I. Introducción.
El próximo 24 de
noviembre, y organizada por el Instituto de Ciencias Políticas y Sociales,
adscrito a la Universidad Autónoma de Barcelona, tendrá lugar una jornada de
estudio que lleva por título “Refugiados: una respuesta necesaria desde losprincipios jurídicos y los valores cívicos”.
La jornada se
desarrolla en el marco de un proyecto de investigación financiado por el
Ministerio de Defensa y el Instituto de Estudios Estratégicos, y en la misma
colaboran el grupo de investigación LSTE (Libertad, seguridad, ytransformaciones del Estado) de la UAB (en el que participan varios profesores,
y buenos amigos, de dicha Universidad), el Instituto Emmanuel Mounier y la
Universidad Internacional de Cataluña. La organización de la jornada, a través
del actualmente profesor de la Universidad Internacional de La Rioja, y buen
amigo, Guillermo García, ha tenido la amabilidad, que le agradezco, de invitarme
a participar en una de las mesas de trabajo, concretamente la dedicada a la visión jurídica de la
problemática de los refugiados, pidiendo mi aportación desde la perspectiva del
Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, junto con la profesora Maria Mut
que abordará la temática de la jornada desde el ámbito del Derecho
Internacional.
Toda participación
en una jornada de estudio es un momento adecuado, y obligado si deseas
intervenir con rigurosidad, para repasar el estado de la cuestión, suficientemente
conocido desde la perspectiva social ya que el drama de los refugiados es
suficientemente conocido, aunque algunos (¿muchos?) escondan, como el avestruz,
la cabeza bajo el ala (los brazos) para no querer conocer y/o abordar una
realidad que pone en cuestión, tal como reza el título de la jornada, los
principios jurídicos y los valores cívicos en los que se asienta la Unión
Europea.
Es un buen
momento, pues, para examinar recientes documentos de la Organización
Internacional del Trabajo, el marco normativo de la Unión Europea y las
importantes propuestas de modificación de la normativa vigente presentadas el
pasado mes de julio y que se insertan en la nueva estrategia europea de
migración, así como las políticas (en gran medida restrictivas) puestas en
marcha en algunos países, el marco jurídico español y alguna aportación
autonómica interés, como la de Cataluña, en punto a facilitar la incorporación
de la población refugiada que se encuentre regularmente en su territorio al
mercado de trabajo.
Pero antes de
abordar el estudio jurídico, y como la realidad de los refugiados es
indisociable en su análisis de una perspectiva social, permítanme que traiga a
colación recientes palabras del Papa Francisco que ponen el dedo en la llaga de
esta cruda realidad que parece querer ser olvidada, ocultada, o peor aún
reprimida, en muchos Estados de la UE. En primer lugar, en una entrevistapublicada el día 11 de este mes en el diario italiano La Repúbblica y efectuada
al Papa por su director, Eugenio Scalfari, se manifestaba en estos términos:
"¿Cuál es pues, en este momento tan
difícil, su principal preocupación?
"Los
refugiados y los inmigrantes. Sólo una pequeña parte son cristianos, pero esto
no cambia la situación en lo que a nosotros respecta. Sus sufrimientos y sus
angustias. Las causas son muchas y hacemos todo lo posible para eliminarlas.
Desgraciadamente, con frecuencia se trata de medidas rechazadas por la gente
que tiene miedo a perder el trabajo o a que disminuya su salario. El dinero
está en contra de los pobres, y además en contra de los inmigrantes y los
refugiados, pero también están los pobres de los países ricos, que temen que se
acoja a sus similares provenientes de los países pobres. Es un círculo vicioso
que hay que detener. Hay que derribar los muros que dividen: intentar aumentar
el bienestar y hacer que sea más difundido, pero para lograr esto necesitamos
derribar esos muros y construir puentes que permitan disminuir las
desigualdades y aumentar la libertad y los derechos. Más derechos y mayor
libertad".
Pocos días antes,
el 5 de noviembre, el Papa abordaba también el drama de los refugiados en elmarco de su discurso a los participantes en el encuentro mundial de movimientospopulares, y lo hacía de esta una forma tan clara y contundente que excusa
cualquier comentario adicional por mi parte:
“… Sé que
dedicaron una jornada al drama de los migrantes, refugiados y desplazados. ¿Qué
hacer frente a esta tragedia? En el Dicasterio que tiene a su cargo el Cardenal
Turkson hay un departamento para la atención de esas situaciones. Decidí que,
al menos por un tiempo, ese departamento dependa directamente del Pontífice,
porque aquí hay una situación oprobiosa, que sólo puedo describir con una
palabra que me salió espontáneamente en Lampedusa: vergüenza.
