La nueva regulación del Fondo Europeo de adaptación a la globalización para el período 2014 – 2020. Reglamento 1309/2013.

1. El Diario Oficial de la Unión Europea (L 347) publicó el día 20 de diciembre el “Reglamento (UE) Nº 1309/2013 del Parlamento europeo y del Consejode 17 de diciembre de 2013 sobre el Fondo Europeo de Adaptación a laGlobalización (2014-2020) y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 1927/2006”. La norma entró en vigor al día siguiente de la publicación y se aplicará a todas las solicitudes que se presenten desde el 1 de enero de 204 al 31 de diciembre de 2020. El 11 de octubre se alcanzó el acuerdo entre el Consejo y el Parlamento Europeo que ha permitido la aprobación del nuevo Reglamento para otros siete años.

La nueva regulación del FEAG introduce algunas modificaciones de interés en la normativa vigente. Por ello es conveniente examinar su regulación original, datada de 2006, y los cambios introducidos en 2009, así como también cuál ha sido su utilización por los Estados miembros desde 2007 hasta agosto de 2013, para posteriormente entrar en el análisis de los contenidos más destacados de la nueva normativa.

2. El FEAG fue creado por el Reglamento (CE) nº 1927/2206, de 20 de diciembre de 2006. La norma, que entró en vigor a los veinte días siguientes al de la publicación, tenía por finalidad contribuir a cubrir los costes sociales derivados del proceso de globalización económica cuando este impactara sobre las empresas radicadas en la UE e implicara la pérdida de puestos de trabajo. Con el objetivo de minimizar ese impacto, a partir del 1 de enero de 2007 la norma posibilitó prestar ayuda “a los trabajadores despedidos como consecuencia de grandes cambios en los patrones del comercio mundial provocados por la globalización cuando dichos despidos tengan una incidencia negativa importante en la economía regional o local”, y tenía por finalidad facilitar la reinserción en el mercado de trabajo de los trabajadores que perdieran sus empleos. Es decir, el Fondo financió medidas de política activa de empleo, básicamente de formación, orientación y reintegración laboral, con una atención especial a las personas discapacitadas o de más edad para que no abandonaran el mercado laboral, de tal forma que quedaba claro que el objetivo del Fondo era mantener el empleo “en el marco de un conjunto coordinado de servicios personalizados destinados a la reinserción laboral de los trabajadores que hayan perdido sus puestos de trabajo”. De forma taxativa la norma disponía en su artículo 3 que el Fondo “no financiará las medidas pasivas de protección social”.

Los criterios de intervención del Fondo se definían en el artículo 2, y se delimitaban por el número de trabajadores afectados en un determinado período de tiempo, con un margen económico limitado de actuación (15 % del presupuesto) para dar cobertura a otras situaciones que no se ajustaran a las reglas anteriores, con especial atención a que el Fondo pudiera intervenir cuando los despidos tuvieran un grave impacto en el empleo y la economía local. Además, la intervención comunitaria sólo podría producirse cuando del expediente presentado por la autoridad correspondiente se dedujera con claridad que los despidos encontraban su razón de ser en “grandes cambios estructurales en los patrones del comercio mundial, que produzcan una grave perturbación económica como un incremento importante de las importaciones de la UE, una disminución acelerada de la cuota de mercado comunitaria en un determinado sector, o deslocalizaciones hacia terceros países”.

Los dos supuestos básicos en los que podía intervenir el Fondo eran los siguientes: cuando se produjera un despido de cómo mínimo 1000 trabajadores de una empresa en un Estado miembro durante un período de cuatro  meses, disponiendo la norma que en ese número se incluirían también los asalariados despedidos por los proveedores o  los transformadores de productos de dicha empresa; cuando el número de afectados fuera también como mínimo de 1000, en un período de nueve meses, en particular en pymes en sectores determinado por la normativa comunitaria, o en una región o dos regiones continuas.

El Fondo complementaría las acciones llevadas a cabo por los Estados y no financiaría en ningún caso la reestructuración de empresas o sectores. Además, en todas las actuaciones debía velarse, tanto por la Comisión como por los Estados miembros, por el respeto del principio de igualdad de hombres y mujeres, y por la evitación de cualquier discriminación con ocasión de acceso a las ayudas económicas del Fondo.

