domingo, 18 de enero de 2026

Vulneración del derecho de huelga. El RCUD no puede construirse sobre la pretensión de modificación de los hechos probados en instancia e inalterados en suplicación. Notas a la sentencia del TS de 17 de diciembre de 2025, que confirma la del TSJ del País Vasco de 16 de julio de 2024

 

1. Es objeto de anotación en esta entrada del blog la sentencia    dictada por la sala de lo Social del Tribunal Supremo el 17 de diciembre, de la que fue ponente el magistrado Juan Manuel San Cristóbal, también integrada por la magistrada Ana María Orellana y los magistrados Antonio V. Sempere, Juan Molins y Félix V. Azón.

La resolución judicial desestima, en los mismos términos que la propuesta formulada por el Ministerio Fiscal en su preceptivo informe, el recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por la parte empresarial contra la sentencia  dictada por la Sala Social del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco el 16 de julio de 2024, de la que fue ponente el magistrado Florentino Eguaras.

La Sala autonómica había desestimado el recurso de suplicación interpuesto contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Social núm. 2 de San Sebastián el 14 de febrero de 2024, que estimó la demanda y declaró la nulidad de la conducta empresarial por vulneración del derecho de huelga.  

El interés especial de la sentencia del TS radica a mi parecer en su análisis de cómo el RCUD no puede construirse en modo alguno, ya que no es su función, sobre la pretensión de modificación de los hechos probados en la sentencia de instancia y mantenidos inalterados en suplicación. O, dicho en otros términos, no puede construirse dicho recurso sobre cómo entienda la parte recurrente que debieron ser fijados tales hechos. Es la sentencia del TS, por consiguiente, una buena respuesta a las tesis de la parte recurrente, combinando el análisis teórico del art. 219.1 de la Ley reguladora de la jurisdicción social con su aplicación práctica al litigio enjuiciado.

En cualquier caso, no conviene olvidar, y sin duda esta es la parte más importante para las y los trabajadores demandantes por medio del sindicato ELA, y para el mismo sindicato, que se confirma la vulneración del derecho de huelga por parte de la empresa demandada en instancia y posteriormente recurrente en suplicación y casación. Por ello, es conveniente analizar primeramente la sentencia del TSJ para más adelante hacerlo con la del TS.  

El resumen oficial de la sentencia del alto tribunal, que permite conocer con claridad la razón de la desestimación del recurso, es el siguiente: “CONSTRUCCIONES DE LAS CONDUCCIONES DEL SUR (COTRONIC). Tutela de derechos Fundamentales. Determinar si el comportamiento empresarial, consistente en mantener la operativa anterior a la huelga, constituye o no una conducta calificable de esquirolaje. Resolver si en suplicación pueden esgrimirse motivos de modificación fáctica con remisión a bloques documentales. Falta de contradicción y defectuosa construcción del recurso de casación unificadora pretendiendo modificaciones fácticas”.

2. Antes, me permito recordar que los conflictos laborales en la citada empresa han merecido mi atención en entradas anteriores del blog, a cuya lectura remito a todas las personas interesadas:

Entrada “¿Listas negras en el mundo laboral en 2015? Pues sí, lo afirma el Tribunal Supremo. Notas a la sentencia de la Sala Civil de 12 de noviembre” 

Entrada “Sobre la inexistente vulneración del derecho de libertad sindical y las dudas que suscita la resolución judicial. Notas a la sentencia de la AN de 24 de junio de 2020” 

Entrada “Esquirolaje de la empresa principal durante una huelga en la empresa contratista externa. Notas a la importante sentencia del TS de 14 de noviembre de 2024” 

Sobre esta última sentencia, hay un excelente análisis del profesor José Luís Monereo en su artículo   “La vulneración del derecho fundamental de huelga en los supuestos de pluralidad de empleadores vinculados: Externalización y grupos de empresas y alcance de la responsabilidad indemnizatoria por daños y perjuicios”, publicado en la Revista de Jurisprudencia Laboral 1/2025

3. El litigio encuentra su origen en sede judicial con la presentación de demanda por el sindicato ELA en su propio nombre y en el de varios trabajadores y trabajadoras, en procedimiento de vulneración de derechos fundamentales y libertades públicas.

En el fundamento de derecho primero de la sentencia del TS conocemos que su pretensión se fundamentaba en que “durante la huelga indefinida convocada en Gipuzkoa entre octubre de 2022 y marzo de 2023, la empresa sustituyó a los huelguistas y realizó trabajos que debían quedar paralizados. También denunciaban el incumplimiento de los servicios mínimos y falta de consulta a la representación sindical”, Se solicitaba el reconocimiento de tal vulneración, la condena a indemnizaciones económicas y por daño moral, y además “la reparación pública de los derechos vulnerados”.   

En la página webdel sindicato   encontramos amplias referencias a la sentencia del JS. Se explica que “ELA acudió a los tribunales a raíz de la sustitución de trabajadores huelguistas en la huelga indefinida que comenzó el 24 de octubre de 2022, ante la imposición por parte de la empresa de una Modificación Sustancial de Condiciones Colectivas. ELA acusaba a la empresa de utilizar las subcontratas para realizar trabajos designados exclusivamente al personal propio. Pues bien, el Juzgado de lo Social ha ratificado que el trabajo de la empresa Cotronic y subcontratas se realiza mediante zonas delimitadas y designadas y que por ende, es clara la imposibilidad de las subcontratas a trabajar en las zonas exclusivas de la empresa principal”.

Sobre la huelga, también se encuentra información, en la misma página web, en este enlace 

En los hechos probados de la sentencia de instancia, transcritos en el antecedente de hecho segundo de la dictada por el TSJ conocemos con precisión la razón de ser del conflicto, basada en la no aceptación por la parte trabajadora de la pretensión por parte empresarial de una modificación sustancial de las condiciones de trabajo. Tras la convocatoria de huelga indefinida, la empresa solicito al Departamento de Trabajo y Empleo del Gobierno Vasco la fijación de servicios mínimos, siendo inicialmente desestimada tal petición, y posteriormente aceptada tras la interposición de recurso de reposición contra la primera

Al estimar la demanda, el JS declaró la nulidad de la conducta empresarial, condenó a la empresa al abono al sindicato de 900 euros, y a cada uno de los 17 trabajadores y trabajadoras demandantes unas cantidades que oscilaron entre 11.835,83 y 13.282,53 euros según cual fuera su salario y la pérdida económica sufrida por los días de huelga a cada trabajador, en atención al salario de cada uno y a la pérdida económica por los días de huelga, más 7.501 euros a cada afectado y afectada en concepto de daños y perjuicios morales. La sentencia también condenó a la empresa a publicitar el fallo de la sentencia en los medios de comunicación.

4. Contra la sentencia de instancia se interpuso recurso de suplicación por la parte empresarial, al amparo del art. 193, apartados b) y c) de la LRJS, es decir con petición de modificación de hechos probados y alegación de infracción de la normativa y jurisprudencia aplicable.

EL TSJ, al dar respuesta a las peticiones de modificación, adelanta ya de inicio su respuesta desestimatoria, siendo sus tesis las que tratará la parte empresarial de modificar vía RCUD, algo que, como ya he indicado con anterioridad, el TS declarará que no tiene cabida en tal recurso.

Con carácter general, y apoyo en la jurisprudencia del TS, la Sala afirma que “la designación genérica de prueba documental no es admisible”, así como también que no son admisibles documentos propios de la empresa, “al carecer de identificación”.

La recurrente solicitó la modificación del hecho probado séptimo, rechazado por la Sala por primar el criterio objetivo de la sentencia de instancia cuando hay una contradicción entre pruebas y no haber quedado probado que hubiera error en la decisión del juzgador.

Sobre la modificación del hecho probado duodécimo, relativo al informe de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en el que se concluía que “no ha podido constatarse la vulneración del derecho de huelga mediante la sustitución de los técnicos huelguistas”, se rechaza porque el elemento en el que se apoya “no es de los que permiten acceder a la vía de suplicación”.