Allí, como también
en Lesbos, pude sentir de cerca el sufrimiento de tantas familias expulsadas de
su tierra por razones económicas o violencias de todo tipo, multitudes
desterradas –lo he dicho frente a las autoridades de todo el mundo– como
consecuencia de un sistema socioeconómico injusto y de los conflictos bélicos
que no buscaron, que no crearon quienes hoy padecen el doloroso desarraigo de
su suelo patrio sino más bien muchos de aquellos que se niegan a recibirlos.
Hago mías las
palabras de mi hermano el Arzobispo Hieronymus de Grecia: «Quien ve los ojos de
los niños que encontramos en los campos de refugiados es capaz de reconocer de
inmediato, en su totalidad, la “bancarrota” de la humanidad» (Discurso en el
Campo de refugiados de Moria, Lesbos, 16 de abril de 2016) ¿Qué le pasa al
mundo de hoy que, cuando se produce la bancarrota de un banco de inmediato
aparecen sumas escandalosas para salvarlo, pero cuando se produce esta
bancarrota de la humanidad no hay casi ni una milésima parte para salvar a esos
hermanos que sufren tanto? Y así el Mediterráneo se ha convertido en un
cementerio, y no sólo el Mediterráneo… tantos cementerios junto a los muros,
muros manchados de sangre inocente. Durante los días de este encuentro, lo
decían en el vídeo: ¿Cuántos murieron en el Mediterráneo?
El miedo endurece
el corazón y se transforma en crueldad ciega que se niega a ver la sangre, el
dolor, el rostro del otro. Lo dijo mi hermano el Patriarca Bartolomé: «Quien
tiene miedo de vosotros no os ha mirado a los ojos. Quien tiene miedo de
vosotros no ha visto vuestros rostros. Quien tiene miedo no ve a vuestros
hijos. Olvida que la dignidad y la libertad trascienden el miedo y trascienden
la división. Olvida que la migración no es un problema de Oriente Medio y del norte
de África, de Europa y de Grecia. Es un problema del mundo» (Discurso en el
Campo de refugiados de Moria, Lesbos, 16 de abril de 2016).
Es, en verdad, un
problema del mundo. Nadie debería verse obligado a huir de su Patria. Pero el
mal es doble cuando, frente a esas circunstancias terribles, el migrante se ve
arrojado a las garras de los traficantes de personas para cruzar las fronteras
y es triple si al llegar a la tierra donde creyó que iba a encontrar un futuro
mejor, se lo desprecia, se lo explota, incluso se lo esclaviza. Esto se puede
ver en cualquier rincón de cientos de ciudades. O simplemente no se lo deja
entrar…”.
II. Marco internacional.
1. Es obligado en
mi exposición partir de la Convención sobre el estatuto de los refugiados,adoptada en Ginebra el 28 de julio de 1951 y del Protocolo sobre dichoestatuto, de 31 de enero de 1967. Respecto al empleo remunerado, los arts. 17 y
18 de la Convención regulan el trabajo por cuenta ajena y por cuenta propia,
respectivamente, disponiendo con carácter general, y sin perjuicio de algunas
matizaciones al respecto, que “todo Estado Contratante concederá a los
refugiados que se encuentren legalmente en el territorio de tales Estados el
trato más favorable concedido en las mismas circunstancias a los nacionales de
países extranjeros”, e incluso que las medidas restrictivas que pudieran
aplicarse a estos últimos en el trabajo por cuenta ajena no lo serían para los
refugiados que reunieran una de las condiciones siguientes: “a) Haber cumplido
tres años de residencia en el país; b) Tener un cónyuge que posea la
nacionalidad del país de residencia. El refugiado no podrá invocar los
beneficios de esta disposición en caso de haber abandonado a su cónyuge; c)
Tener uno o más hijos que posean la nacionalidad del país de residencia”.
