III. Marco europeo.
Pasemos a
continuación al examen de la política de asilo europea, tanto de la normativa
vigente como, con particular atención, a las importantes propuestas normativas
de modificación.
A) Recordemos en
primer lugar que los fundamentos jurídicos de dicha política se encuentran los
art. 67.2 y 78 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, y en el art.
18 de la Carta de los Derechos fundamentales. El art. 67.2, integrado al igual
que el art. 78, en el Título V del TFUE dedicado al espacio de libertad,
seguridad y justicia, dispone que la UE “Garantizará la ausencia de controles
de las personas en las fronteras interiores y desarrollará una política común
de asilo, inmigración y control de las fronteras exteriores que esté basada en
la solidaridad entre Estados miembros y sea equitativa respecto de los
nacionales de terceros países…”, mientras que el art. 78 dispone que la UE “desarrollará
una política común en materia de asilo, protección subsidiaria y protección
temporal destinada a ofrecer un estatuto apropiado a todo nacional de un tercer
país que necesite protección internacional y a garantizar el respeto del principio
de no devolución. Esta política deberá ajustarse a la Convención de Ginebra de
28 de julio de 1951 y al Protocolo de 31 de enero de 1967 sobre el Estatuto de
los Refugiados, así como a los demás tratados pertinentes”. Dicha política
común ha de incluir “a) un estatuto uniforme de asilo para nacionales de
terceros países, válido en toda la Unión; b) un estatuto uniforme de protección
subsidiaria para los nacionales de terceros países que, sin obtener el asilo
europeo, necesiten protección internacional; c) un sistema común para la
protección temporal de las personas desplazadas, en caso de afluencia masiva; d)
procedimientos comunes para conceder o retirar el estatuto uniforme de asilo o
de protección subsidiaria; e) criterios y mecanismos para determinar el Estado
miembro responsable de examinar una solicitud de asilo o de protección
subsidiaria; f) normas relativas a las condiciones de acogida de los
solicitantes de asilo o de protección subsidiaria; g) la asociación y la
cooperación con terceros países para gestionar los flujos de personas que
solicitan asilo o una protección subsidiaria o temporal”. En fin, el apartado 3
de este artículo, de especial relevancia en la situación actual en la que son
dos países (Grecia e Italia) los más directamente afectados, dispone que “Si
uno o varios Estados miembros se enfrentan a una situación de emergencia
caracterizada por la afluencia repentina de nacionales de terceros países, el
Consejo podrá adoptar… medidas provisionales en beneficio de los Estados miembros
afectados...”.
Por su parte, el
art. 18 de la Carta, integrado en el título II dedicado a “Libertades”, dispone
que “Se garantiza el derecho de asilo dentro del respeto de las normas de la
Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951 y del Protocolo de 31 de enero de
1967 sobre el Estatuto de los Refugiados y de conformidad con el Tratado de la
Unión Europea y con el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea…”.
B) Recuerdo ahora,
por su importancia la cumbre de LaValetta sobre migración, celebrada los días 11 y 12 de noviembre de 2015, que es
un punto de encuentro relevante entre la UE y los terceros países de los que
proviene la mayor parte de las migraciones, ya sea con el deseo de acceder al
mundo del trabajo en algún Estado de la UE, o bien huyendo de las condiciones
de vida indigna y de pobreza a las que las guerras han llevado a cientos de
miles de personas, fundamentalmente en Siria y Afganistán. Los ámbitos
específicos que centraron su actividad fueron los siguientes:
a) Abordar las
causas profundas de la migración, que no son en su gran mayoría en la
actualidad sino “los conflictos, la inestabilidad económica y política, las
violaciones de derechos humanos y la pobreza”, por lo que difícilmente los
flujos migratorios se detendrán a no ser que las políticas emprendidas
conjuntamente por la UE y los terceros países, básicamente africanos,
contribuyan a crear “paz, estabilidad y crecimiento económico”. Una de las medidas adoptadas ha sido la
creación por la UE del fondo fiduciario de emergencia para abordar las causas subyacentes
de la migración irregular en África, al que la UE aporta 1.800 millones de
euros, y espera que esta cantidad sea complementada en idéntica cuantía por las
aportaciones de los Estados de la UE,
b) Establecimiento
y organización de canales de migración legal. A tal efecto se plantea, ya
estamos en ello desde hace bastante tiempo sin alcanzar aún resultados
tangibles, la revisión de la Directiva sobre tarjeta azul (ya existe una
propuesta de Directiva para tal modificación), así como también la mejora de
las condiciones de acceso, y permanencia, a territorio UE para nacionales de
terceros países que desean realizar actividades de investigación o estudios, y
la mejora igualmente de la normativa vigente sobre las condiciones de los
trabajadores de temporadas y las del personal desplazados dentro de una misma
empresa.
