9. Vuelvo a la
sentencia de 7 de julio, ahora ya bien pertrechado con toda la argumentación
anterior sobre la constitucionalidad, y en qué términos de las competencias
estatutarias en materia de servicios sociales y de Seguridad Social.
Sobre la
manifestación de que la AGPS ha de asumir las competencias que actualmente
gestionan los diversos departamentos de la Generalitat nada tiene que decir el
TC, o dicho en términos jurídicos “ninguna censura constitucional merece”,
recordando que esas competencias han de serlo, y no existe duda al respecto
hasta este momento, “con título jurídico bastante”. Con respecto a que también debe
asumir las prestaciones de protección social “transferidas por el Estado”, la expresión
merece un reproche del TC respeto al sentido “no ciertamente meridiano” de la
misma, pero como el TC, tal como ha expuesto en reiteradas ocasiones, “no es
juez de la mejor o peor técnica legislativa”, nada tiene que decir sobre
competencias que, insisto, se ejercen, o pueden ejercerse, “con título jurídico
bastante”.
A) El núcleo duro
del conflicto se centra sin duda, ya lo he subrayado, en la mención a que la
ACPS “debe prever una eventual asunción de las competencias que en el momento
de entrada en vigor de esta ley ejerce la Administración del Estado”. Para
unos, los recurrentes, vulnera el art. 149.1.17 CE; para otros, las
representaciones autonómicas, sólo es una previsión eventual de futuro y que en
cualquier caso debería encauzarse jurídicamente por la vía del art. 150.2 CE.
El TC analiza las
diversas interpretaciones posibles del texto, siendo la primera, defendida por
la abogacía del Estado, que la AGCS debe organizarse para asumir competencias
que no son autonómicas, “… lo que supondría, en esta comprensión de la norma,
una afirmación competencial, por parte del Parlamento, sobre ámbitos respecto
de los que la Comunidad Autónoma no ostenta poder alguno y en relación a los
cuales no puede impartir –tampoco en el plano organizativo- encomienda o
encargo de ningún género, por más que sea claro que la organización de los
servicios o agencias de la Administración autonómica solo compete a la
Generalitat en tanto que esa organización se aplique o proyecte sobre
competencias propias, competencias que aquí, sin embargo, se reconocerían como
ajenas”. Esta interpretación llevaría a
la inconstitucionalidad del precepto por
haberse atribuido la Comunidad Autónoma unas competencias reconocidas en
exclusiva al Estado, reconocimiento que no sería potencial, una mera
eventualidad tal como plantean los abogados del gobierno y del parlamento autonómico,
“sino en acto cierto”, por estar incorporada en una norma legal de eficacia jurídica
directa, “sin título alguno, para ello” que habría realizado el Parlamento catalán
en el ejercicio de su función legislativa. No es el legislador autonómico el
que ha de indicar que la asunción de competencias puede canalizarse a través
del art. 150.2 CE, porque hay un marco constitucional que regula el traspaso de
competencias, y con respecto al apartado 2 de la disposición adicional “No es
solo que el enunciado que enjuiciamos nada diga al respecto, sino que mal
podría haber incorporado, sin daño también para la Constitución, una previsión
de ese orden a efectos de la organización de la Agencia Catalana de la
Protección Social sobre ámbitos propios de la competencia estatal” (remito en este punto a la tesis expuesta por el TC al referirse a
la constitucionalidad de la agencia tributaria de Cataluña).
Pero… se pregunta
el TC si cabe una interpretación distinta de la anterior que respete el marco
constitucional (y por ello también el estatutario) vigente, y llega a una conclusión
afirmativa que a buen seguro no satisfará a quienes defienden, al margen de la
redacción concreta del precepto cuestionado, que la Generalitat debería asumir
en el futuro las competencias que actualmente ostenta el Estado en materia de
Seguridad Social al amparo del art. 149.1.17 CE.