La concreción de
la igualdad de protección se plasma en el art. 24, dedicado a “Legislación del
trabajo y seguros sociales”, refiriéndose a la remuneración, tiempo de trabajo,
vacaciones, edad mínima de acceso al trabajo, formación y disfrute de los
beneficios de los convenios (denominados en el artículo “contratos”) colectivos
de trabajo, y todo ello “en la medida en que estas materias estén regidas por
leyes o reglamentos, o dependan de las autoridades administrativas”. La misma
protección se refiere a los derechos en materia de seguros sociales, con
algunas limitaciones reseñadas en el apartado i), incluyendo en aquello “disposiciones
legales respecto a accidentes del trabajo, maternidad, enfermedad, invalidez,
ancianidad, fallecimiento, desempleo, responsabilidades familiares y cualquier
otra contingencia que, conforme a las leyes o los reglamentos nacionales, esté
prevista en un plan de seguro social”.
2. Mi atención se
centra ahora en un documento aprobado en la última reunión del Consejo de
Administración de la OIT, celebrado en Ginebra del 27 de octubre al 10 de
noviembre, en concreto del tercer informe complementario al Informe delDirector General, en el que da debida cuenta del “Resultado de la reunióntécnica tripartita sobre el acceso al mercado de trabajo de los refugiados yotras personas desplazadas por la fuerza (Ginebra, 5 -7 de julio de 2016). La
decisión que adoptó el Consejo sobre dicho documento fue la siguiente: tomar
nota del mismo y autorizar al Director General a la publicación y difusión del
resultado de la reunión, y a utilizar los principios rectores aprobados “para
dar seguimiento a la Reunión de Alto Nivel de la Asamblea General de las
Naciones Unidas sobre la respuesta a los grandes desplazamientos de refugiados
y migrantes que se celebró el 19 de septiembre en Nueva York”, así como a
tenerlos en cuenta al elaborar próximas propuestas de actuación en este ámbito,
tomando en consideración las manifestaciones efectuadas durante el debate del
documento, “y, en particular, las preocupaciones de los Estados que acogían a
un gran número de refugiados”
3. Sobre lareunión de la ONU me detengo a continuación por el interés que tiene para la
temática objeto de este artículo.
De especial
importancia ha sido la reunión de alto nivel sobre refugiados y migrantes,
organizada por las Naciones Unidas el 19 de septiembre, con la participación de
Jefes de Estado y de Gobierno, para tratar de lograr y aprobar estrategias
comunes para abordar la situación de los refugiados y para lograr la mayor
implicación posible de todos los Estados, en especial de los más desarrollados
y que más pueden contribuir a corregir la situación actual, que no es otra que
de los 80 millones de personas desplazadas, únicamente el 20 % se encuentra en
países desarrollados. En efecto, tal como ha destacado, con acento muy crítico,
Oxfam Intermon, los seis países más ricos del planeta (EE.UU, Alemania,
Francia, Reino Unido, China y Japón)
sólo acogen al 8,88 % de los refugiados y solicitantes de asilo en el mundo
(Alemania 734.000 y los restantes países 1,4 millones entre todos ellos),
mientras que la mitad de los refugiados a escala mundial, casi doce millones de
personas, se encuentran en Jordania, Turquía, los territorios palestinos,
Líbano y Sudáfrica, “cuyas economías no superan el 2 % del total mundial”.
Hay dos documentos
de especial interés, el primero utilizado en la fase previa de la reunión, y el
segundo aprobado durante su celebración.
El primero, fue el
informe elaborado por el Secretario general como documento de trabajo para la
conferencia, y lleva por título “En condiciones de seguridad y dignidad: respuesta
a los grandes desplazamientos de refugiados y migrantes”, junto con un
documento complementario en el que se desarrollan algunas ideas adicionales y
que merece ahora mi atención, desde el planteamiento previo de que “pocas veces
hay soluciones sencillas”, y en este caso desde luego no las hay, aunque sí se
parte de la falta de decisión de la comunidad internacional para abordar
decididamente “las causas profundas de las corrientes de refugiados y .. los
motores de la migración irregular”, siendo la falta de trabajo decente uno de
los factores que potencian las migraciones y afectan en especial a los jóvenes,
por lo que, propugna el Secretario General, “invertir en los jóvenes mediante
su educación, empleo y empoderamiento contribuirá a lograr que la migración sea
una opción personal y no una necesidad”.
El objetivo
fundamental ha de ser lograr una migración “segura, justa, regular y responsable”
sin cuestionar en modo alguno que los Estados son libres de decidir quién entra
y quién sale de su territorio, pero sin que ello sea óbice para actuar de tal
manera que “las medidas para hacer frente a los problemas de seguridad deben
basarse en la legislación y ser proporcionadas, y no deben prevalecer sobre los
derechos humanos de las personas que cruzan las fronteras”.
