Servicios públicos de empleo, políticas activas de empleo e intermediación laboral. (y II)

III. UN BREVE APUNTE SOBRE EL MARCO CONSTITUCIONAL Y EL ÁMBITO DEL EMPLEO EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.

Es necesario prestar brevemente atención al diseño constitucional del reparto de competencias en materia laboral, así como a la interpretación que de algunos preceptos de nuestra Carta Magna ha efectuado el Tribunal Constitucional (TC), en cuanto que condiciona sin duda el marco normativo regulador de los organismos encargados de la gestión del empleo,

La Constitución atribuye la competencia exclusiva al Estado en materia de “legislación laboral” pero no en “materia laboral”, algo que después tendrá una importancia más que relevante como se encargará de manifestar el TC a partir de la sentencia núm. 35/1982 de 14 de mayo. En cuanto a qué deba entenderse por el adjetivo “laboral”, cuando nos referimos a legislación laboral, este merece una conceptuación concreta y restringida por parte del Alto Tribunal, que lo refiere sólo al trabajo por cuenta ajena, entendiendo por consiguiente como legislación laboral “aquella que regule directamente la relación entre trabajadores por cuenta ajena” y que es objeto de atribución exclusiva en su regulación al Estado, considerando el TC en su Sentencia número 195/1996 de 28 de noviembre que en este ámbito “ningún espacio de regulación externa les resta a las Comunidades Autónomas, las cuales únicamente pueden disponer de una competencia de mera ejecución”.

Más adelante, el Tribunal referirá la calificación de “laboral” al conjunto de institutos jurídicos referentes al trabajo por cuenta ajena, por lo que quedan fuera de este concepto la actividad intervencionista de la Administración, es decir la organización, control y dirección de los servicios, instituciones u organismos creados para un más correcto y ordenado desarrollo de las relaciones laborales. A partir de estos planteamientos cabe afirmar que las normas de política social y económica no son Derecho Laboral en sentido estricto pero que sí pueden incluirse dentro de la “materia laboral” y de lo que más genéricamente podría denominarse marco de relaciones laborales de una CC AA. Tesis que entiendo que queda reforzada por la doctrina del Alto Tribunal cuando afirma que se pueden incluir dentro del título competencial del artículo 149.1.7 “las acciones de estímulo a la contratación temporal en sus distintas modalidades, que se insertan sin dificultad en dicho título, el cual ha de tenerse asimismo por prevalente en lo que atañe a los incentivos a la formación profesional ocupacional”.

Desde este planteamiento constitucional que comparto es posible una política de empleo propia de una CC AA, con un amplio margen de competencias para ésta en orden a su articulación territorial con los ámbitos locales a fin de maximizar los resultados positivos. En el caso de Cataluña, por poner un ejemplo significativo, el Estatuto de Autonomía permite profundizar en este terreno, con un mandato expreso en el artículo 45 a la Generalitat para promover “la creación de un espacio catalán de relaciones laborales establecido en función de la realidad productiva y empresarial específica de Cataluña y sus agentes sociales”, marco en el que los poderes públicos deberán fomentar “una práctica propia de diálogo social, de concertación, de negociación colectiva, de resolución extrajudicial de conflictos laborales y de participación en el desarrollo y la mejora del entramado productivo”.

Ahora bien, esta posibilidad no obvia, de acuerdo con el marco constitucional al que antes he hecho referencia, a que cualquier instrumento de gestión de política de empleo que se cree en sede autonómica (y por derivación local) deba actuar en estrecha coordinación con el organismo gestor estatal de la política de empleo y con el responsable equivalente en el ámbito comunitario europeo. Las CC AA pueden actuar en el ámbito que ahora estoy examinando a partir de una interpretación amplia de dos preceptos constitucionales: el artículo 148.1.13, que les permite asumir competencias sobre el fomento del desarrollo económico, “dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional”, y el artículo 149.1.13, que atribuye la competencia exclusiva al Estado sólo “sobre las bases y coordinación de la política de planificación económica”; es decir, tendrían cabida dentro de la interpretación que propugno todas las actuaciones públicas autonómicas dirigidas a generar directa o indirectamente empleo. Igualmente, las posibilidades autonómicas de desarrollar y ejecutar planes estatales para la reestructuración de sectores industriales, de conformar un sector público empresarial propio y de adoptar medidas tendentes a optimizar sus recursos económicos, posibilita a mi entender que se puede efectuar una política incisiva en materia económica y social, en estrecha colaboración con las autoridades locales y con las fuerzas sociales presentes en el territorio, y no limitarse a reproducir miméticamente normas estatales de subvenciones a empresas que contraten a trabajadores pertenecientes a los colectivos más desfavorecidos, o a quienes pretenden incorporarse al proceso productivo.

