sábado, 27 de septiembre de 2014

Análisis de la Estrategia española de activación para el empleo 2014-2016 y del Plan anual de política de empleo 2014. ¿Una nueva reforma o simple adaptación del marco normativo vigente con cambio de palabras? (I)



1. Con pausa y sin prisas. A diferencia de la rapidez que mereció la modificación de la Ley de Empleo, incorporada en el Real Decreto-Ley 8/2014 que en la actualidad se está tramitando como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia pero en el que no se han incorporados modificaciones de importancia al texto original, la aprobación de la Estrategia Española de Activación para el Empleo 2014-2016 (EEAE) y del Plan anual de política de empleo 2014 (PAPE 2014) se ha hecho de forma tranquila, aunque dicha aprobación se había anunciado desde hacía varias meses por lo que se refiere a la EEAE. En efecto, ha sido necesario esperar al Consejo de Ministros del día 5 de este mes para que fueran aprobados ambos textos, y su envío al Boletín Oficial del Estado parece que ha llevado un ritmo bastante lento, o puede ocurrir simplemente que su publicación no se consideraba prioritaria, o quizás se han incorporado retoques después de la aprobación, pues de otra forma no se entiende que hayan debido transcurrir 18 días para la publicación de la EEAE y 19 para el PAPE 2014. Recuerdo que algo parecido ocurrió con el PAPE 2013, que fue aprobado por el Consejo de Ministros de 2 de agosto y que no vio la luz pública del BOE hasta el 10 de septiembre.

El objeto de esta entrada es analizar los contenidos más relevante de ambos documentos, en el bien entendido que el PAPE 2014 tiene muchos puntos de conexión con el del año anterior tal como he podido comprobar tras la lectura de aquel y revisar el comentario que realicé del PAPE 2013 en una entrada anterior del blog. Por otra parte, la EAEE parece formalmente un texto nuevo, en la medida que procede a la derogación de la Estrategia Española de Empleo (una de las últimas aportaciones del gobierno socialista, aprobada por RD 1542/2011 de 31 de octubre) (EAE), pero en realidad no lo es tanto como he comprobado nuevamente tras la lectura de aquella y del comentario que realicé en su momento a la EAE. Bueno, matizo la afirmación anterior, ya que sí hay un cambio importante, a peor, respecto a la asignación de recursos presupuestarios para llevar a cabo y poner en marcha las medidas aprobadas.  Ya podemos encontrar en las redes sociales un primer comentario de los aspectos más destacados de la EAEE a cargo de la profesora de la UAM, y miembro del equipo Augusto Plató, Laura Pérez Ortiz, en el que se efectúa una (comprensible) crítica a la fecha de publicación y entrada en vigor (al día siguiente de aparecer en el BOE), por el poco tiempo que resta para finalizar 2014, afirmando que “con esto, la sensación que queda es que la realización de estas estrategias y políticas sigue las pautas dictadas desde Europa, pero sin ánimo de lograr los objetivos. Se hacen los documentos para cumplir y recibir fondos, pero no es creíble que a estas alturas del año se establezcan objetivos y medidas para cumplir ¡en este mismo año!

2. La EAAE se aprueba por el RD 751/2014 de 5 de septiembre, se publica en el BOE el día 23 y entra en vigor el día 24. La denominación se diferencia (aunque lo importante no es el nombre o denominación, sino el contenido) del texto recibido de la “herencia socialista”, la EAE, pareciendo al menos formalmente que se quiere poner el acento en las políticas de activación (también se ponía en la EAE aunque no apareciera la referencia expresa en el título). Por cierto, en el PAPE 2013 ya se hacía referencia a la futura Estrategia que había de sustituir a la aprobada en 2011, si bien en aquel momento se utilizaba la expresión “Estrategia española de políticas activas de empleo”.