c) Potenciar la
protección de los migrantes y solicitantes de asilo, con ayuda económica y
técnica para los países de los que provienen muchos refugiados, así como
reforzar la capacidad operativa de Frontex para evitar la muerte de personas en
alta mar.
d) El combate de
la explotación y el tráfico de migrantes es otro criterio o pauta de actuación
enfatizada por los mandatarios europeos y africanos, en donde juegan un papel
relevante no sólo las operaciones militares y civiles en territorios donde se
concentra buena parte de las actuaciones de los traficantes de mano de obra,
sino también las asociaciones de movilidad bilaterales que implican, entre
otras medidas de carácter conjunto “la mejora de la vigilancia y la gestión
fronterizas y la cooperación transfronteriza”.
e) En fin,
nuevamente aparece la referencia a la mejora de la cooperación entre los
Estados de acogida y aquellos de los que provienen los migrantes irregulares o
indocumentados y los refugiados en materia de retorno y readmisión, ya que los
datos estadísticos de los que dispone la UE ponen de manifiesto que de los
252.003 nacionales de terceros países que estuvieron sujetos en 2014 a la
obligación de abandonar la UE sólo fueron devueltos efectivamente 161.309, con
porcentajes del 40 % de retornos voluntarios y 43 % de forzosos.
C) En el Programade Trabajo de la Comisión para 2017, presentado el 25 de octubre, que lleva por
título “Realizar una Europa que proteja, capacite y vele por la seguridad”, hay
un apartado específico, dentro de sus diez prioridades, a la calificada (aunque
tengo mis dudas de que sea tal), como “Una nueva política migratoria”, en donde
se plantea (¿algo diferente de lo actual?) avanzar hacia “Una Europa que
proteja nuestras fronteras y aplique una política responsable en materia de
migración”. Las primeras manifestaciones
son sobre la política dirigida a los refugiados, por lo que merece la pena su
reproducción: “La gestión de los flujos migratorios, garantizando al mismo
tiempo que quienes busquen refugio seguro lo encuentren aquí, sigue siendo un
desafío diario. Durante el último año, la Comisión ha acelerado los trabajos
con el Parlamento Europeo, el Consejo y los Estados miembros en el marco de la
Agenda Europea de Migración para permitir una rápida respuesta coordinada a la
crisis de los refugiados y definir un marco a largo plazo basado en la
solidaridad y la responsabilidad.
La determinación
de la UE de abordar las consecuencias de la crisis ha llevado a un compromiso
diario sin precedentes sobre el terreno. La Comisión, las agencias de la UE y
los Estados miembros han trabajado conjuntamente para salvar vidas en el mar y
para apoyar a los Estados miembros que están en primera línea. Más de 15 000
millones EUR del presupuesto de la UE se han dedicado a la respuesta de la UE a
la crisis de los refugiados. La Declaración UE-Turquía está demostrando ser un
paso decisivo para detener el tráfico ilícito de migrantes, poniendo orden en
los flujos y evitando la pérdida de vidas humanas. En 2017, la Comisión
mantendrá la intensidad de los trabajos dirigidos a proporcionar apoyo directo
a los refugiados y favorecer su integración en las comunidades de acogida en
Europa y en terceros países, a mejorar la gestión de la migración en las zonas
fronterizas más expuestas, a combatir el tráfico ilícito de migrantes y la
trata de personas, en particular de menores no acompañados, y en lo relativo al
retorno de los migrantes irregulares”.
D) De la normativa
de derecho derivado vigente, es necesario referirse a mi parecer a dos
Directivas.
a) En primer
lugar, y de manera muy preferente, la núm. 2011/95/UE, de 13 de diciembre de2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para elreconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiariosde protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o paralas personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de laprotección concedida (refundición).
La definición de refugiado, de acuerdo a la
Convención de Ginebra es “un nacional de un tercer país que, debido a fundados
temores a ser perseguido por motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones
políticas o pertenencia a determinado grupo social, se encuentra fuera del país
de su nacionalidad y no puede o, a causa de dichos temores, no quiere acogerse
a la protección de tal país, o un apátrida que, hallándose fuera del país donde
antes tuviera su residencia habitual por los mismos motivos que los
mencionados, no puede o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él, y
al que no se aplica el artículo 12”.
Respecto al
contenido de la protección a dispensar a quienes obtengan dicha condición, cabe
indicar que el art. 23 regula la concesión del permiso de residencia “válido
como mínimo por tres años y renovable”, mientras que el art. 26 esté dedicado
al acceso al empleo y reconoce el derecho a acceder a una actividad remunerada,
ya sea por cuenta ajena o por cuenta propia, tan pronto se haya concedido la
protección, pudiendo desarrollarla “con arreglo a las normas aplicadas de forma
general a la actividad profesional de que se trate y a los empleos en la
administración pública”.
