domingo, 26 de abril de 2015

Nueva sentencia del TC sobre competencias autonómicas ejecutivas en materia laboral no respetadas por el Estado. Sobre la acreditación de los centros que imparten teleformación. Una nota a la STC 61/2015 y sus efectos sobre el RDL 4/2015.



1. No es la primera, y casi con toda seguridad me atrevo a decir que no será la última. El suplemento de sentencias del Tribunal Constitucional publicado el 24 de abril en el Boletín Oficial del Estado incluía la sentencia 61/2015 de 18 de marzo, de la que fue ponente el magistrado André Ollero, cuyo resumen oficial es el siguiente: “Conflicto positivo de competencia 4305-2013. Planteado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña, en relación con diversos preceptos del Real Decreto 34/2008, de 18 de enero, por el que se regulan los certificados de profesionalidad, en la redacción dada por el artículo primero del Real Decreto 189/2013, de 15 de marzo, por el que se modifica el anterior y los reales decretos por los que se establecen certificados de profesionalidad dictados en su aplicación. Competencias en materia laboral: preceptos reglamentarios estatales que vulneran competencias autonómicas al atribuir el ejercicio de funciones ejecutivas al Servicio Público de Empleo Estatal”.

¿Sobre qué preceptos versa el nuevo conflicto positivo de competencias? En concreto, afectaba a los arts. 10.5, 12 bis.4 y 19.2 del Real Decreto 34/2008, de 18 deenero, por el que se regulan los certificados de profesionalidad, modificadopor el Real Decreto 189/2013, de 15 de marzo. El contenido de los preceptos objeto del litigio es el siguiente:

“10. 5. Cuando la formación vinculada a los certificados de profesionalidad se desarrolle mediante teleformación, deberá realizarse a través de una plataforma virtual de aprendizaje, autorizada por el Servicio Público de Empleo Estatal, que asegure la gestión de los contenidos y el seguimiento y evaluación de los participantes.

12 bis 4. …. La acreditación de los centros que impartan la formación conducente a la obtención de un certificado de profesionalidad en la modalidad de teleformación será realizada por el Servicio Público de Empleo Estatal.

19. En el supuesto de acciones formativas que se impartan en la modalidad de teleformación se entenderá por Administración competente el Servicio Público de Empleo Estatal”.

2. El conflicto jurídico versa, una vez más, sobre la alegación por parte autonómica de invasión del Estado en las competencias ejecutivas autonómicas en materia laboral previstas en el art. 149.1.7 de la Constitución y, ahora en el caso de Cataluña, en el art. 170.1 del Estatuto de Autonomía. Más exactamente, porque la modificación en 2013 del RD 34/2008 atribuye, competencias al Estado que no estaban contempladas en el texto original de 2008, “sin que exista razón alguna que lo justifique, vulnerando claramente el orden de reparto competencial”, esto es las competencias ejecutivas en materia de políticas activas de empleo, con inclusión expresa en el art. 170.1 b) de “la formación de los demandantes de ocupación y de los trabajadores en activo, así como la gestión de las subvenciones correspondientes”.

Sobre las competencias autonómicas en materia laboral y la amplia jurisprudencia del TC al respecto me permito remitir al artículo publicado en este blog el 14 de octubre de 2014 con el título “A vueltas con el reparto competencia en materialaboral”, del que recupero ahora un breve fragmento que guarda relación con el debate actual: “No es ocioso recordar en este punto, para justificar mis dudas sobre la política recentralizadora en materia de políticas de empleo, que en esa misma línea avanza la reforma de la LE y su desarrollo vía Estrategia Española de Activación para el Empleo 2014-2016. Sirva como ejemplo la nueva redacción del art. 23 de la LE, que regula el concepto de políticas activas de empleo, cuyo segundo párrafo introduce una novedad de alcance con respecto a la normativa anterior, cual es que las PAES deberán desarrollarse en todo el Estado teniendo en cuenta la EEAE y “los contenidos comunes establecidos en la normativa estatal de aplicación”, así como también (aquí no hay novedades con respecto a la norma anteriormente vigente) “las necesidades de los demandantes de empleo y los requerimientos de los respectivos mercados de trabajo, de manera coordinada entre los agentes de formación profesional para el empleo e intermediación laboral que realizan tales acciones, con objeto de favorecer la colocación de los demandantes de empleo”.

