domingo, 13 de noviembre de 2016

Los refugiados y su acceso al mundo laboral. Una mirada jurídica y social (II).



III. Marco europeo.
Pasemos a continuación al examen de la política de asilo europea, tanto de la normativa vigente como, con particular atención, a las importantes propuestas normativas de modificación.

A) Recordemos en primer lugar que los fundamentos jurídicos de dicha política se encuentran los art. 67.2 y 78 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, y en el art. 18 de la Carta de los Derechos fundamentales. El art. 67.2, integrado al igual que el art. 78, en el Título V del TFUE dedicado al espacio de libertad, seguridad y justicia, dispone que la UE “Garantizará la ausencia de controles de las personas en las fronteras interiores y desarrollará una política común de asilo, inmigración y control de las fronteras exteriores que esté basada en la solidaridad entre Estados miembros y sea equitativa respecto de los nacionales de terceros países…”, mientras que el art. 78 dispone que la UE “desarrollará una política común en materia de asilo, protección subsidiaria y protección temporal destinada a ofrecer un estatuto apropiado a todo nacional de un tercer país que necesite protección internacional y a garantizar el respeto del principio de no devolución. Esta política deberá ajustarse a la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951 y al Protocolo de 31 de enero de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados, así como a los demás tratados pertinentes”. Dicha política común ha de incluir “a) un estatuto uniforme de asilo para nacionales de terceros países, válido en toda la Unión; b) un estatuto uniforme de protección subsidiaria para los nacionales de terceros países que, sin obtener el asilo europeo, necesiten protección internacional; c) un sistema común para la protección temporal de las personas desplazadas, en caso de afluencia masiva; d) procedimientos comunes para conceder o retirar el estatuto uniforme de asilo o de protección subsidiaria; e) criterios y mecanismos para determinar el Estado miembro responsable de examinar una solicitud de asilo o de protección subsidiaria; f) normas relativas a las condiciones de acogida de los solicitantes de asilo o de protección subsidiaria; g) la asociación y la cooperación con terceros países para gestionar los flujos de personas que solicitan asilo o una protección subsidiaria o temporal”. En fin, el apartado 3 de este artículo, de especial relevancia en la situación actual en la que son dos países (Grecia e Italia) los más directamente afectados, dispone que “Si uno o varios Estados miembros se enfrentan a una situación de emergencia caracterizada por la afluencia repentina de nacionales de terceros países, el Consejo podrá adoptar… medidas provisionales en beneficio de los Estados miembros afectados...”.

Por su parte, el art. 18 de la Carta, integrado en el título II dedicado a “Libertades”, dispone que “Se garantiza el derecho de asilo dentro del respeto de las normas de la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951 y del Protocolo de 31 de enero de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados y de conformidad con el Tratado de la Unión Europea y con el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea…”.

B) Recuerdo ahora, por su importancia  la cumbre de LaValetta sobre migración, celebrada los días 11 y 12 de noviembre de 2015, que es un punto de encuentro relevante entre la UE y los terceros países de los que proviene la mayor parte de las migraciones, ya sea con el deseo de acceder al mundo del trabajo en algún Estado de la UE, o bien huyendo de las condiciones de vida indigna y de pobreza a las que las guerras han llevado a cientos de miles de personas, fundamentalmente en Siria y Afganistán. Los ámbitos específicos que centraron su actividad fueron los siguientes:

a) Abordar las causas profundas de la migración, que no son en su gran mayoría en la actualidad sino “los conflictos, la inestabilidad económica y política, las violaciones de derechos humanos y la pobreza”, por lo que difícilmente los flujos migratorios se detendrán a no ser que las políticas emprendidas conjuntamente por la UE y los terceros países, básicamente africanos, contribuyan a crear “paz, estabilidad y crecimiento económico”.  Una de las medidas adoptadas ha sido la creación por la UE del fondo fiduciario de emergencia para abordar las causas subyacentes de la migración irregular en África, al que la UE aporta 1.800 millones de euros, y espera que esta cantidad sea complementada en idéntica cuantía por las aportaciones de los Estados de la UE,

b) Establecimiento y organización de canales de migración legal. A tal efecto se plantea, ya estamos en ello desde hace bastante tiempo sin alcanzar aún resultados tangibles, la revisión de la Directiva sobre tarjeta azul (ya existe una propuesta de Directiva para tal modificación), así como también la mejora de las condiciones de acceso, y permanencia, a territorio UE para nacionales de terceros países que desean realizar actividades de investigación o estudios, y la mejora igualmente de la normativa vigente sobre las condiciones de los trabajadores de temporadas y las del personal desplazados dentro de una misma empresa.

