viernes, 29 de septiembre de 2017

Los cambios en el mundo económico y sus repercusiones e influencia en los marcos jurídicos laborales (Lecturas recomendadas para el alumnado del Máster de Derechos Sociolaborales de la UAB).



Introducción.

El próximo lunes, 2 de octubre, se inicia una nueva edición del Máster de Derechos Sociolaboralesde la Universidad Autónoma de Barcelona. Tendré la satisfacción, un año más, de impartir la conferencia inaugural, dedicada en esta ocasión a “Las relaciones de trabajo del siglo XXI. El impacto de los cambios económicos y sociales en el mundo laboral y en los ordenamientos jurídicos”.

jueves, 28 de septiembre de 2017

Dades detallades d’afiliació mitja de la població estrangera a la Seguretat Social del mes d’agost .



El Ministeri d’Ocupació i Seguretat Social publicà el dijous, 21 de setembre, les dades generals d’afiliació de la població estrangeracorresponents al mes d’agost.

Contratos para obra o servicio en una Administración. Sobre la autonomía y sustantividad propia dentro de la actividad de la empresa. Notas a la sentencia del TS de 20 de julio de 2017 y del TSJ de Galicia de 10 de julio de 2015.



1. Es objeto de atención en esta entrada del blog la sentencia dictada por la Sala de lo Socialdel Tribunal Supremo el 20 de julio, de la que fue ponente el magistrado Ángel Blasco. La resolución judicial desestima, en los mismos términos que la propuesta contenida en el preceptivo informe del Ministerio Fiscal, el recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por la parte trabajadora, demandante en instancia, contra la sentencia dictada por la Sala delo Social del Tribunal Superior de Justicia de Galicia el 10 de julio de 2015, de la que fue ponente el magistrado José Elías López, estimatoria del recurso de suplicación interpuesto por el Consorcio Gallego de Servicios de Igualdad y Bienestar contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Social núm. 1 de Ferrol el 2 de octubre de 2013 que había estimado la demanda y declarado “el carácter indefinido no fijo” de la relación laboral que mantenían las tres demandantes con su empresa.

miércoles, 27 de septiembre de 2017

El empleo juvenil. Una aproximación al análisis jurídico y social de su realidad desde la perspectiva de la puesta en marcha de la garantía juvenil.

Reproduzco en esta entrada del blog la primera parte del prólogo a la obra colectiva dirigida por las profesoras Agnès Pardell  y Mari Àngels Cabasés "Evaluación de la implantación de la garantía juvenil (2013-2016). Una visión autonómica y europea”, de próxima publicación, y remito a las personas interesadas a la lectura del texto íntegro de dicho prologo en este enlace.  

martes, 26 de septiembre de 2017

La aplicación de la Ley del Estatuto de los trabajadores (contratos para obra o servicio y su duración máxima) a los contratos de investigación del CSIC. Notas a las sentencias del TS de 19 de julio de 2017 del TSJ de Aragón de 14 de octubre de 2015.



1. Es objeto de anotación en esta entrada del blog la sentencia dictada por la Sala de loSocial del Tribunal Supremo el 19 de julio, de la que fue ponente la magistrada Rosa Virolés. La resolución desestima, en los mismos términos que la propuesta contenida en el preceptivo informe del Ministerio Fiscal, el recurso de casación para la unificación de doctrina (RCUD) interpuesto por la abogacía del Estado en la representación ostentada del Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC) contra la sentencia dictada por la Sala de lo Social delTribunal Superior de Justicia de Aragón el 14 de octubre de 2015, de la que fue ponente el magistrado José Enrique Mora, desestimatoria del recurso de suplicación interpuesto por el CSIC contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Social núm. 7 de Zaragoza el 26 de junio de 2015, que estimó la demanda interpuesta por una trabajadora por despido y declaró su improcedencia.

domingo, 24 de septiembre de 2017

Innovación social, empresa social, emprendimiento social y economía social. Puntos de conexión y de diferenciación. Especial atención a la empresa social.



1. La Comisión Europea (en adelante CE), en su “Guía de la innovación social”, ha destacado que el proceso de esta se compone de cuatro elementos principales: “Identificación de nuevas, cubiertas o no cubiertas adecuadamente las necesidades sociales; desarrollo de nuevas soluciones en respuesta a estas necesidades sociales; evaluación de la eficacia de las nuevas soluciones para satisfacer las necesidades sociales; ampliación de las innovaciones sociales eficaces”. En dicha definición cabe reseñar la relevancia de que existan “Innovaciones que respondan a las demandas sociales que tradicionalmente no son dirigidas por el mercado o las instituciones existentes y se dirigen hacia los grupos vulnerables de la sociedad…, e innovaciones para la sociedad en su conjunto a través de la integración de lo social, lo económico y lo ambiental”, con un proceso de desarrollo organizativo que implica “cambios en las relaciones entre las instituciones y las partes interesadas”.

Despido colectivo. Aplicación de la jurisprudencia del TJUE y del TS sobre la necesidad de un número mínimo de más de veinte trabajadores en un centro de trabajo para poder llevarlo a cabo. Notas a la sentencia del TS de 14 de julio de 2017 y del TSJ del País Vasco de 19 de diciembre de 2016.



1. Es objeto de anotación en la presente entrada del blog la sentencia dictada por el Pleno dela Sala de lo Social del Tribunal Supremo el 14 de julio, de la que fue ponente la magistrada Milagros Calvo.

viernes, 22 de septiembre de 2017

Modificaciones (sustanciales y no sustanciales) de trabajo que pueden acabar en la extinción de contratos. Su impacto sobre el cómputo de trabajadores a efectos de un despido colectivo y sobre la obligación de celebrar el período de consultas. Notas a dos importantes sentencias del TJUE de 21 de septiembre (asuntos C-429/16 y C-149/16).



1. El profesor Ignasi Beltrán de Heredia nos informaba, con rigurosidad y rapidez digna de elogio, de la publicación, ayer jueves 21 de septiembre, por parte de la Sala décima del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de una nueva sentencia en materia de despido colectivo. En un artículo publicado en su blog, de obligado seguimiento para todo el mundo laboralista, daba cuenta de la sentencia dictada en elasunto C-429/16, con un titular que sin duda incitaba a la lectura tanto de la sentencia como de su comentario: “Una modificación sustancial (sin extinción) computa a los efectos del despido colectivo (caso Ciupa TJUE)”. Tras exponer los apartados más relevantes a su parecer de la sentencia, el profesor Beltrán concluía que “creo que se trata de una sentencia con una notable relevancia a nivel interno, especialmente, porque estaría implicando una nueva concepción del cómputo de trabajadores afectados en el despido colectivo, especialmente cuando concurra una modificación sustancial de un elemento esencial del contrato que no sea transitoria”.

jueves, 21 de septiembre de 2017

Sobre el obligatorio registro de las horas extraordinarias y la carga de su prueba (tras las sentencias del TS sobre no obligación del registro de la jornada ordinaria). Notas a la sentencia del TSJ de Castilla-León de 9 de junio de 2017.