En suma, las CC AA no intervienen en las relaciones de trabajo por vía de la legislación laboral al ser inaccesible la misma en virtud de lo dispuesto en el texto constitucional, o dicho más correctamente en puridad jurídica, de acuerdo a la interpretación que hasta el momento presente ha efectuado el Tribunal Constitucional del artículo 149.1.7 de la Constitución. Pero sí puede configurarse un espacio autonómico propio a partir de la utilización de sus competencias (piénsese en los servicios públicos autonómicos de empleo que tienen por objetivo básico gestionar las políticas activas de empleo, en virtud del traspaso de competencias en esta materia operado con anterioridad), y además por la existencia de instancias de concertación que permitan el establecimiento de un diálogo y negociación fluida y eficaz entre los agentes sociales y los poderes públicos (entre los que obviamente deben incluirse los locales) para la resolución de los problemas planteados; instancias cuya constitucionalidad fue aceptada por el Alto Tribunal en la sentencia número 35/1982 de 14 de julio al referirse al Consejo de Relaciones Laborales del País Vasco.

Ese espacio propio autonómico es el que también puede inferirse de la referencia contenida en el Dictamen 1199/2006, de 27 de julio, del Consejo de Estado, sobre un Proyecto de Real Decreto por el que se ordenaban los programas de políticas activas de empleo y se actualizaban las subvenciones de los mismos, en el que se afirma que la LE trató de armonizar el nuevo modelo legal “con la distribución de competencias estatal y autonómica en materia de empleo y de asegurar la cooperación y coordinación entre ambas administraciones”, y que las CC AA han asumido en los últimos años la gestión y control de las políticas activas de empleo..... convirtiéndose “en las principales protagonistas de la gestión de la política de empleo”.

IV. LA IMPORTANCIA DE LA GESTIÓN DE LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO POR LAS CC AA.

Las CC AA han ido creando sus servicios públicos de empleo, configurándolos en la mayor parte de las ocasiones como organismos autónomos de carácter administrativo adscritos al Departamento o Consejería competente en materia de empleo, que gestionan las políticas activas de empleo e intermedian en el mercado de trabajo, de acuerdo a los traspasos de competencia del Estado a las autonomías en este ámbito.
Por otra parte, los Estatutos de autonomía de segunda generación, es decir los aprobados a partir de 2006, siendo Cataluña la comunidad que abre camino en las reformas, reconocen de forma expresa entre las competencias autonómicas dicha gestión e intermediación. En efecto, el artículo 170. 1 b) del Estatuto atribuye la competencia ejecutiva en materia empleo a la Generalitat, con mención expresa de “las políticas activas de ocupación, que incluyen la formación de los demandantes de ocupación y de los trabajadores en activo, así como la gestión de las subvenciones correspondientes”, al mismo tiempo que se prevé la participación autonómica en los planes o actividades de formación que superen el ámbito territorial autonómico.

Referirse a la gestión de las políticas activas de empleo significa hablar, obviamente, tanto del marco jurídico existente que la posibilita como de los recursos presupuestarios disponibles para ello. Los datos disponibles constatan el acelerado proceso de descentralización de tales políticas, y la conveniencia a mi parecer de adopción de medidas genéricas en el ámbito estatal sobre las mismas que dejen un amplio espacio de actuación a las CC AA, y en dicha línea se orienta a mi parecer el último borrador de Real Decreto sobre ordenación de políticas de empleo que he tenido oportunidad de consultar, aún cuando no se comparta la bondad de este planteamiento por algunas fuerzas sociales que critican los riesgos que para los principios de unidad de mercado y de igualdad de trato supone introducir normas estatales deliberadamente amplias en cuanto al ámbito competencial que permiten asumir a las CC AA.