Las políticas de
formación, orientación y asesoramiento para el acceso al empleo deberán serlo
para los refugiados en iguales condiciones que para los nacionales, y se
dispone expresamente, ciertamente de forma mucho menos concreta que en la
Convención de Ginebra y en los principios rectores recientemente aprobados por
la CIT, que se aplicará a los refugiados la normativa nacional sobre salarios,
prestaciones de seguridad social, y “otras condiciones de trabajo”, expresión
esta última que ciertamente puede interpretarse como que engloba todas las
restantes reglas aplicables en el país de acogida de los refugiados.
Igualmente, se llama a los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias
para facilitar el reconocimiento de las titulaciones y cualificaciones
profesionales de los refugiados, disponiendo además de forma expresa que se
garantizará la igualdad de trato, en la aplicación de la normativa al respecto,
entre los beneficiarios de la protección internacional y los nacionales.
Por fin, y aunque
no se refiera de forma específica a las cuestiones laborales y de Seguridad
Social, sí conviene mencionar el art. 36, regulador de las políticas de
integración, en el que se dispone que con el fin de facilitar la integración de
los beneficiarios de protección internacional en la sociedad de acogida “los
Estados miembros garantizarán el acceso a los programas de integración que
consideren oportunos a fin de tener en cuenta las necesidades específicas de
los beneficiarios del estatuto de refugiado o del estatuto de protección
subsidiaria, o crearán condiciones previas que garanticen el acceso a dichos
programas”.
b) Justamente es
esta Directiva de 2011 una de las que se propone su modificación propone en el
paquete de propuestas de cambio de la normativa reguladora del derecho de asilo
que aprobó la Comisión Europea el mes de julio de 2016 y que se encuentra aún
en su primera fase de tramitación.
En concreto, hay
que hacer referencia a la propuesta de Directiva por la que se aprueban normaspara la acogida de los solicitantes de protección internacional (texto refundido).
Uno de los objetivos perseguidos por la modificación es el de “mejorar las
perspectivas de autonomía y eventual integración de los inmigrantes”, que
pasaría por facilitar el acceso de los solicitantes de protección internacional
al mercado de trabajo, incluso aunque se estuviera tramitando su solicitud.
Para ello, se propone reducir de no más de nueve meses a no más de seis el
plazo de acceso al mercado laboral desde la fecha de presentación de la
solicitud, y, aún más, se anima a la concesión de dicho acceso en un plazo no
superior a tres meses “cuando sea probable que la solicitud esté fundamentada”.
Igualmente, se
pretende acercar los calificados de “estándares laborales” de los Estados
miembros con respecto a los derechos reconocidos en cada uno de ello a los
solicitantes de asilo, con un objetivo claro y declarado que no es el de la
protección de los refugiados sino el de evitar la búsqueda por estos del “asilo
a la carta por motivos laborales y los incentivos a los movimientos
secundarios”. No obstante, conviene reseñar, por ajustarse muy bien a la
realidad, que en las consultas efectuadas por la Comisión a los Estados, ONGs,
organizaciones internacionales en materia de asilo como ACNUR,…, se puso de
manifiesto que la importancia de los
cambios en la normativa sobre acceso al empleo y acercamiento de la normativa
de los distintos Estados no debería sobreestimarse, por la subsistencia de
otros obstáculos para dicho acceso, con expresa mención “al reconocimiento de
las cualificaciones profesionales, en particular para los solicitantes que no
disponen de documentos”.
Para conseguir
hacer plenamente efectivo el acceso en condiciones dignas y decentes al mercado
de trabajo de los refugiados, la propuesta de Directiva refuerza el principio
de no discriminación con respecto a los nacionales, debiendo ser idéntico el
trato en lo que respecta a “las condiciones de trabajo, la libertad de
asociación y sindicación, la educación y la formación profesionales, el
reconocimiento de las cualificaciones profesionales y la seguridad social”, al
igual que ya lo son para los extranjeros extracomunitarios que residen
legalmente en un Estado miembro, manifestándose con claridad que el acceso ha
de ser “efectivo”, de tal manera que “si existen condiciones que impiden realmente
al solicitante encontrar un empleo, el acceso no debe considerarse efectivo”.
No obstante,
también se formulan límites a esta declaración general de igualdad, como son
que la existente en materia de educación y formación profesionales se limite a
la vinculada a una actividad laboral concreta (no alcanzo a ver, dicho sea
incidentalmente, la razón de ser de esta prohibición cuando el objetivo debería
ser mejorar globalmente la cualificación profesional de toda persona
trabajadora en general y de la personas refugiada afectada en particular), así
como respecto a las prestaciones familiares y por desempleo en el ámbito de la
Seguridad Social, justificado en la introducción por “el carácter probablemente
temporal de la estancia de los solicitantes”, presunción que creo que se adapta
muy poco a la realidad actual de los flujos de refugiados y las posibilidades
(muy difíciles) de regresar a sus países de origen. En el art. 15 puede
encontrarse la regulación detallada del acceso al empleo y de sus características.
