1. Con pausa y
sin prisas. A diferencia de la rapidez que mereció la modificación de la Ley de
Empleo, incorporada en el Real Decreto-Ley 8/2014 que en la actualidad se está
tramitando como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia pero en el que
no se han incorporados modificaciones de importancia al texto original, la
aprobación de la Estrategia Española de Activación para el Empleo 2014-2016
(EEAE) y del Plan anual de política de empleo 2014 (PAPE 2014) se ha hecho de
forma tranquila, aunque dicha aprobación se había anunciado desde hacía varias
meses por lo que se refiere a la EEAE. En efecto, ha sido necesario esperar al
Consejo de Ministros del día 5 de este mes para que fueran aprobados ambos
textos, y su envío al Boletín Oficial del Estado parece que ha llevado un ritmo
bastante lento, o puede ocurrir simplemente que su publicación no se
consideraba prioritaria, o quizás se han incorporado retoques después de la
aprobación, pues de otra forma no se entiende que hayan debido transcurrir 18
días para la publicación de la EEAE y 19 para el PAPE 2014. Recuerdo que algo
parecido ocurrió con el PAPE 2013, que fue aprobado por el Consejo de Ministros
de 2 de agosto y que no vio la luz pública del BOE hasta el 10 de septiembre.
El objeto de
esta entrada es analizar los contenidos más relevante de ambos documentos, en
el bien entendido que el PAPE 2014 tiene muchos puntos de conexión con el del
año anterior tal como he podido comprobar tras la lectura de aquel y revisar el
comentario que realicé del PAPE 2013 en una entrada anterior del blog. Por otra
parte, la EAEE parece formalmente un texto nuevo, en la medida que procede a la
derogación de la Estrategia Española de Empleo (una de las últimas aportaciones
del gobierno socialista, aprobada por RD 1542/2011 de 31 de octubre) (EAE),
pero en realidad no lo es tanto como he comprobado nuevamente tras la lectura
de aquella y del comentario que realicé en su momento a la EAE. Bueno, matizo
la afirmación anterior, ya que sí hay un cambio importante, a peor, respecto a
la asignación de recursos presupuestarios para llevar a cabo y poner en marcha
las medidas aprobadas. Ya podemos
encontrar en las redes sociales un primer comentario de los aspectos más
destacados de la EAEE a cargo de la profesora de la UAM, y miembro del equipo
Augusto Plató, Laura Pérez Ortiz, en el que se efectúa una (comprensible)
crítica a la fecha de publicación y entrada en vigor (al día siguiente de
aparecer en el BOE), por el poco tiempo que resta para finalizar 2014,
afirmando que “con esto, la sensación que queda es que la realización de estas
estrategias y políticas sigue las pautas dictadas desde Europa, pero sin ánimo
de lograr los objetivos. Se hacen los documentos para cumplir y recibir fondos,
pero no es creíble que a estas alturas del año se establezcan objetivos y
medidas para cumplir ¡en este mismo año!
2. La EAAE se
aprueba por el RD 751/2014 de 5 de septiembre, se publica en el BOE el día 23 y
entra en vigor el día 24. La denominación se diferencia (aunque lo importante
no es el nombre o denominación, sino el contenido) del texto recibido de la “herencia
socialista”, la EAE, pareciendo al menos formalmente que se quiere poner el
acento en las políticas de activación (también se ponía en la EAE aunque no
apareciera la referencia expresa en el título). Por cierto, en el PAPE 2013 ya
se hacía referencia a la futura Estrategia que había de sustituir a la aprobada
en 2011, si bien en aquel momento se utilizaba la expresión “Estrategia
española de políticas activas de empleo”.