Los datos, repito, son claramente significativos: según el Informe anual del año 2008 del Servicio Público de Empleo Estatal, las CC AA gestionaron el 82 de los programas de empleo llevados a cabo, el 13,5 % se dedicó a proyectos plurirregionales y el 4,5 % restante a territorios con competencias no transferidas. Las autonomías gestionaron el 87 % del presupuesto para formación de las personas desempleadas, el 11, 3 % se dedicó a proyectos plurirregionales y el 1,7 % a territorios no transferidos. En fin, las CC AA gestionaron el 41,5 % del presupuesto de formación para trabajadores ocupados, las organizaciones sociales el 43 %, el 13,25 % se dedicó a proyectos plurirregionales y el 2,25 % a territorios no transferidos.

Datos más recientes referidos al Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2010, ponen de manifiesto que se dedican una especial atención a las políticas activas de empleo, que se dotan con 7.749,77 millones de euros en 2010, un 2,2 por ciento más que en 2009. La cantidad total a gestionar por las CC AA asciende a 3.223,78 millones de euros, como suma de sus actuaciones en programas de fomento de empleo (1.836,55 millones de euros; 84,5% del total sin bonificaciones a la contratación), formación (1.137,31 millones de euros; 46,7% del total) y la cantidad que pueden elegir entre ambos tipos de programa (249,91 millones de euros); o lo que es lo mismo, las CC AA gestionarán el 72,6 % del total. En las políticas de formación para desempleados, las CC AA gestionan el 81,8 % y en relación con los empleados el 36,8 %, dado que el presupuesto de la formación para personas ocupadas se reparte entre las CC AA, las empresas que se bonifican por sus actividades formativas, y los agentes sociales a través de la Fundación tripartita para la formación en el empleo.

V. LA REFORMA PENDIENTE DE LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO

Es de esperar que el año 2010 sea el de reforma de estas, ya que en esa línea avanza el Proyecto de Ley de medidas urgentes para el mantenimiento y el fomento del empleo y la protección de las personas desempleadas, con el acuerdo de los diferentes grupos parlamentarios (con la expresa excepción de ERC-IU-ICV a la ampliación de las posibilidades de actuación de las empresas de trabajo temporal).
La disposición adicional de ese proyecto, que previsiblemente se convertirá en ley a finales de 2009, dispone que “el Gobierno evaluará las políticas activas y efectuará propuestas para incrementar su eficiencia, promoviendo una mayor adecuación a las necesidades concretas de las Comunidades Autónomas y una mayor coordinación interadministrativa”.

Conviene tener claro, a efectos de la posible reforma, que el traspaso de la gestión de las política activas de empleo llevó a la práctica desaparición del INEM; desaparición que se produjo jurídicamente (aunque las siglas se haya seguido manteniendo en el ámbito coloquial, y también en el plano operativo porque la documentación del SPEE ha seguido incluyendo dichas letras) con la LE, y que debemos tener claro que tenemos un sistema nacional de empleo en el que se complementan en unos casos, y actúan de forma coordinada en otros, los servicios autonómicos de empleo y el SPEE estatal, siendo los primeros los responsables de la gestión de las política activas de empleo y de la intermediación laboral, y los segundos de la tramitación de las prestaciones por desempleo y de la gestión de las políticas de empleo de ámbito supraautonómico. La cooperación y colaboración entre ambas es totalmente necesaria, y así lo prevé el artículo 28 de la LE, para garantizar “la coordinación de las distintas actuaciones de intermediación e inserción laboral y las de solicitud, reconocimiento y percepción de las prestaciones por desempleo”, coordinación cuya necesidad se ha puesto más recientemente de manifiesto con la aprobación del programa temporal de protección por desempleo e inserción, de desempleo, que requiere una estrecha relación entre quien abona la prestación (SPEE) y quien pone en marcha los itinerarios personalizados de inserción (servicios autonómicos de empleo). Es decir, dicha coordinación debe incluir, siguiendo los términos de la LE, “la prestación integrada de servicios a los demandantes de empleo solicitantes y beneficiarios de prestaciones por desempleo, y la aplicación de intermediación, de medidas de inserción laboral y de planes de mejora de la ocupabilidad y de comprobación de la disponibilidad del colectivo”.

