1. Es objeto de comentario en esta entrada del blog la Decisión adoptada por el Comité Europeo de Derechos Sociales (CEDS) el 17 de marzo, notificada el 15 de abril y hecha pública el 17 de agosto.
De dicha
publicación ha dado debida cuenta la profesora, y miembro del CEDS, CarmenSalcedo en las redes sociales, para
resaltar su importancia respecto a la obligación de cumplimiento del art. 30 de
la Carta Social Europea que contempla la protección contra la pobreza y la
exclusión social, que implica que sean contrarias a dicho precepto las
ordenanzas municipales (el litigio afecta a Bélgica si bien es perfectamente
extrapolable a España) que prohíben de manera absoluta la mendicidad.
Recordemos
primeramente el contenido del art. 30:
“Derecho a
protección contra la pobreza y la exclusión social.
Para
garantizar el ejercicio efectivo del derecho a protección contra la pobreza y
la exclusión social, las Partes se comprometen:
a) a adoptar
medidas en el marco de un planteamiento global y coordinado para promover el
acceso efectivo, en particular al empleo, a la vivienda, a la formación, a la
enseñanza, a la cultura, y a la asistencia social y médica, de las personas que
se encuentren o que corran el riesgo de encontrarse en una situación de
exclusión social o de pobreza, así como de sus familias;
b) revisar
estas medidas con vistas a su adaptación, si resulta necesario”
La publicación
de la citada Decisión mereció una nota de prensa del gabinete de comunicación
del CEDS, titulada “El Comité Europeo de Derechos Sociales publica su
resolución sobre la denuncia colectiva presentada por la FederaciónInternacional de Derechos Humanos (FIDH) y el Movimiento Internacional ATD Cuarto Mundo contra Bélgica” (original inglés) , cuyo contenido era el siguiente:
“El Comité
Europeo de Derechos Sociales (ECSR) publicó su decisión sobre el fondo del
asunto relativo a la denuncia colectiva n.º 233/2023, presentada por la
Federación Internacional de Derechos Humanos (FIDH) y el Movimiento
Internacional ATD Cuarto Mundo contra Bélgica.
El Comité
concluyó que existe una violación del artículo 30 de la Carta en lo que
respecta a las normativas municipales que prohíben o restringen la mendicidad,
lo que menoscaba el derecho a la protección contra la pobreza y la exclusión
social. Además, sostuvo que existe una violación del artículo 30 en lo que
respecta a la falta de un recurso efectivo para las personas afectadas por
estas normativas. Por 10 votos a favor y 4 en contra, el Comité también
constató una violación del artículo E, leído conjuntamente con el artículo 30
de la Carta, debido a la discriminación indirecta por motivos de origen étnico
y situación socioeconómica, que afecta especialmente a las comunidades romaníes
y a otros grupos desfavorecidos.
La denuncia
fue presentada por la FIDH y el Movimiento Internacional ATD Cuarto Mundo, que
alegaron que estas normativas municipales se dirigen de manera desproporcionada
contra las personas en situación de pobreza, así como contra las minorías,
agravan la exclusión y obstaculizan el acceso a la protección social y
jurídica. El ECSR señaló que tales restricciones agravan la vulnerabilidad y
estigmatizan a las personas afectadas, mientras que la complejidad de las
normativas locales hace que sea casi imposible para las personas en situación
de pobreza impugnar su aplicación o recurrir a la justicia.
El Comité
consideró que la normativa municipal y la falta de medidas nacionales
coordinadas perpetúan la discriminación y la exclusión social”.
Cabe añadir que la pregunta que he formulado a
Gemini IA (“¿Qué puedes decirme sobre la Decisión del Comité Europeo de
Derechos sociales publicada el 17 de agosto de 2026 que responde a la denuncia
número 233/2023?”) ha tenido como única respuesta la síntesis de dicha nota de
prensa.
2. He indicado con anterioridad que la
fundamentación de la Decisión y su fallo (al menos, más concretamente los
apartados primero y segundo del mismo) son perfectamente extrapolables al marco
jurídico interno español, y más exactamente afecta a las competencias de las
Administraciones Locales relativas a la regulación de las ordenanzas de
convivencia.
Un buen ejemplo de lo que acabo de decir, si bien
referido a una fecha anterior, es la sentencia dictada por la Sala C-A del Tribunal Superior
de Justicia el 18 de septiembre de 2019,
de la que fue ponente la magistrada Elsa Puig, de la reproduzco en primer lugar
parte de su fallo y a continuación su fundamentación sobre la anulación de los
artículos que se citan en dicho fallo:
“Estimar parcialmente el recurso contencioso
interpuesto por la CUP, la Associació d'Acció Cultural Despertaferro, y la
Associació Reus Sóm Útils, ... contra la Ordenanza del Civisme de la Ciutat de
Reus... y anular el artículo 18.1 primer párrafo, en relación con el artículo
44, en cuanto prohíbe la mendicidad y establece como infracción leve su
práctica ...”