Respecto a un nuevo hecho que se pretende introducir, se afirma que las tesis de la parte empresarial son de carácter meramente especulativo y basadas en hipótesis, siendo así que, como sostiene el TS; “las hipótesis no son susceptibles de introducirse en el relato fáctico”.

5. Desestimadas las peticiones de modificación, la Sala se adentra en las alegaciones de infracción de normativa y jurisprudencia aplicable, en concreto de los arts. 4 y 20 de la Ley del Estatuto de los trabajadores, 28 y 37 de la Constitución, 6 del Real Decreto-Ley 17/1977 de 4 de marzo, y 183 de la LRJS, sintetizando la Sala las que califica de “dos líneas discursivas del recurso”, esto es, “que no se ha realizado ninguna sustitución de trabajadores huelguistas pues en las denominadas zonas de exclusión se llevaba a cabo función de instalación por subcontratas, aunque no mantenimiento”, y considerar  desproporcionada la indemnización, “negando la concurrencia de una vulneración de derecho fundamental”.

La Sala rechaza con rotundidad la primera alegación, partiendo de los hechos probados que han permanecido inalterados, y así lo recoge:

“...  queda constatada a través de la Sentencia de instancia la vulneración del derecho de huelga, en cuanto que si existen zonas en las cuales no es posible la subcontrata, por ser de exclusiva actividad de la empresa, recurso propio, y se han ejercitado funciones productivas mediante subcontratas, se está cercenando el derecho de los trabajadores y se ha acudido al esquirolaje externo, lo que supone que: por un lado, en aquel tiempo en el cual no se habían fijado servicios mínimos, cualquier actividad era rechazable; y, una vez que éstos se han perfilado, la empresa debía acometer las funciones de urgencia, para aquellos servicios para los que fue autorizada, pero en modo alguno llevar a cabo las actividades tanto de mantenimiento como de instalación, que eran de incidencia directa de la huelga. Consta, y así lo hemos establecido al rechazar la revisión fáctica, que la empresa cuenta con cuatro zonas ...”

Respeto a la segunda alegación, también es rechazada de plano, tras recordar la consolidada jurisprudencia del TS de que “los daños y su cuantificación son materias propias de la instancia, solo revisables en aquellos casos en los cuales existe un error o una irracionalidad clara en la determinación del perjuicio...”, y que “un parámetro de analogía para determinar la cuantía de la indemnización es la normativa de la LISOS...”.

Tras un muy cuidado y riguroso análisis de la razón de ser de las indemnizaciones previstas en la normativa procesal laboral cuando se produce una vulneración de derechos fundamentales, como ha ocurrido en este conflicto con la del derecho de huelga, por el daño tanto económico como moral que produce tanto a la organización sindical que la convoca como a las y los trabajadores participantes, perdiendo estos última su salario durante el tiempo del conflicto, siendo un coste, afirma a mi parecer a modo de obiter dicta la sentencia, pero con un claro conocimiento de la realidad sindical, “a veces paliado con la caja de resistencia pero no modo alguno en la tensión e inquietud que sufre el empleado ...”, la Sala rechaza el recurso ya que considera que la indemnización fijada se encuentra “dentro de los parámetros de razonabilidad”, y que con la decisión del Juzgador se repara el perjuicio causado tanto al sindicato como a las y los trabajadores, contribuyendo de esta forma a una “labor preventiva respecto a conductas posteriores/futuras de la propia empresa”.

Sobre la Caja deResistencia de ELA  es de interés, aunque algo lejana en el tiempo, la entrevista publicada en su página web a la que fuera en aquel momento tesorera del sindicato, Amaia Muñoa   , en la que explicaba que

“La Caja de Resistencia de ELA es el instrumento solidario por excelencia del sindicato. Todos los meses, el 25% de la cuota que paga cada afiliado y afiliada se destina a la Caja para sostener las huelgas presentes y futuras. El papel que juega en la negociación colectiva es vital. ELA quiere ser un instrumento útil para luchar contra esa precariedad que el poder político y económico está imponiendo en el mundo del trabajo, y sus mejores armas son la organización y la Caja de Resistencia. “Son nuestras señas de identidad; las que nos permiten tener un pulso distinto en la acción sindical...”.

6. Contra la sentencia del TSJ se interpuso RCUD por la parte empresarial, aportándose como sentencia de contraste, para dar cumplimiento al requisito obligatorio fijado por el art. 219.1 LRJS, la sentencia dictada por la misma Sala autonómica el 2 de mayo de 2023   , de la que fue ponente la magistrada Ana Isabel Molina, que desestimó el recurso de suplicación interpuesto por ELA contra la sentencia dictada por el JS  núm.  9 de Bilbao el 16 de noviembre de 2022, en procedimiento de tutela de derechos fundamentales (lesión del derecho de huelga), tras demanda interpuesta por dicho sindicato contra la empresa ZARA ESPAÑA S.A.

Con prontitud centra el TS la cuestión a la que debe dar respuesta, que no es otra que “decidir si el comportamiento de la empresa, consistente -en su opinión- en mantener la operativa anterior a la huelga, constituye o no una conducta calificable de esquirolaje” aun cuando inmediatamente añade, y lo destaco por su importancia para la resolución del recurso que “... esa cuestión de fondo está condicionada por una actuación procesal de la sala de suplicación que la empresa impugna en su recurso, cuál es la no aceptación por el TSJ de las menciones genéricas de documentos para fundamentar las revisiones fácticas que pidió en su recurso de suplicación, y que la sala de lo Social del País Vasco no atendió, por lo que no accedió a las revisiones de hechos interesadas”.     

El recurso se estructura en dos motivos (véase apartado 5 del fundamento de derecho primero), que los expone el TS en estos términos:

“el primero por infracción de las normas y jurisprudencia aplicables al caso en cuanto al fondo -aunque trufado de datos fácticos no acogidos por el TSJ en apoyo de su tesis sobre el fondo...”,

“el segundo por aplicación e interpretación errónea del art. 196.3 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social (LRJS), la jurisprudencia emanada del TC (cita la STC93/1997 de 8 de mayo  , ponente magistrado Manuel Jiménez de Parga ) respecto de los requisitos formales en cuanto a concreción de prueba documental y la revisión fáctica y el principio de seguridad jurídica, argumentando que los autos no habían sido debidamente foliados, por lo que no podía exigírsele más concreción en la cita de los documentos que invocó en suplicación y que por eso no fueron tomados en cuenta por el TSJ. Para este segundo motivo invoca la misma sentencia de contraste”.

Tanto el sindicato ELA, parte recurrida, como el Ministerio Fiscal, solicitaron la desestimación del recurso. Más concretamente por parte de la Fiscalía, se sostuvo que no había contradicción con la aportada de contraste en el primer motivo, por ampararse en “hechos probados inexistentes”, y que tampoco procedía la estimación del segundo, por no poderse acoger en casación “... discusiones sobre los Hechos probados de la sentencia recurridas”.

7. La Sala procede primeramente a examinar si concurre la contradicción requerida entre las sentencia recurrida y la aportada de contraste, con un repaso inicial de la consolidada jurisprudencia del TS sobre el cumplimiento de los requisito procesales y sustantivos para su aceptación, que puede sintetizarse en que “requiere que las resoluciones que se comparan contengan pronunciamientos distintos sobre el mismo objeto, es decir, que se produzca una diversidad de respuestas judiciales ante controversias esencialmente iguales y, aunque no se exige una identidad absoluta, sí es preciso, como señala el precepto citado, que respecto a los mismos litigantes u otros en la misma situación, se haya llegado a esa diversidad de las decisiones pese a tratarse de "hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales".

Se intuye la respuesta, negativa de la Sala, al leer varios fragmentos del apartado 2 del fundamento de derecho segundo, refiriéndose al primer motivo del recurso, formulado con carácter general, afirma aquella, “de manera confusa”.