La interpretación
conforme a la Constitución, y que se lleva al fallo de la sentencia es la
siguiente: de la dicción literal del precepto puede entenderse “en el sentido
de que alude no tanto a competencias que sea, hoy, de titularidad estatal
(supuesto en que la norma, ya se ha dicho, sería inconstitucional sin más),
sino al eventual ejercicio por la Administración del Estado, al tiempo de
adoptarse esta disposición legal, de algunas funciones en el ámbito de las
prestaciones sociales que podrían, sin embargo, reconducirse a las competencias
estatutarias de la Comunidad Autónoma, una vez que se proveyera, por ejemplo, a
los correspondientes traspasos de servicios. Así entendido, el precepto no
merecería reproche constitucional pues nada hay que objetar a que esta norma de
Ley disponga que la estructura de la Agencia Catalana de la Protección Social
se organice en atención a una eventual asunción de funciones que la Comunidad
Autónoma, si así fuera, aún no ejercería en plenitud, pero que se
corresponderían, sin embargo, con competencias que la Generalitat sí ostenta
positivamente conforme al EAC”
Obsérvese la
sustancial diferencia a efectos jurídicos entre “traspaso de servicios” y “traspaso
de competencias”, que queda a mi parecer un tanto difuminada en la exposición
del TC pero que creo que es el eje central de la argumentación para salvar el
precepto sin tocar una coma el marco competencial vigente”.
B) Por último, el
TC examina la constitucionalidad del apartado 3, en cuanto que prevé la
obligación del gobierno catalán de presentar “un plan director de protección
social”, que deberá constituir “el instrumento de planificación estratégica del
futuro modelo de gestión de las prestaciones sociales en Cataluña”. Dada la
ambivalencia del término “protección social”, el TC no encuentra obstáculo en
encajar la constitucionalidad del precepto en el ámbito de las competencias
atribuidas a la autonomía catalana en materia de servicios sociales y de
Seguridad Social, por lo que, y siempre ceñido sólo y únicamente a tales
competencias, “no merece censura jurídica-constitucional el mandato legislativo
para su aprobación por el gobierno” de aprobación del plan.
Muchas más
reticencias muestra el TC respecto a cuál debe ser el contenido del plan y la
referencia al “futuro modelo de gestión de las prestaciones sociales de
Cataluña”, que pudiera entenderse referido no sólo a las competencias
actualmente asumidas por la Generalitat sino las que son también competencia
del Estado y que se encuentran recogidas en la Ley general de Seguridad Social
(en la actualidad, Real Decreto legislativo /2015 de 30 de octubre), norma que
regula el modelo de gestión de la mismas. El TC es contundente al negar que
esta hipótesis tuviera encaje constitucional, en cuanto que “El “modelo de
gestión” de las prestaciones de Seguridad Social, al que así cabría entender
que se refiere también la regla impugnada no puede ser definido por una
Comunidad Autónoma, pues entra, de lleno, en la legislación básica sobre esta
institución, que corresponde en exclusiva al Estado, como así se desprende, de
nuestra doctrina (STC 84/2015, de 30 de abril, FJ 7)”, no pudiendo el
legislador autonómico condicionar ese modelo de gestión de competencias que no
tiene atribuidas la autonomía. Ahora bien, nuevamente el TC busca, y encuentra,
otra interpretación de la norma que sea respetuosa del texto constitucional, y
que lleva al fallo de la sentencia, y se apoya justamente en el carácter
ambivalente de la expresión “prestaciones sociales”, para interpretar la norma
(me atrevo a decir que reinterpretarla, ya que no creo que fuera esta la tesis
de quienes la redactaron) en términos que la permiten ver en la misma “una
referencia, estricta y exclusiva a las prestaciones “con finalidad
asistencial”, para las que la Generalitat es sin duda alguna competente [ art.
166.1.a)], a reserva de cuando el Estado lo sea en virtud de títulos propios,
competencia que, en el contexto de este mismo art. 166, se extiende, también
con claridad, a la planificación y definición de su “ modelo de gestión”.
10. Podría dar aquí
por finalizada mi explicación y análisis de las competencias de la Generalitat
en materia de protección social tras haber examinado la sentencia del TC, pero
quedaría incompleta sin duda mi entrada si no abordo, siquiera sea someramente,
un texto que se encuentra en fase de tramitación parlamentaria en el Parlamento
catalán y que supone, aunque no se trate de un proyecto de ley, el desarrollo por
vía indirecta de la disposición adicional vigésimo quinta, por tratarse de una
proposición de ley presentada conjuntamente por los grupos parlamentarios de
Junts pel Si (JxS), que apoya al gobierno, y de la Candidatura de Unidad
Popular (CUP) que también lo apoya.. en todo aquello que considera oportuno.
Dicha proposición de ley se encuentra publicada en el BOPC y por ello sólo me
detendré en sus contenidos en los que puede estar en juego el respeto del marco
constitucional y estatutario vigente. A dicha proposición se ha presentado una
enmienda a la totalidad, con texto alternativo, por parte de los grupos SOC y
CSP, sensiblemente distinta y diferente en cuanto a su contenido y con un
planteamiento competencial totalmente alejado, por contrario, del primer texto,
por lo que también me referiré someramente al mismo, siendo consciente de que,
si no surge alguna circunstancia imprevista, el texto alternativo será
rechazado por los votos de las dos formaciones que han presentado la proposición
de ley.