3. La regulación del FEAG fue modificada por el Reglamento (CE) nº 546/2009 del ParlamentoEuropeo y del Consejo, de 18 de junio de 2009. La norma entró en vigor a los tres días de su publicación y tenía por finalidad modificar la normativa de creación del Fondo para que pudiera intervenir de forma más eficaz ante la situación de crisis económica, con su indudable impacto sobre el empleo, que se vivía en aquel momento en el ámbito de la UE. A tal efecto, se ampliaron los supuestos en los que podría solicitarse su ayuda, se redujo el número de trabajadores afectados por las extinciones de contratos, se amplió temporalmente la tasa de cofinanciación a cargo del Fondo  (como regla general pasó a ser del 50 %, con posibilidad de llegar al 65 %) y también el período durante el cual podían llevase a cabo las acciones para las que se hubiera pedido, y obtenido, la ayuda (que pasó de 12 a 24 meses).

La modificación incorporada por el Reglamento de 2009 incluyó un nuevo supuesto que permitiría la utilización del Fondo para las solicitudes que se presentara desde el 1 de mayo de ese año hasta el 31 de diciembre de 2011. Se trataba de despidos que encontraran su  razón de ser directa en la entonces clara situación de crisis financiera y económica mundial, debiendo los Estados miembros que solicitaran la ayuda establecer “un vínculo directo y demostrable entre los despidos y la crisis financiera y económica”.

En el Reglamento del año 2006 el número necesario de trabajadores afectados era de 1.000, mientras que la reforma lo redujo a 500. De tal manera, los dos supuestos básicos en los que intervendría el Fondo serían los siguientes: cuando se produjera un despido de cómo mínimo 500 trabajadores de una empresa en un Estado miembro durante un período de cuatro meses, disponiendo la norma que en ese número se incluirían también los asalariados despedidos por los proveedores o los transformadores de productos de dicha empresa; cuando el número de afectados fuera también como mínimo de 500, en un período de nueve meses, en particular en pymes en sectores determinado por la normativa comunitaria, o en una región o dos regiones continuas. También podría intervenir el Fondo en pequeños mercados laborales o “en circunstancias excepcionales debidamente justificadas por el Estado miembro”, o cuando los despidos tuvieran un grave impacto en el empleo y la economía local, aún cuando no se alcanzara icho número de afectados. El artículo 2 reguló de forma detallada la forma de cómputo del número de trabajadores afectados, con especial atención a la aplicación de la Directiva comunitaria de 1998 sobre despidos colectivos. 

Una vez finalizado el plazo de vigencia de las modificaciones operadas por el Reglamento de 2009, y ante la falta de acuerdo en el Consejo para ampliar la aplicación de tales medidas hasta finales de 2013, según propuesta formulada por la Comisión, se volvió a la normativa anterior en la regulación de los porcentajes de cofinanciación del FEAG de las medidas propuestas y de las causas que permitían solicitar las ayudas. La Comisión presentó el 10 de junio  de 2011 una nueva propuesta de modificacióndel Reglamento del FEAG, durante la presidencia polaca de la UE, por la que se proponía prorrogar la excepción temporal relacionada con la crisis, que expiraba el 30 de diciembre de 2011, hasta el 31 de diciembre de 2013, es decir, hasta el final del período de aplicación del Reglamento (CE) nº 1927/2006, indicándose en dicha propuesta que “ello permitirá que los Estados miembros continúen presentando solicitudes de apoyo del FEAG a favor de trabajadores despedidos como consecuencia de la crisis financiera y económica y disfrutando de una tasa de cofinanciación del FEAG del 65 %.”, argumentándose que la prórroga de la tasa del 65 % de cofinanciación del FEAG permitiría aliviar en cierta medida la carga que soporta la hacienda pública de los Estados miembros”. Como ya he apuntado, la propuesta no prosperó.

4. La Comisión Europea presentó una Comunicación el 14 de noviembre de 2013 en la que da cuenta de toda la actividad del FEAG desde su puesta en marcha en 2007 hasta el mes de agosto de este año (últimos datos disponibles), siendo el dato más relevante que se han presentado 110 peticiones de ayuda y que 20 Estado de la UE han solicitado 471,2 millones EUR para ayudar a unos 100.022 trabajadores despedidos, habiendo sido ya abonados 416,3 millones. En la nota de prensa depresentación de la Comunicación se explica que según la información facilitada por los Estados miembros, que están obligados a presentar según lo dispuesto en el Reglamento, de los 41 casos que la CE ha podido ya examinar, aquellos informaron de que “la situación personal, la empleabilidad y la confianza en sí de los trabajadores afectados han mejorado claramente gracias a la ayuda del FEAG y a los servicios prestados, aunque no todos hayan encontrado inmediatamente un nuevo empleo”.  

