lunes, 14 de marzo de 2016

La participación institucional en la política activa de empleo. Aproximación al marco normativo español.



I. INTRODUCCIÓN

El título del artículo es un claro ejemplo de la complejidad que plantea el estudio de la política de empleo. Me explico mejor: en primer lugar, sería necesario delimitar conceptualmente qué entendemos por empleo, para pasar inmediatamente a continuación a conceptuar qué consideramos que es una política activa tendente a su potenciación, frente a la terminología habitualmente utilizada (y a mi parecer poco acertada) de política pasiva de empleo que englobarías las prestaciones económicas percibidas durante los períodos en que la persona afectada no tiene, involuntariamente, empleo. Una vez resueltas las dos primeras dudas conceptuales, la definición de empleo y de la política activa del mismo, habría llegado el momento de adentrarse en aquello que es, con carácter general, la participación, y más concretamente la institucional, o dicho de otra forma el grado de intervención de los poderes públicos (a escala internacional, europeo, estatal, autonómico o regional y local) y de las organizaciones sociales (fundamentalmente, pero no de forma exclusiva ni excluyente, las organizaciones sindicales y empresariales más representativas) en la conformación, elaboración y, en su caso, puesta en práctica de la “política activa de empleo”.

Un análisis meramente teórico de todo aquello que acabo de exponer desbordaría con mucho el objetivo de este artículo, y además ha sido ya objeto de atención tanto en muchas publicaciones como también en varias de las aportaciones científico doctrinales que se recogen en la presente obra. Por ello, mi aportación pretende ser, de forma deliberada, más concreta y más modesta; me propongo en primer lugar, partiendo de los marcos políticos anteriormente referenciados, destacar la importancia de la participación institucional, para entrar, en segundo término, en el estudio de la normativa española, centrada en la actualidad en el recientemente aprobado Real Decreto Legislativo 3/2015 de 23 de octubre por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Empleo, sin olvidar las referencias obligadas a otra norma que engarza directamente con la anterior en un aspecto capital de la política de empleo, como es la Ley 30/2015 de 9 de septiembre por la que se regula la formación profesional para el empleo en el ámbito laboral. Además, no deseo dejar de lado, siquiera sea mínimamente, la aportación autonómica en este ámbito, con referencia a la Ley 13/2015, de 9 de julio, de ordenación del sistema de empleo y del Servicio Público de Empleo dadas las importantes competencias constitucionalmente reconocidas a las autonomías en la ejecución de la legislación laboral y en materia de política de empleo, en interpretación del art. 149.1º.7ª por el Tribunal Constitucional. Por último, finalizaré con unas breves conclusiones a modo de recapitulación final.

1. Sobre la participación institucional y su relación con la política de empleo. 
Tomo como punto de referencia en mi explicación, refiriéndose al ámbito español y más exactamente a la presencia sindical pero con validez general a mi parecer para entender qué significa, la definición que nos proporciona la profesora Helena Ysás, compañera de unidad docente en la UAB y estudiosa de la materia: “La participación institucional supone, en mayor o menor medida, la coparticipación de los interlocutores sociales en la toma de decisiones, así como la asunción de facultades de gestión y control, mediante su inserción en entidades y organismos dependientes de las Administraciones Públicas. El fenómeno de la participación institucional encuentra escasa regulación normativa. La Constitución en ningún momento hace alusión directa a la misma y ni siquiera la LOLS aporta elementos que contribuyan a la elaboración de una definición del concepto. El Tribunal Constitucional establece que sólo podrá recibir el calificativo de institucional la participación ejercida en organismos públicos y la delimita en función de su objeto: la defensa de los intereses generales y no los propios de la organización que ostenta la representación”[1].

No nos adentremos aún en el marco normativo español y fijemos primero nuestra atención en el plano internacional, vinculando la participación institucional con la política de empleo. En esta tarea es obligado acudir a la normativa emanada de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), y más exactamente el Convenio núm. 122 de 1964 relativo a la política de empleo, en el que se llama a los Estados miembros a “formular y llevar a cabo, como un objetivo de mayor importancia, una política activa destinada a fomentar el pleno empleo, productivo y libremente elegido”[2]. Que la participación no sólo de las instituciones públicas sino también de los agentes sociales es necesaria y obligada para que aquella sea efectiva, se pone claramente de manifiesto en el art. 3, cuando se llama a consultar, en relación con la política de empleo, “…sobre todo a los representantes de los empleadores y de los trabajadores con el objeto de tener plenamente en cuenta sus experiencias y opiniones y, además, de lograr su plena cooperación en la labor de formular la citada política y de obtener el apoyo necesario para su ejecución”.  Obsérvese, dicho sea incidentalmente, que la consulta es un grado superior al de la recepción de la mera información, pero que queda lejos de aquello que sería la negociación de tales políticas y mucho más de la obligación de adoptar medidas sólo cuando tuvieran el acuerdo de cada una de las partes implicadas (codecisión).