11. La proposición
de ley lleva por título prácticamente el mismo que se recoge en la disposición
adicional, el de “creación de la agencia social de protección social catalana”.
De su exposición de motivos, en el que no hay ninguna referencia a los art. 165
y 166 del EAC, sino solo al art. 150 relativo a las facultades de organización
(Corresponde a la Generalitat, en materia de organización de su administración,
la competencia exclusiva sobre: a) La estructura, la regulación de los órganos
y directivos públicos, el funcionamiento y la articulación territorial. b) Las
distintas modalidades organizativas e instrumentales para la actuación
administrativa”), cabe destacar estos contenidos (traduzco del texto original
catalán):
"El
diagnóstico de la protección social en Cataluña, puso de relieve un mapa de
prestaciones amplio, tanto en número de beneficiarios, como en administraciones
implicadas, así como en tipologías de prestaciones. En concreto, se
identificaron 79 prestaciones de tipo económico a personas y 90 tipos de
prestaciones de servicio agrupadas temáticamente, y que pueden ser consideradas
dentro del concepto, en sentido amplio, de protección social ....
.... Por medio de
esta Ley de creación de la Agencia Catalana de Protección Social, se da
recorrido a un ente unificado y especializado en la gestión de prestaciones
sociales de servicio, económicas y tecnológicas, sin perjuicio de que la
prescripción a los beneficiarios y la definición de las contingencias que las
haya de hacer posibles, corresponda al ámbito de cada Departamento de la
Generalidad o ente público competente ".
En cuanto a su
articulado, y siempre con referencia a cuestiones de ámbito competencial, que
sólo podrán tener cobertura jurídica en los términos que el TC ha interpretado
la disposición adicional, cabe hacer referencia a los siguientes preceptos:
“Artículo 2.-
Naturaleza jurídica
2.1.- La Agencia
Catalana de Protección Social, se configura como un organismo autónomo de
carácter administrativo, con personalidad jurídica propia, capacidad de obrar y
de organizarse para llevar a cabo las funciones que le son propias, que actúa
con plena autonomía presupuestaria y funcional.
Artículo 3.- Funciones
3.1.- Las
funciones de la Agencia Catalana de Protección Social son las siguientes:
a) El desarrollo
operativo del sistema de protección social catalán, entendido como el conjunto
de elementos vinculados a la protección social que sean competencia de la
Generalidad de Cataluña.
b) La gestión
centralizada de todas las prestaciones que integran los instrumentos de
protección social que, en cada momento, sean competencia de la Generalitat así
como los que le sean atribuidas por la presente Ley, sin perjuicio de las
funciones prescriptoras de los diferentes entes y Departamentos de la
Generalidad de Cataluña con competencia material en las diferentes vertientes
de la protección social
c) La organización
y la gestión de los recursos que integran el sistema de servicios sociales así
como aquellos que en el futuro le sean atribuidos
3.2.-
Corresponderá también a la Agencia Catalana de Protección Social el ejercicio
de las funciones de recaudación de todo tipo de contribuciones, recursos,
cuotas u otras cantidades que deban ser pagadas, tanto en vía ordinaria como en
vía ejecutiva, por conceptos relacionados con la protección social en el marco
de las competencias que tenga atribuidas en la materia la Generalidad de
Cataluña, sin perjuicio de que puedan establecerse convenios de colaboración, o
bien participar con otros entes, para hacer más eficientes los procesos
administrativos recaudatorios, en especial aquellos relativos a la recaudación
en vía ejecutiva.
3.3.- Sin
perjuicio de las funciones relacionadas en los apartados anteriores,
corresponden a la Agencia Catalana de Protección Social todas aquellas otras
funciones que el Parlamento, el Gobierno o el departamento competente en
materia de protección social le atribuyan por medio de los instrumentos jurídicos
adecuados en cada caso”.
11. Me detengo
brevemente a continuación en la enmienda a la totalidad con texto alternativo,
destacando, al igual que he hecho con anterioridad, sólo aquellos preceptos que
afectan al ámbito competencial.
En su Exposición
de motivos:
“El Estatuto de
Autonomía de Cataluña establece, en el Capítulo V del Título I, los Principios
rectores que deben orientar las políticas públicas, la protección de las
personas y de las familias, la perspectiva de género, la cohesión y el
bienestar social, el acceso a la vivienda y la participación social. En
definitiva, los poderes públicos deben promover las políticas públicas que
fomenten la cohesión social y que garanticen un sistema de protección social
adecuado a las necesidades económicas y sociales de Cataluña.