En la citada nota de prensa de presentación de la Comunicación, se recogen las declaraciones del Comisario de Empleo, asuntos sociales e inclusión, Lazlo Andor, manifestando su satisfacción por el buen funcionamiento del FEAG y porque pueda seguir operando durante el período 2014-2020 para el que se ha fijado en nuevo marco financiero plurianual, disponiendo el art. 12 del Reglamento  (UE, EURATOM) nº 1311/2013 DEL Consejo, de 2 de diciembre de 2013, que el FEAG “no podrá rebasar un importe máximo anual de 150 millones EUR (a precios de 2011), y que sus créditos “se incluirán en el presupuesto general de la Unión con carácter de provisión”. Conviene señalar aquí que la propuesta inicial presentada por la Comisión era dedicar un máximo de 429 millones EUR anuales, con lo que puede comprobarse la importante reducción operada en el proceso de debate y negociación entre los Estados para alcanzar, como así ha ocurrido, un acuerdo sobre el marco financiero plurianual.  

Siempre según la citada nota de prensa, y analizaré el nuevo Reglamento con detalle más adelante, el ámbito de aplicación del FEAG se ampliará a partir del 1 de enero de 2014 a “los trabajadores despedidos como consecuencia de la persistencia de la crisis económica y financiera mundial o de una nueva crisis similar, criterio ya aplicado entre mayo de 2009 y el final de 2011; los trabajadores con contratos de duración determinada y los trabajadores por cuenta propia; los jóvenes que ni estudien ni trabajen en regiones con un elevado desempleo juvenil”.  

¿Qué datos interesa destacar de la actividad del FEAG durante su funcionamiento y que son bien recogidos y explicados en la citada Comunicación de la Comisión? En primer lugar, y en relación con el número de solicitudes recibidas (hasta 12 de agosto de este año),  65  guardan relación con la crisis y 45 con los cambios operados en el comercio mundial, destacándose que a partir de la modificación operada en 2009 y con vigencia hasta el 31 de diciembre de 2011, el 82 % de las solicitudes presentadas por los Estados durante ese período “estaban relacionadas con la crisis financiera y económica mundial”. En segundo término, que España ha sido el Estado que más solicitudes de financiación ha presentado (18), y que ha sido Dinamarca la que ha demandado mayor volumen de cofinanciación (63,3 millones EUR), quedándose España en 57,1 millones (cantidades aún no definitivas). Respecto al número de trabajadores a los que afectan las ayudas, España ocupa nuevamente el primer lugar ya que las ha pedido para 13.396 trabajadores despedidos, seguida muy de cerca por Italia, Alemania e Irlanda. Por fin, sobre los sectores de actividad para los que se han soliictado las ayudas comunitarias, la Comunicación pone de manifiesto que “cuatro sectores manufactureros fueron responsables de la mayor cantidad de solicitudes: la industria de la automoción (diecinueve solicitudes o el 17 % del total), seguida del sector de la maquinaria y los bienes de equipo (doce solicitudes o el 11 % del total), el sector textil (diez solicitudes o el 9 % del total) y la industria gráfica (nueve solicitudes o el 8 % del total)”, y que “en torno al 8 % de las solicitudes (nueve) estaban destinadas a los trabajadores de la industria de la construcción en general, que abarca la construcción de edificios, actividades de construcción especializadas y actividades de arquitectura e ingeniería (se llegaría a la cifra de trece solicitudes —en torno al 12 %— si se incluyeran también los sectores conexos como la carpintería y ebanistería y la cerámica)”, mientras que el FEAG “recibió una única solicitud de más de la mitad de los sectores (veinte de los treinta y cinco)”. De ahí que los trabajadores del sector de automoción fueran el colectivo más numeroso para los que se pidieron ayudas (más de 24.000, el 23, 8 % del total de las solicitudes presentadas), seguidos por los del sector textil (más de 11 000 trabajadores destinatarios 11,2 % del total). Por último, cabe indicar que la cantidad  media solicitada por cada trabajador fue de 4.711 euros, con amplias diferencias entre las cantidades máximas (Austria y Dinamarca, con 14.000 y 10.000 euros) y  las mínimas (inferior a 1.000 euros en la República Checa, Lituania y Eslovenia).

Cabe añadir que los extrabajadores de la empresa Delphi, de la localidad andaluza dePuerto Real (1.521 más 68 de sus empresas proveedoras), fueron los primeros beneficiados en España de las ayudas económicas previstas en el FEAG. El 23 de julio de 2008  la Comisión Europea aprobó la solicitud presentada por un total de casi 10,5 millones de euros, (de un total de casi 20,2 millones de euros del coste total de las acciones a desarrollar), tras haber examinado atentamente la misma, presentada el 6 de febrero y complementada por informaciones adicionales facilitadas a la Comisión el 11 de marzo, 8 y 17 de abril, y 17 de junio.