Si acudimos a continuación al ámbito europeo, nuestra mirada ha de concentrarse en el Tratado fundacional de la Unión Europea (TFUE), cuyo art. 152 afirma con claridad y contundencia que exime de mayores precisiones (al menos en el plano teórico, que no siempre va de la mano con la aplicación práctica de la norma) que la Unión “reconocerá y promoverá el papel de los interlocutores sociales en su ámbito, teniendo en cuenta la diversidad de los sistemas nacionales”, así como también que “facilitará el diálogo entre ellos, dentro del respeto de su autonomía”, existiendo un instrumento político-jurídico de primera categoría para el ejercicio de la participación institucional indirecta, en cuanto que en la misma no se adoptan decisiones, como es la cumbre social tripartita para el crecimiento y el empleo[3].

Que nos encontramos en presencia de un estadio participativo superior al recogido en el Convenio citado de la OIT lo demuestra el art. 154, en el que ciertamente se sigue hablando de la consulta a los agentes sociales, pero con la importante salvedad de que pueden ser ellos quienes decidan si una acción de la Unión, y que sin duda puede guardar relación con la política de empleo aunque las competencias sigan estando en poder de los Estados miembros, es adoptada y puesta en marcha por ellos o bien la remiten, por acuerdo o en caso de desacuerdo, a los órganos competentes de la UE. A título meramente ejemplificativo, repárese en la importancia que ha tenido paras las políticas de empleo de los Estados de la UE la aprobación por los agentes sociales de acuerdos sobre la regulación de la contratación de duración determinada o del trabajo a tiempo parcial, posteriormente incorporados a Directivas comunitarias y la consiguiente obligación de los Estados miembros de transponerlos a sus ordenamientos jurídicos internos y quedando sometidos al control jurisdiccional por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE.

En fin, si nos acercamos ya al marco normativo español, nuestra mirada se ha de posar en primer lugar en el texto constitucional, en concreto en el art. 7 y el reconocimiento que en el mismo se efectúa de manera expresa a la contribución que efectúan las asociaciones empresariales y las organizaciones sindicales a “la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que les son propios”, siendo sin duda alguna un interés específico el de participar en la elaboración de políticas activas de empleo que atiendan a las necesidades de la población trabajadora, tanto la que se encuentra en el mercado de trabajo y ocupada, como aquella que se encuentra en situación de desempleo, busca trabajo y requiere de medidas que no sean puramente “pasivas”, económicas (orientación, asesoramiento, información, formación).

En el terreno objeto de este artículo, la relación del art. 7 con el derecho de participación de los trabajadores regulado en el art. 129 es claro y evidente, pues no hay duda de que la política de empleo en la empresa, la potenciación de las sociedades cooperativas y la facilitación de los medios que “faciliten el acceso de los trabajadores a la propiedad de los medios de producción”, contribuirían a lograr ese objetivo que toda organización social, y señaladamente la sindical, debe perseguir en interés de sus miembros, y que también es objeto de obligada atención en las políticas de los poderes públicos, cuál es la creación de empleo, que dicho sea también con claridad debería ser “decente, estable y con calidad”, por utilizar la terminología de la OIT para referirse a la adopción de medidas realmente eficaces en este ámbito[4][5]. Igualmente, y como ya he apuntado, es manifiesta su conexión con las competencias estatales y autonómicas en materia de política de empleo, en los términos en que ha sido interpretado el art. 149.1º 7ª de la CE por el TC y tal como se pone expresamente de manifiesto en las estrategias de empleo adoptadas tanto en sede estatal (actualmente, la Estrategia Española de Activación para el Empleo y los Planes Anuales de Empleo) como autonómica (las Estrategias de Empleo existente con esta u otra denominación, en muchas autonomías)[6].

