Los refugiados y su acceso al mundo laboral. Una mirada jurídica y social (y III).

IV. Marco español estatal.

Refirámonos ahora, siquiera sea con brevedad, a España. La normativa reguladora es la Ley 12/2009de 30 de octubre (modificada), que preveía un plazo de seis meses para la aprobación de sus reglamentos de desarrollo, entre ellos el de acceso al empleo, sin que hasta la fecha se hayan dictado.

La norma, que según la exposición de motivos incorpora cambios legislativos “que, en algunos casos, son de gran entidad” deroga la muy lejana en el tiempo Ley 5/1984 de 26 de marzo, reguladora del derecho de asilo y de la condición de refugiado, y transpone al ordenamiento jurídico interno diversas Directivas comunitarias que afectan al sistema de asilo y que han ido dictándose a medida que iba desarrollándose el nuevo marco europeo de la política asilo diseñado por el Tratado de Ámsterdam de 1997.

Desde la perspectiva de las políticas sociales y de empleo, deseo destacar algunos preceptos de la ley, con especial mención a todo el título II que sanciona al máximo nivel jurídico, tal como indica el preámbulo, “la obligación de proporcionar servicios sociales y de acogida a las personas solicitantes en estado de necesidad”. Pero antes, debemos saber qué se entiende por refugiado y qué definición da la ley de la protección subsidiaria, y las respuestas se encuentran en los artículos 3 y 4 en los siguientes términos:

“La condición de refugiado se reconoce a toda persona que, debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas, pertenencia a determinado grupo social, de género u orientación sexual, se encuentra fuera del país de su nacionalidad y no puede o, a causa de dichos temores, no quiere acogerse a la protección de tal país, o al apátrida que, careciendo de nacionalidad y hallándose fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, por los mismos motivos no puede o, a causa de dichos temores, no quiere regresar a él, y no esté incurso en alguna de las causas de exclusión del artículo 8 o de las causas de denegación o revocación del artículo 9”. Una mayor concreción de los motivos de persecución se encuentra en el artículo 7, siendo de destacar que el concepto de raza comprenderá en particular “el color, origen o la pertenencia a un determinado grupo étnico”, y que el concepto de ciudadanía no se limitará a poseer o no la ciudadanía, sino que comprenderá en particular “la pertenencia a un grupo determinado por su identidad cultural, étnica o lingüística, sus orígenes geográficos o políticos comunes o su relación con la población de otro Estado”.

“El derecho a la protección subsidiaria es el dispensado a las personas de otros países y a los apátridas que, sin reunir los requisitos para obtener el asilo o ser reconocidas como refugiadas, pero respecto de las cuales se den motivos fundados para creer que si regresasen a su país de origen en el caso de los nacionales o, al de su anterior residencia habitual en el caso de los apátridas, se enfrentarían a un riesgo real de sufrir alguno de los daños graves previstos en el artículo 10 de esta Ley, y que no pueden o, a causa de dicho riesgo, no quieren, acogerse a la protección del país de que se trate, siempre que no concurra alguno de los supuestos mencionados en los artículos 11 y 12 de esta Ley”.

La presentación de la solicitud implica, entre otros, el derecho del solicitante a ser informado de los derechos y prestaciones sociales a los que tienen acceso en su condición de solicitante de protección internacional, además de la puesta en marcha de la regla del no retorno, devolución o expulsión “hasta que se resuelva sobre su solicitud o ésta no sea acogida”. En cuanto a las condiciones de acogida de las personas solicitantes serán aquellas que les permitan satisfacer sus necesidades básicas en condiciones de dignidad, siempre y cuando carezcan de recursos económicos, con una remisión general, además, en cuanto que se trata de ciudadanos extranjeros, a la normativa reguladora de la extranjería e inmigración. Por consiguiente, podrán acceder a los servicios sociales y de acogida habilitados al efecto.

En el ámbito laboral es de especial interés el artículo 32, que autoriza a las personas solicitantes de protección internacional el acceso al trabajo, si bien remite a su desarrollo reglamentario, inexistente hasta ahora como ya he indicado con anterioridad.

Igualmente, debemos prestar especial atención a los efectos derivados de la resolución de concesión del derecho de asilo o de protección subsidiaria, regulados en el capítulo V del Título II, con especial atención a los siguientes: la autorización de residencia y trabajo en los términos establecidos en la normativa de extranjería e inmigración; el acceso a los servicios públicos de empleo; el acceso a la asistencia social, a la Seguridad Social y a los programas de integración “en las mismas condiciones que los españoles”; el acceso a la formación continua u ocupacional y al trabajo en prácticas “en las mismas condiciones que los españoles”, así como también a los procedimientos de reconocimiento de diplomas y certificados académicos y profesionales y otras pruebas de calificaciones oficiales expedidas en el extranjero. La norma también prevé que en casos específicos, y debido a dificultades sociales o económicas, las Administraciones Públicas puedan poner en marcha “servicios complementarios a los sistema públicos de empleo”.

Los familiares que puedan reagruparse con la persona solicitante de protección a través del mecanismo de “extensión familiar” regulado en el artículo 40, y que incluye también a la persona que mantenga con el solicitante relaciones de análoga afectividad a la conyugal, tendrán acceso a todos los derechos explicados en el párrafo anterior. Si la reagrupación se produce por la vía de la reagrupación familiar en los términos regulados en el artículo 41, la resolución que la autorice implicará la concesión de autorización de residencia y, en su caso, de trabajo, de “análoga validez a la de la persona reagrupante”. Tal como se expone en el preámbulo, este procedimiento se configura como alternativa al del artículo 40 y que hasta ahora era la única opción para los refugiados, y con ello se pretende “dar una respuesta más eficaz a los casos en que las personas integrantes de la unidad familiar de la persona protegida no requieren ellas mismas de protección, pero sí de un régimen de residencia y prestaciones que permitan el mantenimiento de la unidad familiar en condiciones óptimas”.

