegación de la abogacía del Estado, parte impugnante del
recurso, de no darse tal requisito según los preceptos que, a su parecer,
podían fundamentarlo. Tales eran los apartados 4 y 5 de la Ley Orgánica del
Poder Judicial (Los juzgados y tribunales … “del orden
contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en
relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al derecho
administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la ley y
con los reales decretos legislativos en los términos previstos en el artículo
82.6 de la Constitución, de conformidad con lo que establezca la Ley de esa
jurisdicción. También conocerán de los recursos contra la inactividad de la
Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de
hecho. … Conocerán, asimismo, de las pretensiones que se deduzcan en relación
con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas y del
personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el
tipo de relación de que se derive. … 5. Los del orden jurisdiccional social
conocerán de las pretensiones que se promuevan dentro de la rama social del
derecho, tanto en conflictos individuales como colectivos, así como las
reclamaciones en materia de Seguridad Social o contra el Estado cuando le
atribuya responsabilidad la legislación laboral”), y el art. 2 e) de la Ley 29/1998,
de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, que
le atribuye competencia en: “La responsabilidad patrimonial de las
Administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o
el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquellas por este
motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la
producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de
responsabilidad”.
4. En las sentencias
comentadas se hace referencia a la dictada por la propia Sala el 16 de marzo de2015 y que estimó la consideración de silencio administrativo positivo cuando
el FOGASA no respondía en tres meses a la petición planteada de abono de
cantidades legalmente previstas en la normativa laboral. Por su interés para el
presente litigio, reproduzco un breve fragmento de mi comentario a dichasentencia:
“El litigio
encuentra su origen en la solicitud presentada ante el FOGASA por un trabajador
para que aquel le abonara el 40 % de la indemnización por extinción del
contrato, de acuerdo a la redacción a la sazón vigente del art. 33.8 de la Ley
del Estatuto de los trabajadores (empresas de menos de 25 trabajadores). Dicha
solicitud fue presentada el 8 de marzo de 2011 y la notificación de la
resolución denegatoria de 1 de julio no se produjo hasta el 6 de septiembre. La
parte trabajadora alegó en su posterior demanda que había transcurrido el plazo
máximo de tres meses fijado en el art. 28.7 del Real Decreto 505/1985 de 6 de
marzo sobre organización y funcionamiento del FOGASA para que este organismo
dictara resolución expresa, y que aquella por la que se le denegaba la
prestación era “contraria a derecho por haberse dictado en contra del acto
presunto estimatorio de la pretensión”. Al respecto, conviene recordar que el
precepto referenciado no dispone nada más que lo siguiente: “El plazo máximo
para dictar resolución en primera instancia será de tres meses, contados a
partir de la presentación en forma de la solicitud”.
La demanda contra
el FOGASA fue desestimada por sentencia del JS núm. 36 de Madrid de 13 de
noviembre de 2012, e idéntica suerte corrió el recurso de suplicación en la
sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 9 de enero de 2014,
contra la que se interpuso el recurso de casación para la unificación de
doctrina del que ha conocido el TS en el litigio ahora analizado…
El RCUD se
interpone al amparo de lo dispuesto en los arts. 218 y ss de la Ley reguladora
de la jurisdicción social. Se aporta
como sentencia de contraste una dictada por el mismo TSJ de Madrid poco
anterior en el tiempo, concretamente de 11 de noviembre de 2013, y se alega
vulneración de los arts. 43. 1, 2 y 3 a) de la Ley 30/1992, por inaplicación de
lo dispuesto en el antes citado art. 28.7 del RD 505/1985.
De especial
importancia a mi parecer es el art. 43.2, que dispone lo siguiente: “2. Cuando
en los procedimientos iniciados en virtud de solicitudes formuladas por los
interesados no haya recaído resolución en plazo, se podrán entender estimadas
aquéllas en los siguientes supuestos: a) Solicitudes de concesión de licencias
y autorizaciones de instalación, traslado o ampliación de empresas o centros de
trabajo. b) Solicitudes cuya estimación habilitaría al solicitante para el
ejercicio de derechos preexistentes, salvo que la estimación tuviera como
consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades
relativas al dominio público o al servicio público, en cuyo caso se entenderán
desestimadas. c) En todos los casos, las solicitudes en cuya normativa de
aplicación no se establezca que quedarán desestimadas si no recae resolución
expresa”.