Motivo del recurso en el que, siempre según su síntesis realizada por el TS, se discutía “la conclusión de fondo de la sentencia combatida por entender que no hay esquirolaje, para lo cual realiza un detallado discurso lógico sobre los Hechos Probados que no aparecen en la sentencia recurrida y que debieron hacerlo, por, entre otras cosas, considerar que los trabajadores que sustituyeron a los huelguistas en las zonas exclusivas no hicieron más que continuar lo que era la operativa normal antes de la huelga: existen zonas donde sólo opera la demandada, y otras zonas donde las tareas técnicas han sido subcontratadas”, y más adelante, “en base a los HP que ella considera debieron quedar probados, procede a la comparación con lo acontecido en la sentencia de contraste, donde sí queda probado respecto de la empresa ZARA que la operativa empresarial anterior a la huelga fue exactamente la misma que se siguió durante ésta”.   

8. Con imprecisión procesal a mi parecer, y comprobaremos a continuación que es igualmente la tesis de la Sala, la recurrente alega en el segundo motivo la infracción del art. 196.3 LRJS (“también habrán de señalarse de manera suficiente para que sean identificados, el concreto documento o pericia en que se base cada motivo de revisión de los hechos probados que se aduzca e indicando la formulación alternativa que se pretende”), siendo su tesis que “no debió rechazar las modificaciones fácticas postuladas ...  en su recurso de suplicación so pretexto de que habían sido articuladas en base a bloques documentales, siendo además que el foliado de los documentos se produjo ya en el TSJ, con lo que hizo lo que pudo a la hora de citar tales documentos”, y sosteniendo que la doctrina correcta era la de la sentencia de contraste en la que sí se aceptó “la articulación de motivos de suplicación de revisión fáctica en base a la invocación de bloques documentales”.

9. Pues bien es a partir del apartado 4 cuando la Sala inicia una respuesta muy crítica al recurso, que es ciertamente bien educada en las formas y, al mismo tiempo, contundente en el fondo, que parte de la errónea conformación de aquel, ya que el segundo motivo hubiera debido ser el primero, en cuanto que de aceptarse “ello conduciría no a un análisis de la cuestión de fondo, sino a la devolución de las actuaciones al TSJ para que abordase las revisiones fácticas adecuadamente con libertad de criterio, pero sin rechazarlas por apoyarse en la mención de bloques documentales”.

Y tras esta crítica, entra en el examen de la alegada contradicción para manifestar ya de inicio que no concurre en ninguno de los dos motivos del recurso. 

Como ya he indicado, la sentencia es una excelente construcción teórico-práctica de aquello que es el RCUD, tanto si se plantean cuestiones sustantivas o de fondo como procesales.  

Para un examen muy detallado de este recurso, remito a la obra colectiva dirigida por el profesor Joaquín García Murcia “El recurso de casación para unificación de doctrina en el Orden Social de la Jurisdicción. un estudio a través de la jurisprudencia de la sala de lo social del Tribunal Supremo” 

También me permito remitir a la entrada “La dificultad de apreciar contradicción en recurso de casación para la unificación de doctrina cuando se trata de infracciones procesales. Notas a la sentencia del TS de 12 de enero de 2022” , y a la entrada “RCUD. ¿Contradicción sí, contradicción no? El art. 219.1 de la Ley reguladora de la jurisdicción social y su interpretación. Notas a dos sentencias del Pleno del TS de 22 y 26 de julio”  

10. La sentencia ahora comentada del TS procede en el fundamento de derecho tercero a un muy detallado recordatorio de su jurisprudencia sobre el análisis de las cuestiones procesales que pueden plantearse en un RCUD, y concluye que “cuando se invoque un motivo de infracción procesal, las identidades del citado precepto hay que entenderlas referidas a la controversia procesal planteada, debiendo existir, para apreciarla contradicción, la suficiente homogeneidad entre las infracciones procesales comparadas”, y que “Es preciso por consiguiente que las irregularidades formales constituyan el núcleo de la argumentación o la ratio decidendi (razón que fundamenta la decisión)de las sentencias”.

En aplicación de esta jurisprudencia al caso litigio ahora examinado, y tras subrayar que en la sentencia de contraste también fueron rechazadas todas las modificaciones fácticas propuestas, es claro para la Sala, muy correctamente a mi  parecer, que estamos “en un supuesto de una confrontación de criterios puramente teórica o doctrinal entre ambas sentencias, pero ambas acaban rechazando la modificación fáctica, con lo que en este aspecto final e indispensable, no hay contradicción pues el resultado es perfectamente coincidente” (la negrita es mía).

11. Se plantea a continuación la Sala la posibilidad de que hubiera decidido aceptarse la existencia de contradicción requerida por la normativa procesal laboral “atendido el hecho de que en la de contraste, aunque desestimatoria de la revisión fáctica, parece aceptarse no obstante la invocación genérica de bloques documentales”, e inmediatamente responde que el motivo “no podría prosperar de ningún modo”, continuando con su contundente crítica al contenido del RCUD interpuesto, que puede sintetizarse a mi parecer en estos términos:

Con apoyo en el art. 224.2 LRJS (“... se expresará separadamente, con la necesaria precisión y claridad, la pertinencia de cada uno de los motivos de casación, en relación con los puntos de contradicción a que se refiere el apartado a) precedente, por el orden señalado en el artículo 207, excepto el apartado d), que no será de aplicación)”, que  en este recurso “no tienen cabida las discusiones sobre los HP ni la revisión fáctica, que es lo que parece pretender la recurrente en su recurso, como bien advierten tanto el Fiscal como el sindicato impugnante”, ya que “... es patente que la LRJS no acepta motivos de revisión fáctica en el recurso unificador, cuando exceptúa la vía del art 207 apartado d) de la LRJS, que es el cauce para pretender alteraciones fácticas de las sentencia combatida en casación ordinaria”. No existe debate en casación unificadora de doctrina sobre revisiones fácticas o valoración de la carga de la prueba, ya que la finalidad del recurso es “evitar una disparidad de criterios susceptibles de producir un quebranto en la unificación de la interpretación del derecho y en la formación de la jurisprudencia; quebranto que no se produce cuando el órgano judicial de suplicación parte de una distinta apreciación de los hechos, que -acertada o no- no puede corregirse a través de este recurso” (la negrita es mía).

12. ¿Cómo se traslada esta jurisprudencia al caso litigioso a examen? De forma clara e indubitada, en perfecta coherencia con todo lo anteriormente expuesto, se concluye que

“... en tanto es preciso que el documento que sujeta la revisión fáctica pretendida sea claro, determinante, sin necesidad de conjeturas ni reflexiones adicionales, quesea demostrativo claramente del error del juzgador y que no venga contradicho por otras pruebas valoradas por el juez de instancia, es lógico concluir que -como resolvió la recurrida- no es viable un recurso de suplicación como el que condujo a este recurso unificador en el que el recurrente hace mención genérica de bloques de documentos- en ocasiones con remisión a documentos de varias decenas de páginas sin más concreción, por lo que el rechazo de la modificación fáctica por parte del TSJ sería correcto, independientemente de la dificultad adicional de la falta de foliado del procedimiento- que no nos consta más que por la invocación del recurrente- porque ello no impide identificar cabalmente los concretos documentos obrantes en el ramo de prueba por su denominación concreta, su página y su ubicación, lo que conduce a la conclusión -si es que existiera la contradicción ya negada- de que la doctrina correcta la contiene la sentencia recurrida”.

Y, dada la inexistencia de contradicción requerida por la normativa procesal laboral, la respuesta de la Sala a la pretensión de la recurrente a entrar y debatir partiendo de hecho probados que no son los recogidos en la sentencia de instancia y que se ha mantenido inalterados en la del TSJ, es también contundente: la parte recurrente persigue “un objetivo inviable”, ya que incurre en aquel defecto que la jurisprudencia del TS ha puesto de manifiesto en numerosas de sus sentencias, cual es el vicio procesal de “la llamada «petición de principio» o «hacer supuesto dela cuestión». Defecto que se produce cuando el recurso parte -sin pretender revisarlas- de premisas fácticas distintas a las de la resolución recurrida”.  No existe contradicción entre las dos sentencias ya que, acogiendo la Sala tanto la tesis de la parte sindical recurrida como la de Ministerio Fiscal, en la primera “queda probado que la operativa de la empresa anterior a la huelga se ha alterado para disminuir sus efectos”, y en la segunda que “lo probado es justo lo contrario, que la operativa se mantuvo igual, por lo que no hubo esquirolaje”, por lo que “no hay contradicción entre las sentencias comparadas porque ambas resolvieron en base a hechos diferentes y contrarios”.  