3. Las argumentaciones de la abogacía de la Generalitat y de la abogacía del Estado son sustancialmente semejantes, y no podría ser de otra forma, a conflictos competenciales conocidos con anterioridad por el TC y en los que también se ha debatido la alegación de invasión competencial por parte del Estado de las competencias ejecutivas autonómicas en materia laboral, siendo quizás el hecho de que la formación se lleve a cabo aprovechando los medios tecnológicos (teleformación) el que plantea alguna novedad al respecto. No obstante, a juicio de la Generalitat la posibilidad real de que la formación, en este caso, puede desarrollarse sin límite territorial no debe implicar cambio competencial alguno de potestad ejecutiva, dado que de aceptarse la tesis del RD ahora cuestionada, “dado el creciente uso de los medios tecnológicos en todos los ámbitos (también en el de la formación) negar a las instancias autonómicas la intervención ejecutiva que les compete en el caso de que se utilice la modalidad de teleformación, supondría relegar su actuación a situaciones residuales cada vez más minoritarias”.

Más enjundia tiene, si cabe, otra tesis de la autonomía catalana para defender sus competencias, cual es que, aun aceptándose que pudiera intervenir el Estado, cuando este dispone de competencias normativas completas, como ocurre con la legislación laboral, el TC ha declarado que esa intervención ejecutiva “tiene que apreciarse forzosamente de manera mucho más restrictiva”, con cita de la sentencia 156/1996. Justamente ello es lo que ocurre, en el marco normativo vigente, con la plataforma virtual de aprendizaje y con la acreditación de los centros, e incluso se va más lejos en el supuesto de los centros privados, ya que no sólo la acreditación se adjudica al Estado sino también las funciones ejecutivas de evaluación, seguimiento y control, funciones que sí son atribuidas a los poderes autonómicos cuando se trata de centros públicos.

Con apoyo en la doctrina constitucional, la Generalitat defiende que la tesis estatal de la necesidad de garantizar “una oferta coherente y homogénea” para todo el Estado no es título alguno para atribuirse la competencia ejecutiva, ya que sólo será procedente esta tesis cuando “resulte imprescindible”, y difícilmente puede serlo en el caso enjuiciado cuando la capacidad normativa, como ya he indicado, es muy amplia. Igualmente, en relación con la alegación estatal de la supraterritorialidad de las acciones formativas vía teleformación para justificar la competencia estatal, la Generalitat recuerda que la doctrina constitucional ha afirmado en repetidas ocasiones que aquella “no es título competencial”, y además que también hay necesidad de disponer de una ubicación territorial determinada en la que instalar la plataforma de teleformación, y que debe realizarse, de acuerdo a la normativa vigente, una prueba de evaluación final que, lógicamente deberá llevarse a cabo donde esté la instalación formativa, o lo que es lo mismo “resulta necesario un lugar físico de conexión de la actividad formativa, que es el mismo que viene a determinar la competencia material”.

Por todo ello, a la hora de resolver este conflicto competencial hay que poner el acento en el marco normativo vigente y en la doctrina del TC, y no considerar que la utilización de los medios tecnológicos, algo por lo demás ya plenamente normal y habitual en la actualidad, puede llevar a alterar los títulos competenciales, concluyendo su alegato la Generalitat con la afirmación de que “el instrumento o soporte telemático que utilicen los centros, para llevar a cabo sus actividades formativas en orden a los certificados de profesionalidad, no puede conducir a alterar la titularidad de las competencias de ejecución controvertidas que, en esta materia, corresponderían a la Generalitat de Cataluña”.

4. La argumentación de la abogacía del Estado parte del mismo presupuesto que la de la Generalitat, es decir que estamos en presencia de un conflicto de naturaleza laboral en cuanto que vinculado a la formación profesional para el empleo (incardinado pues en el art. 149.1.7 de la CE), y que se concreta en quién es la autoridad competente para desarrollar las funciones ejecutivas, que como regla general son las autonómicas, salvo, dice la abogacía del Estado, que sean atribuibles a este “por generar efectos supracomunitarios”.

