Las primeras reformas en materia de cotización a la Seguridad Social del año 2014. ¿Puede un Real Decreto-Ley modificar la Ley de Presupuestos Generales del Estado 2014 que, a su vez, había sido modificada previamente a su aprobación por otro Real Decreto-Ley?

1. La lectura del Boletín Oficial del Estado de muchos sábados suele deparar interesantes sorpresas jurídicas, y mucho más cuando se trata de la publicación de un Real Decreto-Ley, norma que se está convirtiendo en el cajón de sastre, a imagen y semejanza de las antiguas leyes de medidas fiscales, administrativas y sociales, más conocidas como “leyes de acompañamiento”, para modificar leyes muy recientemente aprobadas y para corregir errores u omisiones observados en las mismas. La técnica legislativa y la seguridad jurídica (aunque la norma justifique en ocasiones la modificación justamente para alcanzar esa seguridad) padecen extraordinariamente ante estos cambios normativos, repercutiendo negativamente en la mayor parte de la ciudadanía, y muy en especial en quienes tienen que interpretar y aplicar las normas, la poca calidad jurídica del marco normativo y la permanente inseguridad sobre cuál es la norma aplicable en cada momento.

 2. Viene a cuento esta reflexión tras la lectura esta mañana en el BOE del Real Decreto-Ley 1/2014 de 24 deenero, aprobado ayer por el Consejo de Ministros y que entrará en vigor mañana domingo (”buen día” para la entrada en vigor de una norma ¿verdad?). La norma lleva por título “de reforma en materia de infraestructuras y transporte, y otras medidas económicas”, dedicando gran parte de su contenido justamente a todo lo relativo a la primera parte del título (“infraestructura y transporte”). Por cierto, y dicho sea incidentalmente, nos enteramos por el preámbulo, al menos aquellos que tenemos muy pocos conocimientos de esa parcela jurídica, que la modificación de los artículos 77 y 81.1.j) de la Ley del Sector Ferroviario se efectúa porque de esa manera, “se da cumplimiento a la Sentencia de 28 defebrero de 2013 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, dado que la modificación de tales artículos contenida en el Real Decreto-ley 11/2013, de 2 de agosto, para la protección de los trabajadores a tiempo parcial y otras medidas urgentes en el orden económico y social, no respondía al contenido de la citada Directiva 2001/14/CE, según ha considerado la Comisión Europea. Por ello, la necesidad de dar cumplimiento a la sentencia en breve plazo justifica la utilización de un procedimiento extraordinario como es este real decreto-ley, en cuanto que el incumplimiento daría lugar al establecimiento de una sanción económica para el Reino de España, que se trata de evitar”. Desde luego, no me negarán que resulta cuando menos curioso que una sentencia de  28 de febrero de 2013, que se pronuncia sobre la interpretación y aplicación de algunos preceptos de una Directiva, y que es inmediatamente conocida al publicarse en la página web del TJUE, no sea incorporada correctamente a un RDL que se publica cinco meses más tarde, y que requiera de una nueva modificación seis meses más tarde. ¿Qué seguridad jurídica hay? me pregunto.

3. Las modificaciones normativas que han llamado mi atención son las relativas a las cotizaciones a la Seguridad Social de los trabajadores autónomos y de aquellos trabajadores que prestan una actividad de duración determinada a tiempo parcial, que quiero pensar que para el legislador tienen cabida dentro del concepto de “otras medidas económicas”. El artículo de referencia es el undécimo, que lleva por título “Modificación de la ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado parael año 2014”. Más concretamente, la modificación se refiere al artículo 128, que regula “Bases y tipos de cotización a la Seguridad Social, Desempleo, Protección por cese de actividad, Fondo de Garantía Salarial y Formación Profesional durante el año 2014”. A tal efecto se modifica, como acabo de señalar, la normativa de cotización para trabajadores autónomos y en la contratación de duración determinada a tiempo parcial. El contenido de dichos cambios es el siguiente:

“Uno. Con efectos desde 1 de febrero de 2014, el número 11 del apartado Cinco del artículo 128 queda redactado como sigue: “11. Para los trabajadores autónomos que en algún momento del año 2013 y de manera simultánea hayan tenido contratado a su servicio un número de trabajadores por cuenta ajena igual o superior a diez, la base mínima de cotización tendrá una cuantía igual a la prevista como base mínima para los trabajadores encuadrados en el grupo de cotización 1 del Régimen General.»