En la introducción del RD se hace un sucinto repaso de medidas anteriores adoptadas por el actual gobierno para mejorar la situación del mercado de trabajo, obviamente desde su perspectiva, y se destaca la importancia de la reforma laboral y de la normativa sobre estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, con las obligadas críticas a la “herencia recibida” del anterior gobierno, medidas ambas que han sido fuertemente cuestionadas en el ámbito social como he ido explicando en el blog. La crítica llega también a la EAE porque “no incluía la evaluación como un aspecto reforzado del diseño, planificación, programación, ejecución y control de los resultados de las políticas de activación para el empleo”, de tal manera que ya en 2013 el gobierno se puso manos a la obra para poner en marcha aquello que se califica, y permítanme que sea bastante escéptico al respecto, “un nuevo modelo de políticas activas de empleo”, consistente según se afirma en la citada introducción en “pasar desde un modelo de financiación y gestión articulado en torno a programas establecidos centralizadamente a un nuevo marco acorde con las competencias de las comunidades autónomas en políticas activas, en el marco de la unidad de mercado, basado en la evaluación”. Por cierto, el documento parece “descoordinado” en los datos, y me explico: quizás hubiera sido necesaria una última y tranquila lectura de todo el texto para tener un punto de referencia común para todos los datos estadísticos utilizados, ya que en ocasiones se hace referencia, con buen y actualizado criterio, a los datos del segundo semestre de este año, mientras que en otras se utilizan los del año 2013. No tiene especial importancia este desajuste ya que no se trata de abordar de forma directa su impacto en el empleo y un hipotético cambio normativo, pero repito que no estaría de más que el último borrador de un documento como este pudiera ser objeto de una lectura detenida y detallada que permitiera pulir esos lógicos desajustes que se pueden encontrar en textos que han venido preparándose, y de los que han existido varios borradores, durante bastantes meses. 

No creo precisamente que la política del gobierno actual haya potenciado las competencias de las Comunidades Autónomas en materia laboral y de empleo, tal como expuse en mi comparecencia ante la subcomisión deempleo juvenil del Congreso de los Diputados el 7 de septiembre, en la que afirmé que “Debemos prestar atención a la recentralización de competencias en materia de políticas activas de empleo, con apoyo ciertamente en una determinada jurisprudencia del TC (véase la sentencia núm. 22/2014 de 13 de febrero, con ocasión del Recurso de inconstitucionalidad interpuesto el 18 de marzo de 2004 por el Parlamento de Cataluña en relación con diversos preceptos de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de empleo). Me pregunto si no corremos el riesgo de un vaciamiento de las competencias ejecutivas de las Comunidades Autónomas, y también que margen de actuación les queda para la elaboración de políticas propias que atiendan a su realidad territorial”.

La nueva EEAE acoge según sus redactores las recomendaciones formuladas para España por el Consejo de la UE, y se articula alrededor de seis ejes que han sido consensuado entre las autoridades estatales y las de las Comunidades Autónomas (no me consta que las de Cataluña, País Vasco y Andalucía hayan dado el visto bueno al conjunto de tales cambios): “orientación, formación, oportunidades de empleo, igualdad de oportunidades en el acceso al empleo, emprendimiento y mejora del marco institucional del Sistema Nacional de Empleo”; sin olvidar, la estrecha relación que debe existir entre la nueva EAAE y otra estrategia aprobada el año anterior, la de emprendimiento y empleo  joven 2013-2016, completada recientemente (al menos en el plano teórico) por la puesta en marcha del sistema de garantía juvenil  y la creación de un fichero propio que mereció mis críticas en la citada comparecencia en la Cámara Baja, en la que formulé las siguientes preguntas: “¿Qué aporta el fichero del SGJ? ¿Cómo se computarán los jóvenes que se inscriban en el fichero y no en los servicios públicos de empleo? ¿Quién llevará a cabo las distintas medidas educativas, formativas y laborales para los jóvenes? ¿Tiene sentido que deba ser el joven el que se inscriba en el fichero, so pena de no poder acceder a las distintas medidas, o no sería más lógico que fueran los poderes públicos, a partir de los registros disponibles, los que hicieran una primera lista de las personas a las que debe dirigirse  las medidas y que después cada joven ratificara en su caso su incorporación?”.

El RD 751/2014 dispone de un solo artículo, una disposición transitoria (a efectos de justificación de determinadas cantidades por parte de las Comunidades Autónomas), otra derogatoria, y tres disposiciones finales, además, obviamente, de incorporar el texto íntegro de la EAAE, configurada como “el marco normativo para la coordinación y ejecución de las políticas activas de empleo e intermediación laboral en el conjunto del Estado”. A lo largo y ancho de toda la EAAE los términos “activación” y en especial el de “intermediación” serán el santo y seña de la diferencia con la EAE, siendo, repito, comunes muchos de sus contenidos. Al respecto, la EAE era configurada por el RD 1542/2011, de 31 de octubre, como “el marco normativo para la coordinación y ejecución de las políticas activas de empleo en el conjunto del Estado”.