En fin, el intento
de evitar el “asilo a la carta” se manifiesta de forma clara y contundente
cuando no se reconoce al solicitante, que se encuentra de forma irregular en un
Estado miembro distinto de aquel en el que tenga, de acuerdo a la normativa vigente,
la obligación de estar presente, las condiciones materiales de “acogida,
escolarización y educación de los menores, empleo (ni) formación profesional”.
c) Otra propuesta
de reforma normativa que es sin duda de interés para la temática de la regulación
jurídica del acceso de los refugiados al mercado de trabajo, siquiera sea de
forma indirecta, es la propuesta de un nuevo Reglamento “por el que seestablecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionalesde terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, aun estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho aprotección subsidiaria y al contenido de la protección concedida y por el quese modifica la Directiva 2003/109/CE del Consejo, de 25 de noviembre de 2003,relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de largaduración”, presentado por la Comisión Europea el 13 de julio de este año, que
propone sustituir la Directiva de 2011 por un Reglamento, de aplicación
directa, “dada la demostrada necesidad de armonización y el alcance de los
cambios sugeridos”.
Me interesa
destacar que se establece un período de gracia de tres meses cuando el estatuto
de refugiado se revoque por cambios en las circunstancias que llevaron a su
concesión (vid arts. 15.5 y 20.3), siendo así que con esta modificación se posibilita
“dar a la persona la oportunidad de intentar cambiar su estatuto si otros
motivos lo justifican (familia, trabajo, estudios, motivos humanitarios, etc.).
En la misma línea
de evitar la “protección a la carta” y desincentivar el traslado irregular a un
país distinto del que le concedió la
protección internacional, se propone la modificación de la Directiva de 2003 a
fin de establecer que el período de cinco años después del cual los
beneficiarios de protección internacional tienen derecho al estatuto de
residentes de larga duración “se reinicie cada vez que una persona se encuentra
en un Estado miembro distinto al que concedió la protección internacional sin derecho
a residir o permanecer en él de acuerdo con el Derecho interno o de la Unión
pertinente”.
La regulación del
acceso al empleo y las condiciones en que se desarrollará la prestación de la
actividad, es decir los derechos y obligaciones, se regulan con detalle en los
arts. 30 y ss, con el recordatorio previo de que la concesión de beneficios en
materia de empleo y Seguridad Social “requiere la expedición previa de un
permiso de referencia”, y ello “dentro de los límites establecidos por las
obligaciones internacionales”. En efecto, en el bloque que lleva por título
“derechos relativos a la integración”, se regulan los derechos laborales y de
protección social en términos semejantes, como no podría ser de otra forma, a
la propuesta de modificación de la Directiva que ha sido objeto de mi atención
con anterioridad. Si acaso, conviene señalar la tajante afirmación (art. 33)
que los beneficiarios de protección internacional “recibirán el mismo trato que
los nacionales del Estado miembro que concede la protección en lo relativo a la
Seguridad Social”, mientras que las prestaciones de asistencia social,
definidas como aquellas adicionales a las de Seguridad Social y que se conceden
“con el objetivo de garantizar que se satisfagan las necesidades básicas de las
personas sin recursos suficientes”, también se rigen por el principio de
igualdad pero sin que ello impida a los Estados que puedan supeditar el percibo
de algunas prestaciones a la participación efectiva de sus beneficiarios en las
medidas de integración, así como también que las puedan limitar “a las
prestaciones básicas”; en el bien entendido, además, que los Estados miembros,
de prosperar esta reforma normativa, podrán declarar la obligación de
participar en las medidas de integración, que incluirán en particular “cursos
de idiomas, cursos de orientación e integración cívica y formación profesional
que tengan en cuenta sus necesidades básicas”.
d) Un documento
que debe merecer especial atención es la Resolución del Parlamento Europeo del pasado5 de julio, dedicada a la inclusión social e integración de los refugiados enel mercado laboral, en la que se constata un dato de particular interés, cuál
es la disminución de la población trabajadora europea por razón de su mayor
edad, cuantificando dicha reducción en 7,5 millones de personas para 2020, y
que las previsiones con las que se trabaja en la UE sobre las necesidades del
mercado laboral “indican que empiezan a producirse o se producirán carencias en
sectores concretos”. La resolución distingue, a efectos jurídicos, quienes
tienen el estatus de refugiado, aquellas personas solicitantes de asilo, y las
que son beneficiarias de protección subsidiaria, y plantea que las políticas de
integración que se pongan en marcha deben adaptarse y tener en consideración
las necesidades específicas de cada grupo.
La Resolución
constata que la posible integración en el mercado laboral no puede abstraerse
de la realidad del mercado laboral en el país de acogida y de la situación
laboral de precariedad y/o desempleo en que puede encontrarse una parte de su
población, como los jóvenes y quienes se encuentran en situación de desempleo
de larga duración, por lo que es necesario lograr un equilibrio adecuado entre
la oferta y la demanda de trabajo, que para extranjeros pasa previamente por el
reconocimiento de su formación y sus cualificaciones profesionales que les
permitan acceder de forma regular a dicho mercado, así como políticas
formativas que permitan su adaptación, en su caso, a las especificidades
productivas de cada territorio, sin olvidar la elevada importancia del
conocimiento del idioma o idiomas del país de acogida.