En desarrollo de
estos derechos y principios rectores, los artículos 137, 138 letras c) y e),
142, 153 letra c), 165 y 166, delimitan las competencias que le corresponde a
la Generalidad de Cataluña en el ámbito de la protección social, en sentido
amplio.
El diagnóstico,
recientemente hecho, de la protección social en Cataluña, ha puesto de relieve
un mapa de prestaciones amplio, tanto en número de beneficiarios, como en
administraciones implicadas, así como en tipologías de prestaciones. En
concreto, se identificaron 79 prestaciones de tipo económico a personas y 90
tipos de prestaciones de servicio agrupadas temáticamente, y que pueden ser
consideradas dentro del concepto, en sentido amplio, de protección social.
Bajo este
contexto, la presente Ley pretende la creación de una Agencia con autonomía
funcional y gestión efectiva, que se aleja de los modelos tradicionales de
Agencia como unidad instrumental de Gobierno, configura una autoridad
independiente que a través del Contrato de Gestión gestiona prestaciones y
servicios. La Agencia no genera ningún derecho, sino que gestiona las
prestaciones y servicios que ya están definidos en el ordenamiento jurídico
actual y en las cartas de servicios, que se regulan en leyes sustantivas.
El texto de la
presente proposición de ley quiere dar cumplimiento a la voluntad del
Parlamento de Cataluña expresada en 2006 con la aprobación por unanimidad de la
Ley de Servicios Sociales, con la necesaria evolución de las necesidades
sociales que ha habido desde entonces.
La ley se dicta de
acuerdo con el artículo 150 del Estatuto de autonomía en uso de las
competencias exclusivas de autoorganización de la Generalidad de Cataluña”.
En su articulado:
“Artículo 1.
Objeto y naturaleza
1. Esta Ley tiene
por objeto la creación de la Agencia de Protección Social y Atención a las
Personas y la determinación de su composición, organización y funciones.
2. La Agencia de
Protección Social y Atención a las Personas tiene personalidad jurídica propia,
goza de plena capacidad jurídica y patrimonial. Ejerce en todo el territorio de
Cataluña las prestaciones y servicios en materia de atención a las personas que
le asigna esta ley.
Artículo 2.
Finalidad
1. La Agencia de
Protección Social y Atención a las Personas tiene como finalidad asegurar el
ejercicio efectivo de los derechos contenidos en la legislación vigente en
materia de protección social.
2. Para alcanzar
estos fines, la Agencia de Protección Social y Atención a las Personas
desarrollará, en los términos previstos en la presente ley, en las normativas
que la desarrollen y al resto del sistema jurídico, la gestión de todas las
prestaciones económicas y técnicas y los servicios necesarios en los ámbitos
sociales, las acciones de apoyo para la integración sociolaboral y otras
necesarias para la mejora de la calidad de vida especialmente de colectivos
vulnerables, independientemente del departamento de la Generalidad que tenga la
competencia.
Artículo 4.
Funciones
1. Son funciones
de la Agencia de Protección Social y Atención a las Personas:
a) El
reconocimiento del derecho, gestión y control de las prestaciones y servicios
que integran los instrumentos de protección social de competencia de la
Generalidad.
Disposición
adicional segunda Exclusión del ámbito de aplicación de la ley
2. Asimismo, queda
excluida entre las funciones de la Agencia de protección social y atención a
las personas la gestión de las prestaciones económicas de naturaleza
contributiva de la Seguridad Social, sin perjuicio de las nuevas competencias
que en esta materia pueda asumir la Generalitat de Cataluña en el desarrollo de
las previsiones contenidas en el artículo 165 del Estatuto de Autonomía de
Cataluña”.
12. Concluyo aquí
mi explicación. Toca esperar ahora a conocer la aceptación (más que posible) de
la proposición de ley para su posterior tramitación parlamentaria y aprobación
de la ley, en el bien entendido que será interesante saber qué estrategia jurídica
adoptarán los grupos que han presentado aquella tras la contundente doctrina
del TC, que reitero que no es ninguna novedad ya que se viene defendiendo desde
las primeras sentencias dictadas sobre la materia en los años ochenta del pasado
siglo XX, sobre los límites competenciales en materia de Seguridad Social y el
recordatorio de cuáles son las competencias exclusivas del Estado.
Mientras tanto,
buena lectura de la sentencia.
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