1. Las redes sociales son una buena fuente de información sobre cuestiones jurídicas a la que en muchas ocasiones es difícil llegar directamente por la acumulación de material existente. En efecto, aunque por mi parte hago un seguimiento regular de la jurisprudencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo y de la doctrina judicial de la misma Sala de la Audiencia Nacional, es mucho más complicado seguir las resoluciones judiciales de las Salas de lo Social de los Tribunales Superiores de Justicia, dado el volumen de actividad de todas ellas.

martes, 19 de septiembre de 2017

Inserción socio-laboral de las personas más vulnerables en el mercado de trabajo. Mercado de trabajo, políticas activas de empleo y cláusulas sociales en la contratación pública.

Publico en esta entrada del blog la introducción de la ponencia “Inserción socio-laboral de laspersonas más vulnerables en el mercado de trabajo. Mercado de trabajo,políticas activas de empleo y cláusulas sociales en la contratación pública”, que presento el día 20 en las Jornadas “Gestión de la Diversidad, Trabajo Social y Ética Empresarial. Nuevos Yacimientos de Empleo en torno a la Empresa”, organizadas por la Facultad de Ciencias Sociales y del Trabajo de la Universidad de Zaragoza, y remito a las personas interesadas a la lectura del texto íntegro.

Introducción.

Deseo, en primer lugar, agradecer a los organizadores su invitación a participar como ponente en estas Jornadas, agradecimiento que deseo concretar especialmente en la Decana de la Facultad de Ciencias Sociales y del Trabajo de la Universidad de Zaragoza, Dra. Ruth Vallejo Dacosta, quien se puso en contacto conmigo para solicitar mi participación. Sin duda, el éxito de las Jornadas ya viene avalado de inicio por las más de cien personas inscritas, a las que deseo que sean provechosas para su aprendizaje, o mejora del mismo, en los ámbitos apuntados como objetivos de aquellas, cuales son “resaltar el papel fundamental del trabajo social en la empresa y su proyección en los departamentos de recurso humanos y de prevención de riesgos laborales”, y “valorar el emprendimiento social como estrategia y oportunidad para el trabajo social”[1].

En atención a la petición formulada por los organizadores, mi intervención será de carácter general, dado que las restantes ponencias se referirán con carácter más concreto y específico a las problemáticas del empleo y de los colectivos más necesitados de protección. Como no podría ser de otra forma, mis reflexiones seguirán la línea de trabajo iniciada ya hace muchos años sobre las políticas de empleo y con atención especial a los colectivos más vulnerables, plasmadas en diversas publicaciones y artículos.

En primer lugar, prestaré atención al nuevo rostro del mercado de trabajo, al impacto de los cambios económicos y sociales en el mundo del trabajo, con atención especial a la realidad española y poniendo de manifiesto la importancia del papel de las Administraciones Locales en las políticas de empleo. Sobre estas nuevas realidades y la importancia del empleo local me permito señalar que hace tres años participé en unas jornadas celebradas en la localidad barcelonesa de Cornellá de Llobregat con el título “Alianza cívica contra la pobreza en Cornellà”. Desde mi perspectiva laboral enfaticé el impacto que las reformas laborales postcrisis están teniendo sobre el crecimiento del número de trabajadores pobres y sobre la devaluación salarial que se ha producido en España no sólo como consecuencia de la crisis sino también como resultado de las reformas laborales emprendidas desde  2012 y que han llevado a mi parecer a un incremento del poder unilateral del empleador en la fijación, y modificación, de las condiciones de trabajo, y a la debilitación de la negociación colectiva como instrumento ordenador de las relaciones laborales y de fijación de los salarios; así como también que la nueva pobreza afecta muchas personas que disponían de empleos en principio estables y bien remunerados pero que como consecuencia de la crisis económica han desaparecido y han quedado desprotegidas una vez agotadas las prestaciones sociales contributivas o asistenciales, con especial impacto en trabajadores de medianas y pequeñas empresas, extranjeros extracomunitarios y autónomos. También se abordó el incremento de las desigualdades sociales y se insistió en el incremento de las mismas, rechazando por mi parte que tengan algo que ver en ese crecimiento las “rigideces laborales”, ya que después de 53 reformas laborales operadas en España desde 1980 no creo que pueda sostenerse esta tesis (corrijo, sí hay quien la mantiene, salvo que la regulación sea “desreguladora”. En el ámbito de las medidas más directamente cercanas a la problemática laboral, que fueron objeto de amplio debate en el taller dedicado a la igualdad de oportunidades, se propusieron las siguientes que ahora señalo porque refuerzan la importancia que debe concederse a los colectivos más vulnerables: “Fomentar la aplicación de cláusulas sociales en la contratación pública en Cornellà.; priorizar el empleo de personas en situación de desempleo de larga duración para mayores de 45 años; Continuar tendiendo puentes para vincular la formación profesional con la red de empresas de la ciudad; buscar nuevos espacios en la ciudad que permita ampliar la oferta local de Escuelas de Segunda Oportunidad para apoyar la labor de las entidades que la lideran; impulsar políticas activas de empleo específicas para personas que finalizan planes de empleo locales; estudiar la posibilitar de crear ayudas para complementar los programas de estudio de la Generalidad; buscar intensivamente la colaboración público-privada con el fin de encontrar nuevos yacimientos de empleo y promocionar la formación dual”.

Será necesario delimitar a qué nos referimos cuando utilizamos las expresiones “colectivos desfavorecidos”, “colectivos vulnerables”, o “colectivos necesitados de protección”, distintas expresiones que reconducen a una misma realidad y en la que hay que diferenciar entre aquellas personas que podían encuadrarse en este bloque antes del inicio de la crisis y aquellas que se han visto especialmente afectadas por la misma y que con anterioridad gozaban o disponían de una cierta seguridad en el mercado laboral.

La importancia de las empresas en la inserción laboral de personas pertenecientes a tales colectivos cobra especial importancia, por lo que las políticas de responsabilidad social, que incluyen prestar atención a esta realidad, deben merecer también mi examen, a partir de las directrices de la Unión Europea y de algunas referencias al marco normativo español. Por fin, el rol de las Administraciones Públicas deviene de primera importancia mediante la utilización  de las cláusulas sociales en la contratación pública como mecanismo de facilitación de políticas socialmente responsables y facilitadoras de acceso al mundo laboral de colectivos desfavorecidos, prestando especial atención por mi parte a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE que ha aceptado, como cláusula social, la fijación de un salario mínimo que deberán respetar todas las empresas que se presenten a tales concursos, y mucho más al  proyecto de ley estatal de contratos del sector público, en tramitación en el Senado y de inminente aprobación en el Congreso una vez que se remita el texto aprobado, con modificaciones sobre el enviado en julio de este año por el Congreso, a la Cámara Baja para su aprobación definitiva.

Buena lectura. 

sábado, 16 de septiembre de 2017

Concepto de “lugar en el que el trabajador desempeñare habitualmente su trabajo”. El caso Ryanair y Crewlink. Notas a la sentencia del TJUE de 14 de septiembre de 2017 (asuntos C-168 y 169/2016).