Fundamentación.
“la competencia
sancionadora que reconoce el artículo 139 de la LRBRL se justifica en el orden
de las relaciones de convivencia y del uso de los servicios y espacios
públicos, y la prohibición absoluta de ejercer la mendicidad ultrapasa esa
competencia. De hecho, la propia defensa del Consistorio viene a reconocerlo
-siquiera sea de forma indirecta- cuando afirma que lo se pretende evitar son
formas de dirigirse a los viandantes con insistencia o de forma agresiva. Pero,
si lo que se pretende es eso, la norma debería haber limitado la prohibición -y
la consecuente sanción- a ejercer la mendicidad de forma agresiva, insistente,
intrusiva o agresiva, o la que responda a una estructura organizada, sin
olvidar la que se practique, de forma directa o indirecta, con menores o
personas con discapacidad, o acompañándose de éstos.
De hecho, la
mendicidad es una práctica tan antigua como la humanidad, y ha estado siempre
presente en nuestra vida diaria siendo tradicionalmente frecuente en las
puertas de las iglesias, sin que esas formas pacíficas de mendicidad hayan
supuesto un problema de convivencia.
En definitiva, la
prohibición absoluta de cualquier tipo de mendicidad que se contiene en el
artículo 18.1 de la Ordenanza no encuentra cobijo en la LRBRL y debe ser
anulada” (la negrita es mía)
En la doctrina, puede consultarse el artículo“Las ordenanzas locales como instrumento de exclusión social: la regulación que
afecta a las personas sin hogar es derecho administrativo del enemigo” (2017),
del profesor Eduardo Melero Alonso , cuyo resumen es siguiente:
“En este trabajo
se analizan las ordenanzas locales, en especial las denominadas ordenanzas de
convivencia, en la medida en que afectan a las actividades cotidianas de las
personas sin hogar. Son tres los ámbitos de regulación: la prohibición de la
mendicidad; la prohibición de dormir, lavarse y realizar las necesidades
fisiológicas en espacios públicos; y la prohibición de rebuscar en la basura.
Esta regulación se somete a un análisis crítico, centrado en el hecho de que
incide en los derechos fundamentales de las personas sin hogar. Los parámetros
básicos de control son la reserva de ley y, sobre todo, el principio de
proporcionalidad. La conclusión a la que se llega es que, en muchos supuestos,
esta regulación no sólo es ilegal, también se puede incluir dentro de la
categoría derecho administrativo del enemigo
Dado que en la Decisión del CEDS hay amplias
menciones a la problemática de la mendicidad con menores de edad, hay que
también traer a colación para España el art. 232 del Código Penal, que dispone
lo siguiente:
“1. Los que
utilizaren o prestaren a menores de edad o personas con discapacidad
necesitadas de especial protección para la práctica de la mendicidad, incluso
si ésta es encubierta, serán castigados con la pena de prisión de seis meses a
un año.
2. Si para los
fines del apartado anterior se traficare con menores de edad o personas con
discapacidad necesitadas de especial protección, se empleare con ellos
violencia o intimidación, o se les suministrare sustancias perjudiciales para
su salud, se impondrá la pena de prisión de uno a cuatro años”.
3. Paso a la Decisión del CEDS , y con remisión a todas las personas interesadas a su lectura íntegra, de
especial interés a mi parecer, hago lógicamente una selección del contenido más
relevante del conflicto, del que ya conocemos sus orígenes en la citada nota de
prensa, y pongo especialmente el acento en la tesis del Comité, que le llevarán
a estas conclusiones:
“- por unanimidad que existe una violación del
artículo 30 de la Carta en lo que respecta a las normas municipales que
prohíben o restringen la mendicidad;
- por unanimidad que existe una violación del
artículo 30 de la Carta en lo que respecta a la falta de un recurso efectivo;
- Por 10 votos contra 4, se dictaminó que existe
una violación del artículo E, en relación con el artículo 30 de la Carta,
respecto a la existencia de discriminación por motivos de origen étnico y
condición socioeconómica”.
4. En el apartado de la Decisión relativo a las
presentaciones de las partes, conocemos cuáles fueron, en síntesis, las
alegaciones de la demanda interpuesta, registrada el 1 de diciembre de 2023
(apartados 2 y 12).