Como comprobarán
en seguida los lectores y lectoras del blog existe claramente la contradicción
entre ambas sentencias legalmente requerida para que el TS pueda dilucidar cuál
es la buena y justa doctrina aplicable, ya que la resolución de 11 de noviembre
es completamente diferente, en un caso sustancialmente idéntico en el fondo, a
la de 9 de enero de 2014. En efecto, el fundamento jurídico único de aquella
sentencia dispone lo siguiente”…. No hay duda de la aplicabilidad de la ley
30/92 a los procedimientos administrativos tramitados por el FOGASA a la vista
del art. 2.2 de la citada ley, ni tampoco cabe cuestionar el plazo de tres
meses para la resolución del expediente tal como dispone el art. 28.7 del RD
505/85 de 6 de marzo. Siendo así, ha de aceptarse que el silencio
administrativo tiene carácter positivo, ya que no hay norma con rango de ley ni
norma de derecho comunitario europeo que establezca lo contrario. En el recurso
se sostiene que la excepción al carácter positivo del silencio está en el art.
33.8 del ET en relación con lo dispuesto en los arts. 51 y 52.c) del ET, pero
esta tesis no puede aceptarse, ya que esos preceptos no se ocupan del valor del
silencio administrativo ni por tanto pueden esgrimirse como excepción a la
regla general del carácter positivo de dicho silencio. Tales preceptos
servirían en su caso para sustentar la denegación de la petición o solicitud de
la actora por razones sustantivas o materiales, pero ello tropieza con el dato
de que al haber recaído resolución estimatoria por silencio con pleno valor de acto
que finaliza el procedimiento, esa resolución presunta no puede ya dejarse sin
efecto por otra posterior y expresa, puesto que no puede dictarse ya resolución
expresa que no sea confirmatoria de la presunta…
¿Cuál es, en definitiva, la cuestión sobre la
que ha de pronunciarse el TS? La Sala la delimita claramente en el primer
párrafo del fundamento de derecho primero: “…determinar si debe entenderse
estimada por silencio positivo la solicitud al Fondo de Garantía Salarial
(FOGASA) de abono del 40% de la indemnización correspondiente a un trabajador
cuyo contrato se ha extinguido, por aplicación del art. 33.8 del Estatuto de
los Trabajadores, cuando la resolución expresa de dicho organismo, se dicta en
plazo superior a los tres meses a que se refiere el Real Decreto 505/1985, de
organización y funcionamiento del Fondo de Garantía Salarial; y si esta
resolución tardía, desestimatoria de la pretensión, carece de eficacia para
enervar el derecho del administrado ganado anteriormente por silencio
positivo”.
Pues bien, el TS
entiende que la doctrina correcta es la de la sentencia de contraste, que se
apoya a su vez en la sentencia del alto tribunal (Sala C-A) de 25 de septiembre
de 2012, rechazando el argumento de la abogacía del Estado de que estaríamos
ante un supuesto de obtención de una licencia o autorización contra legem, ya
que estima, con acierto a mi parecer, que el supuesto litigioso no guarda
relación con tal posibilidad.
Desde el plano de
la fundamentación jurídica el TS enfatiza que lo único que podría cuestionar el
efecto positivo del silencio administrativo cuando el FOGASA, en un caso como
este, haya dejado transcurrir el período máximo reglamentariamente previsto
para responder de manera expresa, “es que exista norma con rango de Ley o norma
de Derecho Comunitario que prevea para el caso el efecto negativo del silencio,
lo cual no ocurre en el caso de autos”. En apoyo de su tesis el TS trae a
colación la tesis defendida, en el mismo sentido, por el Ministerio Fiscal que
se basa en la exposición de motivos de la Ley 30/1992 y sus referencias a que
el silencio administrativo “no debe ser un instituto jurídico formal, sino la
garantía que impida que los derechos de particulares se vacíen de contenido
cuando Administración no atiende eficazmente y con la celeridad debida las
funciones para las que se ha organizado... Igualmente, aporta en defensa de su
argumentación la tesis defendida por la Sala tercera (C-A) del TS en su
sentencia de 25 de septiembre de 2012, también referenciada en los escritos de la
parte recurrente y del Ministerio Fiscal, en la que se afirma lo siguiente
“"una vez operado el silencio positivo, no es dable efectuar un examen
sobre la legalidad intrínseca del acto presunto, pues, si bien es cierto, que
según el art. 62.1 f) de la Ley 30/92 son nulos de pleno derecho los actos
presuntos "contrarios" al Ordenamiento Jurídico por los que se
adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales
para su adquisición, no es menos cierto que para revisar y dejar sin efecto un
acto presunto (nulo) o anulable la Administración debe seguir los
procedimientos de revisión establecidos por el art. 102, o instar la
declaración de lesividad."