13. Por todo lo anteriormente expuesto, el TS desestima el RCUD, declara la firmeza de la sentencia recurrida del TSJ del País Vasco, y condena en costas a la empresa en la cuantía de 1.500 euros, y a la pérdida del depósito efectuado para recurrir.

Buena lectura.   

sábado, 17 de enero de 2026

El baròmetre del CIS del mes de gener . Les preocupacions dels espanyols

 

1. El darrer baròmetre del Centre d’Investigacions Sociològiques  , fet públic el divendres 16 de gener,  col·loca a l’habitatge una altra vegada com a preocupació més significativa per a la ciutadania, segueix constatant la preocupació general per la immigració, es manté per l’atur i per la situació econòmica, i disminueix pels problemes polítics.  L’enquesta es va dur a terme entre els dies 5 i 10 de gener.

 

La immigració passa a ser considerat el quart  problema    (possibilitat de tres respostes)  que existeix actualment a Espanya (15.9, 0.4 punts menys que en el baròmetre anterior), per darrera de  l’habitatge (42,6), i la crisi econòmica i els problemes d’índole econòmica (21,2).

 

Quan es pregunta als enquestats quin és el principal problema  ara a Espanya  , la immigració apareix en el setè lloc   (3.9, 0,2 punts més que en el baròmetre anterior), per darrera (tres primeres respostes), de l’habitatge (23,8), del govern i partits polítics (13.1)   dels problemes polítics en general (7.4).

 

Si es pregunta quins són els problemes que afecten personalment més els enquestats   (possibilitat de tres respostes)  la immigració apareix en el sisè lloc   (8.3, 0.2 punts més que en el baròmetre de desembre). Els tres problemes més rellevants són els problemes d’índole econòmica (30.2), l’habitatge (28.2) i la sanitat (21.7).

 

Tanmateix, si es pregunta quins és el problema que afecta personalment més els enquestats  la immigració apareix en el tretzè lloc  (2.0, 0.6 punts per sota del baròmetre anterior).  Els tres  més importants són la crisi i els problemes d’índole econòmica (14.6), l’habitatge (12.6) i la sanitat (8.7). Cal destacar que els problemes relacionats amb la qualitat de l’ocupació es situen en quart lloc, tant si la pregunta és de caràcter general o particular (16,6. i 6.1 respectivament).

 

2. Hi ha més preocupació entre els homes que entre les dones  quan es pregunta quin es el principal problema a Espanya (17.8 i14.1). És el grup d’edat de 18 a 24 anys el més preocupat (23.6) amb caràcter general, i és el grup de 35 a 44 el qui creu que és el seu problema persona més important (4.4).

 

3. Pel nivell d’estudis  , la immigració com a primer problema a Espanya es reconeguda pel 20.2 de les persones amb estudis d’educació secundària, primera etapa, i és el mateix grup el qui considera que és el primer problema personal (3.5).

 

4. Sobre les dades aportades pel baròmetre d’octubre sobre les preocupacions del enquestats segons la seva  opció política electoral   ,  cal dir que els qui consideren la immigració com el primer problema a Espanya es trobem en el grup dels qui no tenien edat per votar (32.9) i són també els votants de VOX els que consideren que es el seu primer problema personal  (5.8).

 

5. Segons la  ubicació professional  de les persones enquestades   , cal dir que els qui consideren la immigració com el primer problema a Espanya es troben en el grup “d’altra ocupació” (42.1).  És el grup dels estudiants (3.9), el més considera que és el seu problema personal principal.

 

6. Si tenim en consideració les dades sobre identificació subjectiva declasse social  , cal dir que els qui consideren la immigració com el primer problema a Espanya es troba en el grup de classe “mitja-mitja” (17.1), i són les persones del mateix grup les que consideren que és el seu primer problema personal (2.2).

 

7. Segons l’escala d’autoubicació ideològica   (1 esquerra, 10 dreta) ,  els qui consideren la immigració com el primer problema a Espanya es trobem en el grup 8 (27.9), sent les persones del  grup 9 les que consideren que és el primer problema personal (5.6).

 

 Bona lectura.

 

Dades detallades d’afiliació mitja de la població estrangera a la Seguretat Social del mes de desembre


1. En la pagina web del Ministeri d’inclusió, Seguretat Social i migracions, es publicaren, el divendres, 16 de gener, les dades generals d'afiliació de la població estrangera corresponents al mes de desembre     

 

L’actual estructura ministerial ha suposat canvis en la informació sobre les dades d’afiliació, sent al meu parer la mes important que en les dades d’afiliació per sectors, tant en el regim general com en el d’autònoms, el % de participació no es calcula sobre el total del règim respectiu, sinó sobre el total de l’afiliació en cada sector.  Aquesta informació s’aporta sobre el total de l’afiliació a cada sector a tota Espanya, perquè les dades autonòmiques mantenen la del percentatge d’afiliació sobre el total, tant en un regim com en l’altre.

 

A partir del mes de gener de 2012 les dades estadístiques aporten una modificació important amb relació a les dels mesos anteriors: la incorporació al regim general dels treballadors del regim agrari i del personal al servei de la llar familiar, com a conseqüència de les modificacions operades en la normativa de Seguretat Social per a ambdós col·lectius a partir de l’1 de gener de 2012.

 

Fetes aquestes puntualitzacions, pel que fa a la població estrangera les dades més destacades són les següents:

 

2. A tota Espanya, i amb dades de la mitja del mes de desembre hi havia un total de 3.085.477 persones afiliades, de les quals 922.321 eren de països UE (492.310 homes i 430.011 dones), i 2.163.156 de  països no UE (1.275.416 homes i 887.740 dones). El 42,71 % (1.317.751) són dones i el 57,29 %  (1.767.726) homes. Cal recordar que la mitja d'afiliats del mes de desembre de 2024 era de 2.894.629. Es a dir, en els últims dotze mesos s'ha produït un increment de 204.659 persones. Segon països de procedència, el 29,90 % són de països UE i el 70,10 % d'altres Estats.

 

Cal destacar l’estabilització de l’afiliació, amb un creixement de 35 persones. En el regim general hi ha un descens de 505, i en el d’autònoms un augment de 1.253. El nombre de treballadors del règim d'autònoms és en l'actualitat de 496.888 (14,50 % del total de la població autònoma), i el del règim general és de 2.583.861 (14,07 % del total de la població en aquest regim).

 

 La distribució percentual per règims és la següent: el 83,74 % està afiliat al règim general, el 16,10 % al d'autònoms, i el 0,15 % al del mar

 

 Les dades inclouen informació sobre l'evolució del percentatge d'estrangers sobre el total de l'afiliació des de l'any 2012, sent important destacar al meu entendre que el del mes de desembre  (14,12 %) supera en més de 4 punts i mig el de fa deu anys (9,59 %), produint-se a partir de llavors un increment anual fins aquest any, amb l’excepció de l’any 2020 a causa de la pandèmia.

 

Les dades publicades incorporen les d’afiliació de la població estrangera per nacionalitat, regim d’enquadrament i gènere, estant el 83,74 % del total d’afiliats al regim general (2.583.861).

 

Per comunitats autònomes, i sempre amb dades de la mitja del mes de desembre, Catalunya és la primera en nombre total d’afiliats (697.103, 22,59 %), seguida de Madrid (631.423, 20,46 %), Comunitat Valenciana (386.373, 12,52 %), i Andalusia (391.324, 12,68 %).

