1. Es objeto de anotación en esta entrada del blog la decisión del Comité Europeo de Derechos Sociales (CEDS) del Consejo de Europa publicada el 28 de mayo, en el asunto “Confederazione Generale Sindacale, Federazione GILDA-UNAMS y Sindacato Nazionale Insegnanti di Religione Cattolica c. Italia”
El asunto fue deliberado por el CEDS los días 16 y 17 de octubre de 2024, adoptándose la Decisión y siendo comunicada a las partes el pasado 10 de febrero. Toda la documentación relativa a la tramitación del litigio se encuentra disponible en este enlace
Tuve conocimiento
de esta Decisión a través de la información que de la misma efectuó la
profesora Carmen Salcedo Beltrán , Catedrática de Derecho del Trabajo y
dela Seguridad Social y miembro del CEDS, en sus redes sociales
La denuncia fue
presentada el 6 de marzo de 2020, alegándose por las demandantes (véase
apartado 2) “discriminación contra el profesorado de educación religiosa
católica con contratos temporales en comparación con el profesorado de otras
asignaturas en escuelas públicas debido a que Italia no ha llevado a cabo
procedimientos extraordinarios de contratación para otorgar la titularidad a la
primera categoría y debido al límite del 70 % (en lugar del 100 %) de las
plazas vacantes y disponibles aplicado para determinar el número de plazas que
se cubrirán con contratos indefinidos para el profesorado de educación
religiosa católica”, así como también que “el profesorado de educación
religiosa católica en centros públicos sufre una mayor discriminación debido a
la imposibilidad de obtener la conversión automática de contratos temporales en
contratos indefinidos una vez superado el plazo máximo de renovación, como
ocurre en el sector privado”. Las organizaciones denunciantes alegaron que esta
situación constituía “una vulneración de los artículos 1, apartados 1 y 2; 4,
apartados 1 y 4; 5; 6, apartado 4; y 24, así como del artículo E, en relación
con cada una de las disposiciones pertinentes de la Carta”. Fue admitida por el
CEDS el 9 de diciembre de 2020.
2. La síntesis de
las alegaciones de las partes se encuentra en los apartados 11 a 18, exponiéndose
con mucho mayor detalle en los apartados 46 a 61. En el primer bloque conocemos
que las organizaciones denunciante alegaron que el profesorado de religión
católica “sufre discriminación en comparación con el profesorado de otras
asignaturas en los centros públicos, ya que los primeros están excluidos de los
procedimientos extraordinarios de contratación”, también porque “el límite del
70 % de las plazas en activo (total de plazas docentes) aplicado para
determinar el número de plazas que deben cubrirse con contratos indefinidos en
el caso del profesorado de religión católica constituye una grave
discriminación contra ellos”, y por último que aquel profesorado que presta
servicios en centros públicos “sufre una discriminación adicional debido a la
imposibilidad de obtener la conversión automática de contratos temporales en
contratos indefinidos una vez superado el límite máximo de renovación, como
ocurre en el sector privado”.
Por parte del
gobierno demandado se alegó que la Administración Pública no tenía “la
obligación general de convocar un concurso público”, y que “que el área de
enseñanza religiosa es un área especial en relación con otras asignaturas
escolares y que el límite del 70%, aplicado para determinar el número de plazas
que se cubrirán con contratos indefinidos, responde a las necesidades docentes
y, por lo tanto, no constituye discriminación contra el profesorado de religión
católica”. Además, argumentó que, dado que la educación religiosa católica no era
obligatoria en las escuelas, “el Estado debe tener en cuenta las decisiones
impredecibles de los estudiantes y sus familias al determinar las necesidades
del personal escolar”, por lo que existiría “una razón objetiva que justifica
la diferencia de trato entre el profesorado de educación religiosa católica y
el profesorado de otras asignaturas”.