c) Potenciar la protección de los migrantes y solicitantes de asilo, con ayuda económica y técnica para los países de los que provienen muchos refugiados, así como reforzar la capacidad operativa de Frontex para evitar la muerte de personas en alta mar.

d) El combate de la explotación y el tráfico de migrantes es otro criterio o pauta de actuación enfatizada por los mandatarios europeos y africanos, en donde juegan un papel relevante no sólo las operaciones militares y civiles en territorios donde se concentra buena parte de las actuaciones de los traficantes de mano de obra, sino también las asociaciones de movilidad bilaterales que implican, entre otras medidas de carácter conjunto “la mejora de la vigilancia y la gestión fronterizas y la cooperación transfronteriza”.

e) En fin, nuevamente aparece la referencia a la mejora de la cooperación entre los Estados de acogida y aquellos de los que provienen los migrantes irregulares o indocumentados y los refugiados en materia de retorno y readmisión, ya que los datos estadísticos de los que dispone la UE ponen de manifiesto que de los 252.003 nacionales de terceros países que estuvieron sujetos en 2014 a la obligación de abandonar la UE sólo fueron devueltos efectivamente 161.309, con porcentajes del 40 % de retornos voluntarios y 43 % de forzosos.

C) En el Programade Trabajo de la Comisión para 2017, presentado el 25 de octubre, que lleva por título “Realizar una Europa que proteja, capacite y vele por la seguridad”, hay un apartado específico, dentro de sus diez prioridades, a la calificada (aunque tengo mis dudas de que sea tal), como “Una nueva política migratoria”, en donde se plantea (¿algo diferente de lo actual?) avanzar hacia “Una Europa que proteja nuestras fronteras y aplique una política responsable en materia de migración”.  Las primeras manifestaciones son sobre la política dirigida a los refugiados, por lo que merece la pena su reproducción: “La gestión de los flujos migratorios, garantizando al mismo tiempo que quienes busquen refugio seguro lo encuentren aquí, sigue siendo un desafío diario. Durante el último año, la Comisión ha acelerado los trabajos con el Parlamento Europeo, el Consejo y los Estados miembros en el marco de la Agenda Europea de Migración para permitir una rápida respuesta coordinada a la crisis de los refugiados y definir un marco a largo plazo basado en la solidaridad y la responsabilidad.

La determinación de la UE de abordar las consecuencias de la crisis ha llevado a un compromiso diario sin precedentes sobre el terreno. La Comisión, las agencias de la UE y los Estados miembros han trabajado conjuntamente para salvar vidas en el mar y para apoyar a los Estados miembros que están en primera línea. Más de 15 000 millones EUR del presupuesto de la UE se han dedicado a la respuesta de la UE a la crisis de los refugiados. La Declaración UE-Turquía está demostrando ser un paso decisivo para detener el tráfico ilícito de migrantes, poniendo orden en los flujos y evitando la pérdida de vidas humanas. En 2017, la Comisión mantendrá la intensidad de los trabajos dirigidos a proporcionar apoyo directo a los refugiados y favorecer su integración en las comunidades de acogida en Europa y en terceros países, a mejorar la gestión de la migración en las zonas fronterizas más expuestas, a combatir el tráfico ilícito de migrantes y la trata de personas, en particular de menores no acompañados, y en lo relativo al retorno de los migrantes irregulares”. 

D) De la normativa de derecho derivado vigente, es necesario referirse a mi parecer a dos Directivas.

 La definición de refugiado, de acuerdo a la Convención de Ginebra es “un nacional de un tercer país que, debido a fundados temores a ser perseguido por motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas o pertenencia a determinado grupo social, se encuentra fuera del país de su nacionalidad y no puede o, a causa de dichos temores, no quiere acogerse a la protección de tal país, o un apátrida que, hallándose fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual por los mismos motivos que los mencionados, no puede o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él, y al que no se aplica el artículo 12”.

Respecto al contenido de la protección a dispensar a quienes obtengan dicha condición, cabe indicar que el art. 23 regula la concesión del permiso de residencia “válido como mínimo por tres años y renovable”, mientras que el art. 26 esté dedicado al acceso al empleo y reconoce el derecho a acceder a una actividad remunerada, ya sea por cuenta ajena o por cuenta propia, tan pronto se haya concedido la protección, pudiendo desarrollarla “con arreglo a las normas aplicadas de forma general a la actividad profesional de que se trate y a los empleos en la administración pública”.