 

Si prestem atenció al percentatge de persones treballadores estrangeres sobre el total de l’afiliació de cada CCAA, les Illes Balears es situen en la primera posició, 20,81 %, seguida de Catalunya, 17,99 % i de la Comunitat Valenciana (17,06 %)

 

Pel que fa a la distribució de la població estrangera afiliada a la Seguretat Social en els diferents sectors d’activitat, d’acord amb la classificació nacional d’activitats econòmiques, en el règim general de la Seguretat Social (i posant en relleu que les incorporacions de el règim agrari i de el personal al servei de la llar familiar suposen el 36,91 i 41,89 %, del total de l'afiliació en el seu sector, respectivament) destaca el nombre d'afiliats en el sector de l'hostaleria, que ocupa a 415.504 (28,77 %), de les quals 317.680 són de països no UE, i que ocupa la primera posició. El segueix, en dades quantitatives, el sector del comerç i reparació de vehicles de motor i bicicletes, que ocupa a 339196 (12,55 %), dels quals 241.729 són de països no UE, i en tercer lloc es troben les activitats administratives i serveis auxiliars, que agrupen a 266.455 (17,65 %), dels quals 198.561 són de països no UE; el sector de la construcció se situa en el quart lloc i ocupa a 243.480 (23,22 %) dels quals 192.699 són de països no UE; la indústria manufacturera ocupa el cinquè lloc, amb 208.130 (10,32 %), dels quals 144.038 són de països no UE. En el règim especial de treballadors autònoms, destaca la presència del sector del comerç i reparació de vehicles de motor i bicicletes (105.629, 14,71 %), sempre sobre el total de l'afiliació en el sector), del sector de l'hostaleria (79.473 (25,03 %), i del sector de la construcció (73.175, 17,30 % del total, i amb una elevada participació dels ciutadans de la UE (37.724).

 

Segons les dades del mes de desembre, els treballadors i treballadores d’altres països suposaven  el 28,8 % en el sector de l’hostaleria, el 26 % en l’agricultura, ramaderia, silvicultura i pesca, el 23,2 % en la construcció, i el 17,7 % en el transport i activitats administratives.

 

Sempre segons la informació difosa pel MISSMI. per règims cal destacar la important presència dels treballadors marroquins i romanesos en el general, seguint els criteris estadístics anteriors (226.781 i 225.767, respectivament), dels xinesos i romanesos en el d'autònoms (69.026 i 53.121), i els marroquins i romanesos en l'agrari, seguint encara els criteris estadístics anteriors (105.415 i 37.364). En les dades del personal al servei de la llar familiar que apareixen en el règim general, la presència romanesa és també majoritària (20.148), seguida de la colombiana (15.670) i de la peruana (9.072).

 

Per països de procedència, a tot l'Estat cal destacar que els treballadors marroquins  ocupen la primera posició (373.436), i els romanesos es situen a la segona posició amb 336.530 treballadors. Els colombians es situen en la tercera posició amb 250.248, i els veneçolans es troben a la quarta  posició, amb 215.735, per davant dels italians amb 204.700, dels xinesos amb 128.113, dels peruans, 101.144, dels ucraïnesos 78.456, dels equatorians, 74.216, i dels portuguesos, 70.151.

 

La informació disponible també inclou com ha evolucionat l'afiliació dels vuit països amb més participació dels seus nacionals en el règim general i en el d'autònoms, des de l'any 2016 destacant el molt important creixement de la població veneçolana, colombiana i peruana  el darrers quatre anys. També hi ha hagut un creixement important de la població italiana en els últims tres anys. Com a dades mes significatives, la població colombiana ha passat, el mes de desembre de l’any 2021, de 100.896 a 250.248 l’any 2025, en el mateix període la població peruana afiliada ha passat de 44.105 a 101.144, i la veneçolana de 106.264  a 215.735.

 

3. La mitja del mes de desembre d’afiliats estrangers a Catalunya és de 697.103, dels quals 194.204 són de països UE i 502.900 de països no UE.

 

Per règims, el 84,48 % dels afiliats estan inclosos en el general (amb la inclusió dels treballadors agraris i dels de la llar familiar), el 15,44 % en el d’autònoms, i el 0,09 % en el del mar.

 

Segons els criteris estadístics anteriors, per règims cal destacar la important presència de treballadors marroquins, italians i romanesos en el general (69.972, 51.621 i 36.362, respectivament), dels xinesos, italians i romanesos en el d’autònoms ( 19.186, 9.950 i 7.330), i dels marroquins i senegalesos en l’agrari (5.178 i 1.712). En les dades del personal al servei de la llar familiar que apareix en el regim general, la presència de la població hondurenya és majoritària (4.443) seguida de la població marroquí (1.611), i de la peruana (1.467).

 

En el règim general de Seguretat Social (i posant en relleu que les incorporacions del regim agrari i del personal al servei de la llar familiar suposen el 2,41 i 3,78 % del total de l’afiliació, respectivament), el  primer lloc correspon al sector del comerç de reparació vehicles motor i motocicletes, amb 89.094 (15,13 %), dels quals 64.034 són de països no UE, i el segon a l’hostaleria, amb 81.338 (13,81 %), dels quals 65.604 són de països no UE, i el segon; el tercer és per a les activitats administratives i serveis auxiliars, amb 75.409 (12,80 %), dels quals 58.802 són de països no UE; el quart és per a la indústria manufacturera, amb 62.303 (10,58 %), dels quals 45.528 són de països no UE; en cinquè lloc trobem als afiliats en el sector de la construcció, amb 52.086 (8,84 %), dels quals 46.048 són de països no UE. En el règim especial de treballadors autònoms destaca la importància dels sectors del comerç i reparació de vehicles a motor i bicicletes (21.217, 19,72 % del total), de l’hostaleria (20.094, 18,67 %) i de la construcció (11.647, 10,82 %).

 

A Catalunya, els treballadors marroquins són els primers, 84.279, seguits dels italians, 61.770, i els romanesos ocupen la tercera posició, 46.799. A continuació trobem, els colombians, 38.906, els xinesos, 36.371, els pakistanesos, 29.205, els veneçolans, 27.328, els francesos, 23.800, els hondurenys, 21.454, i els peruans, 21.118.


Sobre cómo debe computarse la demora atribuida parcialmente a la persona solicitante de protección internacional, durante su tramitación, a efectos de su acceso al mercado de trabajo. Notas a la sentencia del TJUE de 15 de enero de 2016 (asunto C-742/24)


1. Es objeto de anotación en esta entrada del blog la sentencia   dictada por la Sala décima del Tribunal de Justicia de la Unión Europea el 15 de enero (asunto C-742/24), con ocasión de la petición de decisión prejudicial planteada, al amparo del art. 267 del Tratado de funcionamiento de la UE, por el Tribunal Supremo de Irlanda mediante resolución  de 24 de octubre de 2024.  La sentencia se dicta sin conclusiones del abogado general.

El litigio versa sobre la interpretación del art. 15.1 de la Directiva 2013/33/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional. El citado artículo, con el título de “empleo”, dispone en dicho apartado que “Los Estados miembros velarán por que los solicitantes tengan acceso al mercado laboral a más tardar a los nueve meses desde la fecha de presentación de la solicitud de protección internacional, cuando las autoridades competentes no hayan adoptado una resolución en primera instancia y la demora no pueda atribuirse al solicitante”.

En sede judicial nacional irlandesa, el conflicto se suscitó entre un solicitante de protección internacional y varias autoridades estatales (Tribunal de Apelación en Materia de Protección Internacional, Ministro de Justicia, y Fiscal General) “en relación con la legalidad de la resolución por la que se denegó su solicitud de acceso al mercado laboral, basándose en que le era imputable al solicitante la demora en la adopción de una resolución en primera instancia sobre su solicitud de protección internacional”.

El interés especial de la sentencia radica en que el TJUE debe pronunciarse sobre un caso en el que se debate sobre el concepto de “demora atribuible al solicitante”, cuando también ha habido una demora imputable a las autoridades estatales en la tramitación de la solicitud de protección internacional, y como deben computarse cada uno de dichos períodos a los efectos del cómputo de tiempo fijado por el art. 15.1 Como se comprobará más adelante, esta sentencia ayuda a completar la dictada por la Sala Cuarta el 14 de enero de 2021 (asuntos acumulados C-322/19 y C-385/19)  .