En la introducción del RD se hace un
sucinto repaso de medidas anteriores adoptadas por el actual gobierno para
mejorar la situación del mercado de trabajo, obviamente desde su perspectiva, y
se destaca la importancia de la reforma laboral y de la normativa sobre
estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, con las obligadas
críticas a la “herencia recibida” del anterior gobierno, medidas ambas que han
sido fuertemente cuestionadas en el ámbito social como he ido explicando en el
blog. La crítica llega también a la EAE porque “no incluía la evaluación como un aspecto reforzado del
diseño, planificación, programación, ejecución y control de los resultados de
las políticas de activación para el empleo”, de tal manera que ya en 2013 el
gobierno se puso manos a la obra para poner en marcha aquello que se califica,
y permítanme que sea bastante escéptico al respecto, “un nuevo modelo de
políticas activas de empleo”, consistente según se afirma en la citada
introducción en “pasar desde un modelo de financiación y gestión articulado en
torno a programas establecidos centralizadamente a un nuevo marco acorde con
las competencias de las comunidades autónomas en políticas activas, en el marco
de la unidad de mercado, basado en la evaluación”. Por cierto, el documento
parece “descoordinado” en los datos, y me explico: quizás hubiera sido
necesaria una última y tranquila lectura de todo el texto para tener un punto
de referencia común para todos los datos estadísticos utilizados, ya que en
ocasiones se hace referencia, con buen y actualizado criterio, a los datos del
segundo semestre de este año, mientras que en otras se utilizan los del año 2013.
No tiene especial importancia este desajuste ya que no se trata de abordar de
forma directa su impacto en el empleo y un hipotético cambio normativo, pero
repito que no estaría de más que el último borrador de un documento como este
pudiera ser objeto de una lectura detenida y detallada que permitiera pulir
esos lógicos desajustes que se pueden encontrar en textos que han venido
preparándose, y de los que han existido varios borradores, durante bastantes
meses.
No creo precisamente que la política del gobierno
actual haya potenciado las competencias de las Comunidades Autónomas en materia
laboral y de empleo, tal como expuse en mi comparecencia ante la subcomisión deempleo juvenil del Congreso de los Diputados el 7 de septiembre, en la que
afirmé que “Debemos prestar atención a la recentralización de competencias en
materia de políticas activas de empleo, con apoyo ciertamente en una
determinada jurisprudencia del TC (véase la sentencia núm. 22/2014 de 13 de
febrero, con ocasión del Recurso de inconstitucionalidad interpuesto el 18 de
marzo de 2004 por el Parlamento de Cataluña en relación con diversos preceptos
de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de empleo). Me pregunto si no corremos
el riesgo de un vaciamiento de las competencias ejecutivas de las Comunidades
Autónomas, y también que margen de actuación les queda para la elaboración de
políticas propias que atiendan a su realidad territorial”.
La nueva EEAE acoge según sus redactores las recomendaciones
formuladas para España por el Consejo de la UE, y se articula alrededor de seis
ejes que han sido consensuado entre las autoridades estatales y las de las
Comunidades Autónomas (no me consta que las de Cataluña, País Vasco y Andalucía
hayan dado el visto bueno al conjunto de tales cambios): “orientación,
formación, oportunidades de empleo, igualdad de oportunidades en el acceso al
empleo, emprendimiento y mejora del marco institucional del Sistema Nacional de
Empleo”; sin olvidar, la estrecha relación que debe existir entre la nueva EAAE
y otra estrategia aprobada el año anterior, la de emprendimiento y empleo joven 2013-2016, completada recientemente (al
menos en el plano teórico) por la puesta en marcha del sistema de garantía
juvenil y la creación de un fichero
propio que mereció mis críticas en la citada comparecencia en la Cámara Baja,
en la que formulé las siguientes preguntas: “¿Qué aporta el fichero del SGJ?
¿Cómo se computarán los jóvenes que se inscriban en el fichero y no en los
servicios públicos de empleo? ¿Quién llevará a cabo las distintas medidas
educativas, formativas y laborales para los jóvenes? ¿Tiene sentido que deba
ser el joven el que se inscriba en el fichero, so pena de no poder acceder a
las distintas medidas, o no sería más lógico que fueran los poderes públicos, a
partir de los registros disponibles, los que hicieran una primera lista de las
personas a las que debe dirigirse las
medidas y que después cada joven ratificara en su caso su incorporación?”.
El RD 751/2014 dispone de un solo artículo, una
disposición transitoria (a efectos de justificación de determinadas cantidades
por parte de las Comunidades Autónomas), otra derogatoria, y tres disposiciones
finales, además, obviamente, de incorporar el texto íntegro de la EAAE,
configurada como “el marco normativo para la coordinación y ejecución de las
políticas activas de empleo e intermediación laboral en el conjunto del
Estado”. A lo largo y ancho de toda la EAAE los términos “activación” y en
especial el de “intermediación” serán el santo y seña de la diferencia con la
EAE, siendo, repito, comunes muchos de sus contenidos. Al respecto, la EAE era
configurada por el RD 1542/2011, de 31 de octubre, como “el marco normativo
para la coordinación y ejecución de las políticas activas de empleo en el
conjunto del Estado”.