A continuación, reproduce aquellos argumentos a los que ya he hecho referencia al explicar la argumentación de la Generalitat, poniendo el acento en que se trata de evitar el “fraccionamiento de una actividad” que puede llevarse a cabo más allá de un ámbito territorial autonómico determinado, con lo que pone el acento, para evitar la crítica autonómica sobre el uso de los medios tecnológicos como argumento jurídico para limitar o suprimir competencias ejecutivas, en que aquello que importa a efectos jurídicos es que la atribución de la competencia al Estado “se basa en la supraterritorialidad de los centros de teleformación y no en la utilización misma de los medios electrónicos”, y en cuanto que la plataforma de formación permite el acceso a cualquier usuario que lo desee en el ámbito de todo el Eestado “no existiría límite territorial a la actuación de los centros que imparten esta modalidad de formación”, concluyendo, de forma extraordinariamente forzada a mi entender para defender la tesis de la competencia estatal, que si las empresas de teleformación ofrecen sus servicios “en abierto” (es decir, sin límite territorial) la competencia ejecutiva ha de ser del Estado, mientras que si sólo operan en el territorio autonómico la competencia sería autonómica. Curiosa tesis, al menos a mi entender, que coloca a la actividad teleformativa al mismo nivel que la presencial a los efectos de determinar el título competencial, cuando justamente el valor de la primera es abrir a un muy amplio abanico de potenciales usuarios, con independencia del lugar donde se encuentren, su acceso a la formación.

5. Una vez expuestos los argumentos autonómico y estatal el TC pasa a resolver el litigio, y encuadra primeramente, en el ámbito competencial, la materia litigiosa, es decir los tres preceptos sobre las actividades teleformativas para los que se alega por Cataluña la invasión competencial estatal, confirmando que estamos en presencia de una materia de índole laboral aun cuando también guarde relación con la de educación, porque los preceptos controvertidos “regulan determinados aspectos relativos a la acción de formación profesional para el empleo, dirigida a la obtención de los certificados de profesionalidad, en virtud de los cuales se acreditan oficialmente las cualificaciones del catálogo nacional de cualificaciones profesionales en el ámbito de la Administración laboral”.

No estamos, por consiguiente, en presencia de una competencia en materia de formación profesional reglada ubicada en el art. 149.1 30 de la CE, sino en otra que afecta a la formación profesional para el empleo, cuyo encaje en el ámbito de la legislación laboral del art. 149.1.7 ha sido reiterado en varias ocasiones por el TC, con cita expresa de varias de tales sentenciasen el fundamento jurídico 2, y de ahí que haya que acudir a la distribución competencial sobre legislación laboral, exclusiva a cargo del Estado, y sobre su ejecución, atribuida a las Comunidades Autónomas, competencia asumida desde el primer Estatuto de Autonomía de 1979 por la Generalitat y que se reafirma en el actualmente vigente de 2010 (con la interpretación efectuada por la sentencia 31/2010 del TC) con la atribución de competencias ejecutivas en materia de trabajo y relaciones laborales, afectando al litigio ahora enjuiciado la atribución competencial “sobre las políticas activas de ocupación, que incluyen la formación de los demandantes de empleo y de los trabajadores en activo”.

El TC se remite a una de sus últimas sentencias dictadas sobre concreción de las competencias autonómicas en materia laboral, la núm. 176/2014 de 3 de noviembre, para recordar cuál es el “deslinde competencial” entre el Estado y las autonomías. Reiterando doctrina anterior, objeto de atención detallada en el artículo al que he hecho referencia al principio de esta entrada, el TC afirma que “en la ordenación general de la materia laboral ningún espacio de regulación externa les queda a las Comunidades Autónomas, que solo disponen de una competencia de mera ejecución de la normativa estatal en la que se incluye la emanación de reglamentos internos de organización de los servicios necesarios y de regulación de la propia competencia funcional de ejecución y, en general, el desarrollo del conjunto de actuaciones preciso para la puesta en práctica de la normativa reguladora del conjunto del sistema de relaciones laborales, así como la potestad sancionadora en la materia (SSTC 88/2014; 112/2014; y 123/2014, FFJJ 3)”.

Para resolver el conflicto planteado, con estimación del conflicto planteado por la Generalitat y manifestación de que los preceptos cuestionados “vulneran las competencias de la Generalitat de Cataluña” (sentencia dictada por unanimidad de los miembros de la Sala), el TC acude a su doctrina sobre el principio de territorialidad de las competencias autonómicas y su tesis de que el hecho de extender sus efectos una actuación ejecutiva más allá de su territorio no la “desapodera” de su título competencial de forma automática, debiendo justificar el Estado la razón de la atribución de esa competencia en principio autonómica, acudiendo a su sentencia 194/2011 de 13 de diciembre para recordar que una actuación automática por parte del Estado que se atribuyera la competencia autonómica por mor del efecto supraterritorial indicado “supondría utilizar el principio de supraterritorialidad como principio delimitador de competencias fuera de los casos expresamente previstos por el bloque de la constitucionalidad”.

