¿Nombramientos indefinidos no fijos? Más sobre la protección jurídica frente a la utilización abusiva de los contratos o relaciones de servicios de duración determinada en las Administraciones Públicas. Nota a la sentencia del TJUE de 14 de septiembre (asuntos C-184/15 y C-197/15)

1. Terminaba mi comentario a lasentencia del TJUE de 14 de septiembre (asunto C-16/15) de esta manera: “Buena lectura de esta importante sentencia, que lleva a plantear la necesidad de resolver una situación laboral fáctica en la sanidad pública en la que el grado de incumplimiento de la normativa europea se ha demostrado de forma clara y fehaciente, y que requerirá a mi parecer que se adopten las medidas normativas oportunas, tratando de buscar  fórmulas jurídicas que permitan que el personal con nombramiento temporal que en realidad no es tal por cubrir necesidades permanentes y estables puede tener mayor estabilidad en su vida laboral, con acercamiento a la situación del personal indefinido no fijo en el ámbito laboral en sentido  estricto. Buena cuestión para debate, ya que de no ser así se estaría incumpliendo flagrantemente la resolución del TJUE”.

Muy probablemente esta frase hubiera tenido que esperar, y en cualquier caso ser confirmada con mayor rotundidad, si hubiera dispuesto en aquel momento de la sentencia dictada porla Sala décima del TJUE en la misma fecha, en los asuntos acumulados C-184/15 yC-197/15, que leí con posterioridad a la finalización de aquella entrada, y de la que tuve conocimiento a través la revista jurídica electrónica Lawandtrends en su artículo “El TJUE se ensaña con la contratación temporal en laadministración española”, en el que da cuenta de la publicación el mismo día 14 de septiembre de tres sentencias de política social por el TJUE. Una de ellas es la que motiva esta entrada, otra la que mereció un comentario anterior, y la tercera (asunto C-596/14) es sin duda especialmente relevante porque reconoce el derecho de los trabajadores interinos a percibir una indemnización en caso de extinción de su contrato o relación de servicios de duración determinada, por lo que la dejo para un análisis ulterior.

El resumen oficial de la sentencia ahora objeto de comentario es el siguiente: “Procedimiento prejudicial — Política social — Directiva 1999/70/CE — Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada — Cláusulas 5 y 8 — Utilización de sucesivos contratos de duración determinada — Medidas que tienen por objeto prevenir el recurso abusivo a sucesivos contratos o a relaciones de trabajo de duración determinada — Sanciones — Transformación de la relación de servicio de duración determinada en contrato “indefinido no fijo” — Principio de efectividad”.

2. La sentencia se dicta, sin conclusiones del abogado general, para dar respuesta a dos peticiones de decisión prejudicial planteadas por dos autos de la misma fecha, 9 de marzo de 2015, dictados por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco.  Los dos litigios que merecen la atención especial del TSJ vasco se refieren a los problemas derivados de nombramientos y relación de servicios de duración determinada que son extinguidos por decisión de la Administración y para los que el TSJ plantea que la normativa española podría no tener una protección adecuada frente a la actuación abusiva de aquella, siendo así que se vulneraría el acuerdo marco recogido en la Directiva 1999/70CE que establece el principio de igualdad de trato para los trabajadores con contratos de duración determinada en relación con los trabajadores con contrato indefinido que puedan ser comparables. En el primer caso el empleador es el servicio vasco de salud, y en el segundo el ayuntamiento de Vitoria. En efecto, según puede leerse en el apartado 2 de la sentencia, el primer conflicto versa “en relación con las renovaciones de su nombramiento de duración determinada y con la legalidad de la resolución por la que se puso fin a dicho nombramiento”, mientras que el segundo trata “en relación con la calificación jurídica de su relación de servicio y con la legalidad de la resolución mediante la que finalizó dicha relación”.