1. Cabe calificar de importante la sentencia dictada por la Sala segunda del Tribunal de Justiciade la Unión Europea el 14 de septiembre, con ocasión de la cuestión prejudicial planteada, al amparo del art. 267 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, por el Tribunal laboral superior de la ciudad belga de Mons, mediante resolución de 18 de marzo de 2016.

viernes, 15 de septiembre de 2017

Tres importantes enmiendas laborales del grupo popular del Senado al Proyecto de Ley de contratos de sector público. Supresión de las referencias a la aplicación de los convenios sectoriales. (Actualización a 22 de septiembre)



1. El 13 de agosto publiqué una amplia entrada en el blog con el título “Proyecto de Ley de contratos del sector público. Importantes modificaciones de contenido social y laboral en su tramitación parlamentaria en el Congreso. Especial atención al art. 130 (“Información sobre las condiciones de subrogación en los contratos de trabajo)”.

miércoles, 13 de septiembre de 2017

A vueltas con las competencias autonómicas, y sus límites, en materia de Seguridad Social. Notas a la Ley catalana de la agencia de protección social y al Dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias de 24 de agosto de 2017 (y amplio recordatorio de la STC núm. 128/2016 de 7 de julio, y del Dictamen del CGE 3/2015 de 26 de febrero) (y II).



7. Pasemos ya al estudio de la fundamentación jurídica de la STC para resolver sobre la constitucionalidad de la disposición adicional vigésimo-quinta, es decir sobre la (futura) regulación de la ACPS y sobre sus posibles funciones y competencias. En la introducción de esta entrada ya me he referido a la nota de prensa del gabinete de presidencia del TC que sintetiza la sentencia, y ahora recuerdo, antes de entrar en el examen detallado de la fundamentación, que el fallo declara, en su número 3, que “los números 2 y 3 de la disposición adicional vigésima quinta no son inconstitucionales interpretados en los términos, respectivamente, de los apartados B.c) y C) del fundamento jurídico 9”.

A) La sentencia del TC es, así me lo parece, densa y compleja, y dedica las primeras 46 páginas a los antecedentes del caso y a las alegaciones de las partes intervinientes, para pasar ya a los fundamentos jurídicos a partir de la página 47, enfatizando de entrada, y con carácter válido para todas las argumentaciones concretas posteriores, que se va a realizar el juicio de constitucionalidad de la ley “…  exclusivamente, sobre la base de las disposiciones que forman el bloque de la constitucionalidad, en el que, para impugnaciones competenciales, como es el caso, integran solo la Constitución y, subordinados a ella, los Estatutos de Autonomía, junto a “las Leyes que, dentro del marco constitucional, se hubieran dictado para delimitar las competencias del Estado y las diferentes Comunidades Autónomas o para regular o armonizar el ejercicio de las competencias de éstas” (art. 28.1 LOTC)”, justificando esta explicación porque “ algo tan común en nuestra doctrina no sería de recordar ahora si no fuera porque en las alegaciones en defensa del precepto impugnado se aducen normas que, como las del Derecho europeo, ni son canon de constitucionalidad de las leyes, estatales o autonómicas, ni predeterminan el reparto interno de competencias en orden al desarrollo o ejecución de la normativa comunitaria; ello sin perjuicio de que esta última normativa se pueda tomar como elemento interpretativo útil para encuadrar materialmente la cuestión debatida ante nosotros (entre otras, y según el orden de las referencias, SSTC 103/2015, de 28 de mayo, FJ 3; 58/2015, de 18 de marzo, FJ 3, y 161/2014, de 7 de octubre, FJ 3)”.

B) Es a partir de la página 54 cuando entra, en su fundamento cuatro, en el examen general de las disposiciones cuestionadas, pasando somera revista en primer lugar a las alegaciones de la parte recurrente y a las tesis de contrario sostenidas por las representaciones autonómicas.

El TC expone, y lo va a hacer en el mismo sentido en varias ocasiones en la sentencia, sin duda por la importancia que puede merecer la misma en el terreno político, que se trata de un control “en abstracto” de la norma, al mismo tiempo que de un control “objetivo”,  o lo que es lo mismo, se juzga la norma sin que “sean objeto de nuestro control las intenciones del legislador, su estrategia política o su propósito último”, sin perjuicio de que, como ha expuesto en anteriores sentencias, a la hora de enjuiciar la norma cuestionada puede tomarse en consideración el preámbulo de la ley “como pauta de interpretación de una u otra de sus normas”. En cuanto que poco, por no decir que nada, puede extraerse a efectos interpretativos del preámbulo de la ley 3/2015 respecto a las disposiciones adicionales cuestionadas, el TC se pronunciará atendiendo tan solo “al enunciado y contenido de estas disposiciones adicionales”, sin tomar en consideración declaraciones, manifestaciones o afirmaciones que corresponden al ámbito político, no siendo menos importante reseñar que la constitucionalidad o no de las normas cuestionadas lo será del texto recogido en la Ley y no “de los textos legislativos que, en el procedimiento legislativo, estuvieron en su origen”.

En este punto, el TC rechaza las alegaciones de la abogacía del Estado respecto a la vulneración de los arts. 1.2, 2, 91 y 168 CE, reiterando que los límites del control jurídico -  constitucional han de llevarle a considerar y tener en cuenta en su análisis jurídico “sólo las normas del bloque de constitucionalidad, citadas en la demanda, atinentes a la distribución y articulación de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Cataluña”. Con respecto a las alegaciones autonómicas, sustancialmente las de inexistencia de eficacia jurídica directa de las normas cuestionadas, el TC es claro y contundente en el rechazo de esta tesis, por lo que conviene reproducir textualmente su parecer; “Ninguna duda puede haber sobre la eficacia jurídica –la propia de la Ley- de las disposiciones impugnadas, eficacia que no queda ensombrecida por lo que en las alegaciones se aduce en orden a su “verdadera naturaleza” como ejercicio de la llamada “función de impulso” del Parlamento sobre el Gobierno de la Generalitat o a su condición de no innovadoras o modificadoras del ordenamiento. Los mandatos al Gobierno que estas normas incorporan pudieran haber sido acaso, según se alega, articulados a través de otros instrumentos (como las mociones parlamentarias), pero si se ha optado por la forma de ley, con su fuerza y rango propios, es evidente que ni cabe cuestionar su carácter vinculante ni negar su virtualidad innovadora, ello con independencia de si los cometidos encargados en estas normas pudieran o no haber sido asumidos motu proprio por el Gobierno de la Generalitat en ejercicio de las potestades que tiene estatutaria y legalmente atribuidas”. Por ello, se acepta que el recurso va dirigido a “impugnar reglas ya incorporadas al ordenamiento jurídico, no meros proyectos o proposiciones”.

C) Los fundamentos jurídicos 6, 7 y 8, están dedicados al examen de la impugnación de otras disposiciones adicionales. Su comentario escapa de los márgenes de un texto como el que estoy redactando, si bien recomiendo su lectura a todas las personas interesadas ya que hay afirmaciones que son sin duda válidas para el enjuiciamiento de la disposición relativa a la (futura) creación de la ACPS, señaladamente el estudio de la constitucionalidad de la disposición relativa a la agencia tributaria de Cataluña y la tesis que reproduzco a continuación: “Una Comunidad Autónoma no puede asumir más potestades, competencias en sentido propio o funciones, sobre las ya recogidas en su Estatuto en vigor, si no es mediante modificaciones normativas que quedan extramuros de su capacidad de decisión. No puede tampoco ni pretender tal asunción por la sola autoridad de sus órganos ni anticipar en sus normas, como aquí se ha hecho, los resultados de una tal hipotética modificación competencial. Sí puede siempre la Asamblea de una Comunidad Autónoma ejercer la atribución que confiere a todas el artículo 86.2 CE para proponer, o solicitar se proponga, la adopción por las Cortes Generales de determinada legislación o, incluso, la revisión misma de la Constitución (art. 166 CE), todo ello con independencia del específico procedimiento establecido en cada Estatuto de Autonomía para su propia reforma. Pero esa atribución para instar se dé inicio al procedimiento legislativo o al de revisión constitucional no ampararía nunca el que se anticipara su resultado, incierto por definición, en actuaciones o en normas”.