De los dos pactos
que pedía el Secretario General que fueran aprobados, y así fue, es de especial
interés para mi análisis, el que está dedicado a proponer las medidas adecuadas
para lograr a escala mundial esa migración “segura, ordenada y regular” a la
que me acabo de referir, en el bien entendido, y ello es de especial
importancia a efectos jurídicos, que los pactos mundiales propuestos, y
aprobados, no tienen valor normativo, no son jurídicamente vinculantes, “sino
más bien compromisos de trabajar de consuno para resolver problemas específicos
relacionados con los refugiados y la migración”. Justamente el objetivo de la
propuesta era, y una vez aprobada habrá de articularse debidamente, avanzar
hacia un marco común en el que se incluya la dispersa normativa en materia de
inmigración, de tal manera que esa reordenación facilite la cooperación en
diferentes ámbitos, “como por ejemplo los derechos humanos, el desarrollo
económico, el desarrollo social y la gobernanza”.
Entre las medidas
a incluir, han de estar el derecho de los migrantes a un acceso justo y no
discriminatorio al mercado de trabajo, y la adopción de medidas que faciliten su
integración, así también como la protección social necesaria en situaciones de
necesidad, con adopción de medidas incentivadoras y de apoyo a su contratación
y con independencia del nivel de cualificación. Especial interés dedica el
documento a la llamada a la adopción de medidas que eviten actuaciones por
parte de agencias de colocación que vulneren derechos de los trabajadores
migrantes, y una actuación decidida de la Inspección de Trabajo en el ámbito
agrícola, donde con frecuencia, constata el documento y no cabe sino reconocer
que está en lo cierto, “los trabajadores están más expuestos a la violación de
sus derechos legales, sus derechos a la seguridad y salud en el trabajo y sus
derechos laborales”.
Las medidas de
apoyo a los migrantes tienen su contrapunto en la adopción de medidas que
potencien el desarrollo económico de los países de origen y que por ello
contribuyan a que esas migraciones, si se producen, no sean por falta de
oportunidades de “educación y empleo” en los países de origen, debiendo jugar
un papel importante las Administraciones Locales en todo lo relativo a las
políticas educativas y formativas para facilitar la integración, y de búsqueda
del diálogo con los agentes sociales, en especial con la parte empresarial,
para facilitar el acceso al trabajo de forma regular y ordenada.
En el documento
aprobado el 19 de septiembre en la reunión de alto nivel sobre refugiados y
migrantes se parte del principio general de que ambos colectivos, si bien están
regulados por normativa diferente, “tienen los mismos derechos universales y
libertades fundamentales”, pudiendo establecerse una distinción entre los
refugiados por conflictos políticos y sociales, los migrantes económicos y las
personas desplazadas por desastres naturales, aunque en más de una y dos
ocasiones sea algo más que difícil poder efectuar dicha separación.
Respecto a los
segundos, se insiste en la ratificación por parte de los Estados miembros de
los Convenios de la OIT que se refieren a ellos, sin olvidar que al margen de
estos Convenios hay otras normas de derecho internacional que regulan los
derechos de los migrantes y que deben ser tenidas en consideración. Se pide la
aplicación de los estándares mínimos laborales a todos ello, “con independencia
de su estatus”, incluida la protección contra el trato abusivo de algunas
agencias de colocación. Para lograr ese objetivo, es necesario previamente
poner en marcha políticas bien dirigidas y planificadas de migración regular,
que permitan después adoptar las medidas que protejan los derechos laborales y
un entorno seguro para los trabajadores migrantes, con inclusión de medidas
concretas de protección para los trabajadores precarios, las mujeres migrantes,
y la promoción de la movilidad en el trabajo, “incluyendo la migración
circular”.
4. El documento
aprobado en la última reunión de la CIT recoge a su vez los principios rectores
que fueron aprobados previamente en la reunión de Ginebra y sometidos a la CIT,
que están dirigidos a todos los Estados miembros y, queda bien claro por si hubiera
alguna duda, que “son voluntarios, no vinculantes y de naturaleza flexible, y
no pretenden generar obligaciones para los Estados miembros”.