3. La primera parte de la EEAE, con argumentaciones
que encontraremos repetidas en el PAPE 2014, sitúa el marco en el que se va a
poner en marcha, con referencias concretas a la Estrategia Europea de 2020, las
directrices comunitarias sobre el empleo y el programa nacional de reformas.
Para quienes somos lectores obligados de todas las normas laborales, y de
aquellas con incidencia sobre el mundo laboral, dictadas desde la toma de
posesión del gobierno surgido de las elecciones del 20 de noviembre de 2011, y
para quienes también somos lectores (en este caso no obligados sino porque
creemos que es necesario para el desarrollo de nuestra actividad docente e
investigadora) de los debates parlamentarios, esta primera parte es archisabida
y conocida respecto a sus contenidos, ya que destaca fundamentalmente los
logros de la política económica y laboral del gobierno y critica una vez más la
“herencia recibida” del gobierno anterior, además de manifestar su satisfacción
porque sus normas y reformas han sido avaladas por los gurús, perdón,
organismos internacionales como la OCDE, el FMI, la UE… y sin olvidar por
supuesto en el ámbito estatal al Banco de España (que hayan sido avaladas por
el conjunto de la población que sufre las consecuencias de las mismas ya sería
harina de otro costal).
Resulta tedioso repetir las críticas formuladas por
el gobierno a la normativa laboral y de protección social existente en 2011,
pero me parece necesario recordarlas para quienes no estén familiarizados con
los debates políticos y técnicos: las “debilidades estructurales” de nuestro
mercado de trabajo y que la reforma laboral (reformas laborales, dicho más
correctamente, por la cantidad de normas aprobadas desde diciembre de 2011
hasta el momento en que redacto esta entrada) iba a corregir, derivaban
básicamente de “la excesiva rigidez en la regulación de las condiciones
internas de trabajo, la segmentación en las condiciones laborales entre
trabajadores temporales e indefinidos y una estructura de negociación colectiva
alejada de las necesidades reales de empresas y trabajadores…”. Parece que los
objetivos a corto plazo de dicha reforma se fueron transformando de forma
gradual y paulatina, si hacemos caso a las declaraciones de responsables gubernamentales,
en objetivos a medio … y largo plazo, o al menos eso es lo que ahora se dice,
como quien no quiere la cosa, en esta primera parte de la EEAE, que vincula la
reforma de 2012 con la de las políticas de empleo de 2014, afirmando que “La
reforma del mercado de trabajo es una reforma de naturaleza estructural y como
tal solo desplegará plenamente sus efectos en el largo plazo”, y que “precisamente
por ello, se hace especialmente importante contar con unas políticas de
activación eficaces, capaces de reforzar la empleabilidad de los trabajadores y
dotarles, así, de herramientas para hacer frente a la situación que atraviesa
el mercado de trabajo español”.
Más allá de este planteamiento, el texto es útil para
recordar (en especial para quienes tenemos la memoria desgastada por el paso de
los años) el importante número de normas (no se citan todas) aprobadas desde
julio de 2012 y que han tenido según el gobierno “la finalidad de favorecer la
activación e inserción de las personas en desempleo”, siendo la última
referenciada el RDL 8/2014, que en pocas fechas se convertirá en Ley (sin
cambios de impacto en la materia abordada en esta entrada) tras la formal
tramitación parlamentaria (y digo formal porque el número de enmienda aceptadas
por el grupo popular a los restantes grupos parlamentarios ha sido mínimo).
Además, esta primera parte recoge los aspectos más
importantes del Plan Nacional de Reformas 2014, y concluye que la EEAE es
imprescindible para poder aplicar y poner en marcha las recomendaciones de la
UE, el propio PNR y por supuesto el nuevo marco normativo (supongo que el
resultante de la reforma de la Ley de Empleo por el RDL 8/2014, justificado
precisamente en la exposición de motivos
de dicha norma por la puesta en marcha
de un nuevo modelo de políticas activas de empleo que requería lo siguiente: “En
primer lugar, es necesario llevar a cabo la reorganización y sistematización de
las actuaciones de políticas activas. En segundo lugar, se requiere cambiar la
terminología de las «medidas» y «acciones» de políticas activas,
distinguiéndose ahora entre «servicios» y «programas». Y, por último, se da
forma y contenido a la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de
Empleo contenida en la ley, pero no desarrollada”). Dicho sea de paso, el
desarrollo de la reforma operada por el RDL 8/2014 y por la EEAE requiere de
tres Reglamentos, con lo que la puesta en marcha real de la reforma sigue
desarrollándose a ritmo lento (si es que realmente es una reforma).
