Una aproximación al Programa de Activación para el Empleo. Notas sobre los acuerdos tripartitos de 29 de julio y 15 de diciembre, y el Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre (I).

1. Es objeto de atención en esta entrada del blog el Programa de Activación para el  Empleo (en adelante PAE), recogido en el acuerdotripartito de 29 de julio, concretado en el segundo acuerdo de 15 de diciembre, y desarrollado jurídicamente en el Real  Decreto-Ley 16/2014 de 19 de diciembre (en adelante RDL 16/2014), aprobado por el Consejo de Ministros celebrado en dicha fecha y publicado al día siguiente en el BOE, con entrada en vigor el día 21 de diciembre, si bien, y esto es lo realmente importante para las personas a las que va dirigido, el PAE no producirá efectos hasta el día 15 de enero de 2015 y mantendrá sus efectos hasta el 15 de abril de 2016.

2. El PAE encuentra su origen en el acuerdo suscrito el 29 de julio por el gobierno,CEOE, CEPYME, CC OO y UGT, “de propuestas para la negociación tripartita parafortalecer el crecimiento económico y el empleo”.

En dicho documento se acordó poner en marcha en octubre  “un plan de recuperación del empleo y de mejora de la protección con un contenido específico de orientación, formación, recualificación y/o reconocimiento de la experiencia laboral con el objetivo de facilitar la reinserción laboral, especialmente de los desempleados de larga duración”, con prioridad para “desempleados con cargas familiares que vivan en un hogar sin ingresos laborales que sean parados de larga duración y/o que tengan un bajo nivel formativo. El colectivo de mayores de 45 años será objeto de una atención especial”.

El documento exponía que, a la espera de que mejore la situación del empleo de los colectivos necesitados de especial protección, como consecuencia de las medidas de políticas activas de empleo adoptadas, se acordaba avanzar en “mecanismos coyunturales de protección”, eso sí que vincularan la protección con la búsqueda activa de empleo y la participación en acciones formativas y de inserción (“cualesquiera propuestas por los servicios públicos de empleo”), comprometiéndose las partes, y desde luego el que asumía el mayor compromiso es el gobierno, porque dispone de los recursos económicos para poner en marcha las medidas, “a ampliar en el mes de octubre los mecanismos de protección social ligados a las políticas de empleo a los parados de larga duración en situación de especial necesidad para facilitar su retorno al empleo sin perder la necesaria protección social”.

Por parte del principal partido parlamentario de la oposición, el PSOE, se presentó el 5 de agosto una proposición no de ley “porla que se extiende el subsidio por desempleo a las personas en situación dedesempleo de larga duración que carezcan de ingresos y tengan responsabilidadesfamiliares, así como otros colectivos con dificultades específicas deinserción”. En esa proposición pedía modificar la regulación del subsidio por desempleo regulado en la Ley General de Seguridad Social, para ampliar a partir del 1 de agosto la protección asistencial “a todas las personas desempleadas que lleven inscritas en los Servicios Públicos de Empleo más de un año, tengan responsabilidades familiares y cumplan los requisitos de carencia de rentas”, así como a otros colectivos (mujeres afectadas por violencia de género, personas con discapacidad, y mayores de 45 años que hubieran agotado la RAI o se encontraran “dentro de los 365 días naturales anteriores a la fecha de la solicitud del derecho a la admisión a dicho programa”). Es decir, la proposición no estaba condicionada al agotamiento anterior de prestaciones, sino al cumplimiento de los requisitos para cada colectivo, percibiéndose por seis meses prorrogables, en cuantía del 80 % del IPREM y con incremento en razón de las responsabilidades familiares, previéndose el mantenimiento de la medida hasta que la tasa de desempleo en España se reduzca al 15 % (ojala que sea pronto, pero no parece que la realidad económica avale precisamente este deseo).

La propuesta socialista fue rechazada por el Pleno delCongreso el 9 de septiembre, argumentando el diputado del grupo popular Sr. Merino López que no podía ser asumida porque el gobierno ya había puesto en marcha “.. medidas dirigidas a la recuperación del empleo, porque la articulación que se propone en la PNL no responde de forma eficaz al objetivo que se pretende y porque no resulta oportuno avanzar medidas cuyo desarrollo ya se ha negociado con los agentes sociales...”. Con respecto a la intervención de otros grupos parlamentarios, me interesa destacar la argumentación del diputado de CiU Sr. Campuzano sobre la necesidad de ordenar las prestaciones de nivel no contributivo (RAI, PREPARA, RMI, la propia propuesta del grupo socialista), “... precisamente para dar coherencia al conjunto de instrumentos de de protección social de esas personas desempleadas que no consiguen empleo y que ven agotadas su cobertura de carácter contributivo”.