La primera parte
está dedicada a los “marco de gobernanza del acceso al mercado de trabajo”, con
el objetivo de promover oportunidades de empleo formal y decente a los
refugiados, adoptando medidas que faciliten dicho acceso y que permitan llevar
a cabo adecuadas políticas de orientación y asesoramiento para aquellos. Desde
la perspectiva más jurídica, destaca el principio rector de asegurar que “en
los casos en que el acceso al empleo esté sujeto a criterios o requisitos
jurídicos específicos, como permisos de trabajo, autorizaciones al empleo para
empleadores o cuotas, que estas condiciones estén de conformidad con los
principios y derechos fundamentales en el trabajo y con las normas
internacionales del trabajo aplicables, los principios humanitarios y las
obligaciones derivadas del derecho internacional, incluida en materia de
derechos humanos y de refugiados, según proceda, entre ellos el principio de
igualdad de oportunidades y de trato en el mercado de trabajo”.
El segundo bloque
está dedicado a las políticas económicas y de empleo que deben instrumentarse
para establecer “mercados de trabajo inclusivos”. En el documento se llama al
acuerdo de los gobiernos con los agentes sociales para adoptar políticas de
empleo que contemplen de forma específica a los refugiados y otras personas
desplazadas por la fuerza, incluidas la de mejora de la capacidad de actuación de
los servicios públicos de empleo y su colaboración con las agencias de empleo
privadas, así como también la adopción de medidas que faciliten el proceso de
reconocimiento y la acreditación de la calificaciones y competencias adquiridas
por aquellos, y facilitar cuando ello sea posible la transferibilidad de los
derechos a prestaciones relacionadas con el trabajo, con cita expresa de “las
prestaciones de Seguridad Social, incluidas las pensiones”.
El tercer
apartado, de importancia central, es el dedicado a los derechos laborales
igualdad de oportunidades y de trato, en el que como su mismo título indica se
insiste en la promoción de tal igualdad y el respeto a los derechos
fundamentales en materia laboral, con especial atención a medidas que combatan
situaciones que afectan desgraciadamente en mayor medida a la población
refugiada, como es el trabajo forzoso y el trabajo infantil. Justamente, hay
que decirlo con satisfacción, el pasado 9 de noviembre entró en vigor a efectosde su aplicación el protocolo contra el trabajo forzoso aprobado en laConferencia Internacional del Trabajo de 2014. La protección debe ir en la
línea de garantizar la igualdad de trato tanto por lo que respecta a los
derechos laborales individuales (ej.: salarios mínimos, tiempo de trabajo,
seguridad y salud laboral) como colectivos (derecho de libertad sindical,
derecho de negociación colectiva...). Con todo, no se cierra la puerta a que
haya restricciones al acceso de refugiados a determinadas ocupaciones
específicas, pero ello deberá establecerse por las leyes nacionales y “de
conformidad con las normas internacionales del trabajo pertinente y con otro
derecho internacional”.
La cuarta parte
lleva por título “Colaboración, coherencia y competencia”, que pone de
manifiesto la necesidad de promover el diálogo en muchos y variados ámbitos
territoriales para conocer la repercusión del acceso de los refugiados al
mercado de trabajo y adoptar las medidas adecuadas, con especial atención al
papel de las administraciones locales y regionales en su gestión, y también con
medidas que faciliten la creación de empleo decente y productivo en el sector
privado, en cuanto que esta repercutirá en beneficio de toda la población
trabajadora. Importante es igualmente el papel de los agentes sociales en
facilitar la incorporación regular y ordenada de los refugiados al mercado de
trabajo, que deberá en cualquier caso tener en cuenta “la situación objetiva de
los refugiados y las medidas activas de política de empleo a disposición de los
solicitantes de empleo.
Tras un breve
quinto apartado, en el que se abordan las políticas de repatriación voluntaria
y reintegración de los refugiados, con colaboración entre la OIT, los países de
acogida y los países de origen al objeto de facilitar la reintegración laboral
de los refugiados en estos últimos, la última parte de los principios rectores
está dedicada a las vías adicionales de movilidad laboral, integrando en la
medida de lo posible las normas internacionales de trabajo, el programa de
trabajo decente y el marco multilateral para las migraciones laborales “en las
políticas nacionales y en los acuerdos regionales y bilaterales que rigen el
desarrollo y la ampliación de las vías de movilidad laboral para los
refugiados, otorgándoles acceso al mercado de trabajo”, debiendo conllevar dichas
políticas y acuerdos “consultas con las organizaciones de empleadores y de
trabajadores”.
No hay comentarios:
Publicar un comentario