Dos. Con efectos desde 1 de enero de 2014, el primer párrafo del artículo 128.Diez.2.A).b).2.º queda redactado como sigue: «2.º Contratación de duración determinada a tiempo parcial: el 8,30 por 100, del que el 6,70 por 100 será a cargo del empresario y el 1,60 por 100 a cargo del trabajador.”.

4. En el preámbulo de la norma se justifica la modificación de una norma que entró en vigor hace sólo 25 días de una manera que les aseguro que me resulta difícil de comprender, aun cuando sí que entiendo perfectamente que se realiza para corregir los problemas suscitados por la modificación, previa a su entrada en vigor, de la Ley de PGE 2014 por el RDL 16/2013 de 20 de diciembre, y no deja de ser otra vez muy curioso (¿quién redacta los preámbulos, quien redacta los artículos?) que en este preámbulo no se hable de modificación alguna sino de “adaptar” la ley presupuestaria de 2014, y además se enfatice (¿estará preocupado el redactor del preámbulo porque algún juristas pueda pensar que no es así?) que esta adaptación no supone “novedad sustantiva alguna”, cuando el título del artículo undécimo es (más claro imposible) “Modificación” de la ley presupuestaria.  

Tras explicar el contenido de la “adaptación” o “modificación”, que dicho en lenguaje algo más claro significa incorporar a la citada ley las modificaciones operadas por el RDL 16/2013, se nos explica que la “extraordinaria y urgente necesidad” que justifica la introducción de este cambio en un RDL viene motivada “por la necesidad de integrar en el ordenamiento jurídico las distintas normas aplicables en la materia”, una manera muy educada ciertamente de decir que no hubo sintonía entre el poder ejecutivo, que aprobó el RDL 16/2013 el 20 de diciembre, y el legislativo, que aprobó un día antes la Ley de PGE 2014, y que ahora se trata de corregir los errores jurídicos que provocó esa falta de sintonía. Por otra parte, y con el mismo deseo a mi parecer que se transmite de manera implícita en la justificación anterior, se nos dice que el carácter urgente de la norma “se deriva de la importancia de reforzar la seguridad jurídica en la aplicación de las normas y en las relaciones jurídicas con la mayor celeridad posible”. Bueno, mayor seguridad jurídica sin duda sería la aprobación de normas que evitaran este juego perverso de normas que entran en vigor y que modifican otras normas que aún no han entrado en vigor, para que después tenga que dictarse otra norma que modifica la segunda para incorporar el texto de la primera.

Desde luego, parece que lo que he dicho en el párrafo anterior sea un trabalenguas, pero les aseguro que no lo es. En las redes sociales he formulado hoy una pregunta y reflexión, en la misma línea de aquello que acabo de exponer, en los siguientes términos: “¿Puede un Real Decreto-Ley (1/2014) modificar la Ley de Presupuestos Generales del Estado 2014 que, a su vez, había sido modificada previamente a su aprobación por otro Real Decreto-Ley (16/2013 aun cuando no se dijera de forma expresa? Desde luego, yo no me atrevería a poner esta pregunta en un examen, pero les puedo asegurar que esto es lo que ocurre con el artículo undécimo del RDL 1/2014, que modifica dos apartados del artículo 128 de la LPGE 2014, de 23 de diciembre (BOE 26) para incorporar la redacción dada a los mismos por el RDL 16/2013, repito, sin efectuar modificación de manera expresa, imposible de hacer por otra parte dado que este texto se publica en el BOE del día 21 y aún no se había publicado la ley PGE 2014 (aprobada por el Parlamento dos días antes)”.

5. Bueno, y a todo esto me dirán muchos de los lectores y lectoras del blog que me he ido por los cerros de Úbeda  y no he explicado en qué consisten las dos modificaciones. Tendrían razón hasta aquí, porque ciertamente aquello que más me preocupa de las adaptaciones o modificaciones operadas es la técnica legislativa utilizada y la permanente inseguridad jurídica en que nos instala el legislador, por mucho que utilice en reiteradas ocasiones la expresión “seguridad jurídica”.

Para dar debida respuesta a la pregunta de cuáles son los cambios, acompaño una comparación del texto del RDL 1/2014, de la LPGE 2014 y del RDL 16/2013, y subrayo que el primer cambio consiste en el incremento del número de trabajadores por cuenta ajena que tenga a su servicio un trabajador autónomo, que pasa de diez a cincuenta (tal como reguló el RDL 16/2013), como requisito para permitir que su base mínima de cotización tenga “una cuantía igual a la prevista como base mínima para los trabajadores encuadrados en el grupo de cotización 1 del Régimen General”. El segundo cambio consiste en la reducción en un punto (pasa del 9, 30 por 100 al 8, 30) de la cotización en los contratos de duración determinada a tiempo parcial (tal como reguló el RDL 16/2013).