3. En el asunto C-184/15, se trata de una persona que presta sus servicios para el servicio vasco de salud con un nombramiento como personal estatutario temporal eventual de fecha 2 de febrero de 2010 y prorrogado en trece ocasiones hasta su finalización el 1 de octubre de 2012. El nombramiento se produjo, al amparo del art. 9.3 del Estatuto marco del personal estatutario de los servicios médicos de salud (Ley 55/2003), para prestar servicios “de naturaleza temporal, coyuntural o extraordinaria”, mientras que en las prórrogas sólo hay una referencia a “las necesidades del servicio”. Contra la decisión de dar por finalizada la relación estatutaria, la trabajadora (y utilizo el término en sentido material y no formal, incluyendo a toda persona que desarrolla una actividad remunerada para otra y con independencia de que esté regulada o no en la Ley del Estatuto de los trabajadores), interpuso recurso contencioso-administrativo, desestimado por el juzgado C-A núm. 6 de Bilbao, y posteriormente recurso ante el TSJ vasco, por considerar que los tres supuestos recogidos en el citado precepto “no pueden fundirse en una categoría global para motivar la existencia de un nombramiento de duración determinada”.

En el asunto C-197/15, la relación del trabajador con el ayuntamiento vitoriano se inició el 1 de diciembre de 1993 mediante la formalización de un contrato de duración determinada, al que siguió dos años más tarde un nuevo contrato temporal. La relación jurídica del trabajador con el ayuntamiento pasó a ser de funcionario interino por nombramiento efectuado el 22 de enero de 1998, para llevar a cabo la misma tarea que la asignada en el segundo contrato y hasta la finalización del programa. Desde entonces, y hasta catorce años más tarde, el trabajador siguió prestando sus servicios, notificando la administración su cese con efectos de 31 de diciembre de 2012, justificado (vid apartado 22) en que el programa “había sido ejecutado en su totalidad y que el contexto actual de crisis imponía la reducción de gastos de las Administraciones Públicas”. Al igual que en el primer supuesto, el recurso contencioso-administrativo fue desestimado en instancia, interponiendo posteriormente recurso de apelación ante el TSJ vasco en el que puso de manifiesto que el juzgado no se había pronunciado sobre la naturaleza jurídica de su relación con la administración, es decir si era de carácter laboral o administrativa.

4. En el auto de planteamiento de la cuestión prejudicial el TSJ manifiesta qe ambos litigantes  están incluidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 1999/70/CE, y que en los dos casos “se ha producido una utilización abusiva de la contratación de duración determinada” (supongo que el TSJ se refiere a la existencia de un contrato o relación laboral), ya que en el primero, y a partir siempre de los datos disponibles, se encontraba en la imposibilidad de determinar si las prórrogas respondían a necesidades temporales o permanentes de la Administración, y en el segundo que la relación de servicio se extendió durante muchos años para llevar a cabo un proyecto  e incluso “más allá de la utilización del proyecto”.

El núcleo argumental del auto es la diferente protección entre trabajadores en sentido estricto, en decir con contrato laboral, y personal sometido a regulación funcionarial o estatutaria en punto a la finalización de la prestación laboral cuando la administración haya actuado de forma no conforme a derecho, ya que en la relación contractual laboral el TS acuñó, y el Estatuto Básico del Empleado Público la recogió expresamente después, la figura del trabajador indefinido no fijo, mientras que no existe tal protección en el otro supuesto, o al menos el TS no se ha pronunciado al respecto por ceñir su actuación a los litigios en los que se plantea un conflicto que afecta a funcionarios de carrera, con sentencias contradictorias en los tribunales inferiores respecto a la protección del personal estatutario temporal o de los funcionarios interinos.

Esta diferente protección (mejor dicho existente en un caso, y dependiendo del criterio judicial en otro) es la que lleva al TSJ a plantearse si es conforme a la Directiva que no exista el mismo nivel, llamándole especialmente la atención el segundo supuesto, en el que una primera relación contractual laboral fue novada después en un nombramiento de funcionario interino, porque de haber mantenido el primer estatus  hubiera tenido una protección frente a la finalización no conforme a derecho de su relación con la Administración que le es negada en el segundo. Se cuestiona el TSJ si podría ser posible que hubiera diferencia de trato en cuanto a la finalización de una relación contractual o funcionarial/estatutaria y en tal caso no se vulneraría la cláusula 5.1 del acuerdo marco, citando como posible razón que justificaría tal decisión la diferente naturaleza jurídica de la relación, así como también la facultad de autoorganización de la Administración. Las cuestiones prejudiciales planteadas (la tercera es únicamente para el segundo supuesto) son las siguientes:

“«1)      La cláusula 5, apartado 1, del [Acuerdo Marco] ¿debe ser interpretada en el sentido de que se opone a una legislación nacional que, en los supuestos de abusos como consecuencia de la utilización de contratos de trabajo de duración determinada, no reconoce con carácter general, en el caso del personal estatutario temporal eventual [(asunto C‑184/15) y los funcionarios interinos (asunto C‑197/15)] y a diferencia de lo que ocurre en idéntica situación para los contratados laborales por la Administración, el derecho al mantenimiento del vínculo como indefinidos no fijos, es decir, con derecho a ocupar la plaza desempeñada temporalmente hasta su cobertura en forma reglamentaría o su amortización por los procedimientos legalmente establecidos?

2)      En el caso de responderse negativamente la cuestión anterior, ¿el principio de equivalencia debe ser interpretado en el sentido de que el [j]uez nacional puede considerar que ambas situaciones, la del contratado laboral por tiempo determinado por la Administración y la del personal estatutario temporal eventual [(asunto C‑184/15) y la del funcionario interino (asunto C‑197/15)], son similares cuando se produce un abuso en la utilización de contratos de trabajo de duración determinada o bien, aparte de la identidad del empleador, la identidad o similitud de los servicios prestados y la duración determinada del contrato de trabajo, el [j]uez nacional debe considerar otros elementos al efectuar el juicio de similitud, tales como, por ejemplo, la naturaleza específica de la relación laboral o funcionarial del empleado o la potestad de la Administración para autoorganizarse, que justifican un tratamiento diferenciado de ambas situaciones?

3)      En el caso de contestarse negativamente las cuestiones anteriores, ¿el principio de efectividad debe ser interpretado en el sentido de que debe debatirse y declararse la sanción procedente en el seno del mismo procedimiento en que se constata la utilización abusiva de contratos de trabajo de duración determinada, mediante el correspondiente incidente en el que las partes puedan solicitar, alegar y probar lo que consideren oportuno al [efecto], o, por el contrario, es compatible con la remisión al perjudicado, a tal fin, a un nuevo procedimiento administrativo y, en su caso, judicial?”.

5. El TJUE pasa revista a la normativa europea y estatal de aplicación. Con respecto a la primera, es la Directiva 1999/70/CE en la que se recoge el acuerdo marco suscrito por las organizaciones sindical y empresariales europeas sobre el trabajo de duración determinada. En el segundo, el art. 15 de la LET, el art. 9 de la Ley 55/2003, y también el art. 89 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local, que dispone que el personal al servicio de las entidades locales estará integrado por “funcionarios de carrera, contratados en régimen de derecho laboral y personal eventual que desempeña puestos de confianza o asesoramiento especial”.

A continuación, el TJUE aborda la respuesta a las dos primeras cuestiones planteadas, sin duda de relevante importancia para el elevado número de personas que prestan sus servicios en la Administración pública en régimen de derecho administrativo y que no tienen la condición de funcionario de carrera; es decir, ¿puede existir, conforme a la normativa comunitaria, un diferente grado de protección frente a la utilización abusiva de la contratación o de los nombramientos en caso de finalización según que la persona que preste sus servicios lo haga en virtud de régimen jurídico laboral o administrativo?

El TJUE se pronuncia, al analizar el contenido del acuerdo marco, en los mismos términos que lo ha hecho en su consolidada doctrina jurisprudencial, a la que me he referido en mi reciente comentario a la sentencia C-16/15, a la que ahora me remito. Baste añadir, para mayor concreción, que la norma remite a los Estados la adopción de medidas que corrijan el uso abusivo de la contratación, ya que en el acuerdo marco no se enuncian sanciones específicas al respecto, si bien las normas que se dicten “, no deben sin embargo ser menos favorables que las aplicables a situaciones similares de carácter interno (principio de equivalencia) ni hacer imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión (principio de efectividad)”. Importante es también recordar, sigo con doctrina jurisprudencial del TJUE, que la cláusula 5 del acuerdo marco “ “no impone a los Estados miembros una obligación general de transformar en contratos por tiempo indefinido los contratos de trabajo de duración determinada”, por lo que no se opone “… a que la utilización abusiva de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada corra suertes diferentes en un Estado miembro según estos contratos o relaciones hayan sido celebrados con un empleador del sector privado o del sector público”. No obstante, la inexistencia de una tal transformación en el supuesto de tratarse de un empleador del sector público debe ir acompañada, para garantizar la protección del trabajador perseguida por el acuerdo marco, de medidas efectivas en el ordenamiento interno “para evitar y, en su caso, sancionar la utilización abusiva de sucesivos contratos de trabajo de duración determinada”, debiendo ser los tribunales nacionales los que averigüen si existe y si cumple la normativa comunitaria, en el bien entendido, reitera una vez más el TJUE, que este puede aportarle al órgano jurisdiccional interno “precisiones destinadas a orientar(le) en su apreciación”.