Una integración,
que sólo será posible, conviene recordarlo una vez más y así lo hace el
Parlamento Europeo, si se mejoran los canales de migración segura legal, y se
pone efectivamente en práctica (no parece, desgraciadamente, que la realidad
vaya por ahí) una política basada en la solidaridad y en el reparto efectivo de
la responsabilidad entre los Estados miembros. Dadas las diferencias normativas
existentes entre personas refugiadas y aquellas que migran por motivos
económicos, el PE es partidario de establecer una diferenciación clara entre
ambas, no en modo alguno para reducir derechos de cada grupo, sin para poner en
práctica “distintas políticas europeas e internacionales” que presten la debida
atención a las necesidades de cada colectivo.
Ahora bien, estas reglas propias no deben significar en ningún caso la
creación de mercados de trabajo propios y diferenciados para los refugiados, o
salarios inferiores a los de la población autóctona (propuestas que sí están
apareciendo en algunos países y a las que me referiré más adelante).
Por todo ello, y
partiendo de un único mercado laboral en el que se integran todas las personas
trabajadoras con independencia de su origen, el PE llama a la Comisión y a los
Estados miembros a seguir dando prioridad a “políticas e inversiones orientadas
a la creación de empleo de calidad para el conjunto de la sociedad, con
especial énfasis en las personas más vulnerables, y al crecimiento económico”;
un mercado único que debe tener en cuenta ciertamente los contextos locales en
que los que operan diversas realidades productivas, y consiguientemente
diversas necesidades formativas y de cualificación, por lo que todas la medidas
que se pongan en marcha para crear empleos de calidad, la promoción de mercados
laborales dinámicos y la lucha contra el desempleo, “han de tener sentido en el
contexto local, ya que de lo contrario no serán eficaces”. En definitiva, y
creo que esta frase resume muy bien el contenido de la muy amplia Resolución,
el PE llama a la creación de un sistema europeo común de asilo “verdaderamente
uniforme” y de una política de migración legal en la Unión, “global y
sostenible, que dé respuesta a la demanda de competencias en el mercado laboral
y en las que las políticas de inclusión social e integración activa desempeñen
un papel fundamental”.
e) También debe
hacerse mención, siquiera sea por su relación mediata con la de 2001, otra Directiva
aún vigente, núm. 2013/32/UE, de 26 de junio de 2013, sobe procedimientoscomunes para la concesión o la retirada de la protección internacional(refundición), cuya derogación se propone en la propuesta presentada el 13 dejulio por la Comisión Europea de Reglamento por el que se establece unprocedimiento común en materia de protección internacional.
La normativa
vigente dispone con carácter general (art. 31) que los Estados miembros
“procurarán que el procedimiento de examen termine en el plazo de seis meses a
partir de la presentación de la solicitud”, si bien pueden ampliarlo otros
nueve meses más cuando, entre otras razones” “se planteen complejas cuestiones
de hecho y/o de Derecho”, y con carácter excepcional la ampliación podrá ser de
tres meses cuando “sea necesario para garantizar un examen adecuado y completo
de la solicitud de protección internacional”. En la propuesta de nuevo
Reglamento, que derogaría la Directiva, el plazo máximo de seis meses se
establece con carácter general, y sólo se permite la ampliación tres meses más
cuando se planteen las “cuestiones complejas de hecho o de derecho (nueve meses
en la actualidad), o se dé el caso de “un número desproporcionado de nacionales
de terceros países o apátridas (que) soliciten simultáneamente protección
internacional, haciendo difícil en la práctica concluir el procedimiento en el
plazo de seis meses (nueve meses en la actualidad).
E) Vayamos ahora
más allá de los datos estrictamente jurídicos y tratemos de acercarnos a la
realidad concreta de la incorporación de los refugiados a los mercados de
trabajo de los países de la UE que los acogen. Para ello, disponemos de
recientes estudios que nos proporcionan pistas de interés sobre cómo se está
produciendo esa incorporación desde hace años, ya que la llegada de refugiados
no es en absoluto una novedad en Europa, aunque los conflictos bélicos en Siria
y Libia hayan provocado un importante incremento de su número en los dos
últimos años. Igualmente, podemos acercarnos, desde una perspectiva que combina
el elemento normativo con la realidad social, a cómo pueden acceder, y en qué
condiciones, los refugiados a los mercados de trabajo de algunos países de la
UE, en especial Alemania y países nórdicos.
a) La OCDE ha
hecho público recientemente un estudio sobre cómo se sitúan los refugiados en
el mercado de trabajo en Europa, a partir de una primera evaluación basada en
la encuesta sobre la fuerza de trabajo en la UE en 2014 y en el módulo
específico sobre refugiados (“¿How are refugees faring on the labour market inEurope?”); es decir, es un análisis de los datos de 1.800.000 refugiados que
residían en los 25 Estados UE que cubre la muestra, el 7 % del total de la
población migrante en dichos Estados que ha nacido en un tercer país, con una
presencia altamente significativa en Alemania, Reino Unido, Suecia y Francia.