D) El apartado 9, páginas 76 a 85, está dedicado al examen de la disposición adicional relativa a la (futura) creación de la ACPS, y ya adelanto a los lectores y lectoras que no esperan encontrar modificaciones relevantes respecto a la doctrina ya consolidada del TC sobre las competencias constitucionales y autonómicas en materia de Seguridad Social y de Servicios Sociales.

El TC recuerda, en primer lugar, el texto de la citada disposición, del que han sido impugnados los apartados 2 y 3 pero no el 1 (“El gobierno, en el plazo de cinco meses a contar desde la entrada en vigor de la presente ley, debe elaborar un anteproyecto de ley de creación de la agencia catalana de la protección social”), por lo que este apartado no será objeto de enjuiciamiento por el TC, tanto porque no hay impugnación propiamente dicha, y por ello no hay fundamentación jurídica al respecto, como también porque “es patente que la Generalitat cuenta con competencias para organizar su propia Administración” (arts. 71 y 150 EAC). En definitiva, aquello que enjuicia el TC, de acuerdo al bloque de constitucionalidad y más exactamente a las competencias en materia de Seguridad Social y servicios sociales, es si “las previsiones sobre la Agencia en el número 2”, o sobre el modelo de gestión de prestaciones sociales en el 3” se acomodan o no al marco constitucional y estatutario vigente.

El TC también repasa las alegaciones de la parte recurrente y de las representaciones gubernamental y parlamentaria autonómicas. La cita por la primera del art. 149.1.1 CE como precepto vulnerado (“1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: 1.ª La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales”) se rechaza por el TC de acuerdo a su consolidada doctrina sobre la subsunción de este precepto, y la garantía de su cumplimiento, “mediante unas u otras de las competencias básicas que el propio artículo 149.1 atribuye al Estado, esto es, para el caso actual, a través de las competencias estatales sobre Seguridad Social que el Estado ostenta en virtud del apartado 17 de dicho precepto (con carácter general, SSTC 137/2013, de 6 de junio, FJ 3; 211/2014, de 18 de diciembre, FJ 4, y 6/2015, de 22 de enero, FJ 2)”. 

El Pleno de TC recuerda a continuación cuales son las competencias del Estado y de la Generalitat en materia de Seguridad Social y asistencia social, para analizar después si los apartados 2 y 3 de la citada disposición (“2. La Agencia Catalana de la Protección Social debe asumir las competencias sobre las prestaciones de protección social propias o transferidas por el Estado que en el momento de entrada en vigor de la presente ley gestionan distintos departamentos del Gobierno, además de las prestaciones o mejoras que eventualmente se decida incorporar. La estructura de la Agencia debe prever una eventual asunción de las competencias que en el momento de entrada en vigor de esta ley ejerce la Administración del Estado. 3. El Gobierno, en el plazo de cinco meses a contar desde la entrada en vigor de la presente ley, debe aprobar un plan director de la protección social. Este plano (sic) debe constituir el instrumento de planificación estratégica del futuro modelo de gestión de las prestaciones sociales en Cataluña”) incurren o no en inconstitucionalidad.

No se trata ahora de reproducir por mi parte la extensa doctrina del TC sobre tales competencias, y sobre la amplitud de las expresiones “protección social” y “prestaciones sociales”, que pueden referirse e incluir a protección y prestaciones tanto en el ámbito de la Seguridad Social en sentido estricto como en el de la asistencia social y servicios sociales, y en ambos casos la autonomía catalana tiene competencias estatutarias (art. 165 y 166 EAC), siempre con respeto al art. 149.1.17 CE, que nadie ha cuestionado en el presente recurso, es decir con respeto “de las (competencias) exclusivas del Estado en orden a la legislación básica y al régimen económico de la Seguridad Social”.

Por consiguiente, insiste el TC con apoyo en su consolidad doctrina, la “protección social” y las “prestaciones sociales” pueden tener cabida tanto dentro del art. 165 como del art. 166 del EAC, las segundas (Seguridad Socia) limitadas y delimitadas por el art. 149.1.17 CE, y las primeras (asistencia social y servicios sociales) que se califican de exclusivas, en el bien entendido, subraya el TC, que ello “no supone la exclusión de las que el Estado pueda con arreglo a sus títulos propios ex arts. 149.1 CE, desplegar en este mismo ámbito (por todas STC 154/2013, de 10 de septiembre FJ 6)”.

No hay duda, conviene resaltarlo, de la existencia de un bloque competencial autonómico en materia de protección social, utilizada ahora esta expresión en un sentido deliberadamente amplio, en cuanto que puede regular y ordenar prestaciones económicas con finalidad asistencial y reconocer y gestionar las prestaciones no contributivas de la Seguridad Social, por lo que para la mejor gestión de tales prestaciones no existe obstáculo jurídico alguno para que cree una agencia ad hoc, tal como aparece previsto en el apartado 1 de la disposición adicional vigésimo quinta, por lo que el conflicto jurídico se centra, a partir de la tesis de la abogacía del Estado y que es negada por las representaciones autonómicas, en determinar si los apartado 2 y 3 incurren en infracción de las competencias exclusivas del Estado en materia de Seguridad Social, esto es del art. 149.1.17 CE.

8. Conviene recordar, antes de seguir con el análisis de la sentencia del TC de 7 de julio, que el artículo 24 del EAC regula los derechos en el ámbito de los servicios sociales, y dispone en su número 3 que las personas o las familias que se encuentran en situación de pobreza “tienen derecho a acceder a una renta garantizada de ciudadanía que les asegure los mínimos de una vida digna, de acuerdo con las condiciones que legalmente se establecen”. Hay que recordar que este derecho, al igual que los restantes reconocidos en los capítulos I, II y III del Título, vincula a los poderes públicos, de tal forma que las disposiciones que dicten estos “deben respetar estos derechos y deben interpretarse y aplicarse en el sentido más favorable para su plena efectividad.” (Artículo 37), si bien también el propio precepto en su apartado 4 deja claro que la regulación referenciada no supone alteración alguna del régimen ya establecido de distribución de competencias, y que tampoco implica “la creación de títulos competenciales nuevos o la modificación de los ya existentes”. A mi parecer, debemos relacionar este precepto con las competencias que asume la Generalitat en materia de Servicios Sociales en el artículo 166. El EAC atribuye competencia exclusiva a la Generalidad, con inclusión expresa de “la regulación y la ordenación de la actividad de servicios sociales, las prestaciones técnicas y las prestaciones económicas con finalidad asistencial o complementarias de otros sistemas de previsión pública” (letra a), y también “de los planes y los programas específicos dirigidos a personas y colectivos en situación de pobreza o de necesidad social” (letra c).

En el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el grupo popular ante el TC contra la ley de reforma del EAC, se argumentaba la inconstitucionalidad del artículo 166. 1 a) in fine que atribuía a su parecer “una competencia autonómica exclusiva para establecer libremente prestaciones complementaria de las de Seguridad Social”, vulnerando el artículo 149.1.17ª CE y yendo mucho más allá de lo permitido por la STC 239/2002 de 11 de diciembre. Se exponía que la norma iba más allá de la materia de asistencia social o servicios sociales, y que entraba dentro del ámbito de la Seguridad Social, y que de esta forma “se puede llegar a un sistema en el que, sobre la base de unas prestaciones mínimas y garantizadas en toda España por la Seguridad Social, cada Comunidad Autónoma las eleve a su antojo, lo que, huelga decirlo, no es lo previsto ni lo querido por la Constitución”.

