Nuevamente sobre los trabajos temporales de colaboración social. A propósito de la polémica en la Comunidad de Madrid por la Orden 2445/2013 de 16 de mayo.

1. El pasado martes tuve conocimiento, a través de la página web de Comisiones Obreras deMadrid, de la publicación ese mismo día en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de la “Orden 2445/2013, de 16 de mayo, de la Consejera de Empleo, Turismo y Cultura, por la que se regulan las subvenciones para la colaboración con los Ayuntamientos en la realización del Programa de Recualificación Profesional de Desempleados Participantes en Trabajos Temporales de Colaboración Social y se convocan subvenciones para el año 2013”, cuya disposición final tercera establece que la entrada en vigor se produce al día siguiente, es decir el 29 de mayo. Soy seguidor habitual de los diarios oficiales de las Comunidades Autónomas, dado mi interés en el estudio de las políticas de empleo, pero esta vez se me había completamente pasado la referencia normativa citada. Completo esta referencia con la cita de otra Orden, nº 2727/2013, de 23 de mayo, publicada en el BOCM del día 30, que fija que “El importe de los créditos presupuestarios disponibles para atender las obligaciones de contenido económico derivadas de la concesión directa, durante el año 2013, de los incentivos para la contratación por cuenta ajena de trabajadores desempleados es de 26.000.000 de euros”.

La norma citada ha sido objeto de amplio debate en los días posteriores, por lo que implica de participación de trabajadores perceptores de prestaciones por desempleo, únicamente, en trabajos de colaboración social en el marco de obras y servicios desarrolladas por Ayuntamientos de la autonomía. Ha merecido duras críticas de CC OO y UGT, y ha sido objeto de comentario crítico en dos diarios digitales que han aportado savia nueva al periodismo, "Eldiario.es" e “Infolibre”, por medio de dos interesantes artículos de las buenas periodistas Ana Requena Aguilar y Begoña P. Ramírez.

2. ¿Es tan importante la norma citada? ¿Ha introducido cambios normativos? ¿Hay que prestar especial atención a los desempleados que perciben prestaciones? ¿Qué ocurre, qué medidas de política de empleo deben ir dirigidas a todas las personas desempleadas, y no sólo a una parte de las mismas? Estas, sin ánimo exhaustivo, son preguntas que podemos hacernos a la vista del debate suscitado, y ya les digo que el debate no gira sobre la norma en sí misma, sino principalmente sobre el uso de los recursos destinados a las políticas de empleo en la Comunidad Madrileña y también, y me parece importante indicarlo, sobre la posibilidad, algo más que una hipótesis, de que corporaciones locales que hayan reducido personal en virtud de las posibilidades ofrecidas por la reforma laboral del gobierno popular puedan ahora realizar tareas semejantes a las anteriormente desarrolladas por personal laboral y que ahora lo serán, de forma temporal ciertamente, por personas que no tienen la consideración jurídica de trabajadores por cuenta ajena.