“... Bélgica,
mediante la proliferación de normativas municipales que prohíben la mendicidad,
ha incumplido su obligación de proporcionar protección social, jurídica y
económica a la vida familiar, en violación del artículo 16 (el derecho de la
familia a la protección social, jurídica y económica) de la Carta Social
Europea revisada («la Carta»). ... Bélgica no ha adoptado medidas adecuadas
para implementar un enfoque integral y coordinado en la lucha contra la pobreza
persistente y la exclusión social, en violación del artículo 30 (derecho a la
protección contra la pobreza y la exclusión social) de la Carta ..., la
normativa municipal contribuye a la discriminación sistemática contra la
población romaní y agrava la exclusión de esta minoría, en violación del
artículo E (no discriminación), en relación con las disposiciones citadas de la
Carta”.
Por su parte el gobierno belga demandado solicitó
al CEDS que declarara que no existía violación de las disposiciones de la CSE
invocadas (apartado 13).
También se recogen muy extensamente las
observaciones presentadas por la Red Europea de Instituciones Nacionales deDerechos Humanos (ENNHRI) , que fue autorizada por el CEDS a presentar
observaciones como tercero (apartados 14 a 27) Reproduzco los contenidos que
considero de mayor interés tanto doctrinal como práctico para la resolución del
conflicto:
“14. La ENNHRI
señala que, durante más de 30 años, Bélgica no ha tenido una prohibición
federal de la mendicidad. Sin embargo, a nivel local, muchos municipios han
reintroducido restricciones a la mendicidad. Dichas restricciones se adoptaron
mediante normativas municipales y abarcaron una amplia gama de formas de
mendicidad y comportamientos relacionados: prohibiciones generales,
prohibiciones en las inmediaciones de tiendas y restaurantes, prohibiciones de
mendigar con ciertos objetos o animales, entre otras. Estas regulaciones están
sujetas a ciertos límites, que pueden ser controlados por el Consejo de Estado.
Sin embargo, un estudio realizado en 2023 por el Servicio de Lucha contra la
Pobreza y la Precariedad y el Instituto Federal para la Protección y Promoción
de los Derechos Humanos constató que 253 de los 581 municipios tienen
prohibiciones que exceden dichos límites y restringen indebidamente los
derechos humanos de las personas que mendigan. Asimismo, según este estudio, 87
municipios tienen una prohibición general de mendigar en espacios públicos; 54
municipios prohíben mendigar en lugares específicos; 17 municipios prohíben
mendigar durante períodos específicos; 160 municipios prohíben las formas
agresivas y/o intrusivas de mendicidad.
... 17. ENNHRI
declara que el Consejo de Estado reconoce que la mendicidad, a falta de mejores
soluciones, puede ayudar a las personas a obtener medios de subsistencia. Esto
no implica que no se puedan imponer restricciones a la mendicidad, pero el
Consejo de Estado prohíbe las regulaciones excesivas. Los municipios no pueden
prohibir la mendicidad como tal mediante reglamentos policiales, pero sí pueden
restringirla cuando cause perturbaciones a la seguridad, el orden o la salud
pública. El Consejo de Estado declaró que las medidas adoptadas para mantener
el orden público deben ser proporcionales a la perturbación que pretenden
abordar. Por lo tanto, una prohibición general y permanente que pretenda
abordar la mendicidad organizada y la mendicidad en determinados lugares y
horarios sería desproporcionada. Prohibir todo tipo de mendicidad durante
ciertos eventos en una ciudad es excesivo. En cambio, una prohibición de la
mendicidad que obstaculice el paso puede ser proporcionada.
22. ENNHRI afirma
que en Bélgica no existe un enfoque coordinado para la regulación de la
mendicidad como actividad de subsistencia, y que cada uno de los 581 municipios
belgas puede adoptar su propia normativa. La asistencia social a las personas
que mendigan también se reparte entre los municipios, las autoridades
regionales y el Gobierno federal. En consecuencia, el enfoque utilizado para
regular la mendicidad puede variar enormemente.
23. ENNHRI
sostiene que las prohibiciones de la mendicidad afectan de manera
desproporcionada a las familias vulnerables que dependen de ella para su
sustento y dignidad, y especialmente a las familias pertenecientes a minorías
étnicas, incluidos los romaníes.
26. ENNHRI afirma
que el presente caso plantea interrogantes sobre cómo deben relacionarse los
Estados con las personas que viven en la pobreza. El respeto a la dignidad
humana y a la autonomía personal es fundamental para un enfoque de la pobreza
basado en los derechos humanos. Estas observaciones reflejan la necesidad de
garantizar medidas sociales adecuadas para proteger a las personas que viven en
la pobreza y respetar su autonomía personal, en lugar de criminalizarlas”.