3. A continuación,
el CEDS pasa revista a la legislación y prácticas internas pertinentes para la
resolución del litigio, recordando en primer lugar la normativa que guarda
relación con el principio constitucional relativo al acceso a contratos de
duración indefinida en el sector público, el art. 97&4 de la Constitución
de la República Italiana de 1 de enero de 1948.
Más adelante,
resumen el marco normativo específico de aplicación al profesorado de religión
católica, cuál es el Decreto Legislativo
n.º 297/1994 (entrada en vigor el 3 de junio de 1994) - Ley Consolidada de
Disposiciones Legislativas Aplicables a la Educación en Relación con los
Centros Educativos de Todo Tipo y Nivel - en su versión modificada, arts. 309 y
400&1, los Acuerdos de Villa Madama, ratificados por la Ley 121/1985
(entrada en vigor el 25 de abril de 1985) – Ratificación y ejecución del
Acuerdo con Protocolo Adicional, por el que se modifica el Concordato de
Letrán, entre la República Italiana y la Santa Sede, art. 9&2, el Decreto
del Presidente de la República n.º 751/1985 – Aplicación del acuerdo entre la
Autoridad Educativa Italiana y la Conferencia Episcopal Italiana para la
enseñanza de la religión católica en las escuelas públicas, puntos 2.8 y 4.1.
Se presta atención
más adelante al marco jurídico general de las relaciones laborales en el sector
educativo público y privado: Decreto Legislativo n.º 165/2001 (en vigor desde
el 24 de mayo de 2001) – Ley Consolidada de los Empleados del Sector Público –
en su versión modificada, arts. 5 y 36, 25.
Ley n.º 186/2003 (en vigor desde el 8 de agosto de 2003) – Reglamento sobre la
condición jurídica de los profesores de religión católica en institutos y
escuelas de todos los grados, arts. 2 y 3, Decreto Legislativo n.º 81/2015 (entrada en
vigor el 25 de junio de 2015) - Disposiciones consolidadas sobre contratos de
trabajo y revisión de la legislación sobre los deberes de los trabajadores - en
su versión modificada, art. 19.5bis, Ley n.º 107/2015 (entrada en vigor el
16/07/2015) - Reforma del sistema nacional de educación y formación y
delegación de facultades para reorganizar las disposiciones legislativas
aplicables - en su versión modificada, art.98.1, Decreto Legislativo n.º
75/2017 (“Reforma de la Madia”) (entrada en vigor el 22 de junio de 2017) y sus
modificaciones, art. 20, Decreto Legislativo n.º 59/2017 (entrada en vigor el
31 de mayo de 2017) - Reorganización, actualización y simplificación del
sistema de formación inicial y acceso a plazas docentes en centros de
secundaria con el fin de garantizar el desarrollo sociocultural de la profesión
- en su versión modificada, arts. 2, 13, y Decreto Ley n.º 126/2019, modificado
por la Ley n.º 159/2019 (entrada en vigor el 29 de diciembre de 2019) – Medidas
de extraordinaria necesidad y urgencia para la contratación de personal
escolar, instituciones de investigación y cualificación del profesorado, arts.
1, 1bis,
El CEDS se detiene
más adelante en el examen de los convenios colectivos que regulan la
contratación y las condiciones de empleo de los funcionarios públicos, en
particular del profesorado de religión católica, como son el convenio Colectivo
Nacional de Trabajo del personal del sector de Educación e Investigación de 19
de abril de 2018, que fue sustituido por un nuevo Convenio (2019-2021), de 18
de enero de 2024.
Por fin, aborda la
jurisprudencia aplicable, con mención de las sentencias del Tribunal Constitucional
nº 89/2003, de 27 de marzo de 2003, nº 187/2016, de 15 de junio de 2016, y nº
248/2018 de 23 de octubre de 2018. Del Tribunal Supremo son referenciada sus
sentencias nº 5072/2016, de 15 de marzo de 2016 y nº 343/2018 de 10 de enero de
2018.