En fin, como bien dice la profesora Mercedes Martínez, al menos se ha respetado el principio de jerarquía normativa y no se ha aprovechado la Orden anual de cotización a la Seguridad Social para introducir tales cambios. Bueno eso sería “ultra vires”, me parece, pero dada la inseguridad jurídica que tenemos en el mundo jurídico en general, y en el laboral en particular, ya casi no me atrevo a efectuar una tajante manifestación en tal sentido.

Buena lectura de la norma.

RDL 1/2014 de 24 de enero.	Ley 22/2013, de 26 de diciembre, de Presupuestos generales del Estado para 2014.	RDL 16/2013 de 20 de diciembre.
Preámbulo. “… se pretende adaptar la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014, sin que ello suponga novedad sustantiva alguna, a determinados aspectos del régimen jurídico existente en materia de cotización. Por un lado, se aproxima el tratamiento de los trabajadores incluidos en el Régimen Especial de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos que en algún momento del año 2013 y de manera simultánea hayan tenido contratado a su servicio un número de trabajadores por cuenta ajena igual o superior a diez a lo establecido para los trabajadores incluidos en el Régimen General. Asimismo, se reduce en un 1% el tipo de cotización por desempleo para los contratos de duración determinada a tiempo parcial previsto en la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014. La extraordinaria y urgente necesidad viene motivada por la necesidad de integrar en el ordenamiento jurídico las distintas normas aplicables en la materia. El carácter urgente se deriva de la importancia de reforzar la seguridad jurídica en la aplicación de las normas y en las relaciones jurídicas con la mayor celeridad posible. Artículo undécimo. Modificación de la ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014. La Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014, queda modificada de la siguiente manera: Uno. Con efectos desde 1 de febrero de 2014, el número 11 del apartado Cinco del artículo 128 queda redactado como sigue: «11. Para los trabajadores autónomos que en algún momento del año 2013 y de manera simultánea hayan tenido contratado a su servicio un número de trabajadores por cuenta ajena igual o superior a diez, la base mínima de cotización tendrá una cuantía igual a la prevista como base mínima para los trabajadores encuadrados en el grupo de cotización 1 del Régimen General.» Dos. Con efectos desde 1 de enero de 2014, el primer párrafo del artículo 128.Diez.2.A).b).2.º queda redactado como sigue: «2.º Contratación de duración determinada a tiempo parcial: el 8,30 por 100, del que el 6,70 por 100 será a cargo del empresario y el 1,60 por 100 a cargo del trabajador.»	11. Para los trabajadores autónomos que en algún momento del año 2013 y de manera simultánea hayan tenido contratado a su servicio un número de trabajadores por cuenta ajena igual o superior a cincuenta, la base mínima de cotización tendrá una cuantía igual a la prevista como base mínima para los trabajadores encuadrados en el grupo de cotización 1 del Régimen General. 2.º Contratación de duración determinada a tiempo parcial: el 9,30 por 100, del que el 7,70 por 100 será a cargo del empresario y el 1,60 por 100 a cargo del trabajador.	La disposición adicional segunda aproxima en materia de cotización el tratamiento de los trabajadores incluidos en el Régimen Especial de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos que en algún momento de cada ejercicio económico y de manera simultánea hayan tenido contratado a su servicio un número de trabajadores por cuenta ajena igual o superior a diez, a lo establecido para los trabajadores incluidos en el Régimen General. Disposición adicional segunda. Cuantía de la base mínima de cotización para determinados trabajadores autónomos. Para los trabajadores incluidos en el Régimen Especial de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos que en algún momento de cada ejercicio económico y de manera simultánea hayan tenido contratado a su servicio un número de trabajadores por cuenta ajena igual o superior a diez, la base mínima de cotización para el ejercicio siguiente tendrá una cuantía igual a la correspondiente para los trabajadores encuadrados en el grupo de cotización 1 del Régimen General. La disposición adicional primera prevé la reducción, en un 1 %, del tipo de cotización por desempleo para los contratos de duración determinada a tiempo parcial. Disposición adicional primera. Reducción del tipo de cotización por desempleo en los contratos de duración determinada a tiempo parcial. El tipo de cotización previsto en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014 para la contingencia de desempleo en los contratos de duración determinada a tiempo parcial se reducirá en uno por ciento. En consecuencia, el tipo de cotización será del 8,30 por 100, del que el 6,70 por 100 será a cargo del empresario y el 1,60 por 100 a cargo del trabajador.