En fin, la nueva EEAE se asienta sobre unas
determinadas bases que parece que no existieran en la regulación anterior y que
son las que el actual gobierno ha utilizado machaconamente en todas su
intervenciones públicas para justificar los cambios, esto es “el seguimiento de
las medidas que se llevan a cabo, la evaluación de resultado y la toma de
decisiones sobre una base fundamentada”. Aceptemos, como mera hipótesis de
trabajo, que el seguimiento y evaluación pudieran ser manifiestamente mejorables,
pero afirmar implícitamente que la toma
de decisiones de los gobiernos socialistas en materia de empleo no tenían “una
base fundamentada” me parece, por decirlo de forma suave, un poco fuerte ¿no
les parece? Podrá decirse, y argumentarse, que la fundamentación no es
acertada, pero de ahí a negar su existencia media un largo trecho.
4. La segunda parte de la EEAE nos explica cuál es la
situación y cuáles son las tendencias del mercado de trabajo en España, y
quienes sigan regularmente los informes del Banco de España, de la OCDE, de la
UE y del FMI, ya saben qué dice el documento del gobierno. El análisis de la
mejora de la situación de nuestro mercado laboral (por cierto, ¿estamos ante un
crecimiento del empleo o ante un reparto del empleo en atención al cada vez
mayor número de personas trabajadoras ocupadas a tiempo parcial?) va acompañado
de la necesidad apuntada por organizaciones internacionales (echo en falta
referencias a la OIT en el texto, y no sé si será simplemente porque no dispone
de documentos que interesen al gobierno o quizás porque algunos de sus
planteamientos no son del agrado de aquel) de adoptar medidas adicionales para abordar
la situación de colectivos especialmente afectados por la crisis (afectación,
no se olvide, derivada de las políticas de austeridad prácticadas en la mayor
parte de Estados de la UE en esta década), con cita expresa con carácter
general de los jóvenes (menores de 25 años) y trabajadores mayores (no me queda
claro si se refiere a los de más de 45 años, o sólo a los de 55 años en
adelante, si bien parece que es el segundo colectivo por las referencias
posteriores al mismo en el documento), y con carácter más específico de las
personas desempleadas de larga duración, las que carecen de empleo y tienen un
nivel bajo de cualificación como consecuencia del abandono temprano del sistema
escolar, sin olvidar situaciones que pueden afectar a colectivos
indiferenciados (aunque con especial impacto para jóvenes) como son, como
consecuencia de la crisis, “el reducido ritmo al que se produce la entrada en
el empleo desde el paro o la inactividad”.
A continuación, el documento pasa repaso a la
situación laboral de los jóvenes, poniendo el acento en el descenso de la
población extranjera, algo que no debe extrañar (“-13,2 % anual en el segundo
trimestre de 2014”) si se repara en los cambios acaecidos en nuestro mercado de
trabajo y el importante impacto sobre la población extranjera en términos de
abandono del mismo y también de España. Hay una buena recopilación de datos
estadísticos que avalarían el incremento de la actividad de los jóvenes en 2013
y 2014, con referencias al contrato para la formación y el aprendizaje, los
contratos en prácticas tras la reforma de 2013 y su regulación incentivada para
menores de 30 años con nula o muy reducida experiencia laboral, y la mayor
incorporación como trabajadores por cuenta propia, para lo que se han
articulado ciertamente muchas medidas de apoyo (el debate sobre si son
verdaderos o falsos autónomos es nuevamente una cuestión que queda para otro
momento). No obstante, y en relación con este optimismo gubernamental sería
bueno contrastar estos datos con el descenso que se ha dado en el número de
jóvenes ocupados con contrato indefinido y a tiempo completo. Sobre
los mayores de 55 años se destaca el incremento constante de su participación
en el mercado de trabajo desde hace diez años pero con una presencia mucho más
reducida entre la población ocupada, con especial preocupación, que comparto,
por el desempleo de larga duración y las dificultades para mantener o
reincorporar al mercado laboral a quienes tienen baja cualificación.