5. Paso a explicar a continuación los cambios normativos más destacados introducidos por el Reglamento 1309/2013, así como también algunos contenidos de la normativa que no han merecido mi atención con anterioridad.

A) Las referencias a dichos cambios las encontramos en la introducción de la norma. En el apartado 4 se explica que para que el Fondo puede intervenir en situaciones de crisis presentes o futuras hay que ampliar su ámbito de actuación “a los despidos generados por graves perturbaciones económicas provocadas por la continuación de la crisis económica y financiera mundial que aborda el Reglamento (CE) n o 546/2009, o por una nueva crisis económica y financiera mundial”. Por consiguiente, no sólo se recupera el supuesto permitido durante el período de junio 2009 a diciembre 2011, sino que se amplia considerablemente su ámbito de intervención. En el texto articulado dicha modificación se encuentra en el párrafo segundo del art. 1, que regula los objetivos del FEAG, siendo su redacción la siguiente: “El objetivo del FEAG será contribuir a fomentar un crecimiento económico inteligente, integrador y sostenible y fomentar el empleo sostenible en la Unión, haciendo posible que ésta pueda dar muestras de solidaridad y apoyar a los trabajadores despedidos y a los trabajadores por cuenta propia que cesan en su actividad laboral como consecuencia de los importantes cambios estructurales en los patrones del comercio mundial debidos a la globalización, a la continuación de la crisis financiera y económica mundial que aborda el Reglamento (CE) n o 546/2009, o a una nueva crisis financiera y económica mundial”.  

Una vez fijado el objetivo general, las actuaciones susceptibles de las ayudas se concretan en el art. 2, que incorpora las redacciones de 2006, 2009 y 2013; por consiguiente, el FEAG podrá intervenir para ayudar a trabajadores, por cuenta ajena o propia, despedidos o que cesen su actividad “como consecuencia de los importantes cambios estructurales que la globalización ha introducido en los patrones del comercio mundial, que se reflejan en el importante aumento de las importaciones en la Unión, en un cambio importante del comercio de bienes o servicios de la Unión, en la rápida disminución de la cuota de mercado de la Unión en determinados sectores o en la deslocalización de actividades a terceros países, siempre y cuando estos despidos tengan una importante incidencia negativa en la economía local, regional o nacional”, así como también a aquellos “cuya actividad laboral haya cesado como consecuencia de la continuación de la crisis financiera y económica mundial que aborda el Reglamento (CE) n o 546/2009 o de una nueva crisis financiera y económica mundial”.

B) Ya he indicado con anterioridad que se requiere un determinado número de trabajadores, por cuenta ajena o propia, afectados por los despidos. La nueva norma deja la puerta abierta, según se explica en el apartado 6 de la introducción, a que se puedan presentar solicitudes que afecten a un menor número de trabajadores “en mercados laborales de menor tamaño, como por ejemplo los de los Estados miembros pequeños o las regiones alejadas”. Por consiguiente, se acepta por el art. 4.2 que el número de afectados en tales caso sea inferior a 500 aún cuando no cumplan estrictamente las reglas fijadas en el art. 2 y siempre y cuando los despidos “tengan un grave impacto en el empleo y en la economía local, regional o nacional”. Al objeto de no desvirtuar la “naturaleza europea” del Fondo, la partida presupuestaria que puede dedicarse a financiar estas solicitudes “no podrá ser superior al 15 % del informe máximo anual del FEAG” (art. 4.2).

C) Se abre la puerta a que puedan beneficiarse de las ayudas del Fondo tanto los trabajadores por cuenta ajena como aquellos que lo sean por cuenta propia y que cesen en sus actividades. La manifestación así recogida en el apartado 7 de la introducción se concreta en el art. 3 b) que considera como posibles beneficiarios de las ayudas a los trabajadores por cuenta propia que diesen empleo “a un máximo de  10 trabajadores que hayan sido despedidos dentro del ámbito de aplicación del presente Reglamento y cuya actividad haya cesado”, siempre y cuando puedan demostrar que se encuentran comprendidos en uno de los dos supuestos regulados en el art. 4 y que permitenla intervención del Fondo.