3. La primera parte de la EEAE, con argumentaciones que encontraremos repetidas en el PAPE 2014, sitúa el marco en el que se va a poner en marcha, con referencias concretas a la Estrategia Europea de 2020, las directrices comunitarias sobre el empleo y el programa nacional de reformas. Para quienes somos lectores obligados de todas las normas laborales, y de aquellas con incidencia sobre el mundo laboral, dictadas desde la toma de posesión del gobierno surgido de las elecciones del 20 de noviembre de 2011, y para quienes también somos lectores (en este caso no obligados sino porque creemos que es necesario para el desarrollo de nuestra actividad docente e investigadora) de los debates parlamentarios, esta primera parte es archisabida y conocida respecto a sus contenidos, ya que destaca fundamentalmente los logros de la política económica y laboral del gobierno y critica una vez más la “herencia recibida” del gobierno anterior, además de manifestar su satisfacción porque sus normas y reformas han sido avaladas por los gurús, perdón, organismos internacionales como la OCDE, el FMI, la UE… y sin olvidar por supuesto en el ámbito estatal al Banco de España (que hayan sido avaladas por el conjunto de la población que sufre las consecuencias de las mismas ya sería harina de otro costal).

Resulta tedioso repetir las críticas formuladas por el gobierno a la normativa laboral y de protección social existente en 2011, pero me parece necesario recordarlas para quienes no estén familiarizados con los debates políticos y técnicos: las “debilidades estructurales” de nuestro mercado de trabajo y que la reforma laboral (reformas laborales, dicho más correctamente, por la cantidad de normas aprobadas desde diciembre de 2011 hasta el momento en que redacto esta entrada) iba a corregir, derivaban básicamente de “la excesiva rigidez en la regulación de las condiciones internas de trabajo, la segmentación en las condiciones laborales entre trabajadores temporales e indefinidos y una estructura de negociación colectiva alejada de las necesidades reales de empresas y trabajadores…”. Parece que los objetivos a corto plazo de dicha reforma se fueron transformando de forma gradual y paulatina, si hacemos caso a las declaraciones de responsables gubernamentales, en objetivos a medio … y largo plazo, o al menos eso es lo que ahora se dice, como quien no quiere la cosa, en esta primera parte de la EEAE, que vincula la reforma de 2012 con la de las políticas de empleo de 2014, afirmando que “La reforma del mercado de trabajo es una reforma de naturaleza estructural y como tal solo desplegará plenamente sus efectos en el largo plazo”, y que “precisamente por ello, se hace especialmente importante contar con unas políticas de activación eficaces, capaces de reforzar la empleabilidad de los trabajadores y dotarles, así, de herramientas para hacer frente a la situación que atraviesa el mercado de trabajo español”. 

Más allá de este planteamiento, el texto es útil para recordar (en especial para quienes tenemos la memoria desgastada por el paso de los años) el importante número de normas (no se citan todas) aprobadas desde julio de 2012 y que han tenido según el gobierno “la finalidad de favorecer la activación e inserción de las personas en desempleo”, siendo la última referenciada el RDL 8/2014, que en pocas fechas se convertirá en Ley (sin cambios de impacto en la materia abordada en esta entrada) tras la formal tramitación parlamentaria (y digo formal porque el número de enmienda aceptadas por el grupo popular a los restantes grupos parlamentarios ha sido mínimo).

Además, esta primera parte recoge los aspectos más importantes del Plan Nacional de Reformas 2014, y concluye que la EEAE es imprescindible para poder aplicar y poner en marcha las recomendaciones de la UE, el propio PNR y por supuesto el nuevo marco normativo (supongo que el resultante de la reforma de la Ley de Empleo por el RDL 8/2014, justificado precisamente en  la exposición de motivos de dicha norma por  la puesta en marcha de un nuevo modelo de políticas activas de empleo que requería lo siguiente: “En primer lugar, es necesario llevar a cabo la reorganización y sistematización de las actuaciones de políticas activas. En segundo lugar, se requiere cambiar la terminología de las «medidas» y «acciones» de políticas activas, distinguiéndose ahora entre «servicios» y «programas». Y, por último, se da forma y contenido a la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo contenida en la ley, pero no desarrollada”). Dicho sea de paso, el desarrollo de la reforma operada por el RDL 8/2014 y por la EEAE requiere de tres Reglamentos, con lo que la puesta en marcha real de la reforma sigue desarrollándose a ritmo lento (si es que realmente es una reforma).  