Ya refiriéndonos al marco normativo legal directamente relacionado con las políticas de empleo (no sólo activas, ya que la participación institucional posee una importancia no menospreciable en modo alguno, al menos de alcance teórico, sobre las decisiones adoptadas por los poderes públicos en materia de protección “pasiva” de las personas desempleadas, es decir de regulación de prestaciones contributivas y asistenciales ante situaciones de desempleo involuntario) es obligado referirse a la normas que he citado al inicio de este artículo y proceder a su explicación, pero ello es ya objeto del epígrafe posterior.

2. La política activa de empleo y la organización de la participación institucional en la normativa estatal reguladora de aquella.

El estudio de las políticas activas de empleo debe hacerse, ciertamente, desde el atento examen y estudio del marco normativo existente. Ahora bien, desde una perspectiva más general, podemos afirmar que para alcanzar los objetivos de una buena política activa de empleo, consistente en gestionar correctamente la oferta y la demanda de trabajo, hay básicamente tres vías de actuación: las políticas de formación, las políticas de creación de empleo (ej.: subvenciones a la contratación), y las políticas de funcionamiento del mercado laboral (ej.: unos buenos y eficaces Servicios Públicos de Empleo). Es claro que la política de empleo debe estar adecuadamente coordinada en las intervenciones de las autoridades estatales, autonómicas y locales, teniendo un papel relevante la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, instrumento de colaboración coordinación y cooperación entre la Administración del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de empleo. Además, las políticas activas de empleo se enfrentan a importantes desafíos en todos los países, ciertamente con diferencia intensidad según cual sea el grado de desarrollo de cada uno de ellos, y que deben ser abordados tanto en el plano normativo como en el de su gestión cotidiana por los servicios públicos de empleo, tales como los cambios demográficos, el proceso de globalización, los cambios tecnológicos, los desajustes del mercado laboral, la desigualdad creciente en los ingresos y las transiciones del mercado laboral[7].

2.1. El Real Decreto legislativo 3/2015. Texto refundido de la Ley de Empleo.

La norma de referencia en este momentos, una vez superado el proceso de refundición obligado por los numerosos cambios operados desde su aprobación en 2003 por la Ley 56/2033 de 16 de diciembre, es la Ley de Empleo[8] o más exactamente su texto refundido aprobado por el RDLeg 3/2015 de 23 de octubre[9].

El proyecto de RDLeg  fue objeto del Dictamen por parte del Consejo Económico y Social, aprobado en sesión plenaria del 23 de septiembre (Dictamen13/2015[10]) y también del Consejo de Estado, aprobado en sesión de su Comisión Permanente el 8 de octubre. El Dictamen del CES valoró de forma positiva con carácter general los objetivos perseguidos por el nuevo texto, la nueva sistemática y ordenación de los preceptos, y la reubicación de las disposiciones adicionales y finales ya que “facilitan la comprensión y el mejor conocimiento del contenido de la norma”, si bien al igual que en anteriores comentarios y valoraciones generales a otros proyectos normativos, el CES criticó la falta de una consulta con información y antelación suficiente a las organizaciones empresariales y sindicales, a fin y efecto de que pudieran emitir un parecer fundado sobre el nuevo texto refundido.

Por su parte, el Consejo de Estado también efectuó una valoración positiva del proyecto de RDLeg[11], en cuanto que con la refundición “se remedia la actual dispersión reguladora y se otorga a esta materia una regulación mucho más clara, armonizada y segura”, poniendo igualmente de manifiesto que cumplía con los objetivos asumidos en la memoria del análisis del impacto normativo, al tiempo que permitía aclarar, y este es un punto relevante al objeto de mi artículo, “la distribución de competencias en materia de política de empleo entre el Estado y las Comunidades Autónomas, asegurando la cooperación y coordinación entre ellos para la mayor eficacia de los servicios y programas del Sistema Nacional de Empleo”[12].

¿Cómo define el RDLeg la política de empleo con carácter general, que engloba por consiguiente tanto la llamada política activa como la denominada pasiva? La vincula a los arts. 40 y 41 de la CE, es decir a la políticas que deben guiar la actuación de los poderes públicos para lograr el pleno empleo y para dotar de cobertura pública, en especial en situación de desempleo, a las personas en situación de necesidad, y por ello puede entenderse que la defina como “el conjunto de decisiones adoptadas por el Estado y las comunidades autónomas que tienen por finalidad el desarrollo de programas y medidas tendentes a la consecución del pleno empleo, así como la calidad en el empleo, a la adecuación cuantitativa y cualitativa de la oferta y demanda de empleo, a la reducción y a la debida protección de las situaciones de desempleo”, que deberá llevarse a cabo (aunque sea competencia estatal es indudable el impacto de las decisiones comunitarias) “en el ámbito de la estrategia coordinada para el empleo regulada por el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea”. 