Por su parte, la defensa de la constitucionalidad del artículo 166.1 a) sobre la atribución de las competencias exclusivas a la autonomía para la regulación y ordenación de “las prestaciones económicas o complementarias de otros sistemas de previsión pública”, se basaba según el Parlamento catalán, según se recogía en el escrito de alegaciones al recurso del grupo popular, y en parecidos términos se formulaba por el gobierno autonómico, en el rechazo de la tesis del recurso de la imposibilidad de entrar por la autonomía en el ámbito de la Seguridad Social, ya que al parecer del Parlamento de ningún precepto constitucional se deriva que las únicas prestaciones que las CC AA puedan establecer tengan que ser de carácter asistencial, “no pudiendo existir otras prestaciones complementarias, pues estas también se incluirían dentro del título competencial autonómico de servicios sociales”. Según el Parlamento, las prestaciones autonómicas deben responder a las finalidades propias de los servicios sociales, y se afirmaba enfáticamente que de haber sido de otra forma “la mención a estas prestaciones se hubiera realizado en el artículo 165, donde se reconocen a la Generalitat competencias compartidas en materia de Seguridad Social”. El Parlamento no acepta la crítica del recurso de los diputados del grupo popular sobre la hipótesis de una desigualdad entre autonomías cuando unas superen los mínimos estatales y otras no, considerando que se trata de una hipotética inconstitucionalidad potencial o futura y que ahora “es de imposible planteamiento”.

La abogacía del Estado se opuso al recurso por entender que la normativa autonómica respetaba el marco constitucional así como también la doctrina del TC plasmada en la sentencia núm. 239/2002 de 11 de diciembre (recuérdese que se trataba de dos conflictos positivos de competencia promovidos por el Gobierno frente a los Decretos de la Junta de Andalucía por los que se establecían ayudas económicas complementarias, de carácter extraordinario, a favor de los pensionistas por jubilación e invalidez en sus modalidades no contributivas).

EL TC, en la sentencia 31/2010 de 28 de junio, desestima el recurso y acoge la tesis del gobierno autonómico de encuadramiento de la materia impugnada “en el ámbito material de la asistencia y servicios sociales, y no en el de la Seguridad Social”, ya que, de tener cabida en esta, la referencia a las prestaciones debería hacerse en el artículo anterior del EAC, justamente el referido a la Seguridad Social. Pero, en su fundamentación jurídica el TC añade otra argumentación que no puedo dejar de destacar por su importancia, aunque no afecte sólo al artículo 166 EAC sino a todos los que regulan competencias exclusivas de la autonomía catalana. Dado que en el recurso uno de los puntos principales de conflicto era determinar qué debe entenderse por la exclusividad en el ámbito competencial, el TC se remite al fundamento jurídico núm. 59, que aborda justamente la conformidad a la CE del art. 110 EAC, para desestimar el recurso, e interpreta, o reinterpreta según los votos particulares, este precepto para que no tenga tacha de inconstitucionalidad, entendiendo que su redacción no puede impedir el ejercicio de las competencias exclusivas del Estado a las que se refiere el art. 149.1 CE, “sea cuando éstas concurren con las autonómicas sobre el mismo espacio físico u objeto jurídico, sea cuando se trate de materias de competencia compartida, cualquiera que sea la utilización de los términos “competencia exclusiva” o “competencias exclusivas” en los restantes preceptos del Estatuto, sin que tampoco la expresión “en todo caso”, reiterada en el Estatuto respecto de ámbitos competenciales autonómicos, tenga otra virtualidad que la meramente descriptiva ni impida, por sí sola, el pleno y efectivo ejercicio de las competencias estatales”.

9. Vuelvo a la sentencia de 7 de julio, ahora ya bien pertrechado con toda la argumentación anterior sobre la constitucionalidad, y en qué términos de las competencias estatutarias en materia de servicios sociales y de Seguridad Social.

Sobre la manifestación de que la AGPS ha de asumir las competencias que actualmente gestionan los diversos departamentos de la Generalitat nada tiene que decir el TC, o dicho en términos jurídicos “ninguna censura constitucional merece”, recordando que esas competencias han de serlo, y no existe duda al respecto hasta este momento, “con título jurídico bastante”. Con respecto a que también debe asumir las prestaciones de protección social “transferidas por el Estado”, la expresión merece un reproche del TC respeto al sentido “no ciertamente meridiano” de la misma, pero como el TC, tal como ha expuesto en reiteradas ocasiones, “no es juez de la mejor o peor técnica legislativa”, nada tiene que decir sobre competencias que, insisto, se ejercen, o pueden ejercerse, “con título jurídico bastante”.

A) El núcleo duro del conflicto se centra sin duda, ya lo he subrayado, en la mención a que la ACPS “debe prever una eventual asunción de las competencias que en el momento de entrada en vigor de esta ley ejerce la Administración del Estado”. Para unos, los recurrentes, vulnera el art. 149.1.17 CE; para otros, las representaciones autonómicas, sólo es una previsión eventual de futuro y que en cualquier caso debería encauzarse jurídicamente por la vía del art. 150.2 CE.

El TC analiza las diversas interpretaciones posibles del texto, siendo la primera, defendida por la abogacía del Estado, que la AGCS debe organizarse para asumir competencias que no son autonómicas, “… lo que supondría, en esta comprensión de la norma, una afirmación competencial, por parte del Parlamento, sobre ámbitos respecto de los que la Comunidad Autónoma no ostenta poder alguno y en relación a los cuales no puede impartir –tampoco en el plano organizativo- encomienda o encargo de ningún género, por más que sea claro que la organización de los servicios o agencias de la Administración autonómica solo compete a la Generalitat en tanto que esa organización se aplique o proyecte sobre competencias propias, competencias que aquí, sin embargo, se reconocerían como ajenas”.  Esta interpretación llevaría a la inconstitucionalidad del precepto  por haberse atribuido la Comunidad Autónoma unas competencias reconocidas en exclusiva al Estado, reconocimiento que no sería potencial, una mera eventualidad tal como plantean los abogados del gobierno y del parlamento autonómico, “sino en acto cierto”, por estar incorporada en una norma legal de eficacia jurídica directa, “sin título alguno, para ello” que habría realizado el Parlamento catalán en el ejercicio de su función legislativa. No es el legislador autonómico el que ha de indicar que la asunción de competencias puede canalizarse a través del art. 150.2 CE, porque hay un marco constitucional que regula el traspaso de competencias, y con respecto al apartado 2 de la disposición adicional “No es solo que el enunciado que enjuiciamos nada diga al respecto, sino que mal podría haber incorporado, sin daño también para la Constitución, una previsión de ese orden a efectos de la organización de la Agencia Catalana de la Protección Social sobre ámbitos propios de la competencia estatal”  (remito en este punto  a la tesis expuesta por el TC al referirse a la constitucionalidad de la agencia tributaria de Cataluña).