En fin, la nueva EEAE se asienta sobre unas determinadas bases que parece que no existieran en la regulación anterior y que son las que el actual gobierno ha utilizado machaconamente en todas su intervenciones públicas para justificar los cambios, esto es “el seguimiento de las medidas que se llevan a cabo, la evaluación de resultado y la toma de decisiones sobre una base fundamentada”. Aceptemos, como mera hipótesis de trabajo, que el seguimiento y evaluación pudieran ser manifiestamente mejorables, pero afirmar  implícitamente que la toma de decisiones de los gobiernos socialistas en materia de empleo no tenían “una base fundamentada” me parece, por decirlo de forma suave, un poco fuerte ¿no les parece? Podrá decirse, y argumentarse, que la fundamentación no es acertada, pero de ahí a negar su existencia media un largo trecho.

4. La segunda parte de la EEAE nos explica cuál es la situación y cuáles son las tendencias del mercado de trabajo en España, y quienes sigan regularmente los informes del Banco de España, de la OCDE, de la UE y del FMI, ya saben qué dice el documento del gobierno. El análisis de la mejora de la situación de nuestro mercado laboral (por cierto, ¿estamos ante un crecimiento del empleo o ante un reparto del empleo en atención al cada vez mayor número de personas trabajadoras ocupadas a tiempo parcial?) va acompañado de la necesidad apuntada por organizaciones internacionales (echo en falta referencias a la OIT en el texto, y no sé si será simplemente porque no dispone de documentos que interesen al gobierno o quizás porque algunos de sus planteamientos no son del agrado de aquel) de adoptar medidas adicionales para abordar la situación de colectivos especialmente afectados por la crisis (afectación, no se olvide, derivada de las políticas de austeridad prácticadas en la mayor parte de Estados de la UE en esta década), con cita expresa con carácter general de los jóvenes (menores de 25 años) y trabajadores mayores (no me queda claro si se refiere a los de más de 45 años, o sólo a los de 55 años en adelante, si bien parece que es el segundo colectivo por las referencias posteriores al mismo en el documento), y con carácter más específico de las personas desempleadas de larga duración, las que carecen de empleo y tienen un nivel bajo de cualificación como consecuencia del abandono temprano del sistema escolar, sin olvidar situaciones que pueden afectar a colectivos indiferenciados (aunque con especial impacto para jóvenes) como son, como consecuencia de la crisis, “el reducido ritmo al que se produce la entrada en el empleo desde el paro o la inactividad”.

A continuación, el documento pasa repaso a la situación laboral de los jóvenes, poniendo el acento en el descenso de la población extranjera, algo que no debe extrañar (“-13,2 % anual en el segundo trimestre de 2014”) si se repara en los cambios acaecidos en nuestro mercado de trabajo y el importante impacto sobre la población extranjera en términos de abandono del mismo y también de España. Hay una buena recopilación de datos estadísticos que avalarían el incremento de la actividad de los jóvenes en 2013 y 2014, con referencias al contrato para la formación y el aprendizaje, los contratos en prácticas tras la reforma de 2013 y su regulación incentivada para menores de 30 años con nula o muy reducida experiencia laboral, y la mayor incorporación como trabajadores por cuenta propia, para lo que se han articulado ciertamente muchas medidas de apoyo (el debate sobre si son verdaderos o falsos autónomos es nuevamente una cuestión que queda para otro momento). No obstante, y en relación con este optimismo gubernamental sería bueno contrastar estos datos con el descenso que se ha dado en el número de jóvenes ocupados con contrato indefinido y a tiempo completo.   Sobre los mayores de 55 años se destaca el incremento constante de su participación en el mercado de trabajo desde hace diez años pero con una presencia mucho más reducida entre la población ocupada, con especial preocupación, que comparto, por el desempleo de larga duración y las dificultades para mantener o reincorporar al mercado laboral a quienes tienen baja cualificación.