Un 20 % de los
refugiados tiene un nivel de educación terciaria, si bien este porcentaje ha
ido decreciendo respecto a los refugiados llegados en los últimos diez años,
siendo especialmente significativo el dato de España, ya que dos tercios de los
refugiados alcanzan el nivel de educación superior, mientras que el porcentaje
no llega al 15 % en países como Alemania o Italia. Respecto a la integración en
el mercado de trabajo, el estudio pone de manifiesto que los refugiados
“representan uno de los más vulnerables grupos de migrantes”, siendo su tasa de
empleo del 56 %, lo que representa que es tres superior en tres puntos al de
los familiares de personas migrantes pero nueve por debajo de la tasa de empleo
de los nacionales del Estado en el que residen. Un dato más preocupante es que
un 30 % de las personas refugiadas económicamente activas se encuentran en
situación de desempleo, que una de cada ocho es desempleada de larga duración,
y que una de cada cuatro es desempleada de muy larga duración, algo que pone de
manifiesto a juicio de los autores del informe, y creo que con fundamento, que
una vez que pasan a la situación laboral de persona desempleada “los refugiados
tienen dificultad para retornar al empleo”.
Otro dato
especialmente relevante a mi parecer es que, en el promedio de los disponibles
para todos los países objeto del estudio, los refugiados deben esperar
alrededor de veinte años para alcanzar una tasa de empleo similar a la de los
nacionales, influyendo en ello sin duda que durante los primeros cinco años de
residencia sólo un 25 % de los refugiados está empleado, y con carácter más
general el estudio identifica esta diferencia con el dato de que buena parte de
los refugiados tiene un bajo nivel educativo, estando la tasa de empleo de este
grupo bastante por debajo del promedio. Es especialmente preocupante la baja
tasa de actividad y empleo femenina, vinculada también a su bajo nivel de
educación. En una mayor presencia en el empleo de los países de acogida influye
sin duda el grado de conocimiento de su idioma, y las dificultades para acceder
a puestos de trabajo que guarden relación con los conocimientos y titulaciones
que puedan tener los refugiados también es significativo, debido a las dificultades
reales existentes para su homologación, destacando en el informe el dato de que
cerca del 60 % de los refugiados con un nivel de educación terciario están
sobrecualificados para el puesto de trabajo que ocupan, un porcentaje que
duplica el de los nacionales y que supera igualmente el de los restantes grupos
de migrantes.
b) Un reciente
estudio elaborado a petición del comité de empleo y asunto sociales del
Parlamento Europeo sobre las estrategias y buenas prácticas relativas a la
integración de los refugiados en el mercado de trabajo (“Labour MarketIntegration of Refugees: Strategies and good practices”) destaca en primer
lugar las grandes diferencias entre los refugiados llegados a Europa a partir
de 2015 con los que llegaron en años anteriores y en especial en la década de
los noventa del siglo XX, y cómo ello influye en el acceso al mercado de
trabajo. Según el estudio, los solicitantes de protección internacional son muy
mayoritariamente hombres (72 %) y jóvenes (82 % menores de 35 años), demostrando
el estudio de los datos disponibles de varios Estados en donde su presencia es
importante que un alto porcentaje tiene un bajo nivel de cualificación “aun
cuando están altamente motivados”.
Tras destacar,
algo que por bien sabido no es menos importante recordarlo, que la
participación en el mercado de trabajo es el factor más favorable de
integración a largo plazo de la población migrante en general (que incluye
obviamente a la refugiada), el informe pasa revista a los diversos documentos
emanados de organismos y organizaciones internacionales sobre integración y
participación de los refugiados en el mercado de trabajo en el ámbito europeo y
las propuestas que se formulan para su mejora.
Al igual que ya
está previsto en la normativa vigente, así como en las propuestas de
modificación que he analizado con anterioridad, se considera necesario que los
refugiados pueden acceder a cursos para adquirir el conocimiento del idioma del
país de acogida, acceder a adecuadas políticas de información, orientación y asesoramiento
para el acceso al mundo laboral, incluso a través de un plan individualizado, y
poder homologar las titulaciones hubieran obtenido en su país de origen.
También es importante el conocimiento de los valores de la sociedad de acogida.
Igualmente, hay que destacar que las particularidades de algunos refugiados,
como consecuencia de procesos traumáticos vividos desde que salieron de su país
de origen pueden requerir de apoyo especializado, que incluya también los
servicios de salud.