Pero… se pregunta el TC si cabe una interpretación distinta de la anterior que respete el marco constitucional (y por ello también el estatutario) vigente, y llega a una conclusión afirmativa que a buen seguro no satisfará a quienes defienden, al margen de la redacción concreta del precepto cuestionado, que la Generalitat debería asumir en el futuro las competencias que actualmente ostenta el Estado en materia de Seguridad Social al amparo del art. 149.1.17 CE.

La interpretación conforme a la Constitución, y que se lleva al fallo de la sentencia es la siguiente: de la dicción literal del precepto puede entenderse “en el sentido de que alude no tanto a competencias que sea, hoy, de titularidad estatal (supuesto en que la norma, ya se ha dicho, sería inconstitucional sin más), sino al eventual ejercicio por la Administración del Estado, al tiempo de adoptarse esta disposición legal, de algunas funciones en el ámbito de las prestaciones sociales que podrían, sin embargo, reconducirse a las competencias estatutarias de la Comunidad Autónoma, una vez que se proveyera, por ejemplo, a los correspondientes traspasos de servicios. Así entendido, el precepto no merecería reproche constitucional pues nada hay que objetar a que esta norma de Ley disponga que la estructura de la Agencia Catalana de la Protección Social se organice en atención a una eventual asunción de funciones que la Comunidad Autónoma, si así fuera, aún no ejercería en plenitud, pero que se corresponderían, sin embargo, con competencias que la Generalitat sí ostenta positivamente conforme al EAC”

Obsérvese la sustancial diferencia a efectos jurídicos entre “traspaso de servicios” y “traspaso de competencias”, que queda a mi parecer un tanto difuminada en la exposición del TC pero que creo que es el eje central de la argumentación para salvar el precepto sin tocar una coma el marco competencial vigente”.

B) Por último, el TC examina la constitucionalidad del apartado 3, en cuanto que prevé la obligación del gobierno catalán de presentar “un plan director de protección social”, que deberá constituir “el instrumento de planificación estratégica del futuro modelo de gestión de las prestaciones sociales en Cataluña”. Dada la ambivalencia del término “protección social”, el TC no encuentra obstáculo en encajar la constitucionalidad del precepto en el ámbito de las competencias atribuidas a la autonomía catalana en materia de servicios sociales y de Seguridad Social, por lo que, y siempre ceñido sólo y únicamente a tales competencias, “no merece censura jurídica-constitucional el mandato legislativo para su aprobación por el gobierno” de aprobación del plan.

Muchas más reticencias muestra el TC respecto a cuál debe ser el contenido del plan y la referencia al “futuro modelo de gestión de las prestaciones sociales de Cataluña”, que pudiera entenderse referido no sólo a las competencias actualmente asumidas por la Generalitat sino las que son también competencia del Estado y que se encuentran recogidas en la Ley general de Seguridad Social (en la actualidad, Real Decreto legislativo /2015 de 30 de octubre), norma que regula el modelo de gestión de la mismas. El TC es contundente al negar que esta hipótesis tuviera encaje constitucional, en cuanto que “El “modelo de gestión” de las prestaciones de Seguridad Social, al que así cabría entender que se refiere también la regla impugnada no puede ser definido por una Comunidad Autónoma, pues entra, de lleno, en la legislación básica sobre esta institución, que corresponde en exclusiva al Estado, como así se desprende, de nuestra doctrina (STC 84/2015, de 30 de abril, FJ 7)”, no pudiendo el legislador autonómico condicionar ese modelo de gestión de competencias que no tiene atribuidas la autonomía. Ahora bien, nuevamente el TC busca, y encuentra, otra interpretación de la norma que sea respetuosa del texto constitucional, y que lleva al fallo de la sentencia, y se apoya justamente en el carácter ambivalente de la expresión “prestaciones sociales”, para interpretar la norma (me atrevo a decir que reinterpretarla, ya que no creo que fuera esta la tesis de quienes la redactaron) en términos que la permiten ver en la misma “una referencia, estricta y exclusiva a las prestaciones “con finalidad asistencial”, para las que la Generalitat es sin duda alguna competente [ art. 166.1.a)], a reserva de cuando el Estado lo sea en virtud de títulos propios, competencia que, en el contexto de este mismo art. 166, se extiende, también con claridad, a la planificación y definición de su “ modelo de gestión”.


1. La proposición de ley presentada en junio de 2016 lleva por título prácticamente el mismo que se recoge en la disposición adicional vigésima quinta de la Ley 3/2015, el de “creación de la agencia social de protección social catalana”. De su exposición de motivos, en el que no hay ninguna referencia a los art. 165 y 166 del EAC, sino solo al art. 150 relativo a las facultades de organización (Corresponde a la Generalitat, en materia de organización de su administración, la competencia exclusiva sobre: a) La estructura, la regulación de los órganos y directivos públicos, el funcionamiento y la articulación territorial. b) Las distintas modalidades organizativas e instrumentales para la actuación administrativa”), cabe destacar estos contenidos

"El diagnóstico de la protección social en Cataluña, puso de relieve un mapa de prestaciones amplio, tanto en número de beneficiarios, como en administraciones implicadas, así como en tipologías de prestaciones. En concreto, se identificaron 79 prestaciones de tipo económico a personas y 90 tipos de prestaciones de servicio agrupadas temáticamente, y que pueden ser consideradas dentro del concepto, en sentido amplio, de protección social ....

.... Por medio de esta Ley de creación de la Agencia Catalana de Protección Social, se da recorrido a un ente unificado y especializado en la gestión de prestaciones sociales de servicio, económicas y tecnológicas, sin perjuicio de que la prescripción a los beneficiarios y la definición de las contingencias que las haya de hacer posibles, corresponda al ámbito de cada Departamento de la Generalidad o ente público competente ".

En cuanto a su articulado, y siempre con referencia a cuestiones de ámbito competencial, que sólo podrán tener cobertura jurídica en los términos que el TC ha interpretado la disposición adicional, cabe hacer referencia a los siguientes preceptos:

“Artículo 2.- Naturaleza jurídica

2.1.- La Agencia Catalana de Protección Social, se configura como un organismo autónomo de carácter administrativo, con personalidad jurídica propia, capacidad de obrar y de organizarse para llevar a cabo las funciones que le son propias, que actúa con plena autonomía presupuestaria y funcional.

Artículo 3.- Funciones

3.1.- Las funciones de la Agencia Catalana de Protección Social son las siguientes:

a) El desarrollo operativo del sistema de protección social catalán, entendido como el conjunto de elementos vinculados a la protección social que sean competencia de la Generalidad de Cataluña.

b) La gestión centralizada de todas las prestaciones que integran los instrumentos de protección social que, en cada momento, sean competencia de la Generalitat así como los que le sean atribuidas por la presente Ley, sin perjuicio de las funciones prescriptoras de los diferentes entes y Departamentos de la Generalidad de Cataluña con competencia material en las diferentes vertientes de la protección social

c) La organización y la gestión de los recursos que integran el sistema de servicios sociales así como aquellos que en el futuro le sean atribuidos

3.2.- Corresponderá también a la Agencia Catalana de Protección Social el ejercicio de las funciones de recaudación de todo tipo de contribuciones, recursos, cuotas u otras cantidades que deban ser pagadas, tanto en vía ordinaria como en vía ejecutiva, por conceptos relacionados con la protección social en el marco de las competencias que tenga atribuidas en la materia la Generalidad de Cataluña, sin perjuicio de que puedan establecerse convenios de colaboración, o bien participar con otros entes, para hacer más eficientes los procesos administrativos recaudatorios, en especial aquellos relativos a la recaudación en vía ejecutiva.