El resumen oficial de la sentencia, meramente descriptivo, es el siguiente: “Procedimiento prejudicial — Controles en las fronteras, asilo e inmigración — Política de asilo — Directiva 2013/33/UE — Artículo 15, apartado 1 — Acceso al mercado de trabajo como solicitante de protección internacional — Denegación de una solicitud para acceder al mercado laboral — Motivo de la denegación — Demora en la tramitación de la solicitud de protección internacional parcialmente atribuible al solicitante”

2. En los apartados 8 a 24 de la sentencia, y en la resolución remitida por el TS irlandés, encontramos una amplia y detallada explicación del litigio, que llevará al alto tribunal a plantear cuatro cuestiones prejudiciales al TJUE, siendo las tres primeras resueltas conjuntamente. 

Remitiendo a todas las personas interesadas a la lectura íntegra de dicha información, cabe sintetizarla exponiendo en primer lugar que el 2 de septiembre de 2019, un nacional georgiano solicitó protección internacional en Irlanda “alegando que se exponía a un riesgo real de sufrir daños graves si fuera devuelto a su Estado de origen”. Sobre el concepto de protección internacional y de persona beneficiaria de esta me remito al art. 2 de  la Directiva 2011/95/UE   del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida.

La Oficina de Protección Internacional programó una entrevista con el solicitante para el 16 de septiembre de 2019, sin que este “fuera informado al respecto”. Más adelante (véase apartado 9) “este se puso en contacto con su asistente social, que organizó una entrevista con la OPI el 12 de diciembre de 2019”, y durante la misma recibió un cuestionario de protección internacional “...  redactado en georgiano, que debía devolver cumplimentado antes del 6 de enero de 2020”.

Tenemos conocimiento de que el solicitante obtuvo cuatro prórrogas para que pudiera presentar el cuestionario. Datos a tener en consideración es que la primera, del 7 de enero al 5 de febrero, se concedió cuando el solicitante aún no disponía de abogado que le asistiera. Fue justamente el letrado asignado el que solicitó la segunda prórroga, durante la cual (véase apartado 10), dado que el solicitante no hablaba inglés y “se necesitaron los servicios de un traductor georgiano para que pudiera cumplimentar el cuestionario IPO 2 con la asistencia de un abogado”. La tercera prórroga se concede el 16 de marzo y dura hasta el 1 de mayo, y encuentra su razón de ser en el inicio de la crisis sanitaria provocada por la COVID-19 “y a las consiguientes dificultades para la prestación de forma presencial de los servicios de traducción”, constando en la documentación que esta prórroga “se concedió a todos los solicitantes de protección internacional”. La cuarta y última prórroga se solicitó el 17 de julio, siendo concedida hasta el 24 de agosto, y durante dicho período hubo una reunión presencial del solicitante, su abogado y el traductor el 5 de agosto, siendo finalmente remitido el cuestionario a la OPI el día 25 de dicho mes.

Con anterioridad, en concreto el 20 de junio, el solicitante de protección internacional se dirigió a la Unidad de acceso al mercado de trabajo, con solicitud de autorización para acceder al mercado de trabajo irlandés, con base jurídica en el art. 11.3 del Decreto de 2018, que dispone que “«3.      El solicitante podrá presentar una solicitud de permiso de acceso al mercado laboral: ... b) en una fecha no anterior a aquella en que se cumplan ocho meses contados a partir de la presentación de su solicitud”

A partir de aquí se inicia el conflicto propiamente dicho que llegará finalmente al TJUE. La petición fue denegada por considerar la autoridad nacional que la demora era atribuible al solicitante, y que además no había remitido en tiempo y forma el cuestionario. Recurrida la denegación, el recurso corrió la misma suerte, basándose el Ministerio de Justicia en que “la demora en el pronunciamiento de la resolución de primera instancia le era atribuible al solicitante “por no haberse presentado a la entrevista de 16 de septiembre de 2019 y no haber presentado el cuestionario IPO 2 en un plazo razonable”.

Ya en sede judicial, el recurso de apelación fue desestimado por el Tribunal de Apelación el 3 de marzo de 2021, y un ulterior recurso ante el Tribunal Superior sí recibió respuesta positiva (véase apartado 15), por considerar este que “carecía de lógica” que la demora se atribuyera al solicitante o que este no hubiera cooperado en la tramitación de la solicitud. Más concretamente, en el apartado 12 de la resolución del TS, tenemos conocimiento de que “se consideró poco razonable o irracional la conclusión del IPAT de que la demora en la adopción de una resolución en primera instancia podía atribuirse al demandado y de que este no había cooperado en la tramitación de su solicitud. El juez del procedimiento principal también declaró que existía una «diferencia sustancial» entre la redacción del artículo 15, apartado 1, de la Directiva de 2013 y la empleada en el artículo 11, apartado 4, letra b), del Decreto de 2018, lo que equivalía a una transposición incorrecta de dicha Directiva en el Derecho interno”.

3. Recurrida la sentencia ante el TS, será este el órgano jurisdiccional nacional que eleve al TJUE la petición de decisión prejudicial. Para el alto tribunal, hay un periodo de demora en la tramitación que en modo alguno cabe atribuir al solicitante, del 2 de septiembre de 2019 al 28 de enero de 2020, es decir desde la fecha de solicitud de la protección y hasta que se le designó por el Comité de Asistencia Jurídica un abogado para su asistencia en la preparación de las respuestas al cuestionario.

Tras pasar revista a las restantes prórrogas concedidas, el TS es del parecer que, incluso teniendo en cuenta que el conflicto se suscita durante el período de la COVID-19, “no existe una explicación satisfactoria que justifique la demora en la presentación del cuestionario”, y que si este se hubiera presentado en plazo “nada indica que no hubiera sido posible tramitar la solicitud de protección internacional ... en el plazo de nueve meses mencionado en el artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2013/33, que empezó a correr el 2 de septiembre de 2019” (la negrita es mía).

Estando, pues, ante una demora que sólo es imputable parcialmente al solicitante, el TS se pregunta “... cómo deben atribuirse los diferentes factores que causaron la demora en la tramitación de la solicitud de protección internacional” a efectos del cómputo del período de tiempo antes referenciado, señalando que la Directiva 2013/33 no proporciona ninguna indicación sobre qué actuaciones pueden constituir una demora atribuible al solicitante de protección internacional”. Además, también manifiesta sus dudas sobre la correcta transposición de dicha Directiva al ordenamiento jurídico interno, y por todo ello plantea las cuatro cuestiones prejudiciales siguientes:

“1)      En la sentencia de 14 de enero de 2021, The International Protection Appeals Tribunal y otros (C‑322/19 y C‑385/19, EU:C:2021:11), el Tribunal de Justicia señaló que la Directiva 2013/33/UE no ofrece ninguna indicación sobre las actuaciones que pueden constituir una demora atribuible al solicitante de protección internacional, en el sentido del artículo 15, apartado 1, de la Directiva. Al examinar las actuaciones que pueden constituir demora atribuible a un solicitante, ¿debe tenerse en cuenta el hecho de que un solicitante como [LK] en el presente asunto no facilitó información alguna (mediante la cumplimentación del cuestionario) en un plazo superior al de nueve meses establecido en el artículo 15 de la Directiva?

2)      ¿Debe considerarse que el concepto de demora en el sentido del artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2013/33/UE se refiere tan solo a una demora atribuible total y exclusivamente al solicitante de protección internacional, o que abarca cualquier demora no desdeñable que pueda atribuirse al solicitante o que pueda calificarse de “falta de cooperación” del solicitante?

3)      En una situación en la que un solicitante de protección internacional ha incurrido en una demora considerable e inexplicable, pero también hay demora por parte del Estado, a la que se añade la demora debida a factores externos como los derivados de la pandemia de COVID‑19, ¿puede “atribuirse al solicitante” parte de la demora global a efectos de la Directiva 2013/33/UE, o cualquier demora en la tramitación de la solicitud debe ser exclusivamente atribuible al solicitante?