5. A continuación la Decisión pasa revista al
derecho y práctica nacional pertinentes.
En primer lugar, la Constitución, arts. 23 (“toda
persona tiene derecho a vivir de acuerdo con su dignidad humana”. En segundo
término, el Código Penal, art 433 quinquies (“El delito de trata de personas
consiste en reclutar, transportar, trasladar, albergar o recibir a una persona,
o tomar o transferir el control sobre ella: 2º para la explotación con fines de
mendicidad”), al que sigue la Ley de 8 de julio de 1976 sobre la organización
de centros públicos de acción social, cuyo art. 1 dispone que “Toda persona
tiene derecho a la asistencia social. La finalidad de la asistencia social es
permitirle a toda persona vivir de acuerdo con su dignidad humana”, si bien más
adelante (art. 57) se limita el derecho cuando se trate de un extranjero en
situación irregular. Sigue la Ley Municipal de 24 de junio de 1988, cuyo art.
119 bis permite a los consejos municipales imponer multas y sanciones
administrativas, de acuerdo a la Ley de Sanciones Administrativas Municipales
de 24 de junio de 2013, y siendo el art. 135 el que regula las competencias
municipales. Por su parte, la Ley de 27 de abril de 2018 sobre la Policía
Ferroviaria dispone en su art. 10 que “se prohíbe la mendicidad en los
vehículos ferroviarios y se prohíbe causar molestias en las estaciones mediante
la mendicidad intrusiva o agresiva.”. Por último, la referencia es al Decreto
del Consejo Comunal de la Ciudad de Bruselas de 28 de marzo de 2022 sobre la
mendicidad con menores, cuyo art. 1 prohíbe mendigar con un menor de 16 años en
su territorio.
A continuación, se recoge la jurisprudencia
nacional, con mención a varias resoluciones del Consejo de Estado en las que abordó conflictos sobre la prohibición, total o parcial, de la
mendicidad. Destaco dos de ellas (apartados 36 y 37):
“... En la resolución n.º 217.930, de 14 de
febrero de 2012, el Consejo de Estado recordó que la ley no prohíbe ni castiga
la mendicidad, pero tampoco prohíbe a los municipios restringirla. No obstante,
las medidas adoptadas deben ser razonables y proporcionales.
.. En la resolución n.º 229.729, de 6 de enero de
2015, el Consejo de Estado declaró que el derecho a vivir con dignidad humana
implica tener medios de subsistencia, y la mendicidad puede contribuir a ello.
Asimismo, afirmó que la mendicidad no puede considerarse una alteración del
orden público, aunque cause malestar en la población”.
La Decisión también incluye referencias a otros
tribunales nacionales, en concreto el de apelación de Bruselas (sentencia de 26
de mayo de 2010: “el Tribunal de Apelación de Bruselas desestimó los cargos
presentados contra una mujer gitana por mendigar con dos niños muy pequeños. El
Tribunal de Apelación de Bruselas señaló que el Código Penal no penaliza la
mera presencia de un menor”, y penitenciario de Lieja (sentencia de 3 de julio
de 2019: “El tribunal dictaminó que, según la normativa municipal de Lieja, el
mendigo no puede solicitar limosna a los transeúntes ni exhibir un cuenco para
pedir limosna ni ningún otro objeto similar. Asimismo, dictaminó que vivir sin
empleo, vivienda ni fuente de ingresos no constituye un delito. La mendicidad
no es, en sí misma, un delito cuando la ejerce libremente un adulto. Incluso si
extender el brazo para pedir limosna o seguir a los transeúntes alterara el
orden público, la detención tendría que ser absolutamente necesaria. El
tribunal también dictaminó que las autoridades no deben combatir tanto la
mendicidad como la pobreza”).