3.3.- Sin perjuicio de las funciones relacionadas en los apartados anteriores, corresponden a la Agencia Catalana de Protección Social todas aquellas otras funciones que el Parlamento, el Gobierno o el departamento competente en materia de protección social le atribuyan por medio de los instrumentos jurídicos adecuados en cada caso”.

2. A la proposición de ley fue presentada una enmienda a la totalidad por los grupos parlamentarios PSC y CSQP, rechazada tras debate en la sesión plenaria de 27 de junio. No deja ser curioso, por decirlo de alguna manera, que los grupos que presentaron la proposición solicitaran su tramitación por el procedimiento de urgencia y que la ley haya sido aprobada más de un año después de la presentación de aquella, por razones que sin duda alguna poco tienen que ver con su tramitación jurídica.

En la página webdel Parlamento pueden consultarse todos los tramites del expediente, así como también en la página de la ponencia, en la que además pueden leerse todas las comparecencias de representantes del mundo sindical y empresarial, de las Administraciones Públicas, y de expertos, que tuvieron lugar los días 16 y 17 de noviembre de 2016. El texto de mi intervención puede leerse en el enlace que adjunto. Desde esa fecha hasta su “resurrección” parlamentaria en julio de este año han transcurrido más de siete meses, y no esperen encontrar ninguna explicación técnica de las razones de esa paralización temporal de la iniciativa.

En efecto, el 25 de julio se aprobó por la Comisión de Trabajo el dictamen de la citada proposición de ley, con la incorporación de las enmiendas presentadas por JXSí y por la CUP.  Cabe destacar la incorporación en la exposición de motivos, a propuesta de la CUP, de una manifestación expresa en el sentido de que “las competencias actuales, y aquellas que puedan ser asumidas por la Generalitat de Catalunya en materia de protección social en el marco del proceso político actual, serán asumidas por la Agencia que se crea con esta ley”.


Para los solicitantes, la futura norma podía infringir el art. 165 del EAC y el art. 149.17 de la CE, es decir los títulos competenciales autonómicos y estatales en materia de protección social regulados en ambos textos normativos. Con carácter más concreto, y con una muy cuidada argumentación jurídica, por lo que me permito recomendar su lectura íntegra, la solicitud cuestionaba en primer lugar el art. 3, letras a), b), c), d) y h), y el art. 14, apartado b) por posible infracción del marco constitucional (arts. 149.1.17 y 150.2) y estatutario (arts. 126 y 165). En segundo término, la disposición transitoria primera podía infringir los art. 9.3, 149.1.17 y 150.2 CE, y también el art. 55.2 del EAC “relativo a la potestad legislativa del Parlament”. En tercer lugar, se cuestionaba la conformidad al marco constitucional (arts. 23.2, 103.3 y 149.1.18) y estatutario (art. 136, letras a y b) de la disposición transitoria primera. Por último, la disposición transitoria tercera era cuestionada por su posible vulneración de los arts. 165 del EAC y 149.17 de la CE.

Por su importancia jurídica me permito reproducir un párrafo de la solicitud, en el que refiriéndose al art. 3 se afirma que “La Generalitat es competente para crear, en el marco de sus competencias, las agencias y entes que considere necesario y oportuno, así como regular la gestión de sus agencias en cuanto a las prestaciones que son propias de la Generalitat. Pero aquello que no puede pretender es a través de las agencias que pueda crear, asumir y gestionar competencias que no le son propias de acuerdo con la Constitución y el Estatuto de Autonomía”. Con fina estrategia jurídica para apoyar esta tesis, la solicitud señala que la misma tesis ha sido también acogida por el CGE en su reciente dictamen 8/2017 de 20 de julio sobre la proposición de ley de código tributario de Cataluña, en el que se afirma que “el legislador autonómico ha de respetar, cuando legisla, los preceptos y disposiciones que son competencia exclusiva del Estado de acuerdo con el art. 149.1 CE”, por lo que carece de importancia que no sean citados los artículos de la CE, ya que su vigencia “está presente, con independencia de su mención explícita”, por lo que  “si son contradichos por la norma autonómica, esta última devendría inconstitucional”.

4. El texto del Dictamen dedica su primer fundamento jurídico a resumir el contenido y la finalidad de la proposición de ley; a continuación, realiza aquello que califica de “breve descripción del contexto normativo, catalán y estatal, en el que se inserta”. Más adelante, procede a sintetizar la solicitud presentada y la argumentación expuesta en la misma con respecto a cada de las peticiones formuladas. Por último, y al igual que en Dictámenes anteriores, se explica cuál será la estructura del pronunciamiento que adoptará para responder a los solicitantes.

Por su parte, el fundamento jurídico segundo está dedicado a repasar y recordar el marco constitucional y estatutario en materia de protección social, poniendo de manifiesto igualmente “la jurisprudencia constitucional y la doctrina del Consell que se han pronunciado sobre aspectos relativos a las competencias en materia de seguridad social y servicios sociales”, con muy amplias referencias, como no podría ser de otra forma a mi entender, al Dictamen 3/2015 que ha sido objeto de detallado análisis en la primera parte de este texto, recordando que propuso el cambio, que fue aceptado, de denominación de la agencia, para denominarse “de protección social” en lugar de “Seguridad Social” a fin de que el mismo “no indujera a ningún tipo de confusión en las esferas competencias de la Administración de la Generalitat y del Estado”, y recordando también que en dicho dictamen se argumentó, con pleno acierto a mi parecer, que la futura ley de la AGCS no se erigiría en el título jurídico por el que la Generalitat asumiría directamente competencias en materia de titularidad estatal, ya que “esta posibilidad sólo puede operar a través de los correspondientes mecanismos de transferencias o delegación a las comunidades autónomas, mediante una ley orgánica ex. Art. 150.2 CE”.

Recordemos aquí también que tanto el propio gobierno autonómico como el Parlament coincidieron, en sus alegaciones sobre la solicitud formulada para el dictamen de 2015, que la única vía para asumir competencias en materia de Seguridad Social (en los términos que esta ha sido definida por el TC) sólo puede venir por la vía del traspaso de competencias ex art. 150.2 CE, y no por la vía de una ley autonómica.

En definitiva, la solicitud de dictamen tenía como punto de referencia la contundente doctrina del TC (seguida por el CGE), que se viene defendiendo desde las primeras sentencias dictadas sobre la materia en los años ochenta del pasado siglo XX, sobre los límites competenciales en materia de Seguridad Social y el recordatorio de cuáles son las competencias exclusivas del Estado; de ahí, que se argumentara que ley autonómica de creación de la AGPS social no crea, no puede crear, ningún título jurídico de asunción de competencias en materia de Seguridad Social, ya que ello sólo es posible vía traspaso constitucional de competencias.  

5. Es, obviamente, el fundamento jurídico tercero, el dedicado al examen de la adecuación al EAC y la CE de los preceptos de la proposición de ley referenciados en la solicitud de dictamen, el que debe merecer ahora mi atención. Se trata de respuestas concretas a las argumentaciones efectuadas respecto a preceptos concretos de la proposición, sin entrar a valorar el contexto político en el que los solicitantes del dictamen sitúan la futura norma

A) Como no podría ser de otra forma, la argumentación de los títulos competenciales estatales y autonómicos es la misma que en el Dictamen 3/2015, y se recoge además muy ampliamente la doctrina del TC sentada en la posterior sentencia núm. 128/2016, por lo que, interpretada la norma y más concretamente los artículos cuestionados (a excepción de la disposición transitoria segunda) con arreglo a la doctrina del TC, la proposición de ley se adecúa al texto constitucional y estatutario.