4)      ¿Implica la inclusión de la expresión “atribuirse […] parcialmente” en el artículo 11, apartado 4, letra b), del [Decreto de 2018] que Irlanda no ha transpuesto de manera adecuada la Directiva 2013/33/UE, habida cuenta del margen de apreciación de que disponen los Estados miembros al decidir cómo aplicar la Directiva y en una situación en la que resulta que la inclusión de esta frase no hace imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión?”

4. El TJUE pasa revista primeramente al marco normativo comunitario y estatal aplicable.

Del primero, de la Directiva2013/32/UE  del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional, el art. 6.4, que regula el acceso al procedimiento y dispone que “una solicitud de protección internacional se considerará presentada a partir del momento en el que el solicitante presente el formulario o, cuando así lo prevea el Derecho nacional, las autoridades competentes del Estado miembro de que se trate reciban un informe oficial”.

De la ya citada Directiva 2013/33, el art. 3.1, que regula el ámbito de aplicación, cual es de “todos los nacionales de terceros países y apátridas que presenten una solicitud de protección internacional en el territorio… de un Estado miembro”, y el anteriormente transcrito art. 15.1. 

Del derecho irlandés, el Decreto de 2018 relativo a las Comunidades Europeas transpuso las disposiciones de la Directiva 2013/33. Art. 11, apartado 3 (antes transcrito) y 4., que dispone que.

 

“El Ministro de Justicia e Igualdad podrá, tras recibir una solicitud presentada con arreglo al apartado 3, conceder al solicitante un permiso [de acceso al mercado laboral] si:

 

a)      sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 6, haya transcurrido un plazo de nueve meses desde la fecha de presentación de la solicitud [de protección internacional] sin que se haya adoptado una resolución en primera instancia sobre la solicitud de protección presentada por el solicitante, y

 

b)      la situación prevista en la letra a) anterior no pueda atribuirse total o parcialmente al solicitante (la negrita es mía)

 

5. Al entrar en la resolución del conflicto, el TJUE centra con prontitud la cuestión debatida, que no es otra que “la interpretación de la expresión «demora [que] no pueda atribuirse al solicitante», en el sentido del artículo 15 de la Directiva 2013/33”.

 

Recuerda en primer lugar el TJUE su consolidada jurisprudencia sobre la exclusividad del juez nacional para apreciar si procede presentar una petición de decisión prejudicial, y la obligación como regla general de pronunciarse cuando verse sobre una interpretación de una norma del Derecho de la Unión, y subraya, siendo este un dato muy importante a retener para la sentencia que dicte en su día el tribunal irlandés, que según toda la información disponible la petición se produjo el 2 de septiembre de 2019, por lo que procede que el TJUE “examine las cuestiones prejudiciales primera a tercera basándose en esta premisa fáctica, cuya exactitud corresponde verificar al órgano jurisdiccional remitente.

 

Pasa a continuación la Sala a recordar la normativa de acceso al mercado de trabajo de un solicitante de protección internacional, y relaciona el ya citado art. 15.1 de la Directiva 2013/33 con su considerando 23, del que se desprende que dicho acceso “tiene por objeto fomentar la autonomía de los solicitantes y evitar grandes divergencias entre Estados miembros”.

 

A partir de aquí, la Sala efectúa una amplia explicación de la normativa sobre protección internacional, las normas para su concesión, y el efecto de la demora en la tramitación del expediente cuando sea imputable a la persona solicitante, efectuando una amplia síntesis de su jurisprudencia contenida en la sentencia de 14 de enero de 2021 (asuntos C-332/19 y C-385/19), concluyendo que  la falta total de cooperación “tiene como consecuencia que el plazo máximo de nueve meses de dicha disposición no haya podido comenzar a correr”.


6. La citada sentencia fue objeto de atención detallada por mi parte en la entrada “La protección del derecho de acceso al empleo de las personas solicitantes de protección internacional. Notas a la sentencia del TJUE de 14 de enero de 2021 (asuntos C-322/19 y C-385/19)”  . Dada la indudable relación de esta con el litigio examinado en la presente entrada, reproduzco unos fragmentos de dicho comentario

“El especial interés de la resolución judicial radica en el reconocimiento del derecho al trabajo a personas solicitantes de protección internacional en un Estado distinto del primero al que accedieron en territorio de la Unión. Es igualmente muy interesante leer con atención las conclusiones presentadas por el abogado general Jean Richard de la Tour el 3 de septiembre, y que han sido sustancialmente acogidas por el TJUE, en las que se efectúa una firme defensa del derecho al trabajo de las personas que han solicitado protección internacional, con apoyo en la normativa internacional.

... Da respuesta la Sala a la segunda cuestión del Tribunal Superior y a la primera del Tribunal de Apelación en materia de protección internacional. Este es sin duda el contenido más relevante desde la perspectiva del reconocimiento, o no, del derecho de acceso al trabajo de las personas solicitantes de protección internacional, centrándose el caso en si es conforme al Derecho de la Unión la normativa del Estado irlandés que excluye de dicho acceso a quienes, aun habiéndolo solicitado en territorio de dicho Estado, ya tienen una decisión de traslado a otro Estado (conviene recordar que el litigio se planteó antes de la salida del Reino Unido de la UE).

La Sala hará plenamente suyas las tesis del abogado general respecto a la interpretación de los preceptos en juego. En primer lugar, que al referirse el art. 2 b) de la Directiva 2013/33 al solicitante que aún no ha recibido una resolución definitiva de su solicitud de protección internacional está manifestando que “ningún nacional de un tercer país o apátrida queda, a priori, excluido de la condición de solicitante”. Ello es muy importante, dado que el art. 15, relativo al empleo, reconoce el acceso al mercado laboral a “los solicitantes”, por lo que para concretar quienes son hay que acudir a la definición del art. 2.

Siguiendo con la interpretación literal de la norma, la Sala advierte de que será solicitante todo aquel para el que aún no se haya dictado una resolución definitiva, y una decisión de traslado, que está pendiente de recurso, suspensivo, ante los tribunales, “no es una resolución definitiva sobre una solicitud de protección internacional, por lo que su adopción no puede producir el efecto de privar al interesado de la condición de «solicitante» en el sentido del artículo 2, letra b), de la Directiva 2013/33”. Sustenta además la Sala esta tesis en una interpretación integradora de toda la normativa existente en materia de protección internacional y más ampliamente del sistema europeo común de asilo, que desarrolla ampliamente en los apartados 65 a 67 de la sentencia, para concluir que sólo hay una categoría de solicitantes de protección internacional, “que comprende a todos los nacionales de terceros países y apátridas..(que la presenten)”, y que las obligaciones del Estado en el que se presenta respecto a dichas personas solo deja de existir “cuando el Estado miembro procede al traslado efectivo del solicitante”. Entre esas obligaciones se incluye el acceso al empleo, ciertamente en los términos legales que sean de aplicación, acudiendo la Sala a una interpretación amplia, perfectamente conforme a los objetivos del Derecho de la Unión en materia de asilo a mi parecer, del art. 2 f) del Directiva 2013, al incluirlo dentro de las condiciones de acogida, esto es “el conjunto de medidas que los Estados miembros conceden a los solicitantes de conformidad con la presente Directiva”.

... A mi entender las precisiones conceptuales de la sentencia en punto al reconocimiento del derecho de las personas solicitantes de protección internacional al acceso al empleo son especialmente relevantes tanto desde el plano teórico como práctico, y deben ser objeto de lectura detallada y atenta por todas las personas directamente afectadas y por las organizaciones que operan en el ámbito de la protección de dichas personas, al objeto de que sean efectivamente aplicadas, ya que se vincula el derecho al acceso al empleo (más ampliamente el derecho al trabajo) con el derecho a la dignidad de la persona solicitante, con los beneficios que reporta tanto a este como al Estado miembro de acogida, y que además supone una reducción de costes económicos para este último al no tener que abonar prestaciones sociales. Todo ello, más las explicaciones vertidas en el párrafo anterior sobre la definición de persona solicitante y su ámbito de aplicación, lleva a la Sala a concluir que el art. 15 de la Directiva debe interpretarse “en el sentido de que se opone a una normativa nacional que excluye a un solicitante de protección internacional del acceso al mercado de trabajo por el único motivo de que se haya dictado respecto a él una decisión de traslado, de acuerdo con el Reglamento Dublín III”.