D) También afecta a los trabajadores con contratos de duración determinada, en cuanto que el art. 3 a) incluye como posible beneficiarios a los trabajadores despedidos y a los que su contrato “concluya durante el período de referencia previsto en el art. 4 y no sea renovado”. Hay que poner este precepto en relación con el art 5, que regula cómo deberán calcularse los despidos y los ceses de actividad para poder alcanzar el umbral que permita solicitar las ayudas al Estado, ya que puede calcularse, además de otras posibilidades, por la fecha “en la que el empleador notifique individualmente al trtabajador su intención de despedirlo o de rescindir su contrato laboral”, o por la fecha “de finalización de la cesión a la empresa usuaria”.

E) Igualmente, el nuevo Reglamento abre la posibilidad (apartado 8) a que puedan beneficiarse de las ayudas aquellos jóvenes que no están trabajando y que no han continuado sus estudios, siempre y cuando residan en regiones que puedan optar a ayudas en virtud de lo dispuesto en la Iniciativa de Empleo juvenil (nivel de desempleo juvenil superior al 25 %), por considerar el Reglamento, con buen criterio a mi parecer, que “estas regiones sufren de manera desproporcionada las repercusiones de los despidos a gran escala”. La concreción de esta posibilitad se recoge en el apartado 2 del art. 6 (“Beneficiarios elegibles”), con plazo limitado para solicitar ayudas hasta el 31 de diciembre de 2017, yendo la petición de ayuda dirigida jóvenes menores de 30 años (la norma prevé con carácter general la edad de  25 años, pero deja la puerta abierta a los Estados a que la amplíen hasta 30).

F) El objetivo de las ayudas del Fondo es el de lograr una pronta reincorporación de las personas beneficiadas por las ayudas al mercado de trabajo, y de ahí que se plantee que esta deba producirse “dentro del período de los seis meses anteriores a la presentación del informe final sobre la ejecución de la contribución financiera” (apartado 10 de la introducción), con especial atención a las personas desempleadas defavorecidas mayores y jóvenes (art. 7). En cuanto a la cofinanciación de las ayudas dedicadas a los afectados, el porcentaje de afectación del Fondo se incrementa hasta el 60 % (es decir, superior al 50  % del Reglamento de 2006 pero inferior al 65 % de la modificación operada por el Reglamento de 2009 y con vigencia hasta el 31 de diciembre de 2011), según dispone el art. 13.1. En fin, una de las posibilidades que el marco de aplicación establece a partir del 1 de enero de 2014 es la de ayudar a los trabajadores despedidos a “asumir algunas o todas las actividades de la empresa”, con una redacciòn del apartado 22 de la introducción que me lleva a pensar en la posibilidad de que los trabajadores pongan en marcha un proyecto de economía social, y que se concreta en el art. 7. 1 a), en el que se incluye como acciones elegibles para cofinanciación las ayudas “a la creación y compra de empresas por los trabajadores”, con el límite económico de 15.000 euros.

G) La nueva regulación mantiene el carácter complementario de las ayudas del FEAG con respecto a las adoptadas por el Estado en el marco de lo dispuesto en su normativa de aplicación, siendo una clara manifestación de lo anterior la afirmación, obviamente con proyección jurídica, contenida en el apartado 3 del art. 9: la contribución financiera del FEAG “se limitará a lo estrictamente necesario para dar muestras de solidaridad y prestar ayuda temporal y puntual a los beneficiarios previstos. Las actuaciones financiadas por el FEAG se ajustarán a la legislación nacional y a la de la Unión, normas sobre ayudas estatales incluidas”. Las acciones elegibles para cofinanciación deben llevarse a cabo (no hay modificación con respecto al Reglamento de 2009) en un período máximo de  24 meses a contar desde la fecha de presentación de la solicitud (art. 16.4).

H) Por último, y remitiendo a todas las personas interesadas en la materia a una lectura detallada del nuevo Reglamento para completar esta entrada, hay que recordar que las acciones elegibles (art. 7) pueden incluir medidas de formación y reciclaje, asistencia, orientación y asesoramiento; incentivos económicos de duración limitada (ej: ayudas la contratación de los despedidos por nuevos empleadores), que en ningún caso “podrá superar el 35 % del paquete coordinado de servicios personalizados…”; en fin, incentivos para permanecer o reintegrarse al mercado laboral.  El apartado 2  del art. 7 dispone que no podrán optar a las ayudas financieras del Fondo “a) las medidas especiales limitadas en el tiempo a que se refiere el apartado 1, letra b), que no estén condicionadas a la participación activa de los beneficiarios previstos en la búsqueda de un empleo o en actividades de formación”, así como tampoco “las medidas que sean responsabilidad de las empresas en virtud de la legislación nacional o de convenios colectivos”.

Buena lectura del Reglamento.