Las políticas de formación, orientación y asesoramiento para el acceso al empleo deberán serlo para los refugiados en iguales condiciones que para los nacionales, y se dispone expresamente, ciertamente de forma mucho menos concreta que en la Convención de Ginebra y en los principios rectores recientemente aprobados por la CIT, que se aplicará a los refugiados la normativa nacional sobre salarios, prestaciones de seguridad social, y “otras condiciones de trabajo”, expresión esta última que ciertamente puede interpretarse como que engloba todas las restantes reglas aplicables en el país de acogida de los refugiados. Igualmente, se llama a los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias para facilitar el reconocimiento de las titulaciones y cualificaciones profesionales de los refugiados, disponiendo además de forma expresa que se garantizará la igualdad de trato, en la aplicación de la normativa al respecto, entre los beneficiarios de la protección internacional y los nacionales.

Por fin, y aunque no se refiera de forma específica a las cuestiones laborales y de Seguridad Social, sí conviene mencionar el art. 36, regulador de las políticas de integración, en el que se dispone que con el fin de facilitar la integración de los beneficiarios de protección internacional en la sociedad de acogida “los Estados miembros garantizarán el acceso a los programas de integración que consideren oportunos a fin de tener en cuenta las necesidades específicas de los beneficiarios del estatuto de refugiado o del estatuto de protección subsidiaria, o crearán condiciones previas que garanticen el acceso a dichos programas”.

b) Justamente es esta Directiva de 2011 una de las que se propone su modificación propone en el paquete de propuestas de cambio de la normativa reguladora del derecho de asilo que aprobó la Comisión Europea el mes de julio de 2016 y que se encuentra aún en su primera fase de tramitación.

En concreto, hay que hacer referencia a la propuesta de Directiva por la que se aprueban normaspara la acogida de los solicitantes de protección internacional (texto refundido). Uno de los objetivos perseguidos por la modificación es el de “mejorar las perspectivas de autonomía y eventual integración de los inmigrantes”, que pasaría por facilitar el acceso de los solicitantes de protección internacional al mercado de trabajo, incluso aunque se estuviera tramitando su solicitud. Para ello, se propone reducir de no más de nueve meses a no más de seis el plazo de acceso al mercado laboral desde la fecha de presentación de la solicitud, y, aún más, se anima a la concesión de dicho acceso en un plazo no superior a tres meses “cuando sea probable que la solicitud esté fundamentada”.

Igualmente, se pretende acercar los calificados de “estándares laborales” de los Estados miembros con respecto a los derechos reconocidos en cada uno de ello a los solicitantes de asilo, con un objetivo claro y declarado que no es el de la protección de los refugiados sino el de evitar la búsqueda por estos del “asilo a la carta por motivos laborales y los incentivos a los movimientos secundarios”. No obstante, conviene reseñar, por ajustarse muy bien a la realidad, que en las consultas efectuadas por la Comisión a los Estados, ONGs, organizaciones internacionales en materia de asilo como ACNUR,…, se puso de manifiesto que la  importancia de los cambios en la normativa sobre acceso al empleo y acercamiento de la normativa de los distintos Estados no debería sobreestimarse, por la subsistencia de otros obstáculos para dicho acceso, con expresa mención “al reconocimiento de las cualificaciones profesionales, en particular para los solicitantes que no disponen de documentos”.

Para conseguir hacer plenamente efectivo el acceso en condiciones dignas y decentes al mercado de trabajo de los refugiados, la propuesta de Directiva refuerza el principio de no discriminación con respecto a los nacionales, debiendo ser idéntico el trato en lo que respecta a “las condiciones de trabajo, la libertad de asociación y sindicación, la educación y la formación profesionales, el reconocimiento de las cualificaciones profesionales y la seguridad social”, al igual que ya lo son para los extranjeros extracomunitarios que residen legalmente en un Estado miembro, manifestándose con claridad que el acceso ha de ser “efectivo”, de tal manera que “si existen condiciones que impiden realmente al solicitante encontrar un empleo, el acceso no debe considerarse efectivo”.

No obstante, también se formulan límites a esta declaración general de igualdad, como son que la existente en materia de educación y formación profesionales se limite a la vinculada a una actividad laboral concreta (no alcanzo a ver, dicho sea incidentalmente, la razón de ser de esta prohibición cuando el objetivo debería ser mejorar globalmente la cualificación profesional de toda persona trabajadora en general y de la personas refugiada afectada en particular), así como respecto a las prestaciones familiares y por desempleo en el ámbito de la Seguridad Social, justificado en la introducción por “el carácter probablemente temporal de la estancia de los solicitantes”, presunción que creo que se adapta muy poco a la realidad actual de los flujos de refugiados y las posibilidades (muy difíciles) de regresar a sus países de origen. En el art. 15 puede encontrarse la regulación detallada del acceso al empleo y de sus características.