6. La Decisión se detiene a continuación en el
recordatorio del calificado como “material internacional relevante”, que
incluye
El Informe del Comité de Expertos en Asuntos de
la Población Gitana y Viajera (ADI-ROM) sobre legislación y políticas
relacionadas con la mendicidad, con especial atención a los niños, adoptado por
el Comité de Ministros del Consejo de Europea el 1 de febrero de 2023. También
el art. 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, que recordemos que reconoce
el derecho al respeto de la vida privada y familiar. De especial interés me
parecen las referencias a dos sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos
(TEDH), cuya síntesis efectuada por el CEDS reproduzco a continuación
(apartados 44 y 45):
“.. En el caso
Lacatus contra Suiza, solicitud n.º 14065/15, sentencia de 19 de enero de 2021 , el TEDH dictaminó que la prohibición de mendigar en
la vía pública afecta al derecho al respeto de la vida privada. El TEDH
consideró que, al encontrarse en una situación claramente vulnerable, la
demandante tenía derecho, inherente a la dignidad humana, a poder comunicar su
situación y tratar de satisfacer sus necesidades básicas mediante la
mendicidad. El deseo de reducir la visibilidad de la pobreza en una ciudad y
atraer inversiones no constituye un objetivo legítimo desde la perspectiva de
los derechos humanos. El TEDH determinó que la sanción impuesta a la demandante
no era proporcional ni al objetivo de combatir la delincuencia organizada ni al
de proteger los derechos de los transeúntes, residentes y comerciantes. El
Tribunal consideró que la medida en virtud de la cual la demandante, una
persona extremadamente vulnerable, fue castigada por sus acciones en una situación
en la que, aparentemente, carecía de otros medios de subsistencia y, por lo
tanto, no tuvo más remedio que mendigar para sobrevivir, menoscababa su
dignidad humana y vulneraba la esencia misma de los derechos protegidos por el
artículo 8 del Convenio.
... En el caso Dian contra Dinamarca, solicitud
n.º 44002/22, decisión de 21 de mayo de 2024 , el TEDH no
se convenció de que el demandante careciera de medios de subsistencia
suficientes, ni de que la mendicidad fuera su única opción para asegurar su
supervivencia, ni de que, mediante la mendicidad, adoptara un modo de vida
particular con el fin de superar una situación inhumana y precaria y, por ende,
proteger su dignidad humana. Además, en Dinamarca, la mendicidad estaba
permitida bajo ciertas condiciones, y una persona solo podía ser condenada por
mendicidad si esta se realizaba de forma personal, causando molestias al
público y habiendo sido advertida previamente”.
Se incluyen también la mención a la Recomendación
2003 (2012) de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa sobre los
migrantes romaníes en Europa, que recomendó al Comité de Ministros “que
instruyera a los comités y órganos pertinentes del Consejo de Europa para que
analizaran la legislación y las prácticas en los Estados miembros destinadas a
criminalizar la mendicidad y evaluaran el impacto de esto en la población
romaní y las implicaciones en virtud del Convenio Europeo de Derechos Humanos,
la Carta Social Europea revisada y otras normas del Consejo de Europa”, y a los
Principios Rectores de las Naciones Unidas sobre la Extrema Pobreza y los
Derechos Humanos, adoptados por la resolución 21/11 del Consejo de Derechos
Humanos en septiembre de 2012, que establecen que los Estados “deben derogar o
reformar toda ley que criminalice las actividades esenciales para la
subsistencia en lugares públicos, como dormir, mendigar, comer o realizar
actividades de higiene personal”. También, las observaciones finales sobre los
informes periódicos quinto y sexto combinados de Bélgica, de 1 de febrero de
2019, formuladas por el Comité de las Naciones Unidas sobre los Derechos del
Niño, que instó a “.... adoptar medidas integrales para abordar eficazmente las
causas profundas de la mendicidad y garantizar que los niños afectados
permanezcan escolarizados; por fin, El estudio «Romper el ciclo: poner fin a la
criminalización de la falta de vivienda y la pobreza», elaborado por el Relator
Especial sobre la pobreza extrema y los derechos humanos y el Relator Especial
sobre la vivienda adecuada como componente del derecho a un nivel de vida
adecuado y sobre el derecho a la no discriminación en este contexto, presentado
en el 56.º período de sesiones del Consejo de Derechos Humanos entre el 18 de
junio de 2024 y el 12 de julio de 2024, que señala que “las leyes que criminalizan
la falta de vivienda y la pobreza incluyen prohibiciones contra la mendicidad”
7. Entra inmediatamente después la Decisión al
examen de la normativa aplicable, formulando primeramente unas conclusiones
preliminares en las que se recogen las alegaciones de las organizaciones
denunciantes sobre la infracción de determinados preceptos de la CSE:
“a. Artículo 16,
ya que, mediante la proliferación de reglamentos municipales que prohíben la
mendicidad, las autoridades no han proporcionado la protección social, jurídica
y económica necesaria para la vida familiar;
b. Artículo 30, ya
que las autoridades no han adoptado medidas adecuadas para implementar un
enfoque integral y coordinado en la lucha contra la pobreza persistente y la
exclusión social;
c. Artículo E, en
relación con los artículos 16 y 30, debido a la discriminación que sufren las
personas afectadas por los reglamentos municipales que prohíben la mendicidad”.