5. Dentro de esta segunda parte de la EEAE se incluye
un amplio apartado dedicado a las tendencias actuales del mercado de trabajo y
al examen, a partir de explotación cuantitativa de datos del Sistema Nacional
de Empleo y información cualitativa “procedente de los principales actores
sociales del área de empleo”, de “actividades económicas y ocupaciones con
mejores perspectivas para el empleo”. Bueno, más exactamente ese es el título,
ya que más adelante, y antes de entrar en ese análisis, se efectúa el de la
situación actual de las actividades económicas, diferenciándolas, a partir de
la explotación cualitativa realizada, entre las que no tiene buenas
perspectivas, las que muestran indicadores positivos, y las que “han resistido
la crisis y muestran buenas perspectivas”. Entre las primeras, y con todos los
matices que requeriría hacer tras una manifestación muy general, se encuentran
la construcción y el comercio, aunque en ambos sectores se atisban señales
positivas vinculadas a trabajos que requieren mayor cualificación. En las
segundas, nos encontramos con los servicios sociales, la automoción y las industrias del calzado y del textil,
aunque no deja de ser ciertamente triste, y una muestra clara del impacto de la
crisis y de las decisiones gubernamentales, que el posible crecimiento de los
servicios sociales, en concreto de las actividades relacionadas con la salud y
calidad de vida, se dé como consecuencia de que “se está convirtiendo en campo
de acción para la iniciativa privada ante el retroceso de la iniciativa
pública”. Por fin, entre las actividades que resisten la crisis y que tienen
buenas perspectivas los expertos incluyen, con las necesarias mejoras de
cualificación tecnológica de las empresas y de sus trabajadores, el sector
agroalimentario, la actividad turística, la actividad logística vinculada al
comercio y a las exportaciones, los servicios avanzados a las empresas y las
industrias químicas y farmacéuticas.
Algunos medios de comunicación han hecho un análisis
bastante más crítico de las bondades planteadas por el gobierno, y sirva como
ejemplo este titular de un artículo publicado en el diario El Mundo el pasado 2
de septiembre: “España sale de la crisis: 'Se busca camarero por 9.000 eurosanuales' ¿muy gráfico, verdad? En efecto, en la EEAE se destaca que las
ocupaciones con mejores perspectivas de empleo “están relacionadas con los
sectores y actividades económicas que muestran mayor dinamismo: el turismo,
hostelería, ocio y restauración”. Si bien se reconoce que son ocupaciones que
tienen una alta estacionalidad (en términos laborales significa contratos fijos
discontinuos – en disminución – contratos temporales y contratos a tiempo
parcial), se afirma que “pertenecen a unos sectores consolidados por el volumen
de empleo y se considera que tienen todavía potencial de crecimiento a corto
plazo, para lo que necesitan modernizarse, innovar y profesionalizarse dada la
creciente competencia internacional”. Hay además expectativas positivas según
el gobierno en las ocupaciones del sector agroalimentario, las relacionadas con
el comercio exterior, técnicos comerciales, las relacionadas con las
instalaciones, reparaciones y mantenimiento de viviendas, o con los ámbitos tecnológicos
(no deja de ser curioso que se siga hablando de “nuevas tecnologías de la
comunicación”, algo que demuestra probablemente que la redacción del texto no
se ha hecho precisamente por un joven que ya ha nacido con lo que quienes
tenemos una edad avanzada todavía tenemos tendencia a denominar “nuevas” (¿)
tecnologías).
Otra curiosidad, con impacto jurídico ciertamente, es
que el crecimiento previsible en el ámbito de las ocupaciones relacionadas con
la atención a las personas mayores, ya sean o no dependientes, se vincule “a
los cambios introducidos en el sistema de ayudas a la dependencia” (yo diría
más bien restricciones y recortes públicos de las ayudas que llevan al
incremento del sector privado) y al “incremento de la contratación legal de trabajadores”,
manifestación clara e indubitada de la amplitud de la prestación irregular
laboral que afectaba a muchos trabajadores y que desde luego aún no ha
desaparecido. Sobre las necesidades formativas vinculadas a la mayor parte de
las ocupaciones pero en especial a las de mejores perspectivas, siguen siendo
importantes, dentro de las llamadas “necesidades transversales”, los idiomas y
la informática, el trabajo en equipo, las habilidades sociales, etc, y dentro
de las “sectoriales” hay que prestar atención a cada sector, remitiendo a las
personas interesadas a la lectura del documento en este punto.
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