B) Me interesa destacar del art. 3, letra b), y de la exposición de motivos, la referencia a que son funciones de la ACPS gestionar de manera centralizada las prestaciones que integren los instrumentos de protección social que “en cada momento” sean competencia de la Generalitat. Pues bien, dando respuesta implícitamente positiva a una de las tesis de los solicitantes del Dictamen, y siempre recordando cual es el marco constitucional y estatutario en el que puede y debe operar la nueva ley  (que supongo que será impugnada por el gobierno español con los mismos, o muy parecidos, argumentos, a los utilizados para impugnar la ley 3/2015), el CGE, tras manifestar que no se aprecia la vulneración del principio constitucional de seguridad jurídica, afirma con claridad, y su tesis no ha sido acogida por la nueva ley al rechazar los grupos parlamentarios de JxSí y CUP las enmiendas presentadas de acuerdo al texto del Dictamen, que proponía la eliminación del inciso “en cada momento”, a los efectos de una mayor claridad de la redacción del texto, ya que el que fue examinado en el Dictamen, y que es el mismo que ha sido aprobado, “podría dar a entender” (se refiere a la letra b del art. 3) “que se refiere a competencias respecto de las que la Generalitat no tiene poder de disposición”.

La misma petición de supresión de dicho inciso en el preámbulo de la norma se formula teniendo en consideración “el valor interpretativo que (las menciones del mismo tipo) puede tener, en este caso, respecto de la citada letra b”, concluyendo, con sutileza jurídica que nos debe llevar a recordar nuevamente cuales son los títulos competenciales en los que se asienta la nueva ley, y cuál es el ámbito de actuación de la autonomía en materia de Seguridad Social, que  si se actuara de la manera propuesta por el CGE “se evitará cualquier posible duda sobre el sentido de la norma y su ámbito competencial concordante con la argumentación de la reciente jurisprudencia constitucional analizada”.

La misma tesis (igualmente rechazada por el Parlamento) es defendida por el CGE respecto al art. 14.3 b), en el que se dispone que los recursos económicos de la ACPS estarán integrados por “los recursos derivados del ejercicio de la función recaudadora de las contribuciones al sistema de protección social que se puedan definir en el marco de las competencias que en cada momento tenga atribuidas la Generalitat”.

C) Como ya he indicado anteriormente, el CGE considerará contraria a la CE, en concreto al art. 23.2 (los ciudadanos “tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes”) el apartado 2 de la disposición transitoria primera que disponía (ya ha desaparecido del texto finalmente aprobado) que la AGPS “para dotarse del personal necesario para llevar  cabo las tareas que le son propias, ha de tener en una consideración especial el personal que acredite experiencia en el sistema de Seguridad Social y de protección social”.

Obsérvese, dicho sea incidentalmente pero con una innegable importancia respecto a lo que pudiera tener in mente quién redactó esta norma, que se diferencia entre “Seguridad Social” y “Protección Social”, a diferencia de lo que ocurre en el resto de la norma donde la referencia es siempre a la protección social. ¿Cabe pensar que el redactor estaba pensando en incorporar a la ACPS a personal que actualmente desempeña sus funciones en el ámbito de la Seguridad Social, y señaladamente por tanto en materias que son de competencia estatal? No sería nada descartable esta hipótesis, que la apunto como una cuestión a debate, porque sinceramente me sorprendería, y mucho, que los redactores de la norma reconocieran por primera vez en el texto que el marco normativo competencial en materia de Seguridad Social tiene unas limitaciones constitucionales a los efectos de la actuación autonómica en dicho ámbito.

En cualquier caso, y más allá de mis reflexiones, lo cierto es que el CGE da un buen cachete jurídico a la proposición de ley, acogiendo pues la tesis de los solicitantes del dictamen de que no estamos antes un supuesto de excepcionalidad “que justifique el incumplimiento de la regla general de las convocatorias de oposición y régimen de libre concurrencia”.  En este punto, el dictamen se remite al anterior dictado sobre el código tributario y más concretamente sobre las disposiciones relativas a las convocatorias a los cuerpos tributarios. No se cuestiona que los conocimientos citados en la disposición transitoria puedan ser tenidos en consideración como un elemento puntuable en las correspondientes bases de las convocatorias de selección, pero aquello que se rechaza por contravenir el mandato constitucional, por constituir “una verdadera y al mismo tiempo ilegítima norma constrictiva del derecho fundamental de acceso y promoción en condición de igualdad a la función pública”, es una regla general como la enunciada en la citada disposición transitoria que concede, a quienes tengan los conocimientos citados, “una posición de ventaja,  e, incluso de prevalencia en todas y cada una de las convocatorias de personal que se lleven a cabo para dotar de personal a la agencia, sin la posibilidad que las bases específicas, en cada caso, las puedan ignorar o contradecir, teniendo en cuenta su consignación con rango legal que le confiere una supremacía normativa de ámbito general”.

6. Tras el Dictamen del CGE se abrió el plazo de presentación de enmiendas, habiendo sido presentadas ocho por los grupos PSC y CSQP, una (idéntica a otra, núm. 8, de los anteriores enmendantes) a cargo de JxSí, y una por Cs. Todas ellas fueron desestimadas, salvo las que suprimieron el citado y apartado primero de la disposición transitoria segunda.

La enmienda de Cs pretendía incorporar una nueva disposición adicional en el que se regulara el carácter de la ACPS como entidad colaboradora dentro del sistema nacional de la Seguridad Social.
Por su parte, las enmiendas del PSCy CSQP pretendían modificar la exposición de motivos y suprimir el párrafo incorporado en el texto por la enmienda de la CUP (recuérdese su referencia a las competencias que puedan ser asumidas por la Generalitat en materia de protección social “en el marco del proceso político actual”), y las referencias que en la misma y en los arts. 3.1 b) y 14 b) se hacen a las competencias asumidas por la Generalitat “en cada momento”. Igualmente se pretendió, sin éxito, incorporar una referencia expresa en la parte introductoria a que la norma se dictaba de acuerdo con los títulos competenciales que tiene la Generalitat recogidos en los arts. 165 y 166 del EAC.

Punto final para la aprobación de la Ley en el Pleno del Parlamento del día 7 de septiembre, en el que los grupos solicitantes del dictamen, y que recordemos que habían presentado en su momento una enmienda alternativa a la totalidad, defendieron nuevamente sus tesis sin ningún éxito. Son ciertamente remarcables, y merecedoras de lectura atenta, las intervenciones de la Sra. Eva Granados (PSC) y del Sr. Joan Coscubiela (CSPQ), desde la perspectiva que he abordado en mi texto. Más allá de ello, no esperen encontrar reflexión alguna sobre las competencias autonómicas y los límites de las mismas en materia de Seguridad Social por los grupos que presentaron, y defendieron, la proposición de ley. Ciertamente, si algún día algún o alguna joven investigador o investigadora desea realizar una tesis doctoral sobre esta ley, los debates parlamentarios, con las muy honrosas excepciones citadas, no le servirán de mucho.
 
Buena lectura de la norma