Tenemos que esperar al art. 36 para conocer cómo concreta el legislador qué debe entenderse por políticas activas de empleo, que no es otra cosa que “el conjunto de servicios y programas de orientación, empleo y formación profesional para el empleo en el ámbito laboral dirigidas a mejorar las posibilidades de acceso al empleo, por cuenta ajena o propia, de las personas desempleadas, al mantenimiento del empleo y a la promoción profesional de las personas ocupadas y al fomento del espíritu empresarial y de la economía social”; políticas activas que deben relacionarse muy estrechamente con las pasivas, pues no de otra forma puede entenderse lo dispuesto en el apartado segundo del artículo citado al indicar que “dichas políticas se complementarán y se relacionarán, en su caso, con la protección por desempleo regulada en el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social”.

La participación institucional en materia de política de empleo, señaladamente la activa, se concreta en el RDLeg en el art. 8, regulador de los órganos del Sistema Nacional de Empleo, si bien la referencia marco es sin duda la contenida en el art. 13, dedicado a los principios de organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Empleo, que acoge directamente la importancia de la participación institucional de las fuerzas sociales en cuanto que dispone como primer principio la “participación de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas en el Servicio Público de Empleo Estatal y en los servicios públicos de empleo de las comunidades autónomas, en la forma en que éstos determinen, de acuerdo con lo previsto en esta ley”.

También es de obligada cita el art. 17, regulador de la organización del Servicio Público de Empleo Estatal, previéndose que tanto en su estructura central como en la periférica las organizaciones empresariales y sindicales más representativas “participarán, de forma tripartita y paritaria, en sus órganos correspondientes”. No es menos importante, en sede autonómica, el art. 20, regulador con carácter meramente general de la organización de los servicios autonómicos, o más exactamente de remisión a lo que estos acuerden “en función de su capacidad de autoorganización”, si bien sí se recoge de forma expresa la obligación de que en tales servicios se cuente la participación de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas “en los órganos de representación de carácter consultivo”, en la forma en que se prevea por las autonomías y teniendo dicha participación “carácter tripartito y paritario”.

En el art. 8, además de la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, nos encontramos con el Consejo General del Sistema Nacional de Empleo, conceptuado como “el órgano consultivo y de participación institucional en materia de política de empleo y de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral”, con participación tripartita de las Administraciones Públicas implicadas (estatal y autonómicas) y de las organizaciones sindicales y empresariales; se trata de un caso de tripartismo total dado que la norma dispone que para la adopción de acuerdos en el seno del Consejo “se ponderarán los votos de las organizaciones empresariales y los de las organizaciones sindicales para que cada una de estas dos representaciones cuente con el mismo peso que el conjunto de los representantes de ambas administraciones manteniendo así el carácter tripartito del Consejo”.

Repárese en la importancia del Consejo, ya que entre sus funciones se encuentran las de ser 
consultado e informar la Estrategia Española de Activación para el Empleo y de los Planes Anuales de Política de Empleo[13]. No obstante, y descendiendo del marco teórico de la norma a su concreción y aplicación práctica, no parece que la participación de las fuerzas sociales, al menos de la sindicales, haya sido la deseada teóricamente por el legislador desde la aprobación originaria de la Ley de Empleo. Así, con respecto a la Estrategia Española de Activación para el Empleo, el 24 de abril de 2014, y en el seno precisamente del Consejo General del Sistema Nacional de Empleo, UGT y CC OO exponían que “En el caso de la Estrategia, la participación institucional se ha limitado a la remisión de nuestras observaciones a un documento que estaba ya cerrado”, e igualmente se explicaba que “no se ha intervenido en ningún momento en la elaboración del Plan Anual de Política de Empleo 2014”, y recordaban “los incumplimientos por parte del Gobierno, en la obligación de convocar dos veces al año el Consejo General del Sistema Nacional de Empleo, y de un mínimo de cuatro convocatorias de la Comisión Permanente”[14]. Con respecto al Plan anual 2015 de política de empleo”, UGT y CC OO manifestaban el 27 de abril de este año que “los interlocutores sociales no hemos participado en ningún momento en la elaboración del PAPE 2015. Para nuestras organizaciones, el hecho de no haber facultado la participación de los interlocutores sociales en su elaboración y establecer un exiguo plazo para realizar aportaciones ante el Consejo del Sistema Nacional de Empleo no es una buena práctica”[15]. De ser ello cierto, y no hay razón para dudar de tales manifestaciones, quedaría ciertamente muy dañada la formulación contenida en el art. 18, en el que se dispone que las organizaciones empresariales y sindicales más representativas “participarán en la elaboración de dicha Estrategia y recibirán información periódica sobre su desarrollo y seguimiento”.