Dicho sea incidentalmente, sobre los trabajos temporales de colaboración social hay una jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo que niega la existencia de relación laboral en estricta aplicación del art. 213.3 de la Ley General deSeguridad Social, que dispone que “3. Los trabajos de colaboración social que la entidad gestora puede exigir a los perceptores de prestaciones por desempleo no implicarán la existencia de relación laboral entre el desempleado y la entidad en que se presten dichos trabajos, manteniendo el trabajador el derecho a percibir la prestación o el subsidio por desempleo que le corresponda”. Valga como ejemplo la reciente sentencia de 26 de marzo de 2013, de la que ha sido ponente la magistrada Mª Lourdes Arastey, y en la que con remisión a sentencias anteriores, concluye lo siguiente: “Hemos afirmado que " la temporalidad exigida en estas modalidades de trabajo social no guardan relación con la temporalidad por obra o servicio determinado, a que se refiere el artículo 15.1 a) del Estatuto de los Trabajadores (ET) y 2 del Real Decreto 2546/94, sino que el trabajo del desempleado implica, desde el inicio, una obra o un servicio durante un tiempo limitado. Es decir, que aún cuando se trate de una función que pueda considerarse normal en la Administración, la adscripción debe tener un carácter "ex lege" temporal, de modo que la adscripción nunca puede tener una duración mayor a la que falte al trabajador por percibir en la prestación o subsidio por desempleo que se le hubiere reconocido". Y, finalmente, hemos añadido que " esta adscripción del beneficiario, de carácter temporal, a una administración pública para la realización de una obra social, no puede considerarse como expresivo de un abuso de derecho o fraude de ley ". Recordando la STS de 15 de julio de 1988 -, la doctrina expuesta concluye que: " a) La colaboración no puede en caso alguno convertirse en indefinida, porque la prestación de desempleo tiene siempre naturaleza temporal; b) Los trabajos de colaboración social no generan una relación laboral ordinaria, teniendo como tienen que ser prestados a favor de una Administración Pública, por persona que está percibiendo el desempleo y que al ser retribuida se hace de una forma especial, al consistir la retribución en un complemento sobre la prestación que habitualmente se viene cobrando; c) La propia denominación de trabajo de colaboración temporal impide quedar vinculado indefinidamente por él; d) No se actúa en fraude de ley cuando la vinculación entre las partes se hace utilizando de una normativa que expresamente la autoriza y ampara; y e) La transformación en fijos de los trabajadores que prestan servicios de colaboración temporal, determinaría la apertura de un portillo fraudulento para el ingreso en la plantilla de la Administración, al eludir las pruebas reglamentarias y causar perjuicio a los potenciales aspirantes a ellas, siendo por tanto contrario a los artículos 14 y 103 de nuestra Constitución ".

3. El propósito de esta entrada es analizar, como hago habitualmente al estudiar una norma, los contenidos más relevantes del texto, pero antes procedo a recoger algunas de las manifestaciones y valoraciones que desde el gobierno autonómico, CC OO y UGT, y las periodistas citadas, se han hecho sobre la misma.

A) El texto objeto de la polémica se aprobó en el Consejo de Gobierno del 16 de mayo. En la nota de prensa puede leerse lo siguiente: “El Consejo de Gobierno ha aprobado destinar 15 millones al Programa de Recualificación Profesional de Desempleados participantes en Trabajos Temporales de Colaboración Social. Se trata de una iniciativa contemplada en el Plan de Empleo por la que los perceptores de prestaciones por desempleo recibirán formación con un alto contenido en prácticas, por las que recibirán una remuneración complementaria. La nueva medida, incluida en el Plan de Empleo de la Comunidad, beneficiará al menos a 4.500 personas. Los ayuntamientos beneficiarios seleccionarán a los desempleados, solicitando hasta 100 puestos de colaboración social. Los trabajos tendrán una duración máxima de seis meses y el desempleado conseguirá experiencia profesional. Se priorizarán los servicios u obras vinculadas a las actividades económicas con potencial en la generación de empleo, como el turismo y la cultura. La formación se impartirá de forma presencial. La entidad beneficiaria de la subvención será la responsable de expedir y entregar a cada desempleado un certificado de asistencia a la misma o bien un diploma cuando hayan superado la formación con evaluación positiva”.

B) En la páginaweb de CC OO de Madrid se recogía, tal como he indicado, la noticia de la publicación de la norma, y se formulaba una valoración crítica de la medida, manifestando que “CCOO quiere denunciar la publicación hoy en el BOCM de una nueva medida dirigida exclusivamente a las personas desempleada que sean perceptoras de prestaciones o subsidios por desempleo, excluyendo a quienes más lo necesitan por llevar más tiempo en paro. Se trata del Programa de recualificación profesional para desempleados participantes en trabajos temporales de colaboración social”. En parecidos términos críticos se manifestó la UGT madrileña, exponiendo que “UGT alerta sobre los peligros de generalizar que los trabajadores en paro desempeñen tareas sociales, pues esto puede suponer la sustitución de los empleados del sector público, despedidos como consecuencia de la reforma laboral, por trabajadores en paro, que tendrán la obligación de trabajar gratis. El sindicato critica que, con este tipo de propuestas, se vuelve a culpabilizar a los trabajadores desempleados de su situación”.

