sábado, 26 de septiembre de 2015

UE. Cómo abordar la problemática de los desempleados de larga duración. Notas a la propuesta de Recomendación del Consejo de 17 de septiembre.



1. El seguimiento y lectura de los documentos comunitarios que abordan asuntos de índole social, señaladamente en materia de políticas migratorias y de empleo, es algo habitual por mi parte para preparar intervenciones públicas y también para preparar documentos de trabajo para sesiones formativas. El interés por los primeros encuentra su origen hace ya muchos años, desde que mi maestro, el jesuita Joan N. García-Nieto, me inculcó el interés por las personas con independencia de donde fueran y de donde provinieran; el interés por los segundos va de la mano de los anteriores pero también con mi actividad académica, pues no en vano la política de empleo es un elemento central de toda política laboral que ponga en el centro de su atención el bienestar de las personas, y más concretamente de las personas trabajadoras, ya estén ocupadas o estén a la búsqueda de empleo.

La proximidad de una intervención pública el próximo mes de octubre en la Facultad de Derecho de la Universidad de Valencia, en el marco de una jornada internacional dedicada a “La protección de los derechos sociales desde el ámbito internacional”, me ha animado (y obligado) a prestar atención a algunos recientes documentos comunitarios en los que se aborda la temática del empleo y se plantean propuestas para mejorar la situación de las personas que se encuentran en el mercado de trabajo trabajando o bien que están fuera temporalmente del mismo pero que desean reincorporarse, así como también para encarar los nuevos, y no tan nuevos, retos que los cambios económicos y sociales están significando e impactando sobre las relaciones laborales. La diversidad del mundo del trabajo es cada vez más acusada y ello trato de explicárselo a mis alumnos y alumnas el primer día de clase para poder entrar después al estudio jurídico de ese mundo laboral; un mundo del trabajo afectado como digo por diversos desafíos, a los que se refiere la Recomendación aprobada por el Parlamento Europeo el día 10 de septiembre sobre “La creación de un mercado de trabajo competitivo en la UE desiglo XXI”, tales como “la globalización, el envejecimiento de la sociedad, el rápido cambio tecnológico, como la digitalización y la robotización, la discordancia entre las cualificaciones y los puestos de trabajo y la creciente demanda de mano de obra altamente cualificada con un exceso de oferta de mano de obra poco cualificada que genera polarización salarial”.  

2. Anoto en esta entrada un documento que creo que debe merecer especial atención, la propuestade Recomendación del Consejo sobre la integración de los desempleados de largaduración en el mercado laboral, presentado el pasado día 17.

Recomiendo también a la lectores y lectoras del blog interesados en las políticas de empleo otros documentos europeos de interés. Una semana antes, el Parlamento europeo había aprobado en su sesión plenaria dos Resoluciones sobre empleo, la primera yacitada en un párrafo anterior y referida a  la “adecuación de las competencias y las cualificaciones a la demanda y las perspectivas de empleo como medida para recuperarse de la crisis”, y la segunda sobre “emprendimiento social e innovación social en la lucha contra eldesempleo”. Poco antes, en concreto el 26 de agosto, la Comisión europea publicó una Comunicación sobre las nuevas prioridades europeas en educación yformación, documento que es el proyecto de informe conjunto 2015 elaborado con el Consejo sobre la aplicación del marco estratégico para la cooperación europea en tales ámbitos.   

3 Sin duda, las políticas de empleo y de protección contra el desempleo deben prestar especial atención a quienes se encuentran fuera del mercado de trabajo desde hace ya un cierto tiempo, en principio involuntariamente y en muchas ocasiones después por desánimo para seguir en el mismo ante la falta de expectativas, conceptuándose el desempleo de larga duración como aquel que padece una persona durante más de doce meses a la búsqueda de empleo y que se acaba convirtiéndo, y no sólo a efectos estadísticos, en desempleo de muy larga duración si tal situación se prolonga más de dos años. No es momento ahora de tratar la realidad española, pero no está de más recordar que este es uno de los grandes problemas que afecta a nuestro mercado de trabajo como ponen de manifiesto los datos oficiales de desempleo.