Recordemos que el TC ha insistido en reiteradas ocasiones que la pérdida de la competencia autonómica ejecutiva por atribuírsela el Estado debe tener un carácter “excepcional”, y siempre y cuando la actividad pública no sea susceptible de fraccionamiento, ya que en todos los demás supuestos pueden ponerse en marcha mecanismos de cooperación y coordinación entre las autoridades autonómicas a cuyo territorio se extienda la supraterritorialidad de una actuación ejecutiva, con cita nuevamente de varias sentencias que sustentan tal tesis en el fundamento jurídico 3.

Es a partir de este razonamiento general como el TC resuelve este conflicto, tras analizar si concurre dicha excepcionalidad para justificar la asunción de las competencias ejecutivas por parte de Estado, y lo hace en favor de la Generalitat tras examinar el marco normativo vigente y concluir que “nos encontramos con una actividad administrativa reglada, al haber ejercido el Estado su competencia normativa plena sobre la materia”, dado que la normativa sólo deja margen de actuación a la autonomía catalana para comprobar que la plataforma de teleformación cumple con los requisitos fijados por el Estado, por lo que está garantizado aquello que el Estado pretende obtener, esto es “la unidad de acción y la homogeneidad en la concesión de las autorizaciones de plataformas virtuales de aprendizaje”, y por consiguiente no tiene razón jurídica de ser la intervención ejecutiva estatal “en tanto que no resulta imprescindible… para garantizar la homogeneidad en este concreto aspecto de la actividad formativa examinada”.

También comparte plenamente el TC la tesis autonómica sobre el carácter neutro de la utilización de plataformas tecnológicas a los efectos de determinar el título competencial, en cuanto que aquello importante a efectos jurídicos es la ubicación territorial de las instalaciones de la empresa que ofrece dicha posibilidad formativa, concluyendo, en sintonía con la tesis autonómica, que “la plataforma virtual constituye uno de los instrumentos necesarios en este caso para impartir la formación, pero no puede convertirse tal recurso telemático (debido a su eventual alcance) en el elemento determinante de la atribución competencial controvertida”.

Al detenerse, a continuación, en cuál debe ser la autoridad laboral que acredite los centros que impartan teleformación, la argumentación a favor de la competencia autonómica se basa en los mismos argumentos que en el supuesto anterior, es decir  que nos encontramos ante un marco normativo, que regula los requisitos para que un centro pueda solicitar la acreditación, que encuadra plenamente la materia y que deja un muy limitado marco de actuación a la autoridad laboral competente para proceder a tal acreditación, de tal manera que “tampoco en este caso existe justificación para el desplazamiento de la competencia autonómica de ejecución a favor del Estado, al no ser necesario que sea él el que ejerza la competencia ejecutiva para garantizar la homogeneidad”.  E idéntica respuesta ha de darse a la autorización (y no sólo ésta, sino también el seguimiento y control) de las actividades formativas impartidas vía teleformación por centros privados, dado que las funciones de gestión están estrechamente reguladas por la normativa referenciada, “y al tratarse de una regulación lo suficientemente precisa y detallada, se evita el riesgo de una falta de homogeneidad en su aplicación”.

6. En conclusión, el título competencial autonómico de ejecución de la legislación laboral en aquello que afecta a la acreditación de los centros y de la actividad teleformativa ha sido indebidamente excluido por una intervención estatal contraria a la regulación constitucional de las competencias en materia laboral.