En fin, el intento de evitar el “asilo a la carta” se manifiesta de forma clara y contundente cuando no se reconoce al solicitante, que se encuentra de forma irregular en un Estado miembro distinto de aquel en el que tenga, de acuerdo a la normativa vigente, la obligación de estar presente, las condiciones materiales de “acogida, escolarización y educación de los menores, empleo (ni) formación profesional”.

c) Otra propuesta de reforma normativa que es sin duda de interés para la temática de la regulación jurídica del acceso de los refugiados al mercado de trabajo, siquiera sea de forma indirecta, es la propuesta de un nuevo Reglamento “por el que seestablecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionalesde terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, aun estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho aprotección subsidiaria y al contenido de la protección concedida y por el quese modifica la Directiva 2003/109/CE del Consejo, de 25 de noviembre de 2003,relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de largaduración”, presentado por la Comisión Europea el 13 de julio de este año, que propone sustituir la Directiva de 2011 por un Reglamento, de aplicación directa, “dada la demostrada necesidad de armonización y el alcance de los cambios sugeridos”.

Me interesa destacar que se establece un período de gracia de tres meses cuando el estatuto de refugiado se revoque por cambios en las circunstancias que llevaron a su concesión (vid arts. 15.5 y 20.3), siendo así que con esta modificación se posibilita “dar a la persona la oportunidad de intentar cambiar su estatuto si otros motivos lo justifican (familia, trabajo, estudios, motivos humanitarios, etc.).

En la misma línea de evitar la “protección a la carta” y desincentivar el traslado irregular a un país distinto del que le concedió  la protección internacional, se propone la modificación de la Directiva de 2003 a fin de establecer que el período de cinco años después del cual los beneficiarios de protección internacional tienen derecho al estatuto de residentes de larga duración “se reinicie cada vez que una persona se encuentra en un Estado miembro distinto al que concedió la protección internacional sin derecho a residir o permanecer en él de acuerdo con el Derecho interno o de la Unión pertinente”.

La regulación del acceso al empleo y las condiciones en que se desarrollará la prestación de la actividad, es decir los derechos y obligaciones, se regulan con detalle en los arts. 30 y ss, con el recordatorio previo de que la concesión de beneficios en materia de empleo y Seguridad Social “requiere la expedición previa de un permiso de referencia”, y ello “dentro de los límites establecidos por las obligaciones internacionales”. En efecto, en el bloque que lleva por título “derechos relativos a la integración”, se regulan los derechos laborales y de protección social en términos semejantes, como no podría ser de otra forma, a la propuesta de modificación de la Directiva que ha sido objeto de mi atención con anterioridad. Si acaso, conviene señalar la tajante afirmación (art. 33) que los beneficiarios de protección internacional “recibirán el mismo trato que los nacionales del Estado miembro que concede la protección en lo relativo a la Seguridad Social”, mientras que las prestaciones de asistencia social, definidas como aquellas adicionales a las de Seguridad Social y que se conceden “con el objetivo de garantizar que se satisfagan las necesidades básicas de las personas sin recursos suficientes”, también se rigen por el principio de igualdad pero sin que ello impida a los Estados que puedan supeditar el percibo de algunas prestaciones a la participación efectiva de sus beneficiarios en las medidas de integración, así como también que las puedan limitar “a las prestaciones básicas”; en el bien entendido, además, que los Estados miembros, de prosperar esta reforma normativa, podrán declarar la obligación de participar en las medidas de integración, que incluirán en particular “cursos de idiomas, cursos de orientación e integración cívica y formación profesional que tengan en cuenta sus necesidades básicas”.

d) Un documento que debe merecer especial atención es la Resolución del Parlamento Europeo del pasado5 de julio, dedicada a la inclusión social e integración de los refugiados enel mercado laboral, en la que se constata un dato de particular interés, cuál es la disminución de la población trabajadora europea por razón de su mayor edad, cuantificando dicha reducción en 7,5 millones de personas para 2020, y que las previsiones con las que se trabaja en la UE sobre las necesidades del mercado laboral “indican que empiezan a producirse o se producirán carencias en sectores concretos”. La resolución distingue, a efectos jurídicos, quienes tienen el estatus de refugiado, aquellas personas solicitantes de asilo, y las que son beneficiarias de protección subsidiaria, y plantea que las políticas de integración que se pongan en marcha deben adaptarse y tener en consideración las necesidades específicas de cada grupo.