Por último, debe señalarse que la pérdida de la condición de refugiado no implicará la pérdida de la posibilidad de seguir residiendo en España, para lo que habrá que estar a la normativa en materia de extranjería e inmigración, computándose a todos los efectos pertinentes “el período de tiempo que la persona interesada haya residido legalmente en España”.

B) De especial interés, desde una perspectiva de carácter social y no sólo estrictamente jurídica, son los informes anuales de la Comisión Española de Ayuda al Refugiado (CEAR) sobre las personas refugiadas en España y Europa, que dedican un bloque específico a las políticas de inserción laboral. En el informe de2016, presentado el 15 de junio, se dedica especial atención a dicha inserción y a la colaboración de las empresas, poniendo de manifiesto que “Las administraciones públicas tienen la obligación de hacer frente a las situaciones de segmentación y precariedad laboral que aumentan el riesgo de pobreza y exclusión social, de eliminar todos los impedimentos para asegurar un mercado de trabajo inclusivo que consolide unas condiciones laborales dignas, de calidad e igualitarias para las personas solicitantes y beneficiarias de protección internacional. A la espera de que esto ocurra, desde el tejido social nos parece imprescindible trabajar de manera conjunta con las empresas, ya que, junto con las administraciones públicas, son los principales agentes generadores de puestos de trabajo”. En su informe se destaca la importancia de las prácticas no laborales en empresas como primera oportunidad para acercarse al mercado de trabajo y se constata que “en los casos de aquellas personas que finalmente no logran algún tipo de protección internacional, la formación mediante prácticas en una empresa es esencial para posteriormente regularizar su situación con la obtención de una autorización de residencia y trabajo. A través de la realización de itinerarios de inserción laboral directamente con empresas, con el recurso a la formación en prácticas y el trabajo de mediación con las mismas se han logrado muchos de los compromisos de contratación que han permitido a estas personas solicitar la autorización de residencia y trabajo y reanudar su proceso de inserción laboral tras la denegación de la protección internacional”.

V. Marco autonómico catalán.

Por último, efectúo un breve apunte referido al ámbito autonómico catalán, en el que hay que reseñar alguna medida de política de empleo que ya toma en consideración la posibilidad concreta de que puedan beneficiarse de ella las personas solicitantes de protección internacional.

Tal es la Resolución TSF/2392/2016, de 25 de octubre, por la que se abre la convocatoriapara el año 2016 de las subvenciones para la realización de acciones deformación de oferta en áreas prioritarias dirigidas prioritariamente a personastrabajadoras desempleadas que promueve el Servicio Público Autonómico de Empleo, publicada el 27 de octubre en el DOGC.  El art. 7 regula cuáles son los colectivos prioritarios para participar en las acciones formativas, y entre ellos incluye “aquellas personas demandantes de empleo inscritas como solicitantes de protección internacional y de otros colectivos vulnerables sometidos a persecución, siempre que cumplan los requisitos que establezca el correspondiente programa formativo”.

Por otra parte, la preocupación existente en Cataluña sobre el acogimiento de refugiados se plasmó en la Moción 26/XI, aprobada por su Parlamento el 5 de mayo de este año, en la que se instaba al gobierno autonómico, entre otras medidas, a “b) Llevar a cabo las acciones necesarias para acoger al menos 4.500 personas en los próximos dos años, llevar a cabo las acciones pertinentes para que todas las personas solicitantes de asilo y de protección internacional puedan alcanzar la autonomía personal en nuestra sociedad, y promover también, en colaboración con las entidades sociales y la Administración local, acciones de información y sensibilización de la ciudadanía. c) Velar, en coordinación con los entes locales, para que las personas susceptibles de ser solicitantes de asilo tengan condiciones de vida dignas en el período de espera de la consecución de esta condición y, a estos efectos, reclamar al Gobierno del Estado que cumpla sus obligaciones cuando se dejen personas en dicha situación sin cobertura y que asuma sus responsabilidades políticas en las vulneraciones de derechos humanos en la frontera sur. d) Desarrollar las medidas del Plan de protección internacional en Cataluña y concretar el calendario de despliegue para garantizar un sistema estable de asilo que cuente con el asesoramiento y el consenso de las entidades especializadas”.

Para concluir, cabe indicar que en el informe presentado por el Departamento de Trabajo,Asuntos Sociales y Familias el 9 de octubre ante el Parlamento sobre el gradode cumplimiento de la Moción, se explica que actualmente hay disponibles en Cataluña 1.178 plazas para acoger a refugiados, de las que sólo están ocupadas 399. El documento explica con detalle las acciones llevadas a cabo, dentro del ámbito de las competencias autonómicas, para poner en marcha medidas que faciliten el proceso de integración de los refugiados, con algunas menciones específicas a políticas de empleo y formación que me permito destacar: “La vinculación con empresas que puedan ofrecer empleo a personas refugiadas; obtención de certificados de profesionalidad a través del Servicio de Empleo de Cataluña; orientación profesional a través del SOC, y concretamente la determinación de los perfiles de ocupabilidad; políticas activas de empleo; búsqueda de empleo mediante el comité (para la acogida de las personas refugiadas), el programa de reincorporación al trabajo, el SOC y las entidades especializadas con las que pueda formalizarse convenios”.