La propuestapresentada por la Comisión encuentra su origen en el programa de trabajo presentado por la Comisión Europea para 2015. En el apartado de nuevas iniciativas sobe el fomento de la integración en el mercado laboral y la empleabilidad se proponía una paquete de medidas “para ayudar a los Estados miembros a facilitar el acceso al mercado laboral – especialmente a los desempleados de mayor duración y a los jóvenes– y a dotarse de una mano de obra cualificada. El plan comprenderá medidas complementarias de la ejecución de la Iniciativa de Empleo Juvenil, una propuesta de Recomendación del Consejo sobre la integración de los desempleados de larga duración y medidas de ampliación de las cualificaciones”.  La síntesis queda perfectamente recogida en el resumen efectuado en la parte final de la exposición de motivos, tratándose de aprobar y poner en marcha por los Estados miembros tres medidas para abrir camino a la integración en el mercado laboral: “1) fomentar la inscripción en los servicios de empleo; 2) evaluar las necesidades individuales y el potencial de los desempleados de larga duración antes de que lleven dieciocho meses en paro;3) ofrecer un acuerdo de integración laboral a los desempleados de larga duración antes de que lleven dieciocho meses en paro”.

4. En su exposición de motivo se pasa revista en primer lugar al contexto de la propuesta, con la explicación de cuál es su motivación y cuáles son sus objetivos, así como también su coherencia con las medidas ya vigentes. A continuación, es objeto de atención la base jurídica de la Recomendación propuesta (arts. 292 y 149 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea), y el respeto  de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. El documento explica a continuación el resultado de la consulta previa llevada a cabo entre el 19 de febrero y el 15 de mayo de 2015 sobre la prestación de servicios a los desempleados de larga duración y qué medidas habría que adoptar para mejorar y corregir la situación actual en gran parte de los Estados miembros con el apoyo de los poderes comunitarios, e igualmente pasa amplia revista al análisis realizado de “la eficacia y el posible impacto de una Recomendación del Consejo”, análisis en el que se prestó especial atención a la problemática existente en cinco Estado UE y la medida denominada “acuerdo de integración laboral” (por cierto, ¿les suena algo parecido al “compromiso de actividad” de los trabajadores desempleados en España regulado en el art. 231 de la Ley General de Seguridad Social?), alcanzándose unas conclusiones que tuvieron una influencia indudable en el texto finalmente aprobado, destacando ahora por mi parte que se puso de manifiesto la necesidad, ya señalada en la evaluación realizada por la Comisión sobre la aplicación de la Recomendación de 3 de octubre de 2008 sobre la inclusión activa de las personas excluidas del mercado laboral, de  poner en prácticas “unos enfoques coordinados e integrados para la prestación de servicios y para las políticas de empleo que incluyan ventanillas únicas que vinculen el empleo con la protección social”.

Dicho acuerdo de integración laboral, tal como ocurre ya en España (al menos formalmente) genera derechos y obligaciones para ambas partes, y con respecto a las personas desempleadas “vinculan la percepción de prestaciones con la participación en medidas activas de empleo y con la búsqueda de empleo, en consonancia con la legislación vigente”.

La parte introductoria, bastante más amplia que el contenido concreto de la propuesta de Recomendación, examina las repercusiones presupuestarias y concluye que inicialmente podría tener un coste administrativo para poner en marcha la prestación coordinada y la ayuda individualizada que se plantea en el documento comunitario, pero que a medio plazo dicha repercusión sería “limitada o incluso positiva… , especialmente si ello se traduce en una mayor vuelta al empleo, especialmente si va acompañada de otras reformas pertinentes del mercado laboral”.

5. ¿Qué datos, qué contenidos y qué propuestas concretas creo que deben destacarse de la propuesta 
de la Comisión?

En primer lugar, la obligada referencia a los datos estadísticos, a la “fría realidad” de los números detrás de los que hay personas como nos recuerda el Papa Francisco cuando se refiere en sus intervenciones a las personas desempleadas. Según la oficina estadística Eurostat, los desempleados de larga duración son la mitad de las personas sin empleo de la UE; un 5 % de la población activa de la UE tiene el perfil objeto de atención en el documento, más exactamente 12,1 millones de personas, de las que un 62 % lleva en tal situación más de dos años (desempleo de muy larga duración), con el riesgo que ello supone de pasar de forma casi definitiva a la situación, estadística, de inactividad, ya que los estudios realizados ponen de manifiesto que cada año “una quinta parte (de quienes llevan desempleados un año o más) renuncian a seguir intentando encontrar otro puesto de trabajo y pasan a ser considerados personas inactivas”.

Es cierto, y así es reconocido, que los Estados están actuando para corregir la situación, pero no lo es menos que los resultados ponen de manifiesto que todavía queda mucho por hacer en buena parte de ellos, aprendiendo de las mejores prácticas de aquellos Estados que han obtenido los resultados más positivos, ya que en 2014 “la proporción de desempleados de larga duración que volvieron a trabajar antes de llegar a estar dos años en paro osciló entre los distintos Estados miembros entre un 11 y más de un 46 %”, y de ahí que la intervención a escala europea, con respeto de las competencias de los Estados en política de empleo, debería servir para ayudarles a mejorar tal situación.