La Resolución constata que la posible integración en el mercado laboral no puede abstraerse de la realidad del mercado laboral en el país de acogida y de la situación laboral de precariedad y/o desempleo en que puede encontrarse una parte de su población, como los jóvenes y quienes se encuentran en situación de desempleo de larga duración, por lo que es necesario lograr un equilibrio adecuado entre la oferta y la demanda de trabajo, que para extranjeros pasa previamente por el reconocimiento de su formación y sus cualificaciones profesionales que les permitan acceder de forma regular a dicho mercado, así como políticas formativas que permitan su adaptación, en su caso, a las especificidades productivas de cada territorio, sin olvidar la elevada importancia del conocimiento del idioma o idiomas del país de acogida.

Una integración, que sólo será posible, conviene recordarlo una vez más y así lo hace el Parlamento Europeo, si se mejoran los canales de migración segura legal, y se pone efectivamente en práctica (no parece, desgraciadamente, que la realidad vaya por ahí) una política basada en la solidaridad y en el reparto efectivo de la responsabilidad entre los Estados miembros. Dadas las diferencias normativas existentes entre personas refugiadas y aquellas que migran por motivos económicos, el PE es partidario de establecer una diferenciación clara entre ambas, no en modo alguno para reducir derechos de cada grupo, sin para poner en práctica “distintas políticas europeas e internacionales” que presten la debida atención a las necesidades de cada colectivo.   Ahora bien, estas reglas propias no deben significar en ningún caso la creación de mercados de trabajo propios y diferenciados para los refugiados, o salarios inferiores a los de la población autóctona (propuestas que sí están apareciendo en algunos países y a las que me referiré más adelante).

Por todo ello, y partiendo de un único mercado laboral en el que se integran todas las personas trabajadoras con independencia de su origen, el PE llama a la Comisión y a los Estados miembros a seguir dando prioridad a “políticas e inversiones orientadas a la creación de empleo de calidad para el conjunto de la sociedad, con especial énfasis en las personas más vulnerables, y al crecimiento económico”; un mercado único que debe tener en cuenta ciertamente los contextos locales en que los que operan diversas realidades productivas, y consiguientemente diversas necesidades formativas y de cualificación, por lo que todas la medidas que se pongan en marcha para crear empleos de calidad, la promoción de mercados laborales dinámicos y la lucha contra el desempleo, “han de tener sentido en el contexto local, ya que de lo contrario no serán eficaces”. En definitiva, y creo que esta frase resume muy bien el contenido de la muy amplia Resolución, el PE llama a la creación de un sistema europeo común de asilo “verdaderamente uniforme” y de una política de migración legal en la Unión, “global y sostenible, que dé respuesta a la demanda de competencias en el mercado laboral y en las que las políticas de inclusión social e integración activa desempeñen un papel fundamental”.


La normativa vigente dispone con carácter general (art. 31) que los Estados miembros “procurarán que el procedimiento de examen termine en el plazo de seis meses a partir de la presentación de la solicitud”, si bien pueden ampliarlo otros nueve meses más cuando, entre otras razones” “se planteen complejas cuestiones de hecho y/o de Derecho”, y con carácter excepcional la ampliación podrá ser de tres meses cuando “sea necesario para garantizar un examen adecuado y completo de la solicitud de protección internacional”. En la propuesta de nuevo Reglamento, que derogaría la Directiva, el plazo máximo de seis meses se establece con carácter general, y sólo se permite la ampliación tres meses más cuando se planteen las “cuestiones complejas de hecho o de derecho (nueve meses en la actualidad), o se dé el caso de “un número desproporcionado de nacionales de terceros países o apátridas (que) soliciten simultáneamente protección internacional, haciendo difícil en la práctica concluir el procedimiento en el plazo de seis meses (nueve meses en la actualidad).

E) Vayamos ahora más allá de los datos estrictamente jurídicos y tratemos de acercarnos a la realidad concreta de la incorporación de los refugiados a los mercados de trabajo de los países de la UE que los acogen. Para ello, disponemos de recientes estudios que nos proporcionan pistas de interés sobre cómo se está produciendo esa incorporación desde hace años, ya que la llegada de refugiados no es en absoluto una novedad en Europa, aunque los conflictos bélicos en Siria y Libia hayan provocado un importante incremento de su número en los dos últimos años. Igualmente, podemos acercarnos, desde una perspectiva que combina el elemento normativo con la realidad social, a cómo pueden acceder, y en qué condiciones, los refugiados a los mercados de trabajo de algunos países de la UE, en especial Alemania y países nórdicos.   

a) La OCDE ha hecho público recientemente un estudio sobre cómo se sitúan los refugiados en el mercado de trabajo en Europa, a partir de una primera evaluación basada en la encuesta sobre la fuerza de trabajo en la UE en 2014 y en el módulo específico sobre refugiados (“¿How are refugees faring on the labour market inEurope?”); es decir, es un análisis de los datos de 1.800.000 refugiados que residían en los 25 Estados UE que cubre la muestra, el 7 % del total de la población migrante en dichos Estados que ha nacido en un tercer país, con una presencia altamente significativa en Alemania, Reino Unido, Suecia y Francia.