2.2. La participación institucional en la formación profesional para el empleo en el ámbito laboral.

Dentro de las políticas activas de empleo se integra de forma diferenciada en el texto refundido de la Ley de Empleo (como consecuencia de haberse aprobado durante su elaboración la Ley 30/2015 de 9 de septiembre) la formación profesional para el empleo en el ámbito laboral , siendo importante destacar, a los efectos de cómo se concreta la participación institucional en este ámbito, que el apartado 2 dispone que “Sin perjuicio de las competencias de ejecución de las comunidades autónomas, la Administración General del Estado, en el ejercicio de su competencia normativa plena, ejercerá la coordinación en el diseño estratégico del sistema. Por su parte, las organizaciones empresariales y sindicales más representativas participarán en los órganos de gobernanza del sistema y en particular en el diseño, la planificación, la programación, el control, el seguimiento, la evaluación y la difusión de la formación profesional para el empleo, especialmente en la dirigida a los trabajadores ocupados, en los términos previstos en la normativa reguladora del sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral. Esta participación se llevará a cabo directamente o a través de estructuras paritarias sectoriales”[16].

La concreción de la participación institucional tripartita se encuentra en el art. 23, integrado dentro del capítulo dedicado a la “gobernanza del sistema”, no siendo otro órgano de participación que el ya mencionado Consejo General del Sistema Nacional de Empleo, siendo el apartado 2 el que establece las funciones a desarrollar, entre las que cabe destacar las de “e) Aprobar las orientaciones del Plan anual de seguimiento y control de la formación para el empleo e informar sobre el Plan anual de evaluación de la calidad, impacto, eficacia y eficiencia del sistema, a que se refiere el artículo 21, y sobre el Plan para el perfeccionamiento del profesorado, contemplado en el artículo 22, ambos de esta ley”, y “f) Recomendar medidas para asegurar la debida coordinación entre las actuaciones que, en el marco de las materias a que se refiere la presente ley, se realicen en el ámbito de la Administración General del Estado y en el de las comunidades autónomas”. 

La participación de las fuerzas sociales también se encuentra recogida en la regulación de la Fundación Estatal para la Formación en el Empleo (art. 25), en el bien entendido que el tripartismo será aquí imperfecto, ya que el número de miembros de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas y el de las Administraciones deberá concretarse de tal manera que la Administración General del Estado “tenga una representación mayoritaria en dicho órgano”.  

3. La participación institucional en el ámbito autonómico. Referencia a la ley catalana del Servicio Público de Empleo y la participación institucional en sede local.  

Obsérvese que en la participación institucional me he referido únicamente a las Administraciones General del Estado y las autonómicas. No me olvido, en cualquier caso de las locales, y subrayo la alta importancia que tienen en la realidad cotidiana de políticas activas de empleo muy vinculadas a la realidad territorial, sino que simplemente debe indicarse que su participación institucional es “de segundo grado” si nos atenemos a lo dispuesto en el art. 4 del RDLeg, ya que podrán participar en el proceso de concertación territorial de tales políticas “mediante su representación y participación en los órganos de participación institucional de ámbito autonómico”. Por consiguiente, serán las Comunidades Autónomas, a través de sus servicios  públicos de empleo, quienes trasladarán directamente “la dimensión territorial de las políticas activas de empleo”, interviniendo en su caso las Administraciones Locales en las propuestas elevada por las autonomías por medio de su presencia en los órganos de participación institucional que sean creados en vía autonómica y en los términos que esta normativa concrete y determine.

La presencia de las Administraciones autonómicas y en su caso también las locales en la elaboración de las políticas activas de empleo tanto en sede territorial propia como estatal, y la correlativa participación institucional de las organizaciones sindicales y empresariales en estos ámbitos geográficos, obliga sin duda, siquiera sea con la brevedad obligada por la extensión del trabajo, a efectuar una referencia concreta a las políticas institucionales autonómicas, siendo la más reciente y conocida por mi parte la de Cataluña, concretada en la Ley 13/2015, de 9 de julio, de ordenación del sistema de empleo y del Servicio Público de Empleo de esta Comunidad Autónoma[17].