¿Cuáles son las “precisiones” en los casos ahora enjuiciados? Tras recordar el contenido del auto del TSJ y subrayar la diferente protección según la naturaleza jurídica de la relación que vincula al trabajador con la administración, el TJUE concluye que si, tras las pertinentes averiguaciones, el tribunal interno formara su convicción de no existir una medida que permita evitar y que sancione la actuación abusiva del empleador con quienes prestan sus servicios en régimen de derecho administrativo “tal situación podría menoscabar el objetivo y el efecto útil del acuerdo”, y por consiguiente debería adoptar las medidas adecuadas para lograr dicho efecto útil, en cuanto que, con reiteración de su doctrina, el TJUE recuerda que la obligación de alcanzar un resultado previsto por una Directiva se impone a todas las autoridades del Estado, “incluidas, en el marco de sus competencias, las autoridades judiciales”.

Es aquí cuando llega la respuesta del TJUE que debe merecer especial atención, por lo que me sorprende que la atención mediática que ha merecido la sentencia C-16/15 no la haya recibido la que ahora estoy comentando, dado que concreta mucho más la protección que deben tener todas las personas que trabajan en régimen de derecho administrativo en una Administración que actúa de manera abusiva con sus nombramientos como personal temporal eventual o funcionario interino: si no hay ninguna medida (y así es) equivalente y eficaz de protección, “la asimilación de dicho personal con relaciones de servicio de duración determinada a los trabajadores indefinidos no fijos, con arreglo a la jurisprudencia nacional existente, podría ser una medida apta para sancionar la utilización abusiva de los contratos de trabajo de duración determinada y eliminar las consecuencias de la infracción de lo dispuesto en el Acuerdo marco”.   

6. Con respecto a la tercera cuestión prejudicial, únicamente aplicable al caso del trabajador que prestaba sus servicios para el ayuntamiento de Vitoria, el TJUE recuerda que la resolución de litigios y quejas que resulten de la aplicación del acuerdo marco debe ajustarse a la normativa, legal y convencional, regulada en el ámbito de cada Estado, debiéndose adoptar las medidas oportunas para garantizar la plena eficacia de aquellas normas, y que tales medidas “deben ser conformes con los principios de equivalencia y efectividad”. En el marco normativo español vigente, el TJUE constata que el tribunal que conoce del litigio en el que debe resolverse si la Administración ha actuado de forma abusiva mediante sucesivos nombramiento de duración determinada sin causa o razón debidamente justificada, “no  “no puede pronunciarse sobre una posible solicitud de reparación del daño sufrido por el empleado afectado”. Para TJUE, en otra importante manifestación a la que habrá que prestar mucha atención por los cambios normativos que pudiera implicar en la jurisdicción contencioso-administrativa, “la obligación que incumbe al trabajador con contrato de duración determinada de ejercitar una nueva acción, en su caso ante un tribunal diferente, para determinar la sanción apropiada cuando una autoridad judicial ha declarado la existencia de utilización abusiva de sucesivos contratos de trabajo de duración determinada no muestra ser conforme con el principio de efectividad, en la medida en que de ella se derivan necesariamente para dicho trabajador inconvenientes procesales, en forma, en particular, de costes, de duración y de normativa de representación procesal”, por lo que concluye que la normativa comunitaria se opone a las normas procesales nacionales que obliguen a ello. 

7. Buena lectura de esta importante sentencia que confirma una vez más la importancia de la jurisprudencia del TJUE en la regulación de las relaciones de trabajo en el marco nacional español, ya estén sometidos a régimen laboral o a régimen administrativo.