Por parte de CC OO ha habido más manifestaciones críticas durante esta semana, que pueden leerse en su página web; en un artículo publicado el pasado miércoles, con  el título “La Comunidad de Madrid subvenciona la mano de obra barata”, puede leerse lo siguiente: “CCOO denuncia que, con esta Orden, la consejera de Empleo, a pesar de que tanto el presidente de la Comunidad como el propio representante de los empresarios madrileños han declarado no estar de acuerdo con la “atención prioritaria a los perceptores”, sigue empeñada en dirigirse a los únicos colectivos que no pueden negarse a realizar trabajos en los que ni se les contrata ni se les da de alta en Seguridad Social (solo cotizarían por accidente de trabajo y enfermedad profesional), a cambio de un pequeño complemento económico (en muchos casos no superior a 200 euros al mes por jornadas de 8 horas diarias), a la vez que contenta a los Ayuntamientos que tendrán  mano de obra barata para realizar trabajos que deberían realizar trabajadores del propio Ayuntamiento”. Por otra parte, en una rueda de prensacelebrada el jueves, los representantes sindicales manifestaron que el nuevo programa “perjudicará al 46 por ciento de los parados madrileños que no reciben ninguna prestación por desempleo y que, además se verán "doblemente afectados" porque este plan absorberá "la mitad del presupuesto" que la Comunidad dedica a políticas activas de empleo”. La Consejería de Empleo autonómica niega la afirmación sindical y manifiesta que  la partida destinada a acciones de política de empleo “asciende a 168 millones, por lo que a los parados sin prestación se les ofrece las otras 29 políticas de empleo que se prevé realizar. A los desempleados sin prestación se les ofrece el 91 por ciento de políticas activas de empleo restantes".

Para completar la información, destaco que según los datos oficiales del Ministerio de Empleoy Seguridad Social de estadísticas de desempleo, el mes de abril (últimos datos disponibles cuando redacto esta entrada) el número de personas desempleadas en la Comunidad de Madrid era de 569.030 (y demandante de empleo 693.451), mientras que el de perceptores de prestaciones por desempleo (contributivas, subsidio y renta activa de inserción) era de 313.157

También los secretarios generales de ambos sindicatos se han manifestado muy críticos con la nueva norma de política de empleo madrileña. Según informaciones periodísticas, para Ignacio Fernández Toxo, “puede darse la paradoja de que se despida a una persona en un ayuntamiento y que esa misma persona, con su prestación por desempleo, pase a prestar servicios en la misma entidad que le ha despedido o en una similar". “Esto no es sostenible en un país democrático”, señaló, “no tiene anclaje constitucional alguno”, es un atropello de derechos…, mientras que Cándido Méndez afirmaba también el pasado jueves que “advirtió contra la "perversión" que supone sustituir a un trabajador "que tiene derecho legítimamente a un salario" por otro que "trabajará gratis ya que la prestación por desempleo es contributiva, por lo que se tiene derecho a ella como una especie de salario en diferido…."El trabajador trabajará a costa de su salario y gratis, y eso es absolutamente inaceptable", dijo el líder de UGT, para quien esta medida busca "cuadrar la ecuación" a la que abría la puerta la reforma laboral al autorizar despidos en el sector público”.

C) En el ámbito periodístico, “Eldiario.es” publicaba el pasado miércoles un artículo de Ana Requena con el título “Casi 30.000 parados han sido llamados como voluntarios forzososdesde 2006”, explicando en su interior que “Desde 2006 a 2011, cerca de 30.000 personas que estaban en paro y cobraban algún tipo de prestación tuvieron que hacer tareas voluntarias para alguna administración pública, según las estadísticas recogidas por el Ministerio de Empleo”. El mismo días, “Infolibre” publicada un artículo de Begoña P. Ramírez con un título más moderado, “4.500parados trabajan en España con el modelo de colaboración social que promueva laComunidad de Madrid”, y en su interior exponía que “Un total de 4.538 desempleados cumplen tareas en beneficio de la comunidad en España. Son los destinatarios de las denominadas “adscripciones en colaboración social” que es como figuran en las estadísticas del Ministerio de Empleo los parados que la Comunidad de Madrid quiere integrar en su Programa de Recualificación Profesional”.

3. No les voy a explicar batallitas del abuelo Cebolleta, que por mi edad podría hacerlo, y por consiguiente no entraré en la explicación detallada de una norma que data originariamente del… siglo XX, de 1982 (los mundiales de fútbol en España, la llegada al poder del PSOE, etc.), a la que en su momento dediqué algunos comentarios, y para quien quiera conocerla con más detalle les remito a la guíalaboral del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, y también a otras entradas del blog. Paso a analizar el contenido de la norma que ha sido origen de la polémica.