Un 20 % de los refugiados tiene un nivel de educación terciaria, si bien este porcentaje ha ido decreciendo respecto a los refugiados llegados en los últimos diez años, siendo especialmente significativo el dato de España, ya que dos tercios de los refugiados alcanzan el nivel de educación superior, mientras que el porcentaje no llega al 15 % en países como Alemania o Italia. Respecto a la integración en el mercado de trabajo, el estudio pone de manifiesto que los refugiados “representan uno de los más vulnerables grupos de migrantes”, siendo su tasa de empleo del 56 %, lo que representa que es tres superior en tres puntos al de los familiares de personas migrantes pero nueve por debajo de la tasa de empleo de los nacionales del Estado en el que residen. Un dato más preocupante es que un 30 % de las personas refugiadas económicamente activas se encuentran en situación de desempleo, que una de cada ocho es desempleada de larga duración, y que una de cada cuatro es desempleada de muy larga duración, algo que pone de manifiesto a juicio de los autores del informe, y creo que con fundamento, que una vez que pasan a la situación laboral de persona desempleada “los refugiados tienen dificultad para retornar al empleo”.

Otro dato especialmente relevante a mi parecer es que, en el promedio de los disponibles para todos los países objeto del estudio, los refugiados deben esperar alrededor de veinte años para alcanzar una tasa de empleo similar a la de los nacionales, influyendo en ello sin duda que durante los primeros cinco años de residencia sólo un 25 % de los refugiados está empleado, y con carácter más general el estudio identifica esta diferencia con el dato de que buena parte de los refugiados tiene un bajo nivel educativo, estando la tasa de empleo de este grupo bastante por debajo del promedio. Es especialmente preocupante la baja tasa de actividad y empleo femenina, vinculada también a su bajo nivel de educación. En una mayor presencia en el empleo de los países de acogida influye sin duda el grado de conocimiento de su idioma, y las dificultades para acceder a puestos de trabajo que guarden relación con los conocimientos y titulaciones que puedan tener los refugiados también es significativo, debido a las dificultades reales existentes para su homologación, destacando en el informe el dato de que cerca del 60 % de los refugiados con un nivel de educación terciario están sobrecualificados para el puesto de trabajo que ocupan, un porcentaje que duplica el de los nacionales y que supera igualmente el de los restantes grupos de migrantes.  

b) Un reciente estudio elaborado a petición del comité de empleo y asunto sociales del Parlamento Europeo sobre las estrategias y buenas prácticas relativas a la integración de los refugiados en el mercado de trabajo (“Labour MarketIntegration of Refugees: Strategies and good practices”) destaca en primer lugar las grandes diferencias entre los refugiados llegados a Europa a partir de 2015 con los que llegaron en años anteriores y en especial en la década de los noventa del siglo XX, y cómo ello influye en el acceso al mercado de trabajo. Según el estudio, los solicitantes de protección internacional son muy mayoritariamente hombres (72 %) y jóvenes (82 % menores de 35 años), demostrando el estudio de los datos disponibles de varios Estados en donde su presencia es importante que un alto porcentaje tiene un bajo nivel de cualificación “aun cuando están altamente motivados”.

Tras destacar, algo que por bien sabido no es menos importante recordarlo, que la participación en el mercado de trabajo es el factor más favorable de integración a largo plazo de la población migrante en general (que incluye obviamente a la refugiada), el informe pasa revista a los diversos documentos emanados de organismos y organizaciones internacionales sobre integración y participación de los refugiados en el mercado de trabajo en el ámbito europeo y las propuestas que se formulan para su mejora.

Al igual que ya está previsto en la normativa vigente, así como en las propuestas de modificación que he analizado con anterioridad, se considera necesario que los refugiados pueden acceder a cursos para adquirir el conocimiento del idioma del país de acogida, acceder a adecuadas políticas de información, orientación y asesoramiento para el acceso al mundo laboral, incluso a través de un plan individualizado, y poder homologar las titulaciones hubieran obtenido en su país de origen. También es importante el conocimiento de los valores de la sociedad de acogida. Igualmente, hay que destacar que las particularidades de algunos refugiados, como consecuencia de procesos traumáticos vividos desde que salieron de su país de origen pueden requerir de apoyo especializado, que incluya también los servicios de salud.