No obstante, conviene ser prudentes al respecto, ya que dicha reforma se viene planteando desde el año 2004 en el marco del diálogo social y hasta ahora no ha prosperado, al menos en su ámbito legal, ya que sí creo que se ha operado una sensible y positiva modificación en el ámbito organizativo, con su importante incidencia en la prestación de servicios a la ciudadanía, con la reciente creciente del nuevo portal del servicio público de empleo estatal, la red trabaj@.

Además, en la tramitación del citado proyecto de ley, y en concreto en el ámbito de las políticas de intermediación laboral se ha llegado a un acuerdo entre los diversos grupos parlamentarios, con la ya citada excepción (nueva disposición adicional cuarta) para transponer al ordenamiento jurídico interno, en un período no superior a 4 meses y en el marco del diálogo social, la Directiva comunitaria 2008/104/CE de 19 de noviembre de 2008 relativa al trabajo a través de empresas de trabajo temporal y para regular las actividades de las empresas que intervienen en la recolocación de trabajadores afectados por expedientes de regulación de empleo.

La necesidad de la reforma también se constata en documentos oficiales de reciente aprobación. En el Informe anual de progreso del programa nacional de reformas, aprobado por el Consejo de Ministros el 16 de octubre de 2009, y más concretamente en el eje número 6, dedicado al mercado de trabajo y diálogo social, se anuncia la próxima publicación de una Real Decreto para ordenar y racionalizar las políticas activas de empleo, y refundir y actualizar las medias existentes y que están dispersas en un amplísimo número de normas, previéndose igualmente que “la norma reguladora asimismo flexibilizará la gestión de las medidas, delimitará los contenidos comunes y posibilitará a los Servicios Públicos de Empleo la regulación de los procedimientos y la adecuación a sus peculiaridades organizativas”. Es sorprendente a mi parecer la claridad con la que se expresa en informe al referirse al papel de las CC AA en la dinamización del empleo, ya que cuando aborda las competencias autonómicas argumenta que estas “disponen de capacidad íntegra para elaborar y realizar políticas de empleo propias, en el marco de la legislación general de empleo, mediante los presupuestos autonómicos, tratando de adaptarlas a las necesidades de cada región”. Y ello sin olvidar la labor que realizan de ejecución de las políticas activas estatales sometidas a regulación común.

VI. RECAPITULACIÓN FINAL.

Concluyo. Es necesaria una reforma y modernización de los Servicios Públicos de Empleo, con incremento de la dotación de sus recursos humanos, la revisión de las políticas activas de empleo, y la revisión de cuáles son y puede ser los agentes (públicos y privados) responsables de la intermediación laboral.

Una vez culminado el proceso de traspaso de competencias a las Comunidades Autónomas (sólo pendiente aún la del País Vasco) cabe pensar en un nuevo mapa competencial y organizativo. Competencial, porque la regulación de las medidas de política activa de empleo debería ser suficientemente amplia y flexible para que las CC AA puedan tener amplios espacios de actuación para desarrollar las suyas de acuerdo con las realidades territoriales y sectoriales en las que operan; organizativo, porque cada vez es más necesaria una buena y eficaz coordinación de los diferentes servicios de empleo que garantice la unidad de mercado en todo el territorio español y la igualdad de todos los ciudadanos a los servicios públicos de empleo de todos los Estados de la Unión Europea.

A partir de todas estas premisas, cabe pensar en la elaboración de un nuevo marco normativo que adecue el vigente a la nueva realidad competencial, organizativa y sectorial del mercado de trabajo, en estrecha coordinación con la política comunitaria y con la Estrategia Europea para el Empleo.

Es hora de plantearse que una vez que se haya reestructurado el servicio público de empleo, reestructuración que debe incluir una adecuada coordinación de la gestión de las políticas activas de empleo y las políticas pasivas de desempleo, hay que abordar la adecuada regulación de la intermediación privada con o sin ánimo de lucro, permitida por el Convenio núm.181 de la OIT sobre las agencias privadas de empleo y que en España funciona de forma poco organizada. A tal efecto, creo que hay que prestar atención a las posibilidades que ofrece su artículo 13, en el que se propugna la cooperación entre los servicios públicos de empleo y las agencias de empleo privadas para garantizar la eficacia del mercado de trabajo, cooperación en que la autoridad nacional del mercado de trabajo conserva la responsabilidad de formular las políticas en materia de mercado de trabajo.