A) La Orden2445/2013 regula, como medida de política de empleo, la concesión de subvenciones para facilitar la realización de determinadas obras o servicios a ejecutar por los ayuntamientos de la Comunidad con personas desempleadas demandantes de empleo y que estén percibiendo las prestaciones por desempleo, y encuentra su punto normativo estatal de referencia, además del RD 1445/1982 de25 de junio, en la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, más concretamente en su art. 25.1. Según este precepto, El conjunto de acciones y medidas que integran las políticas activas de empleo cubrirá “d) Oportunidades de empleo y formación: acciones y medidas que impliquen la realización de un trabajo efectivo en un entorno real y permitan adquirir formación o experiencia profesional dirigidas a la cualificación o inserción laboral”.  Igualmente, es de obligada referencia el art. 213.3 de la LGSS, en el que se dispone lo siguiente: “La entidad gestora promoverá la celebración de conciertos con Administraciones Públicas y entidades sin ánimo de lucro en los que se identifiquen, en las condiciones que reglamentariamente se establezcan, dichos trabajos de colaboración social que, en todo caso, deben reunir los siguientes requisitos: a) Ser de utilidad social y redundar en beneficio de la comunidad. b) Tener carácter temporal.) Coincidir con las aptitudes físicas y formativas del trabajador desempleado. d) No suponer cambio de residencia habitual del trabajador”.

Parece que el objetivo de la norma es posibilitar el acceso al trabajo de personas desempleadas que no hubieran participado del programa en convocatorias anteriores, o en medidas semejantes de política de empleo, ya que no puede entenderse de otra forma la afirmación del art. 4.4 de que “no tendrán prioridad para su participación en un proyecto de este programa los desempleados que hayan participado en el mismo con anterioridad”. En su introducción se justifica la medida tanto por la importancia del desempleo en la Comunidad Autónoma en general, y en determinados colectivos en particular, como por la necesidad de “acometer medidas de activación” para personas desempleadas que provengan de sectores en crisis o que se encuentren en situación de desempleo de larga duración, “que permitan su recualificación profesional y aumenten su empleabilidad”.

B) Los sujetos beneficiarios de la subvención por cada desempleado que preste sus servicios en los trabajos de colaboración social serán los ayuntamiento de la Comunidad Autónoma que lleven a cabo las obras o servicios que posibilitarán dicha prestación, y que deberán cumplir por consiguiente los requisitos fijados en la LGSS a los que me he referido en el párrafo anterior. La lectura con atención del art. 3, que regula la definición, finalidad y contenido del programa de recualificación profesional, lleva a pensar que la obra o servicio en la que participará el desempleado, por un período máximo de seis meses, ha de guardar relación con alguna actividad que no desarrollara con anterioridad, al menos en sentido estricto, ya que la norma se refiere a un programa que ha de permitir adquirir nuevas competencias y activar la búsqueda de empleo. Durante ese período, el desempleado, además de realizar las tareas de colaboración social, deberá recibir “experiencia profesional en la obra o servicio”; también, deberá recibir formación (presencial) de diez horas mensuales mientras dure la obra o servicio, en el bien entendido que podrá ir vinculada tanto al puesto de trabajo que ocupa como ser de carácter general e incluir el conocimiento de las TICs, idiomas, trabajo en equipo, etc.; también deberá recibir “orientación profesional para la búsqueda activa de empleo y, en su caso, para el desarrollo de una iniciativa emprendedora, a través de la Oficina de Empleo, con una duración de ocho horas al mes”. La suma de actividad “teórica” y “práctica” no deberá superar las ocho horas diarias.