Tras examinar detenidamente el alcance y
fundamentación de los argumentos de aquellas (véanse apartador 51 a 55), el
CEDS concluye que la denuncia debe examinarse “... “con arreglo al artículo 30
de la Carta, interpretado de forma aislada, y al artículo E, interpretado
conjuntamente con el artículo 30 de la Carta”, por lo que procede a
continuación a recordar sus contenidos y a repasar más adelante, y de forma
mucho más detallada que en la primera parte de la decisión, los argumentos de
las partes.
8. Para la FIDH y el Movimiento Internacional ATD
Cuarto Mundo “... Bélgica no ha implementado un enfoque integral y coordinado
para promover el acceso efectivo al empleo, la vivienda, la formación, la
educación, la cultura y la asistencia social y médica para las personas
obligadas a mendigar y sus familias, quienes, por lo tanto, se encuentran o
corren el riesgo de encontrarse en una situación de exclusión social
persistente o pobreza”, y argumentan que “un enfoque integral y coordinado para
abordar la mendicidad requiere el reconocimiento legal del derecho a mendigar,
idealmente en una disposición constitucional o legal de similar relevancia”,
enfatizando que “... cualquier limitación impuesta a este derecho debe
limitarse estrictamente a las circunstancias necesarias para proteger la
seguridad nacional, la seguridad pública, el bienestar económico del país,
prevenir el desorden o la delincuencia, proteger la salud y la moral, o
proteger los derechos y libertades de los demás”.
Recuerdan que, tal como he explicado con anterioridad,
el Consejo de Estado “ha reconocido el derecho a mendigar, aunque condicional,
y acepta que se pueden imponer restricciones proporcionales a este derecho”, si
bien critican que tal derecho no está reconocido ni en la Constitución ni en
las Leyes federales, y son aún más crítico con la existencia de “cientos de
normativas municipales lo ignoran”.
Más críticos si cabe, y por ello denuncian tal
tesis, con el argumento de que “el respeto a la dignidad humana no es un
principio general del derecho”. Para las denunciantes, “... el Comité se ha
referido a la dignidad humana en múltiples ocasiones. Los principios generales
del derecho expresan el espíritu de un sistema jurídico, y resulta sorprendente
que el Gobierno sostenga que la dignidad humana es ajena al derecho belga”. No
están en desacuerdo con la tesis del Consejo de Estado de aceptación de las afirman
que no critican las restricciones dirigidas a la mendicidad invasiva o
agresiva, pero “cuestionan la proporcionalidad de las leyes o normativas
que prohíben la mendicidad en general en coches, estaciones de metro, tranvía o
autobús, incluso cuando dicha mendicidad se practica para vivir o intentar
vivir con dignidad humana”. Y son contundentes en una afirmación llevada a cabo
tras poner de manifiesto que “entre 2011 y 2016, alrededor de 12.000 ciudadanos
de la UE recibieron una orden de expulsión del territorio belga por considerar
que supondrían una carga excesiva”: el derecho a la asistencia social “no
existe, ni en teoría ni en la práctica, para los extranjeros” (la negrita
es mía).
Por el gobierno belga se refuta la crítica de no renacimiento
de la dignidad humana como un derecho, siendo su tesis que el respeto a esta no
es tal, y que “... nunca ha sido reconocido como un principio común a los
principales ordenamientos jurídicos del mundo ni como un principio de derecho
internacional, por lo que no puede clasificarse como tal. En el derecho
europeo e internacional, la dignidad humana se describe como un valor, según la
interpretación del Gobierno (la negrita es mía). Se remite
igualmente a las decisiones del Consejo de Estado en las que se afirma que “debe
existir proporcionalidad entre la limitación del ejercicio de las libertades
individuales impuesta por la policía administrativa, por un lado, y las
molestias que se pretenden evitar, por otro”. Por consiguiente, aquellos que
los municipios que prohíban o limiten la mendicidad en sus territorios deben
respetar las leyes y principios aplicables, siendo una medida “para garantizar el
orden en sus territorios, y si la normativa municipal no se ajuste a ellos “es
posible impugnarla ante el Consejo de Estado”. Por último, incluye referencias
a la regulación vigente en las entidades federales (región valona, comunidad
francesa de Bélgica, región de Bruselas capital y región flamenca), para
concluir reiterando que no existe violación del art. 30 de la CSE.
9. Y llegamos al contenido de la Decisión que sin
duda es del mayor interés para las personas que desean conocer los límites que
puede haber para el CEDS a ordenanzas municipales que suprimen, o restringen,
derecho a mendigar, contenida en los apartados 84 a 1199, antes de llegar a las
conclusiones que ya he transcrito con anterioridad.