Al igual que en el ámbito territorial estatal, se prevé la creación, como órgano de gobierno, del Consejo de Dirección, y de forma novedosa se regulan, como órganos de participación, los consejos  territoriales, órganos de participación del territorio que deben crearse “de acuerdo a la distribución territorial del departamento competente en materia de empleo, con el objeto de facilitar en el territorio la participación de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas de Cataluña y de las administraciones locales”, y el consejo de participación.

Me interesa ahora destacar que en el citado Consejo de Dirección se visualiza la participación institucional no únicamente de las fuerzas sociales más representativas sino también de las Administraciones Locales, al amparo de la posibilidad, ya explicada con anterioridad, que permite el art. 4 del RDleg y que ya existía desde la aprobación de la Ley 56/2003 de 16 de diciembre de Empleo, en igual número (seis) que las organizaciones sindicales y empresariales más representativas[18]. Es éste, ciertamente, un rasgo significativo de la nueva norma, a la que se concede especial atención en la exposición de motivo al subrayar su importancia, manifestándose que “la presente ley tiene la vocación de recoger la doctrina y el espíritu de la Unión Europea, en la que la participación de los agentes económicos y sociales es un principio básico y fundamental para garantizar la máxima coordinación y sinergia de todos los recursos, con el protagonismo activo de las asociaciones empresariales y sindicales y con el conjunto de las administraciones públicas, concretamente de las administraciones locales con servicios propios o mancomunados, que han tenido y tienen un papel activo en el desarrollo de las políticas activas de empleo, y refuerza, al mismo tiempo, el marco catalán de relaciones laborales”.

4. Recapitulación final.

El presente artículo ha pretendido explicar cuál es el marco normativo estatal de la participación institucional en la política activa de empleo, con especial atención al recientemente aprobado RDLeg 3/2015 que aprueba el texto refundido de la Ley de Empleo, sin olvidar la importancia de la normativa reguladora de la participación institucional en materia de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral.

La explicación ha tomado como punto de referencia introductorio la delimitación de qué debe entenderse por participación institucional, su relación con la política activa de empleo, y su regulación en la normativa internacional (OIT) y europea (UE).

Igualmente, y dada la distribución competencial en materia de política de empleo en España, he considerado necesario acercarme a la regulación de una reciente, e importante, norma autonómica, la reguladora del Servicio de Empleo en la Comunidad Autónoma de Cataluña.

A mi parecer, y creo que también ha quedado reflejado en las páginas anteriores, el marco normativo de la participación institucional en la política activa de empleo está bien diseñado, y de cumplirse la norma en sus justos términos permitiría una participación activa de las fuerzas sociales en el diseño, elaboración y aplicación de aquella política, tanto en el ámbito del empleo propiamente dicho como en el de la formación profesional, aunque sin duda en este segundo ámbito sigue habiendo dudas de cuál es el mejor marco jurídico, en punto a la participación de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, para conseguir los objetivos fijados por la normativa aplicable. 

Cuestión distinta es la real aplicación de la normativa, y las críticas formuladas por las organizaciones sindicales demuestran que en la legislatura finalizada en diciembre de 2015 su cumplimiento no ha sido el que hubiera sido deseable en orden a conseguir el correcto cumplimiento de los objetivos marcados en aquella. Cabe desear que el marco político resultante del proceso electoral culminado el 20 de diciembre de 2015, y que cuando finalizo este artículo aún no se ha concretado en un nuevo gobierno, permita el desarrollo pleno de toda la potencialidad existente en el marco normativo para conseguir tanto una efectiva participación institucional como una mejora, en cantidad y calidad, de la situación del mercado de trabajo por la instrumentación de unas políticas activas (y también pasivas) de empleo que se ajusten a las auténticas necesidades de las personas trabajadoras.


[1] La participación de los sindicatos en las funciones normativas de los poderes públicos. Ed. Bomarzo, Albacete, 2010. Vid de la misma autora “La participación institucional autonómica: regulación y organismos en Cataluña (especialmente a partir del Estatuto de 2006)”.
[2] El art. 2 dispone que la política indicada en el art. 1 deberá tender a garantizar “a)  que habrá trabajo para todas las personas disponibles y que busquen trabajo;  b)  que dicho trabajo será tan productivo como sea posible; c)  que habrá libertad para escoger empleo y que cada trabajador tendrá todas las posibilidades de adquirir la formación necesaria para ocupar el empleo que le convenga y de utilizar en este empleo esta formación y las facultades que posea, sin que se tengan en cuenta su raza, color, sexo, religión, opinión política, procedencia nacional u origen social”.