Obsérvese que estamos refiriéndonos a una propuesta de Recomendación, no de Directiva vinculante una vez transpuesta al ordenamiento jurídico interno, y con ella se pretende, así se explica en la Exposición de Motivos, “orientar a los Estados miembros sobre la prestación de servicios destinados a aumentar la tasa de transición del desempleo de larga duración al empleo”, para lo que son señaladas acciones concretas “destinadas a reforzar la ayuda personalizada dirigida a los desempleados de larga duración, que deben llevar a cabo los servicios sociales y de empleo”. En el bien entendido que los objetivos perseguidos para mejorar la situación de colectivo como el ahora referenciado no pueden desligarse ni separarse de otros perseguidos a escala global para el conjunto de la población trabajadora, tratándose de políticas que presten atención a “la concepción de sistemas de educación y formación, la fiscalidad del trabajo y la legislación sobre protección del empleo”, conceptos tan amplios detrás de los cuales se ocultan en ocasiones, y se puede comprobar en algunos documentos comunitarios, propuestas como las del llamado contrato único que no beneficiarían precisamente a mi parecer a los trabajadores.

6. La propuesta también tiene otro punto de referencia en las orientaciones en materia de empleo que son adoptadas anualmente en el marco de las orientaciones integradas en materia económica y de empleo. Una de las directrices en materia de empleo aprobada para el quinquenio 2015-2019 versa sobre la mejora del funcionamiento de los mercados de trabajo, en la que se plantea que “Los Estados miembros deben reforzar las políticas activas del mercado de trabajo ampliando su orientación, ámbito de aplicación, cobertura e interacción con las medidas pasivas. El objetivo de estas políticas es mejorar la adecuación entre la oferta y la demanda en el mercado de trabajo y apoyar transiciones viables en el mismo, mientras que el papel de los servicios públicos de empleo es prestar una ayuda individualizada y poner en marcha sistemas de medición de los resultados. Los Estados miembros también deben velar por que sus sistemas de protección social activen y capaciten eficazmente a quienes pueden acceder al mercado de trabajo, protejan a quienes han quedado excluidos (temporalmente) o no pueden participar en ese mercado y preparen a las personas para hacer frente a los riesgos potenciales, mediante la inversión en capital humano. Deben promover asimismo mercados de trabajo inclusivos y abiertos a todos, e introducir medidas eficaces para combatir la discriminación”.  Igualmente, la propuesta se apoya en la experiencia y lecciones de la puesta en marcha de la garantía juvenil en 2013, que ha puesto de manifiesto al parecer de la Comisión (y supongo que habría que ser mucho más concreto y analizar cada Estado en particular para comprobar si se confirma la tesis general, y no estoy seguro precisamente de ello) que “las iniciativas específicas de la UE pueden movilizar y reforzar las medidas nacionales destinadas a corregir una fuente de ineficiencia del mercado de trabajo y desamparo social”.

7. Sobre la base jurídica de la propuesta, el precepto de referencia del TFUE es el art. 292, que permite al Consejo adoptar Recomendaciones a propuesta de la Comisión. Dicho precepto, como ya he indicado antes, debe ponerse en relación con el art. 149, incluido dentro del título IX dedicado al empleo, que dispone que “El Parlamento Europeo y el Consejo… podrán adoptar medidas de fomento para alentar la cooperación entre los Estados miembros y apoyar la actuación de estos últimos en el ámbito del empleo, a través de iniciativas destinadas a desarrollar los intercambios de información y buenas prácticas, facilitar análisis comparativos y asesoramiento, así como promover planteamientos innovadores y evaluar experiencias, en particular recurriendo a proyectos piloto…”, en el bien entendido que tales medidas adoptadas “no incluirán armonización alguna de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros”. La Comisión pretende con la propuesta, con estricto respeto al principio de subsidiariedad, coordinar, estimular y apoyar las políticas de los Estados miembros, basándose justamente en la adopción de una medida que tiene en consideración las mejoras prácticas, y que mayores éxitos han conseguido, de algunos Estados, trasladando las lecciones aprendidas “a un marco de actuación que ayudará a los Estados miembros a modernizar sus servicios sociales y de empleo”.