Pero, esta sentencia no devuelve por sí sola la competencia a la autonomía catalana, y el motivo de ello es la incorporación de la regulación ahora declarada no conforme al marco constitucional a una nueva norma, en concreto al Real Decreto- Ley4/2015 “para la reforma urgente del Sistema de Formación Profesional para elEmpleo en el ámbito laboral”. En efecto, su art. 16 regula la acreditación y registro de las entidades de formación, disponiendo nuevamente su apartado 2 que “La competencia para efectuar la citada acreditación y/o inscripción corresponderá al órgano competente de la Comunidad Autónoma en la que radiquen las instalaciones y los recursos formativos de la entidad de formación interesada. Por su parte, corresponderá al Servicio Público de Empleo Estatal la acreditación e inscripción de las entidades de formación que utilicen plataformas de teleformación. Igualmente, corresponderá al Servicio Público de Empleo Estatal la acreditación e inscripción de los centros móviles cuando su actuación formativa se desarrolle en más de una Comunidad Autónoma. Asimismo, podrán solicitar su acreditación e inscripción al citado organismo las entidades de formación que dispongan de instalaciones y recursos formativos permanentes en más de una Comunidad Autónoma”.

Dado que el pasadojueves 23 de abril el Pleno del Congreso de los Diputados convalidó la norma yacordó su tramitación como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia, cabe razonablemente pensar que la competencia será restituida a las Comunidades Autónomas, aunque ya sabemos que lo razonable no siempre es lo que opera en el terreno de las decisiones políticas. En el debate sobre la convalidación, el grupo parlamentario vasco formuló críticas muy duras a la norma por lo que califica de invasión competencial del Estado en materia de formación, afirmando su portavoz Sr. Azpiazu que la norma “acomete una verdadera expoliación de las competencias transferidas a la comunidad autónoma en materia de formación profesional para el empleo. Se vulnera el contenido del Acuerdo sobre el traspaso de funciones y servicios a la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de ejecución de la legislación laboral en los ámbitos del trabajo, el empleo y la formación profesional para el empleo que realiza el Servicio Público de Empleo Estatal….”. Igualmente crítico fue el portavoz del grupo nacionalista catalán, Sr. Campuzano, que manifestaba lo siguiente: “…el real decreto-ley entra en una materia donde la jurisprudencia del Tribunal Constitucional es abundante y donde durante veinte años se ha dado la batalla política, liderada en esta Cámara fundamentalmente por el Grupo Vasco y por el de Convergència i Unió, para garantizar que aquello que establecen la Constitución y los estatutos de autonomía se pueda ejercer, que es que en materia laboral las competencias ejecutivas son de las comunidades autónomas. En este real decreto, de una forma más sutil —por decirlo de alguna manera—, se confirma un modelo que recentraliza en el nivel estatal el diseño y la gestión de estas políticas. Porque al final aquello a lo que nos reducen a las comunidades autónomas y a sus interlocutores sociales es a gestionar el modelo que se define por parte del Estado, un modelo que se define a un nivel de detalle tan específico que el margen que deja para el desarrollo de un propio modelo de formación para el empleo es muy escaso, y todo ello en un real decreto que tiene pendiente aún un desarrollo reglamentario…”. La respuesta del grupo que apoya al gobierno, sin una mínima referencia jurídica aunque dejando la puerta abierta a posibles cambios en la tramitación del proyecto de ley, la daba su portavoz, Sra. Villalobos, que defendía que “Estoy convencida de que cuando este proyecto de ley pase por la Comisión de Empleo y se convierta en ley va a tener muchísimos más acuerdos de los que pueda tener en estos momentos dentro de las comunidades autónomas. Además, aquí se dice que se invaden competencias autonómicas y, vamos a ver, la ejecución del modelo significa ejecutar un modelo, señor Azpiazu; no significa que cada comunidad autónoma haga el modelo que quiera, porque entonces tendremos una división del sistema absolutamente imposible…”  

En cualquier caso, está abierta la posibilidad prevista por el art. 63 de la Ley orgánica 2/1979, de 3 de octubre delTribunal Constitucional para llegar a un acuerdo que evite la interposición del conflicto. Recordemos que dicho precepto dispone que “Uno. Cuando el órgano ejecutivo superior de una Comunidad Autónoma considerase que una disposición, resolución o acto emanado de la autoridad de otra Comunidad o del Estado no respeta el orden de competencias establecido en la Constitución, en los Estatutos de Autonomía o en las Leyes correspondientes y siempre que afecte a su propio ámbito, requerirá a aquélla o a éste para que sea derogada la disposición o anulados la resolución o el acto en cuestión”, que dicho requerimiento podrá formularse dentro “de los dos meses siguientes al día de la publicación o comunicación de la disposición, resolución o acto que se entiendan viciados de incompetencia”, disponiendo pues la Generalitat de plazo hasta el 23 de mayo para formular tal requerimiento.

Mientras tanto, buena lectura de la sentencia.