[3] Su cometido es “promover un intercambio continuo entre los interlocutores sociales y las instituciones de la UE, así como garantizar que los interlocutores sociales contribuyan a la estrategia económica y social de la UE”.
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=URISERV%3Ac10715  (última consulta: 12 de marzo de 2016).
[4] Ya se hablaba en estos términos en la Memoria presentada por el Director General de la OIT en la 87ª  Conferencia Internacional de 1999, justamente dedicada al trabajo decente: “Actualmente, la finalidad primordial de la OIT es promover oportunidades para que los hombres y las mujeres puedan conseguir un trabajo decente y productivo en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad humana. Tal es la finalidad principal de la Organización hoy en día. El trabajo decente es el punto de convergencia de sus cuatro objetivos estratégicos: la promoción de los derechos fundamentales en el trabajo; el empleo; la protección social y el diálogo social. Esto debe orientar las decisiones de la Organización y definir su cometido internacional en los próximos años”.  
[5] La cita es de finales de 2009, pero sigue teniendo a mi parecer plena actualidad “Las políticas de empleo deben apostar por la búsqueda del pleno empleo estable y de calidad, mediante la adecuada combinación de políticas activas de acceso al mercado de trabajo y de políticas de protección económica para las personas que se encuentran en situación de desempleo. Hay que prestar una atención especial, tanto en políticas “de cantidad” como “de calidad”, a los colectivos con más dificultades, como son las mujeres, los desempleados de larga duración, los jóvenes, los discapacitados, y buena parte de los inmigrantes incorporados, de forma regular o irregular, al mercado de trabajo español Se trata de dirigirse a un mercado de trabajo cada vez más diversificado y con instrumentos adecuados que permitan hacer frente a esa diversidad. Rojo Torrecilla, E. “Servicios públicos de empleo, políticas activas de empleo e intermediación laboral”. VV.AA. Crisis, reforma y futuro del derecho del trabajo: estudios ofrecidos en memoria del profesor Ignacio Albiol Montesinos. Ed. Tiran lo Blanch, Valencia 2010, págs. 1075-1088. También en mi blog http://www.eduardorojotorrecilla.es/2009/12/servicios-publicos-de-empleo-politicas.html (última consulta: 8 de marzo de 2016)
[6] Vid Martínez Valverde José F. El desarrollo autonómico y eficacia de las Políticas Activas de Empleo. Un análisis comparado. Estudios de Progreso/Fundación Alternativas nº 83/2014. Para el autor, “adquiere una especial relevancia el proceso de descentralización en la ejecución de las Políticas Activas de Empleo llevado a cabo a través de la Estrategia Española de Empleo en 2011, dirigido a dotar de libertad a las Comunidades Autónomas para la adaptación de los programas y medidas desarrollados a las características y necesidades específicas de su mercado laboral”. 
[7] BID/AMSPE/OCDE. El mundo de los servicios públicos de empleo. Desafíos, capacidades y perspectivas para los servicios públicos de empleo en el nuevo mercado laboral. 2015.  En el estudio se pone de manifiesto que para cumplir con el objeto de intermediar adecuadamente entre las ofertas y demandas de trabajo, los servicios públicos de empleo suelen utilizar la combinación de algunas de estas cinco funciones: “1) operar como intermediarios laborales 2) proporcionar información del mercado de trabajo 3) diseñar e implementar ALMP, 4) gestionar prestaciones por desempleo y 5) gestionar la migración laboral”. http://www.elmundospe.org/ (última consulta: 9 de marzo de 2016).
[8] Vid un detallado estudio de la Ley de Empleo, con incorporación de las modificaciones efectuadas hasta la finalización de la legislatura 2008-2011, en Valdés  Dal-Ré F. y Sobrino González, G.  Comentarios a la Ley de Empleo. Ed. La Ley Madrid, 2012.
[9] La Disposición derogatoria única estipula que “Quedan derogadas cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo dispuesto en el texto refundido de la Ley de Empleo, y en particular, las siguientes:
a) La Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo.
b) Las disposiciones adicionales sexta y decimoséptima de la Ley 35/2010, de 17 de septiembre, de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo.
c) La disposición adicional primera, el último párrafo de la disposición transitoria segunda y la disposición final primera del Real Decreto-ley 3/2011, de 18 de febrero, de medidas urgentes para la mejora de la empleabilidad y la reforma de las políticas activas de empleo.
d) La disposición adicional decimoquinta de la Ley 3/2012, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral”.
[10] http://www.ces.es/documents/10180/2394234/Dic132015.pdf (última consulta: 2 de marzo de 2016).
[11] Puede consultarse el texto del Dictamen en http://transparencia.gob.es/servicios-buscador/contenido/normavigente.htm?id=NormaEV20G0-20154302&lang=es (última consulta: 2 de marzo de 2016).
[12] En la citada Memoria se exponía que la elaboración del nuevo texto tenía por finalidad última “alcanzar un marco jurídico equilibrado, consistente, proporcional y simplificado, que haga frente a la actual dispersión normativa, especialmente relevante desde una perspectiva de armonización del modelo actual de distribución de competencias constitucionales entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de política de empleo, ya que los objetivos se centran en asegurar la cooperación y coordinación entre las Administraciones implicadas de modo que se logre la máxima efectividad, movilizando y optimizando todos los recursos disponibles”.  El texto de la Memoria puede consultarse en
[13] El art. 10 regula la EEAE y dispone su aprobación por el gobierno, así como también que “se elaborará en colaboración con las comunidades autónomas y con la participación de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, se informará por la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, y se someterá a consulta e informe del Consejo General del Sistema Nacional de Empleo. Vid un análisis crítico por mi parte de la EEAE en “Análisis de la Estrategia española de activación para el empleo 2014-2016 y del Plan anual de política de empleo 2014. ¿Una nueva reforma o simple adaptación del marco normativo vigente con cambio de palabras?” http://www.eduardorojotorrecilla.es/2014/09/analisis-de-la-estrategia-espanola-de.html (última consulta: 8 de marzo de 2016). Por su parte el art. 11 regula los planes anuales de política de empleo y dispone que “se elaborarán por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social, teniendo en cuenta las previsiones formuladas por las comunidades autónomas y el Servicio Público de Empleo Estatal en el seno de la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, se informarán por el Consejo General del Sistema Nacional de Empleo, regulado en el artículo 8.b), y se aprobarán por el Consejo de Ministros”.
[16] La participación institucional también se encuentra recogida en Ley 1/1986, de 7 de enero (modificada), por la que se crea el Consejo General de Formación Profesional, conceptuado como “órgano consultivo y de participación institucional de las Administraciones públicas y de asesoramiento del Gobierno en materia de formación profesional”, con presencia de las Administraciones públicas implicadas y de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas”.