Con posterioridad, el 10 de octubre, se presentó unanueva proposición de ley con la misma finalidad (y con la misma “mala suerte” parlamentaria), si bien a mi parecer técnicamente mejor articulada que la anterior y con propuesta de modificación del art. 231 de la Ley General de la Seguridad Social, y que se configuraba en su introducción como una vía de extensión de la protección por desempleo en su nivel asistencial “ante las nuevas situaciones de necesidad que ha creado esta profunda y prolongada crisis”. Por consiguiente, la propuesta planteaba la modificación del art. 215 de la LGSS para incorporar como beneficiarios del nuevo “subsidio especial por desempleo” (duración de seis meses, prorrogable por idénticos periodos mientras las personas beneficiarias cumplan los requisitos legalmente previstos, si la tasa de paro supera el 15 %, y con cuantía que oscilaría entre el 80 % y el 133 % del IPREM según las cargas familiares) que iría dirigido a los mismos colectivos contemplados en la proposición de ley anterior, posibilitándose de esta forma la ampliación del número de perceptores de prestaciones, al entrar quienes hasta ahora no pueden hacerlo tras ser beneficiarios de la RAI. La medida de política “pasiva” de empleo iba de la mano con una propuesta de política activa, consistente en la puesta en marcha, con la colaboración entre el Estado y las CC AA, de un plan de empleo para personas desempleadas de larga duración, con una dotación económica suficiente para la atención individualizada de las personas desempleadas y que debería disponer, “como mínimo” de 3.000 personas expertas en orientación y promoción del empleo.

Igualmente, las partes del acuerdo suscrito el 29 de julio acordaron  estudiar de qué forma puede utilizarse el sistema de rentas mínimas de inserción autonómicas (no se olvide que es competencia de las autonomías, y algunas de ellas son especialmente celosas de sus ámbitos competenciales) para mejorar la cobertura de las personas que lo necesiten, en especial “las personas que viven en uno de los  740.500 hogares in ingresos laborales (EPA, IIT2014”).  Según el Informe de rentas mínimas de inserción 2013, elaborado por el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, el pasado año había un total de 637.573 perceptores de la RMI, con una cuantía media de 418,58 euros, es decir el 64,87% del salario mínimo interprofesional (SMI) y el 78,60% del indicador público de rentas de efectos múltiples (IPREM). Es decir, si fallan todos los mecanismos de protección social “estatales”, cabe acudir a las rentas mínimas de inserción autonómicas, en el bien entendido que la crisis económica y las restricciones presupuestarias han supuesto también una reducción de su alcance potencial, reducción o limitación a la que también coadyuvan los requisitos fijados para poder acceder a la prestación. Dejo aquí planteada la hipótesis de reordenación del sistema autonómico y también la hipótesis de una posible norma de ámbito estatal, tal como ha sugerido el profesor Jesús Cruz Villalón y también la Confederación Sindical de Comisiones Obreras, con una estrecha colaboración, económica y organizativa, entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

3. Con bastante más retraso del plazo pactado para su puesta en marcha, el 15 de diciembre se suscribía “a bombo y platillo”, en el Palacio de la Moncloa y con la presencia del presidente del Gobierno, el “Acuerdo sobre el programa extraordinario de activación para el empleo”, en el que se concretaban y desarrollaban las líneas generales del programa recogidas en el acuerdo de 29 de julio; es decir, se detallaba su contenido y en especial, y destaco que será la parte más importante del PAE, su ámbito subjetivo de afectación, incluyéndose entre los “rasgos esenciales” del PAE (apartado primero) que los beneficiarios serán los desempleados de larga duración (primer requisito) que hayan trabajado con anterioridad (segundo), que busquen activamente empleo en el momento actual (tercero) y que hayan agotado las posibilidades de protección por desempleo (cuarto). Si las personas afectadas cumplen la “letra grande y la letra pequeña” del RDL 19/2014, al que más adelante me referiré, siendo no poco importante la obligación de que estén “activados” en búsqueda de empleo, percibirán mientras dure su participación en el PAE, con un período máximo de seis meses, “una ayuda de acompañamiento” por importe del 80 % del IPREM. Dicho sea incidentalmente, fijémonos que cada vez hablamos menos de “derechos” cuando abordamos el estudio y análisis de la protección ante situaciones de desempleo, y cada vez de “ayudas”, con las inevitables consecuencias jurídicas en punto a poder disfrutar de aquellos o de estas.