Recojo a continuación aquellas que me han
parecido doctrinalmente, y por supuesto también de aplicación al caso litigioso,
más relevantes:
“El Comité recuerda que, con miras a garantizar
el ejercicio efectivo del derecho a la protección contra la pobreza y la
exclusión social, el artículo 30 exige a los Estados Partes que adopten un
enfoque integral y coordinado, que consistirá en un marco analítico..., un
conjunto de prioridades y las medidas correspondientes para prevenir y eliminar
los obstáculos al acceso a los derechos sociales, en particular el empleo, la
vivienda, la formación, la educación, la cultura y la asistencia social y
médica... Este enfoque debe vincular e integrar las políticas públicas de
manera coherente, incorporando la lucha contra la pobreza y la exclusión social
en todos los ámbitos de la política y superando un enfoque puramente sectorial
o centrado en grupos específicos... Deben existir mecanismos de coordinación
eficaces en todos los niveles, incluido el de la prestación de asistencia y
servicios a los usuarios finales..., recuerda además que las medidas deben reforzar
el acceso a los derechos sociales, su seguimiento y aplicación, mejorar los
procedimientos y la gestión de las prestaciones y los servicios, mejorar la
información sobre los derechos sociales y las prestaciones y servicios conexos,
combatir los obstáculos psicológicos y socioculturales para el acceso a los
derechos y, cuando sea necesario, dirigirse específicamente a los grupos y
regiones más vulnerables
.. El Comité observa que, en la presente
denuncia, debe tenerse en cuenta el artículo G de la Carta, que permite a los
Estados Partes restringir los derechos consagrados en la Carta ... que establece
condiciones específicas para la aplicación de dichas restricciones: deben estar
previstas por ley, perseguir un fin legítimo y ser necesarias en una sociedad
democrática para la consecución de dicho fin... debiendo interpretarse las
restricciones previstas en dicho artículo siempre de forma restrictiva”.
A continuación, la Decisión va dando respuesta a
cada una de las condiciones antes mencionadas.
En primer lugar, constata que la normativa
municipal impugnada “constituye una restricción al derecho a la protección
contra la pobreza y la exclusión social, en el sentido del artículo 30 de la
Carta”.
En segundo término, sí es cierto que la
restricción está prevista por ley, o más exactamente por leyes, la Ley municipal
y la Ley de sanciones administrativas, debiendo cumplir cualquier restricción
los requisitos de “previsión y previsibilidad”, que justamente son cuestionado
por los denunciantes por las numerosas normativas municipales existentes en
materia de mendicidad.
¿Persiguen las restricciones un objetivo legítimo?
El Comité, a la vista de las alegaciones del gobierno, concluye afirmativamente,
ya que se persigue “la protección de los derechos y libertades de los demás”.
¿Y era necesaria tal restricción en una sociedad
democrática? Tras el examen de todas las argumentaciones y documentos
presentados, el CEDS formula una precisión importante respecto a los límites de
su intervención: “examinará las ordenanzas municipales que prohíben o
restringen la mendicidad y las sanciones que podrían imponerse a quienes las
infrinjan, y considera que “... en el presente caso, la cuestión principal
reside en las ordenanzas municipales impugnadas que prohíben o restringen la
mendicidad y en la proporcionalidad de dichas medidas, más que en la existencia
de un derecho legalmente consagrado a mendigar (la negrita es mía)
Un argumento de carácter más social que jurídico
es el que expone el CEDS al afirmar que buena parte de las restricciones existentes,
tanto en la normativa federal como en las ordenanzas municipales, “se deben
a la incomodidad que sienten las personas en presencia de quienes mendigan.
Estas percepciones son más indicativas de prejuicios públicos hacia las
personas que mendigan que de un peligro real para el orden público” (la
negrita es mía). Es muy crítico con la normativa que prohíbe la mendicidad con
menores, ya que esta “... busca sancionar la practicada por niños o niñas, en
lugar de abordar los factores socioeconómicos subyacentes que contribuyen a
estas situaciones”. Para el CEDS, “se carece de un enfoque integral, basado en
los derechos del niño o la niña, dirigido a identificar y remediar las causas
profundas que llevan a la mendicidad infantil, como la pobreza y la exclusión
social” debiendo orientarse las medidas legislativas y políticas “... a la
prevención, el apoyo y las soluciones a largo plazo para estos niños y niñas,
garantizando sus derechos de conformidad con la Carta”.