... El TJUE aborda a continuación cuestiones de menor importancia, obviamente a mi parecer, que aquella del acceso al empleo. Debe dar respuesta de qué actuaciones pueden constituir “una demora atribuible al solicitante de protección internacional” y que permitirían al Estado de acogida no reconocer el derecho al acceso al empleo. Serán, de acuerdo a la normativa antes referenciada, aquellas que supongan “una falta de cooperación de dicha solicitante con las autoridades competentes”; por ello, el cumplimiento de los requisitos fijados en la normativa de aplicación y la cooperación con las autoridades son los requisitos que deben ser cumplidos, y si es así no puede imputársele demora alguna en la tramitación.

... Se aborda la respuesta a la quinta pregunta del Tribunal Superior, consistente en saber si se le puede imputar la demora a la persona solicitante por haber interpuesto un recurso judicial, con efecto suspensivo, contra la decisión de traslado. En modo alguno es así, responde con claridad la Sala, acudiendo tanto a la Directiva 2013/33 como al Reglamento Dublín III, ni puede tampoco presumirse que la actuación de la persona solicitante constituya un abuso de derecho.

Es cierto, y no lo oculta el TJUE, que puede darse tal situación, y que puede llegar a ser numerosa (pudiera ser, lo planteo como hipótesis, que el tribunal superior irlandés lo tuviera en consideración cuando planteó la petición de decisión prejudicial) pero de ahí no puede derivarse en términos estrictamente jurídicos que “(se) excluya toda valoración específica de la propia conducta de la persona de que se trate”, ya que “la adopción de medidas destinadas a prevenir genéricamente casos frecuentes de abuso de derecho o de fraude implicaría que la mera pertenencia a un determinado grupo de personas permitiría que los Estados miembros denegaran el reconocimiento de un derecho expresamente conferido por el Derecho de la Unión”, por lo que no cabe sino concluir que el art.15.1 de la Directiva 2013/33 debe interpretarse “en el sentido de que un Estado miembro no puede atribuir al solicitante de protección internacional la demora en la tramitación de su solicitud resultante de la interposición, por parte de este, de un recurso judicial con efecto suspensivo contra la decisión de traslado dictada respecto a él, de acuerdo con el Reglamento Dublín III”.

7. Ahora bien, y nos vamos acercando al punto nuclear del litigio, es claro para el TS irlandés, en tesis que me parece plenamente acertada, que a diferencia del supuesto en que se dé una falta total de cooperación durante el plazo previsto en el art. 15.1, si dicha falta sólo se produce durante un período de tiempo determinado no puede tener las mismas consecuencias jurídicas. Para el TS (apartado 36), en tal caso, la demora en la tramitación de su solicitud “solo debe tener como consecuencia la ampliación del mismo plazo de nueve meses por la duración del intervalo de tiempo durante el cual la falta de cooperación del citado solicitante provocó esa demora, a efectos de determinar la fecha a partir de la cual, en ausencia de una resolución de primera instancia, el citado solicitante tiene derecho a obtener una autorización de acceso al mercado laboral. En cambio, los intervalos de tiempo dentro de ese plazo durante los cuales dicha demora fue atribuible exclusivamente a causas distintas de la conducta de dicho solicitante no pueden tenerse en cuenta en la ampliación del plazo de que se trata”.

 

¿Y qué ocurre cuando la demora es “mixta”, es decir imputable en parte al solicitante y en parte a las autoridades nacionales o a factores externos (pandemia)? 

 

Pues bien, ese carácter “mixto” de la demora se produce a juicio del TJUE siempre partiendo de la resolución remitida por el órgano jurisdiccional nacional, procediendo en los apartados 38 y 39 a un amplio recordatorio de los hechos que he expuesto con anterioridad y a los que ahora me remito.

 

En definitiva, el solicitante de protección internacional sólo es responsable de la demora en la tramitación por el período de tiempo en que su actuación provocó la misma, pero no cuando carece de responsabilidad alguna al respeto. Ello hace necesario determinar qué período debe adjudicarse al solicitante y cuál a las autoridades nacionales.

 

Y siempre teniendo en consideración el ámbito competencial del TJUE y de los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros, y obviamente cuando tal separación sea posible, el TJUE responde que corresponde a la autoridad competente del Estado miembro de acogida “tomar en consideración, no la totalidad del intervalo de tiempo cuyo transcurso se explica por causas mixtas, sino la parte de ese intervalo de tiempo que corresponda a la parte de responsabilidad atribuible al solicitante de protección internacional, a efectos de prorrogar, en la extensión de dicha parte, el plazo de nueve meses previsto en el artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2013/33, a partir del cual el solicitante tiene derecho a acceder al mercado laboral y en el que el Estado miembro incumple sus obligaciones si le deniega una autorización a tal fin”. Trata con esta respuesta, y creo que lo consigue, si bien será necesario un buen esfuerzo del tribunal nacional para delimitar con precisión las demoras imputables a cada parte, de “garantizar el equilibrio entre, por un lado, el derecho del solicitante a acceder al mercado laboral, a falta de una resolución de primera instancia en el plazo de nueve meses previsto en el artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2013/33, y, por otro lado, los intereses del Estado miembro de acogida, al que no puede reprocharse que no haya concedido este acceso desde la expiración del citado plazo cuando el solicitante es, parcialmente, responsable de que no se haya adoptado una resolución de primera instancia en dicho plazo”.

 

8. Por último, la Sala responde de manera separada a la cuarta cuestión prejudicial, si bien su respuesta es sustancialmente deudora de la dada a las tres primeras. En efecto, si se produce una demora en la adopción de la resolución en primera instancia, el art.15.1 de la Directiva 2013/33 autoriza a dicho Estado miembro a determinar “si existe una relación de causalidad entre la conducta de un solicitante de protección internacional y esa demora, incluso cuando esa demora solo es atribuible, parcialmente, al citado solicitante, con el fin de aplazar, más allá de los nueve meses previstos en dicha disposición, la expiración del plazo al término del cual el referido Estado miembro está obligado a conceder a dicho solicitante el acceso al mercado laboral, en la misma extensión del intervalo de tiempo respecto al que se haya establecido esa relación de causalidad o, cuando la demora tenga causas mixtas, de la parte de ese intervalo de tiempo que corresponda a la parte de responsabilidad atribuible al solicitante” (la negrita es mía)

 

9- Por todo lo anteriormente expuesto, el TJUE declara que

 

1)      El artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2013/33/UE ..., debe interpretarse en el sentido de que

“... la demora atribuible al solicitante de protección internacional, en el sentido de dicha disposición, se refiere no solo a la demora o a la parte de la demora atribuible exclusivamente al citado solicitante, sino también, cuando exista un intervalo de tiempo cuyo transcurso se explique por causas mixtas, es decir, cuyo origen es atribuible a la vez a la conducta del solicitante y al Estado miembro de acogida o a factores externos como, en particular, una pandemia, la parte de ese intervalo de tiempo que, a la luz de todas las circunstancias del caso concreto, resulte que corresponde a la parte de responsabilidad atribuible a dicho solicitante.

2)      El artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2013/33 debe interpretarse en el sentido de que

“no se opone a una normativa de un Estado miembro en virtud de la cual la autoridad nacional competente para conceder las autorizaciones de acceso al mercado laboral puede denegar tal autorización a un solicitante de protección internacional cuya solicitud, presentada hace al menos nueve meses en ese Estado miembro, aún no ha sido objeto de una resolución de primera instancia por motivos que puedan atribuirse «parcialmente» a ese solicitante, siempre que solo se tenga en cuenta para fundamentar la denegación el intervalo de tiempo respecto al cual se haya constatado una relación de causalidad entre la conducta del solicitante y el acaecimiento de dicha demora o, cuando exista un intervalo de tiempo cuyo transcurso se deba a causas mixtas, la parte de este intervalo correspondiente a la parte de responsabilidad atribuible a dicho solicitante”.

Buena lectura.