El pleno respeto a las competencias propias de los Estados se enfatiza por la Comisión en cuanto que a su parecer, y estoy de acuerdo con su tesis tras la lectura de la propuesta, “la Recomendación prevé un alto grado de flexibilidad para los Estados miembros, tanto en la concepción como en la esencia de las medidas de aplicación”. Esa flexibilidad es justamente la que se contemplaba como necesaria en la mayor parte de las aportaciones habidas durante el período de consulta, combinando adecuadamente las políticas económicas con las propias de empleo y respetando la diversidad de situaciones que se producen en cada Estado, y al mismo tiempo reconociendo “la diversidad de los desempleados de larga duración como grupo promoviendo un enfoque individualizado”.

8. En el análisis de la eficacia y el impacto de una Recomendación como la presentada, elaborado por los servicios de la Comisión, se detectaron varios factores que limitan los éxitos de las políticas nacionales para facilitar la integración de los desempleados de larga duración y que sería necesario corregir, yendo en tal sentido las recomendaciones propuestas en el documento ahora presentado.
Entre tales factores se incluían la baja tasa de inscripción en los servicios de empleo, condición necesaria para poder participar en medidas activas de empleo (“la media de inscripción de la UE es del 73 % y en varios Estados miembros se sitúa por debajo del 50 %”); también, que la vinculación legalmente establecida entre los compromisos de los servicios de empleo y de las personas desempleadas no siempre se cumplían “por lagunas en las ofertas de medidas activas”, dirigidas a colectivos desempleados en muchas ocasiones que aún no han llegado a la situación de larga duración; los problemas de relación entre servicios de empleo y servicios sociales, y de la articulación de las medidas puestas en marcha, cuando el desempleado extingue su derecho a prestaciones por desempleo y pasa a percibir otro tipo de ayudas económicas también era señalado en el análisis; igualmente, el acceso al tratamiento individualizado  de este colectivo no tiene la importancia debida en muchos Estados, probablemente por la falta de recursos presupuestarios; la falta de implicación de los empleadores privados en la aplicación de las medidas tendentes a facilitar la reintegración también era puesta de manifiesto, argumentándose que los programas dirigidos a los desempleados de larga duración no estaba adaptados a la necesidades de aquellos que podrían proporcionar un empleo. En conclusión, el análisis, tras exponer las lagunas de las políticas actuales, argumentaba que el éxito de nuevas medidas debía basarse en “un enfoque de servicios individualizados, que combine un apoyo intensivo, el seguimiento de los resultados y el hecho de estar centrado en los empleadores, ayude a aumentar la tasa de reincorporación al empleo y haga que los desempleados de larga duración se correspondan mejor con las oportunidades de empleo”, prácticas que ya se están aplicando en algunos países nórdicos y centroeuropeos.

Una cuestión esencialmente polémica es qué tipo de incentivos deben tener los empleadores para implicarse en la integración de los desempleados de larga duración, o dicho de otra forma si las bonificaciones a la contratación es un mecanismo que pueda facilitar tal integración. Como es sabido, el debate en España sobre el uso de las bonificaciones en las cotizaciones empresariales a la Seguridad Social y otras ayudas económicas en forma de subvención de una parte del salario percibido por el trabajador ha sido, y sigue siendo, muy importante, y los estudios más solventes realizados sobre esta materia han subrayado la necesidad de seleccionar muy bien a qué colectivos pueden ir dirigidas tales medidas, rechazándose un uso generalizado de las mismas en el mercado de trabajo porque irían en muchas ocasiones (corrijo: han ido) a subvencionar contrataciones que se hubieran efectuado, o a seleccionar unos trabajadores, por las ventajas ofrecidas, en detrimento de otros.

La Comisión es muy consciente de la importancia  de una correcta reasignación de los recursos disponibles y cree que tales medidas podrían ser adecuadas, pero inmediatamente después alerta sobre la necesidad de concebir muy bien el diseño de su aplicación, “pues de lo contrario pueden dar lugar a un gasto innecesario de fondos públicos, sobre todo si los puestos de trabajo subvencionados habrían sido creados en cualquier caso (pérdida de eficiencia), o si los incentivos simplemente inducen a los empleadores a contratar determinados trabajadores en lugar de otros (efecto de desplazamiento) o generan una fragmentación innecesaria del sistema fiscal”. Pero en cualquier caso la Comisión apuesta porque los Estados miembros hagan esa reasignación de recursos a favor de los desempleados de larga duración, ya que la misma “cuando va acompañada por servicios prestados a los empleadores, como la preselección de candidatos potenciales, bonificaciones a la contratación y el apoyo posterior a la colocación, y la formación en el lugar de trabajo, aumenta el atractivo de estos sistemas para los empleadores”, proponiendo en el texto de la propuesta centrar los incentivos financieros “en sistemas que apoyen la integración laboral directa, como las bonificaciones a la contratación y las exenciones en el pago de las cotizaciones a la seguridad social, a fin de aumentar las posibilidades de empleo”.