Especialmente importante a los efectos de concretar el ámbito subjetivo de afectación del PAE es la mención al agotamiento de “las posibilidades de protección por desempleo”, a la que debe añadirse la de no percibir rentas asistenciales autonómicas (“salario social, renta mínima de inserción, o ayudas análogas de asistencia social...”)   por una parte, y la fijación de una fecha de referencia en la que el solicitante del PAE se encuentre inscrito como demandante de empleo (1 de diciembre de 2014). No menos relevante, y en términos sustancialmente idénticos a la regulación del subsidio por desempleo en el art. 231 de la LGSS, es saber que el reconocimiento de la ayuda económica sólo se producirá (apartado segundo del acuerdo) cuando la persona solicitante haya realizado previamente (durante el plazo de un mes) “una búsqueda activa de empleo” y que pueda acreditarla debidamente ante el servicio público de empleo competente, así como también que se haya aprobado por el servicio de empleo el itinerario personalizado del demandante de empleo para poder participar en el PAE.  

Respecto a esa búsqueda activa de empleo, y más en general sobre la política de activación, el acuerdo prevé expresamente (si bien no hay ninguna referencia al respecto en el RDL 19/2014) que se diseñará un contrato con las agencias de colocación, que irá dirigido “a la inserción de los beneficiarios y se dotará a estos de prioridad en las acciones formativas financiadas a través de las correspondientes convocatorias de nivel estatal”. Muy probablemente este futuro contrato y su regulación tiene mucho que ver con la derogación por el RDL 19/2014 del art. 21 bis, apartado 4, letra c  de la Ley de Empleo (las agencias de colocación deberán “c) Elaborar y ejecutar planes específicos para la colocación de trabajadores desempleados integrantes de los colectivos mencionados en el artículo 26, que concluyan con la colocación de aquéllos, en los términos que se determinen reglamentariamente en función de la situación del mercado de trabajo”) y la modificación del art. 21 bis, apartado cinco (“5. Las agencias de colocación podrán ser consideradas entidades colaboradoras de los Servicios Públicos de Empleo mediante la suscripción de un convenio de colaboración con los mismos, con el alcance previsto en las normas de desarrollo de esta Ley y en los propios convenios que se suscriban”, por este nuevo texto: “Las agencias de colocación podrán ser consideradas entidades colaboradoras de los servicios públicos de empleo, con el alcance previsto en las normas de desarrollo de esta Ley”.

En fin, el acuerdo ya apuntaba una posible modificación importante con respecto al suscrito el 29 de julio, y que parece que se ha incorporado finalmente a petición de la parte empresarial, cual era la compatibilidad de la percepción de la ayuda económica con un trabajo asalariado a tiempo completo o parcial y sin concretar ninguna modalidad específica de contratación, la cual en cualquier caso “podrá ser objeto de incentivos adicionales para el empleador”.

4. La presentación oficial del RDL 19/2014 que ponía “blanco sobre negro” y trasladaba ya al BOE el acuerdo del día 15, se encuentra en un documento power point y en la nota de prensa del MEySS, ambos elaborados al efecto. El primero enfatiza (ya se sabe, la “herencias recibida”) los “defectos” de las políticas activas de empleo hasta 2011 y las “virtudes” del nuevo marco puesto en marcha por el gobierno del Partido Popular con la aprobación de la Estrategia española de activación para el empleo 2014-2016 y el Plan anual de política de empleo 2014. Leyendo la diapositiva número 5 del documento del MEySS, y si uno no conociera la realidad de las políticas de empleo desde hace muchos años, cabria pensar que no había nada bueno en todo lo hecho hasta 2011 (¿se incluye también aquí la política laboral del gobierno popular de 1996 a marzo de 2004?) y que la EAEE y el PAPE son las fórmulas mágicas que contribuirán a curar la difícil situación de las personas desempleadas. A eso se le puede llamar lisa y llanamente “triunfalismo” ¿no les parece?

Por cierto, en el citado documento ya encontramos una concreción que no aparecía en el acuerdo, cual es que el PAE “permite compatibilizar hasta 5 meses la percepción de la ayuda de acompañamiento con el trabajo por cuenta ajena”, de tal manera que “el empresario descontará la cuantía de la ayuda económica del importe del salario”. En cuanto al impacto de la medida, el documento estima que las personas potenciales beneficiarias del programa superan las 400.000, con un coste económico estimado de “1.000 – 1.200M€”.