Por otra parte, y dado que se trata de un informe muy vinculado a la realidad más reciente de la llegada de refugiados y los problemas que ello ha planteado en varios países europeos, no oculta los debates existentes sobre reconocer o no determinados derechos a los refugiados, y en su caso vincularlos a determinadas obligaciones, tales como la participación en medidas de integración, como los cursos de aprendizaje del idioma.

También ha saltado a la palestra la polémica cuestión del abono de un salario inferior a los refugiados que el que se pague, ya sea mínimo o de convenio, en el país de acogida, como vía para facilitar, más desde la perspectiva empresarial, el proceso de incorporación al mercado de trabajo, si bien esta medida es fuertemente criticada, y hasta donde mi conocimiento alcanza no se ha puesto en práctica en ningún país, por cuanto que puede significar un riesgo importante de dumping social.

c) Dejo también constancia de otros dos recientes estudios que abundan en la misma línea que los anteriores, uno referido más específicamente a Europa y otro de alcance internacional.

El primero elaborado por la Fundación BertelsmannStiftung “From Refugees to Workers –Mapping Labour Market Integration Support Measures for Asylum-Seekers andRefugees in EU Member States", que analiza las medidas de integración puestas en práctica en nueve países de la UE y como están aplicándose (Austria, Dinamarca, Francia, Alemania, Italia, Países Bajos, España, Suecia y Reino Unido), realizado a partir de entrevistas con expertos y responsables públicos entre enero y marzo de este año, habiéndose identificado y evaluado un total de 94 medidas.

Los autores del estudio señalan que “el factor de éxito más importante es permitir que los refugiados adquieran experiencia de trabajo en su país de acogida lo antes posible. Ejemplos de Escandinavia demuestran que los refugiados se benefician de cursos de aprendizaje de idiomas y, en particular, de pasantías y de trabajo en la economía local en empleos de nivel básico subvencionados por el gobierno. Incluso los programas mejor intencionados tienen poco impacto si mantienen a los refugiados en el aula y fuera del mercado de trabajo. Las mejores respuestas, dicen los autores, son programas flexibles que combinan las medidas de ingreso laboral con el aprendizaje de idiomas y la formación continua”.

El segundo, cuyos contenidos con respecto a la integración de los refugiados en Europa son sustancialmente semejantes al de la OCDE y por ello no reitero, es el elaborado por Maria Vincenza para el Migration Policy Institute “Integrating refugeesinto host country labor markets. Challenges and policy options”, y en el que se pone de relieve con carácter general que dado que los países europeos han afrontado una gran afluencia de refugiados y otros migrantes, “la respuesta de emergencia tuvo precedencia inmediata sobre los servicios sociales y de integración. Sin embargo, sin suficiente apoyo y compromiso para integrar a los recién llegados en la sociedad de acogida y llevarlos a un camino hacia la autosuficiencia económica, las consecuencias de la crisis podrían persistir durante décadas. Ayudar a los recién llegados a encontrar empleos acordes con sus habilidades y experiencia -y con el potencial de progresión ascendente- puede tener efectos positivos sobre otros indicadores de integración, como el bienestar personal y la cohesión social. El argumento en favor de las inversiones iniciales en las políticas de integración del mercado de trabajo es particularmente convincente en los países que se enfrentan a una disminución demográfica ya la escasez de competencias”.

F) Por fin, quien desee conocer la realidad actual, en algunas ocasiones en el plano jurídico normativo y en otras en el terreno de las medidas de concretas de integración, con el establecimiento de derechos y obligaciones, en varios países de la UE, puede acudir a los artículos publicados en los dos últimos años por las agregadurías laborales del Ministerio de Empleo y Seguridad Social en la revista Actualidad Internacional Sociolaboral. Me permito por ello recomendar en especial algunos artículos.

a) Para Alemania, en primer lugar el publicado en el núm. 201 (mayo de 2016),  con el título “Impacto de los refugiados sobreel mercado de trabajo alemán” que dedica especial atención a la inserción laboral de los refugiados, con cita de un reciente estudio del Instituto para los estudios del mercado de trabajo y las profesiones de la Agencia federal de Empleo (IAB), en el que se identifican cinco factores como determinantes para lograr la inserción laboral del colectivo y que son los siguientes: “la duración de la tramitación de la solicitud de protección internacional; el apoyo al aprendizaje del idioma; las inversiones en formación y educación; la intermediación laboral; la capacidad y voluntad de inserción por parte de las empresas”. No existe, en este punto, muchas diferencias con la realidad holandesa, en la que recientes estudios, referenciados en el artículo “Políticas de integración laboral de los refugiados”, publicado en el núm. 206 (octubre 2016) ponen de manifiesto que algunos factores que perjudican el acceso al mercado de trabajo de los refugiados son los siguientes: “Largos periodos de inactividad debido a la duración de los procedimientos de asilo y periodos de espera para acceder a viviendas en el ayuntamiento; Barreras de acceso a la formación profesional y educación superior holandesas; La falta de integración de la formación en idiomas en la activación para la empleabilidad; Falta o ineficiente intercambio de información para ajustar la oferta y la demanda”.