En fin, y antes de pasar al breve comentario del texto de la propuesta, conviene enfatizar la importancia que los documentos comunitarios confieren a la educación y a la formación, a su reconocimiento como derecho, para los desempleados de larga duración. En la primera Resolución antes citada del Parlamento Europeo se pone de manifiesto que  los desempleados de larga duración “son quienes más se benefician de un enfoque los derechos que se centre en sus necesidades específicas, en lugar de medidas estandarizadas; destaca que los desempleados de larga duración tienen que conocer su derecho a la formación, que las medidas destinadas a ellos deben respetar las opciones de asimilación y que la formación debe ser asequible y digna y estar enfocada a sus verdaderas necesidades; recuerda que, si se cumplen estas condiciones, los desempleados de larga duración podrán utilizar la mejora de las cualificaciones como oportunidad para mejorar sus condiciones laborales y de vida”. En la segunda Resolución se pide a los Estados miembros que promuevan “el aprendizaje permanente entre los trabajadores de mayor edad y las personas en situación de desempleo prolongado a través de empresas de la economía social y solidaria, ayudándoles de este modo a acceder al mercado de trabajo”.

9. Tras esta exhaustiva exposición de motivos se encuentra el texto concreto de la propuesta de Recomendación, en cuya parte introductoria se sintetizan, lógicamente, todos los argumentos expuestos con anterioridad, y en la que los condicionantes presupuestarios vienen una vez a limitar el marco de actuación, ya que las políticas que se pongan en marcha para concretar la futura Recomendación deberán ser compatibles con las Recomendaciones específicas para cada país que hayan sido aprobadas en el marco del semestre europeo, y su aplicación “debe llevarse a cabo con pleno cumplimiento de las normas del Pacto de Estabilidad y de Crecimiento”. Más claro imposible ¿no les parece?

La propuesta comunitaria recomienda, pues, a los Estados miembros, que fomenten la inscripción de los desempleados de larga duración en los servicios de empleo, y a tal efecto deberán mejorarse los canales y circuitos de información para hacer llegar a dichas personas todas las medidas disponibles. La inscripción debe ir acompañada posteriormente de la puesta en marcha de una orientación personalizada, que deberá entre otras medidas “abarcar sus perspectivas de empleo, los obstáculos al empleo y la medida en que se han esforzado por encontrar empleo”, con la suscripción de un acuerdo de integración laboral antes de que la persona desempleadas lleve más de dieciocho meses en desempleo – yendo dirigida esta medida a quienes no estén cubiertos por la garantía juvenil, pues no conviene olvidar que una parte importante de desempleados de larga duración son jóvenes que ni trabajan ni buscan activamente trabajo – acuerdo que deberá incluir, como mínimo, “una oferta de servicios individuales destinada a que encuentren un puesto de trabajo y la indicación de un punto de contacto único”, en el que se detallarán las obligaciones de ambas partes, con un contenido sensiblemente semejante, repito, al compromiso de actividad existente en la normativa española para los desempleados y mucho más amplio para los “prestadores de servicio” (servicios públicos de empleo y otras entidades); en efecto, si para los primeros consiste en “emprender medidas activas para encontrar empleo, aceptar las ofertas de trabajo adecuadas y estar presente y participar en medidas de formación, cualificación o trabajo”, para los segundos, y en función de las circunstancias de cada persona, podrán consistir en “ayuda a la búsqueda de empleo, la validación del aprendizaje no formal e informal, la rehabilitación, el asesoramiento y la orientación, la educación y formación, la experiencia laboral y los servicios de asistencia social, como por ejemplo la educación infantil y los servicios de guardería, la atención sanitaria y las ayudas a la dependencia, el asesoramiento en materia de deuda, la vivienda y las ayuda para transporte”.

Por último, la propuesta recomienda a la Comisión que fomente la evaluación de los resultados obtenidos con la aplicación de la medida, y que facilite el intercambio de experiencias y de buenas prácticas entre los Estados miembros, “en el marco del proceso comparativo de la Red Europea de Servicios Públicos de Empleo”, que coopere con los Estados miembros para efectuar el mejor uso posible de los fondos comunitarios, que apoye las iniciativas puestas en marcha de forma voluntaria por las empresas para facilitar la integración de los desempleados, y que apoye los proyectos de innovación social justamente para lograr dicha integración.

Ahora tocar esperar a su definitiva aprobación, algo que no debería ser difícil de lograr dados los términos tan amplios  y abiertos del documento presentado. Mientras ello se produce, buena lectura de la propuesta de Recomendación.