[17] En su exposición de motivos se explica con detalle cuál es la finalidad de la norma: “La presente ley tiene por objeto ordenar el sistema de empleo de Cataluña, como conjunto de entidades, servicios y programas necesarios para promover y desarrollar la política de empleo, mediante el cual garantizar un servicio público de calidad que asegure la coordinación y optimización de todos sus recursos; establecer el marco de ordenación de las políticas públicas de empleo en Cataluña, y regular el Servicio Público de Empleo de Cataluña –que, a efectos de comunicación e imagen corporativa, mantiene la actual denominación Servicio de Empleo de Cataluña–, como el organismo de la Generalidad que, con dos órganos de gobierno –la Dirección del Servicio Público de Empleo de Cataluña, órgano unipersonal de representación ordinaria que lo dirige y gestiona, y una dirección colegiada, el Consejo de Dirección del Servicio Público de Empleo de Cataluña, presidido por el consejero del departamento competente en materia de empleo, y constituido por la Administración de la Generalidad, las entidades representativas de las administraciones locales y las organizaciones sindicales y empresariales que tienen la consideración de más representativas de Cataluña–, ejerce las competencias en materia de políticas de empleo e intermediación, y es el centro de gobernanza del sistema”.
[18]De tal manera, los veintiséis miembros que lo componen (art. 28) son los siguientes: “a) el presidente, que es el consejero competente en materia de empleo. b) El vicepresidente, que es el secretario competente en materia de empleo. c) El director del Servicio Público de Empleo de Cataluña. d) Cinco vocales propuestos por el departamento competente en materia de empleo, entre los cuales debe haber la persona que tiene la representación del órgano rector del sistema de formación y cualificación profesionales de Cataluña. e) Seis vocales propuestos por las organizaciones sindicales que tengan la consideración de más representativas en Cataluña en proporción a su representatividad. f) Seis vocales propuestos por las organizaciones empresariales que tengan la consideración de más representativas en Cataluña en proporción a su representatividad. g) Seis vocales propuestos por las entidades representativas de las administraciones locales”.