Vuelvo a Alemania, para recomendar también la lectura del artículo “El Parlamento aprueba la nuevaley de integración”, publicado en el núm. 203 (julio de 2016), en el que se da debida información del contenido de la nueva ley aprobada por el Consejo Federal el 8 de julio, “para el fomento de la integración de los refugiados y solicitantes de asilo en el mercado de trabajo y la sociedad”, y en la que se prevé dedicar, de acuerdo a las competencias de los gobiernos regionales sobre la materia, 7.000 millones de euros durante los tres próximos años “para hacer frente a la acogida de los refugiados y a los gastos generados por su integración”.

Se pone el acento en primer lugar en el conocimiento del idioma alemán y para ello se incrementarán el número de plazas disponibles, previéndose además que podrá ser obligatoria la participación en los cursos. Además, se articulan medidas para vincular la actividad de formación profesional en una empresa y su posterior permanencia en la misma con un contrato de trabajo con la autorización de estancia y posteriormente de residencia,  así como también para permitir buscar trabajo u otra plaza de formación en caso de no continuar en la primera empresa, desapareciendo el tope de los 21 años para el acceso a la formación profesional. Respecto al salario mensual, “no podrá ser inferior a 712 euros, el importe medio regulado por el Código Social”. Están previstas “medidas de integración para refugiados”, que me recuerdan mucho los trabajos de colaboración social para desempleados existentes en la normativa española, y según puede leerse en el artículo consistirán “… por ejemplo, colaborando en las tareas de limpieza y mantenimiento en las propias residencias habilitadas para ellos. Recibirán una compensación de 80 céntimos por hora, estas medidas podrán tener una duración máxima de seis meses y no podrán superar las 30 horas semanales. En relación con el mercado de trabajo y las prioridades y restricciones a su acceso, “la Agencia Federal de Empleo renuncia en algunas regiones a la comprobación previa por un período de tres años, siempre y cuando se mantenga la actual situación del mercado de trabajo. En dichas regiones además se permitirá que los refugiados puedan trabajar en la modalidad de cesión de trabajadores. Esta opción, no prevista hasta la fecha, pretende facilitar el acceso al mercado de trabajo de los refugiados y estará en vigor por un período de tres años”.

En el debate crítico de la norma aprobada, se ha puesto especialmente el acento en que la potestad concedida al gobierno de asignar obligatoriamente un lugar de residencia a los refugiados iría en contra de los dispuesto por los convenios internacionales. Los sindicatos alemanes se muestran muy críticos con las medidas de integración, por temer que de esta manera se ampliará el empleo precario y podría disminuir el empleo regular.

b) La preocupación por el abono de salarios inferiores a los que perciben los trabajadores “regulares” también se manifiesta en los países nórdicos, como por ejemplo Suecia, en el que un reciente estudio elaborado en la Universidad Linneo sugiere la necesidad de ensayar la posibilidad de “empleos más sencillos y sueldos más bajos” para los refugiados, para facilitar su primera integración laboral, estudio que no se diferencia de otros realizados por el Ministerio de Finanzas y que señalan que durante los primeros siete años los refugiados “implican un coste neto para las finanzas públicas”, dada la dificultad de muchos de ellos para acceder a un empleo (Puede seguirse el debate, y las críticas a esta tesis, en el artículo “El gobierno abre las puertas a empleosde bajo nivel”, publicado en el núm. 202, junio de 2016).

También es especialmente interesante seguir el debate sobre la integración de los refugiados en Dinamarca y de las restricciones a las ayudas sociales para este colectivo en Noruega, a través de diversos artículos publicados en Actualidad Internacional Sociolaboral, pudiéndose leer en el artículo relativo a Noruega (núm. 203, julio de 2016) esta dura frase: el objetivo de la reducción de las ayudas sociales no es económico, “es otro y el país no lo esconde. En el documento redactado por el Ministerio de Empleo y Asuntos Sociales lo mencionan de modo constante: hacer de Noruega un destino poco atractivo para los solicitantes de asilo. Y asegurarse de que aquellos que, pese a todo, vengan, se esfuercen mucho en trabajar”, tratándose de un sistema de previsión social que se diseña de tal manera que “les dirige hacia el mercado laboral o, en su defecto, hacia el retorno a sus países de origen”. Hay que alejar a los refugiados, dice textualmente el informe, “de una vida de adicción a la asistencia social”.