5. Vuelvo a las
sentencias de 29 de septiembre, http://www.poderjudicial.es/search/doAction?action=contentpdf&databasematch=TS&reference=7864449&links=%222323%2F2015%22&optimize=20161114&publicinterface=true y 6 de octubre de 2016. La tesis de las
sentencias (recurridas) del TSJ de la Comunidad Valenciana es que nos
encontramos, en casos como los conocidos en dichos litigios, ante una cuestión
de responsabilidad patrimonial administrativa por mal funcionamiento de los
servicios públicos, para cuyo conocimiento es competente la jurisdicción
contencioso-administrativa. Por el contrario, el RCUD sostiene que aquello que
se reclama por la parte demandante en instancia es lo relativo al
incumplimiento “de la obligación legal de pago de intereses de demora,
derivados de la prestación de garantía salarial reconocida por acto
administrativo estimatorio producido por silencio administrativo”, siendo así
que sus efectos se producen desde el momento en que debió dictarse y
notificarse la resolución expresa (vid. Art. 43 Ley 30/1991), encontrándonos
por consiguiente ante una controversia que debe ser conocida por la
jurisdicción social, “siendo improcedente que, en relación con la reclamación
de los intereses de demora, hubiera que romper la unidad de la causa para
remitir la segunda pretensión al orden contencioso-administrativo”.
En todas las
sentencias ahora analizadas se rechaza la tesis de tratarse de un
funcionamiento anormal de la Administración que genera una responsabilidad
patrimonial, y se afirma que se estaría ante una interpretación puramente
formal del art. 142 de la Ley 30/1992 entonces vigente (derogada a partir del 1
de octubre de 2016 por la Ley 39/2015) “si entendiésemos que la reclamación de
los intereses correspondientes a una prestación que corresponde abonar al
FOGASA, y que éste abona tardíamente, hubiera de desgajarse del tronco
principal - el importe principal que corresponde a la prestación que los
produce-, pues tiene la misma naturaleza y forma parte del que podríamos
denominar capital total adeudado, a semejanza de los intereses procesales que
produce un principal reconocido por sentencia desde el momento de su
reconocimiento y hasta su completo pago, hasta el punto de que tales intereses
entran sin dificultad alguna en el contenido de la ejecución de la sentencia que
reconoció la deuda principal. No olvidemos que los intereses correspondientes a
una deuda reconocida constituyen los frutos civiles del importe principal
adeudado (art. 354, 3º del Código Civil ), que participan de la misma
naturaleza y, como accesorios, siguen al principal”, añadiendo que “…derivar la reclamación de los intereses al
conocimiento de otro orden jurisdiccional, el contencioso-administrativo, no
sólo resultaría una interpretación formalista contraria a la finalidad de la
norma, y por tanto lesiva para el derecho fundamental a la tutela judicial
efectiva, sino también excesiva en este caso, con solo tener en cuenta que la
responsabilidad patrimonial de la Administración tiene su propio procedimiento administrativo
regulado en el art. 142 de la repetida Ley 30/92, previo a la judicial ante lo
contencioso-administrativo”.
No existe, exponen
con acierto a mi entender las citadas sentencias, una responsabilidad
patrimonial, sino tan sólo ante la obligación por parte de la Administración
del pago de intereses por una obligación previamente reconocida, es decir “…
tan sólo nos hallamos ante una obligación pecuniaria cuyo incumplimiento, por
impuntual, lleva consigo la puesta en marcha de la accesoriedad, es decir el
pago de intereses”.
En definitiva, las
sentencias declaran que “la competencia para conocer de las reclamaciones por
intereses de demora en las prestaciones del FGS corresponde el orden social de
la jurisdicción”.
Buena lectura de
las sentencias.
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