Con respecto a las prohibiciones o restricciones
a las formas agresivas o intrusivas de mendicidad, el Comité observa que “estas
podrían considerarse proporcionadas siempre que existan criterios claros y
adecuados sobre lo que constituye mendicidad agresiva o intrusiva. En este
sentido, el Comité observa que algunas listas de reglamentos municipales no son
exhaustivas, lo que genera falta de claridad sobre qué comportamiento podría
considerarse agresivo o intrusivo. El Comité también observa que los
reglamentos municipales utilizan definiciones vagas para términos como
mendicidad agresiva o intrusiva, lo que otorga a las autoridades encargadas de
hacer cumplir la ley una discreción considerable al interpretar estas normas al
tratar con las personas que mendigan. Esta ambigüedad implica que la aplicación
de la ley puede variar significativamente, dependiendo del criterio de las
autoridades en cada caso, en lugar de contar con normas claras y coherentes”.
Igualmente, considera especialmente relevante “...
“garantizar que las personas que mendigan y que ya se encuentran en situación
de precariedad no sean castigadas nuevamente como víctimas de trata de
personas, sino que reciban la asistencia que necesitan”.
En fin, además de recursos financieros, para el
CEDS las medidas que deben adoptarse “... en el marco del enfoque general y
coordinado previsto en el artículo 30... deben reforzar el acceso a los
derechos sociales, su seguimiento y cumplimiento, mejorar los procedimientos y
la gestión de las prestaciones y los servicios, mejorar la información sobre
los derechos sociales y las prestaciones y servicios conexos, combatir los
obstáculos psicológicos y socioculturales para el acceso a los derechos y,
cuando sea necesario, dirigirse específicamente a los grupos y regiones más
vulnerables...”.
La conclusión de todo lo anteriormente expuesto,
que se plasmará en las conclusiones, es que “las prohibiciones y restricciones
a la mendicidad en las ordenanzas municipales agravan la ya vulnerable
situación de las personas que mendigan y viven en la pobreza, y las
estigmatizan aún más. Además, la falta de claridad en las ordenanzas abre la
puerta a interpretaciones y abusos por parte de las autoridades encargadas de
hacerlas cumplir. El Comité considera que las restricciones en cuestión no eran
necesarias en una sociedad democrática, en el sentido del artículo G de la
Carta”, lo que provoca una violación del art. 30 de la CSE. Igualmente, y tras
constatar las dificultades reales para poder hacer ejercicio del derecho a un
recurso efectivo frente a cualquier decisión de las autoridades municipales que
afecten en materia de mendicidad. Concluye que existe una violación del art. 30
de la Carta “en lo que respecta a la falta de un recurso efectivo para impugnar
los reglamentos municipales que prohíben o limitan la mendicidad”.
10. Por último, la Decisión da respuesta a la
denuncia efectuada de “... al menos discriminación indirecta por motivos de
raza u origen social, ya que, en varios casos, las normativas municipales que
prohíben o restringen la mendicidad están dirigidas específicamente a la
comunidad romaní”, con aportación de ejemplos concretos, tesis que es rechazada
por el gobierno belga que expone las medidas adoptadas para luchar contra la
pobreza y las desigualdades sociales.
En su respuesta a la denuncia, y tras recordar el
contenido del artículo E (“Se garantizará el disfrute de los derechos
reconocidos en la presente Carta sin discriminación alguna basada, en
particular, en la raza, el color, el sexo, la lengua, la religión, las
opiniones políticas o de otra naturaleza, la extracción u origen social, la
salud, la pertenencia a una minoría nacional, el nacimiento o cualquier otra
circunstancia”), el CEDS subraya que los motivos de discriminación enumerados
en el mismo “no son exhaustivos e incluyen la pobreza”, con referencias a
decisiones anteriores (véase apartado 115) en que se pronunció en el mismo
sentido”. Tras el examen de toda la documentación del caso, el CEDS constata
primeramente que las normas municipales sobre la mendicidad afectan de manera
desproporcionada a las personas desempleadas, sin vivienda ni fuente de
ingresos, y a las pertenecientes a comunidades romaníes”, y es del parecer que “dicha
legislación puede considerarse discriminatoria debido a su impacto en los
grupos desfavorecidos. Sancionar a las personas que mendigan no resuelve el
problema, ya que a menudo no tienen otra opción y seguirán mendigando incluso
si son sancionadas administrativamente. Por el contrario, las multas se
acumularían y supondrían una carga cada vez mayor para las personas que
mendigan, lo que conllevaría una mayor marginación”. Por todo lo expuesto,
concluye que “... las normas municipales sobre la mendicidad tienen un efecto
desproporcionado sobre las personas ya desfavorecidas, incluidas las
pertenecientes a las comunidades romaníes. Por consiguiente, el Comité sostiene
que existe una violación del artículo E de la Carta, en relación con el
artículo 30 de la misma, en lo que respecta a la discriminación indirecta por
motivos de origen étnico y condición socioeconómica”.
Buena lectura de esta importante Decisión del CEDS.