5. Dentro de esta segunda parte de la EEAE se incluye un amplio apartado dedicado a las tendencias actuales del mercado de trabajo y al examen, a partir de explotación cuantitativa de datos del Sistema Nacional de Empleo y información cualitativa “procedente de los principales actores sociales del área de empleo”, de “actividades económicas y ocupaciones con mejores perspectivas para el empleo”. Bueno, más exactamente ese es el título, ya que más adelante, y antes de entrar en ese análisis, se efectúa el de la situación actual de las actividades económicas, diferenciándolas, a partir de la explotación cualitativa realizada, entre las que no tiene buenas perspectivas, las que muestran indicadores positivos, y las que “han resistido la crisis y muestran buenas perspectivas”. Entre las primeras, y con todos los matices que requeriría hacer tras una manifestación muy general, se encuentran la construcción y el comercio, aunque en ambos sectores se atisban señales positivas vinculadas a trabajos que requieren mayor cualificación. En las segundas, nos encontramos con los servicios sociales, la automoción  y las industrias del calzado y del textil, aunque no deja de ser ciertamente triste, y una muestra clara del impacto de la crisis y de las decisiones gubernamentales, que el posible crecimiento de los servicios sociales, en concreto de las actividades relacionadas con la salud y calidad de vida, se dé como consecuencia de que “se está convirtiendo en campo de acción para la iniciativa privada ante el retroceso de la iniciativa pública”. Por fin, entre las actividades que resisten la crisis y que tienen buenas perspectivas los expertos incluyen, con las necesarias mejoras de cualificación tecnológica de las empresas y de sus trabajadores, el sector agroalimentario, la actividad turística, la actividad logística vinculada al comercio y a las exportaciones, los servicios avanzados a las empresas y las industrias químicas y farmacéuticas.

Algunos medios de comunicación han hecho un análisis bastante más crítico de las bondades planteadas por el gobierno, y sirva como ejemplo este titular de un artículo publicado en el diario El Mundo el pasado 2 de septiembre: “España sale de la crisis: 'Se busca camarero por 9.000 eurosanuales' ¿muy gráfico, verdad? En efecto, en la EEAE se destaca que las ocupaciones con mejores perspectivas de empleo “están relacionadas con los sectores y actividades económicas que muestran mayor dinamismo: el turismo, hostelería, ocio y restauración”. Si bien se reconoce que son ocupaciones que tienen una alta estacionalidad (en términos laborales significa contratos fijos discontinuos – en disminución – contratos temporales y contratos a tiempo parcial), se afirma que “pertenecen a unos sectores consolidados por el volumen de empleo y se considera que tienen todavía potencial de crecimiento a corto plazo, para lo que necesitan modernizarse, innovar y profesionalizarse dada la creciente competencia internacional”. Hay además expectativas positivas según el gobierno en las ocupaciones del sector agroalimentario, las relacionadas con el comercio exterior, técnicos comerciales, las relacionadas con las instalaciones, reparaciones y mantenimiento de viviendas, o con los ámbitos tecnológicos (no deja de ser curioso que se siga hablando de “nuevas tecnologías de la comunicación”, algo que demuestra probablemente que la redacción del texto no se ha hecho precisamente por un joven que ya ha nacido con lo que quienes tenemos una edad avanzada todavía tenemos tendencia a denominar “nuevas” (¿) tecnologías).

Otra curiosidad, con impacto jurídico ciertamente, es que el crecimiento previsible en el ámbito de las ocupaciones relacionadas con la atención a las personas mayores, ya sean o no dependientes, se vincule “a los cambios introducidos en el sistema de ayudas a la dependencia” (yo diría más bien restricciones y recortes públicos de las ayudas que llevan al incremento del sector privado) y al “incremento de la contratación legal de trabajadores”, manifestación clara e indubitada de la amplitud de la prestación irregular laboral que afectaba a muchos trabajadores y que desde luego aún no ha desaparecido. Sobre las necesidades formativas vinculadas a la mayor parte de las ocupaciones pero en especial a las de mejores perspectivas, siguen siendo importantes, dentro de las llamadas “necesidades transversales”, los idiomas y la informática, el trabajo en equipo, las habilidades sociales, etc, y dentro de las “sectoriales” hay que prestar atención a cada sector, remitiendo a las personas interesadas a la lectura del documento en este punto.