Por otra parte, y
dado que se trata de un informe muy vinculado a la realidad más reciente de la
llegada de refugiados y los problemas que ello ha planteado en varios países
europeos, no oculta los debates existentes sobre reconocer o no determinados
derechos a los refugiados, y en su caso vincularlos a determinadas
obligaciones, tales como la participación en medidas de integración, como los
cursos de aprendizaje del idioma.
También ha saltado
a la palestra la polémica cuestión del abono de un salario inferior a los refugiados
que el que se pague, ya sea mínimo o de convenio, en el país de acogida, como
vía para facilitar, más desde la perspectiva empresarial, el proceso de
incorporación al mercado de trabajo, si bien esta medida es fuertemente
criticada, y hasta donde mi conocimiento alcanza no se ha puesto en práctica en
ningún país, por cuanto que puede significar un riesgo importante de dumping
social.
c) Dejo también
constancia de otros dos recientes estudios que abundan en la misma línea que
los anteriores, uno referido más específicamente a Europa y otro de alcance
internacional.
El primero
elaborado por la Fundación BertelsmannStiftung “From Refugees to Workers –Mapping Labour Market Integration Support Measures for Asylum-Seekers andRefugees in EU Member States", que analiza las medidas de integración
puestas en práctica en nueve países de la UE y como están aplicándose (Austria,
Dinamarca, Francia, Alemania, Italia, Países Bajos, España, Suecia y Reino
Unido), realizado a partir de entrevistas con expertos y responsables públicos
entre enero y marzo de este año, habiéndose identificado y evaluado un total de
94 medidas.
Los autores del
estudio señalan que “el factor de éxito más importante es permitir que los
refugiados adquieran experiencia de trabajo en su país de acogida lo antes
posible. Ejemplos de Escandinavia demuestran que los refugiados se benefician
de cursos de aprendizaje de idiomas y, en particular, de pasantías y de trabajo
en la economía local en empleos de nivel básico subvencionados por el gobierno.
Incluso los programas mejor intencionados tienen poco impacto si mantienen a
los refugiados en el aula y fuera del mercado de trabajo. Las mejores
respuestas, dicen los autores, son programas flexibles que combinan las medidas
de ingreso laboral con el aprendizaje de idiomas y la formación continua”.
El segundo, cuyos
contenidos con respecto a la integración de los refugiados en Europa son
sustancialmente semejantes al de la OCDE y por ello no reitero, es el elaborado
por Maria Vincenza para el Migration Policy Institute “Integrating refugeesinto host country labor markets. Challenges and policy options”, y en el que se
pone de relieve con carácter general que dado que los países europeos han
afrontado una gran afluencia de refugiados y otros migrantes, “la respuesta de
emergencia tuvo precedencia inmediata sobre los servicios sociales y de
integración. Sin embargo, sin suficiente apoyo y compromiso para integrar a los
recién llegados en la sociedad de acogida y llevarlos a un camino hacia la
autosuficiencia económica, las consecuencias de la crisis podrían persistir
durante décadas. Ayudar a los recién llegados a encontrar empleos acordes con
sus habilidades y experiencia -y con el potencial de progresión ascendente-
puede tener efectos positivos sobre otros indicadores de integración, como el
bienestar personal y la cohesión social. El argumento en favor de las
inversiones iniciales en las políticas de integración del mercado de trabajo es
particularmente convincente en los países que se enfrentan a una disminución
demográfica ya la escasez de competencias”.
F) Por fin, quien
desee conocer la realidad actual, en algunas ocasiones en el plano jurídico
normativo y en otras en el terreno de las medidas de concretas de integración,
con el establecimiento de derechos y obligaciones, en varios países de la UE,
puede acudir a los artículos publicados en los dos últimos años por las
agregadurías laborales del Ministerio de Empleo y Seguridad Social en la
revista Actualidad Internacional Sociolaboral. Me permito por ello recomendar
en especial algunos artículos.
a) Para Alemania,
en primer lugar el publicado en el núm. 201 (mayo de 2016), con el título “Impacto de los refugiados sobreel mercado de trabajo alemán” que dedica especial atención a la inserción laboral
de los refugiados, con cita de un reciente estudio del Instituto para los
estudios del mercado de trabajo y las profesiones de la Agencia federal de
Empleo (IAB), en el que se identifican cinco factores como determinantes para
lograr la inserción laboral del colectivo y que son los siguientes: “la
duración de la tramitación de la solicitud de protección internacional; el
apoyo al aprendizaje del idioma; las inversiones en formación y educación; la
intermediación laboral; la capacidad y voluntad de inserción por parte de las
empresas”. No existe, en este punto, muchas diferencias con la realidad
holandesa, en la que recientes estudios, referenciados en el artículo
“Políticas de integración laboral de los refugiados”, publicado en el núm. 206
(octubre 2016) ponen de manifiesto que algunos factores que perjudican el
acceso al mercado de trabajo de los refugiados son los siguientes: “Largos
periodos de inactividad debido a la duración de los procedimientos de asilo y
periodos de espera para acceder a viviendas en el ayuntamiento; Barreras de
acceso a la formación profesional y educación superior holandesas; La falta de
integración de la formación en idiomas en la activación para la empleabilidad; Falta
o ineficiente intercambio de información para ajustar la oferta y la demanda”.