C) La Orden posibilita que las convocatorias de subvenciones otorguen o concedan prioridad a obras o servicios “vinculadas al cambio del modelo productivo y a las actividades emergentes o con potencial en la generación de empleo (el art. 3.5 lista una serie de ellas, de las habitualmente denominadas nuevos yacimientos de empleo), así como también las que se ejecuten en municipios de menor población. Al amparo de esta posibilidad, la convocatoria de 2013, que se recoge en el capítulo II de la Orden, va dirigida (al menos esa es la sensación que tengo al leer el art. 23) a corporaciones locales de hasta 50.000 habitantes, y otorga mejor valoración a proyectos presentados por municipios que además contengan, como mínimo, una obra o servicio de dinamización turística (2 puntos), mientras que al resto sólo se les asigna un punto.  No deja de ser, como mínimo, sorprendente a mi parecer, tratándose de un procedimiento de concurrencia competitiva, que como criterio adicional para conceder prioridad a unos proyectos frente a otros, el art. 7 considere, de forma supletoria pues, que un criterio de prelación será “la fecha y hora de presentación de la solicitud en cualquiera de los Registros señalados…”, y que el art. 23 ya lo utilice en la presente convocatoria.  

D) Al no tratarse de trabajador por cuenta ajena, la percepción que recibirá el ayuntamiento ejecutor de la obra o servicio irá dirigida por una parte a completar la cuantía de la prestación por desempleo que perciba la persona desempleada, además de los posibles costes de desplazamiento y la cuota a la Seguridad Social de ATyEP, en cuantía de 500 euros por desempleado/participante mes, y por otra a cubrir los costes de la impartición de la formación, en cuantía de 5 euros por desempleado participante/hora de formación. En ningún caso la cuantía de la subvención podrá superar el coste de la actividad a desarrollar por el beneficiario.

La selección del personal se realizará por la entidad beneficiaria de la subvención, de las personas candidatas enviadas por la Dirección General de Empleo (recuérdese la supresión del Servicio Regional de Empleo por el Decreto 98/2011, de 7 de julio), con un añadido sorprendente (no por lo que dice, obviamente, sino porque la normativa constitucional y legal vigente ya obliga a ello) de que “no puede prevalecer ninguna causa de discriminación no fundamentada legalmente” (por cierto, si está fundamentada será diferencia de trato, salvo que el legislador estuviera pensando en el concepto de discriminación positiva)

La tramitación de las solicitudes se llevará a cabo por el procedimiento de concurrencia competitiva, fijándose el plazo de un mes a partir del 29 de mayo para su presentación. Cabe destacar que en la solicitud, y en los requisitos listados en el art. 6, deberá justificarse por parte del ayuntamiento solicitante “la motivación de la utilidad social” de la obra o servicio, y “la manera en que su ejecución redunde en beneficio de la comunidad”. La autoridad administrativa laboral competente (Director General de Empleo) dictará y notificará la correspondiente resolución en un plazo máximo de cuatro meses a contar desde la publicación de la convocatoria de subvenciones, y en caso de no hacerlo se entenderá desestimada la solicitud. La partida presupuestaria asignada para la presente convocatoria es de 15 millones de euros, no pudiendo ningún ayuntamiento solicitar más de 100 puestos de colaboración social  y debiendo iniciarse los proyectos como máximo el 30 de octubre.

4. A modo de conclusión, no creo que el debate sobre esta norma gire sobre la norma en sí misma, ni tampoco que deba girar sobre su constitucionalidad o legalidad, sino sobre el uso de los recursos públicos, y cómo se han de utilizar, para las políticas de empleo y a qué colectivos se dedican. Este debe ser, sin duda, el verdadero debate, sin olvidar por otra parte que los recortes presupuestarios en las partidas destinadas a políticas activas de empleo han de llevar a los poderes públicos a una selección muy cuidadosa de qué medidas ponen en marcha. La duda razonable que surge en estos momentos es, justamente, el de la razonabilidad de esta medida dirigida sólo a un colectivo de personas desempleadas, aquellas que perciben prestaciones por desempleo y que no van a adquirir, mientras dure su prestación, la condición de trabajador por cuenta ajena. Y desde luego, habría que establecer alguna cautela jurídica para evitar que personas cuya relación laboral se haya extinguido por causas objetivas en el mismo ayuntamiento con anterioridad, sean después las que presten trabajos (no laborales) de colaboración social, so pena de plantearse una situación que podría rayar en el fraude de ley; pero, dado que ello no se ha producido hasta el momento, ya que aún estamos en fase de presentación de solicitudes, dejo sólo la cuestión planteada.

Buena lectura de la norma.