Pues bien,  si nos fijamos en el texto de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2015 y la documentación de preparación del mismo, ley aprobada definitivamente por el Pleno del Congreso de los Diputados el 18 de diciembre, el presupuesto para 2015 dedicado al desempleo es de 25.300 millones, con una disminución del 14,9 % con respecto al de 2014 (29.727 millones). Es el propio gobierno el que reconoce que disminuirá la cobertura económica de un buen número de perceptores de prestaciones, ya que al agotar las prestaciones contributivas y asistenciales pasarán a percibir, siempre que cumplan los requisitos legales, la Renta Activa de Inserción. Las previsiones para el próximo año, con las cifras económicas del proyecto, es que habrá cobertura contributiva para 1.010.000 beneficiarios (16.365,81 millones), cobertura asistencial para 1.148.000 (6.482,12 millones), cobertura del sistema especial agrario de la Seguridad Social para 122.000 (646,62 millones), y cobertura de la Renta Activa de Inserción para 292.000 beneficiarios (1.487.92 millones). Si tomamos en consideración la previsión de desempleo para 2015 (5.237.900 personas, en las que ciertamente se incluyen quienes no cumplen los requisitos para ser perceptores de prestaciones por tratarse de demandantes de primer empleo) significaría, como ponía de relieve la periodista Ana Requena en un artículo dedicado a estas partidas, que solo cobrarían esta prestación “un 19 % de todas las personas en desempleo”. Con respecto al presupuesto para el programa PREPARA se contempla una partida de 285 millones, inferior a la de 357 millones del año 2014, disminución en la que sin duda tienen que ver las modificaciones introducidas en su normativa en 2012 y que han afectado especialmente a los jóvenes. En efecto, con datos oficiales del gobierno, y recogidos en un artículo publicado el 12 de octubre por la citada periodista, “si en el primer período del Plan Prepara, 81.069 menores de 25 años cobraron la ayuda, desde agosto de 2012 han sido sólo 8.377 los jóvenes que se han beneficiado de ella. Es decir, hay un 90 % menos de beneficiarios jóvenes que antes del cambio de criterio”. Cifras más globales ponen de manifiesto la importante diferencia cuantitativa operada tras las modificaciones: de febrero 2001 a agosto de 2012 percibieron la prestación 535.919 personas, y desde ese fecha a febrero de 2014 han sido 193.920, es decir que “la comparación entre un dato y otro arroja la reducción del 64 % en el número de beneficiarios”.

Desde la perspectiva sindical, cabe referirse en primer lugar a la valoración del acuerdo efectuada en un documento del gabinetetécnico confederal de UGT, fechado el mismo día de la firma y que es un “guión-argumentario” del texto acordado, en el que se repasan los preocupantes datos de las personas desempleadas a las que puede afectar, y se califica de “imprescindible” y valorado positivamente”, aún con las carencias y limitaciones que pueda tener, con la contundente argumentación de que “evidentemente, tal cual ha salido, no es la propuesta de los Sindicatos. Creemos que es necesario mucho más, y en ese sentido han ido siempre nuestras reivindicaciones. Pero es una buena iniciativa que hay que apoyar, hacer seguimiento de sus resultados, evaluar y, en función de ello, adoptar nuevas decisiones. Eso es parte también del Acuerdo, y los Sindicatos vamos a exigir ese seguimiento y evaluación”. En segundo término, debe mencionarse la Guíaelaborada por la C.S. de CC OO, una buena síntesis descriptiva del acuerdo.

Por cierto, en los documentos sindicales se menciona la necesidad de haber agotado las prestaciones por desempleo, incluida la Renta Activa de Inserción (así como los programas especiales PRODI y PREAPA), pero en ninguno de ellos se concreta, tal como sí se efectúa en el acuerdo de 15 de diciembre, que deben haberse agotado las tres posibilidades de acceso a la RAI (y obviamente lo mismo se indica en el RDL 19/2014), regulación que va a reducir el número de personas desempleadas mayores de 45 años (público beneficiario de la RAI siempre que se trate de personas desempleadas de larga duración) que puedan beneficiarse del PAE.

Desde la perspectiva de quienes conocen directamente, por s actividad cotidiana, las políticas activas de empleo, el letrado del Servicio Público de Empleo de Almería Javier Menezo Ruiz criticaba el optimismo de los firmantes del acuerdo respecto a la eficacia de las políticas de activación (además de los importantes recortes efectuados en  las prestaciones asistenciales por el gobierno popular desde 2012) en  un artículo publicado el día 15 de diciembre en el diario electrónico elalmeria.es, con el título “El nuevo subsidio”, en el que manifestaba que “Al igual que la de Zapatero esta ayuda prevé un itinerario de inserción que servirá para emplear a sus beneficiarios, aunque entre los solicitantes de la actual habrá muchos que recibieron la de entonces, esos que se iban a emplear con el mismo itinerario que proponen hoy, no les digo más. ¿De verdad cree alguien que hacer itinerarios por miles hará empleable en 6 meses a quien no lo ha sido en cuatro años? Sería mejor aceptar la realidad y restaurar un tipo de subsidio, casi una renta básica, para quienes no volverán al mercado de trabajo”.