Vuelvo a Alemania,
para recomendar también la lectura del artículo “El Parlamento aprueba la nuevaley de integración”, publicado en el núm. 203 (julio de 2016), en el que se da
debida información del contenido de la nueva ley aprobada por el Consejo
Federal el 8 de julio, “para el fomento de la integración de los refugiados y
solicitantes de asilo en el mercado de trabajo y la sociedad”, y en la que se
prevé dedicar, de acuerdo a las competencias de los gobiernos regionales sobre
la materia, 7.000 millones de euros durante los tres próximos años “para hacer
frente a la acogida de los refugiados y a los gastos generados por su
integración”.
Se pone el acento
en primer lugar en el conocimiento del idioma alemán y para ello se
incrementarán el número de plazas disponibles, previéndose además que podrá ser
obligatoria la participación en los cursos. Además, se articulan medidas para
vincular la actividad de formación profesional en una empresa y su posterior
permanencia en la misma con un contrato de trabajo con la autorización de
estancia y posteriormente de residencia,
así como también para permitir buscar trabajo u otra plaza de formación
en caso de no continuar en la primera empresa, desapareciendo el tope de los 21
años para el acceso a la formación profesional. Respecto al salario mensual,
“no podrá ser inferior a 712 euros, el importe medio regulado por el Código
Social”. Están previstas “medidas de integración para refugiados”, que me
recuerdan mucho los trabajos de colaboración social para desempleados
existentes en la normativa española, y según puede leerse en el artículo
consistirán “… por ejemplo, colaborando en las tareas de limpieza y
mantenimiento en las propias residencias habilitadas para ellos. Recibirán una
compensación de 80 céntimos por hora, estas medidas podrán tener una duración
máxima de seis meses y no podrán superar las 30 horas semanales. En relación
con el mercado de trabajo y las prioridades y restricciones a su acceso, “la Agencia
Federal de Empleo renuncia en algunas regiones a la comprobación previa por un
período de tres años, siempre y cuando se mantenga la actual situación del mercado
de trabajo. En dichas regiones además se permitirá que los refugiados puedan
trabajar en la modalidad de cesión de trabajadores. Esta opción, no prevista hasta
la fecha, pretende facilitar el acceso al mercado de trabajo de los refugiados
y estará en vigor por un período de tres años”.
En el debate
crítico de la norma aprobada, se ha puesto especialmente el acento en que la
potestad concedida al gobierno de asignar obligatoriamente un lugar de
residencia a los refugiados iría en contra de los dispuesto por los convenios
internacionales. Los sindicatos alemanes se muestran muy críticos con las
medidas de integración, por temer que de esta manera se ampliará el empleo
precario y podría disminuir el empleo regular.
b) La preocupación
por el abono de salarios inferiores a los que perciben los trabajadores
“regulares” también se manifiesta en los países nórdicos, como por ejemplo
Suecia, en el que un reciente estudio elaborado en la Universidad Linneo
sugiere la necesidad de ensayar la posibilidad de “empleos más sencillos y
sueldos más bajos” para los refugiados, para facilitar su primera integración
laboral, estudio que no se diferencia de otros realizados por el Ministerio de
Finanzas y que señalan que durante los primeros siete años los refugiados
“implican un coste neto para las finanzas públicas”, dada la dificultad de
muchos de ellos para acceder a un empleo (Puede seguirse el debate, y las
críticas a esta tesis, en el artículo “El gobierno abre las puertas a empleosde bajo nivel”, publicado en el núm. 202, junio de 2016).
También es
especialmente interesante seguir el debate sobre la integración de los
refugiados en Dinamarca y de las restricciones a las ayudas sociales para este
colectivo en Noruega, a través de diversos artículos publicados en Actualidad
Internacional Sociolaboral, pudiéndose leer en el artículo relativo a Noruega (núm. 203, julio de 2016)
esta dura frase: el objetivo de la reducción de las ayudas sociales no es
económico, “es otro y el país no lo esconde. En el documento redactado por el
Ministerio de Empleo y Asuntos Sociales lo mencionan de modo constante: hacer
de Noruega un destino poco atractivo para los solicitantes de asilo. Y asegurarse
de que aquellos que, pese a todo, vengan, se esfuercen mucho en trabajar”,
tratándose de un sistema de previsión social que se diseña de tal manera que
“les dirige hacia el mercado laboral o, en su defecto, hacia el retorno a sus
países de origen”. Hay que alejar a los refugiados, dice textualmente el
informe, “de una vida de adicción a la asistencia social”.
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