El CEDS presta
especial atención a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión
Europea, previa manifestación de que “se ha solicitado reiteradamente al TJUE
que evalúe la compatibilidad de la legislación nacional relativa a la sanción
de indemnización por daños y perjuicios (artículo 36, apartado 5, del Decreto
Legislativo 165/2001) con la Directiva 99/70/CE”. A tal efecto, son sintetizadas
las sentencias de 7 de septiembre de 2006 (asunto C-53/04), de 26 de noviembre
de 2014 (asuntos C-22/13, de C-61/13 a C-63/13 y C-418/13), de 7 de marzo de
2018 (asunto C-494/16) (para su examen remito a la entrada “Respuestas
jurídicas al uso abusivo de contratos temporales en la Administración Pública.
Indemnizaciones a tanto alzado y por compensación. Notas a la sentencia del
TJUE de 7 de marzo de 2018 (asunto C-494/16)” ) y de 8 de mayo de 2019 (asunto C-494/17) (para su examen remito a la entrada “UE. Nueva
sentencia de la saga Directiva 1999/70/CE. Sobre las medidas disuasorias para
evitar un uso abusivo de la contratación temporal. Notas a la sentencia del
TJUE de 8 de mayo de 2019 (asunto C-494/17), y breve referencias a otras tres
dictadas en la misma fecha” )
No obstante, el
CEDS se encarga de recordar inmediatamente, como también lo hará el voto particular
discrepante de la profesora Carmen Salcedo, que “el Derecho de la Carta y el
Derecho de la Unión Europea son dos sistemas jurídicos diferentes”, por lo que,
con cita de varias de Decisiones anteriores, “no es competente ni para evaluar
la conformidad de las situaciones nacionales con una directiva de la Unión
Europea ni para evaluar la conformidad de una directiva con la Carta Social
Europea”
4. Al entrar en el
examen de las alegadas vulneraciones de diversos preceptos de la CSE revisada, el
CEDS manifiesta su parecer de que algunas de ellas “no están suficientemente
fundamentadas como para permitir una evaluación independiente del fondo de cada
una de ellas”, por lo que decidirá evaluar la denuncia “únicamente con arreglo
al art. 1.2”, que establece el compromiso de las partes contratantes a “proteger
de manera eficaz el derecho del trabajador a ganarse la vida mediante un
trabajo libremente elegido”.
Como ya he indicado
con anterioridad, en los apartados 48 a 61 se desarrollan más extensamente los
argumentos de las organizaciones denunciantes, que ponen especial acento en la
jurisprudencia del TJUE, subrayando que “para combatir el abuso de los
contratos de duración determinada, los Estados miembros deben adoptar medidas
enérgicas y eficaces para combatir y sancionar este fenómeno”. Por el gobierno
italiano, se enfatiza que “en este ámbito específico de la enseñanza, el Estado
debe garantizar un ajuste constante entre el número de docentes y el de alumnos”,
y que esto implica que “al determinar las necesidades de personal escolar, el
Estado debe tener en cuenta, además de las tendencias demográficas y la
movilidad de la población, como en otros sectores escolares, elementos
impredecibles como las decisiones individuales de los alumnos y las familias”,
por lo que “esta diferencia constituye una «razón objetiva», en el sentido de
la cláusula 5 del acuerdo marco” anexo a la Directiva 1999/70/CE.
5. ¿Qué respuesta
da el CEDS? Primeramente, subraya, remitiéndose a lo ya decidido con anterioridad,
que va a evaluar la situación con arreglo a lo dispuesto en el art. 1.2 de la
CSE revisada, que “establece la eliminación de todas las formas de
discriminación en el empleo y la prohibición de cualquier otra práctica que
pueda interferir con el derecho de los trabajadores a ganarse la vida mediante
una profesión libremente elegida”.
Dadas las
alegaciones de las denunciantes, y previo recordatorio de la doctrina del CEDS sobre
la discriminación en el empleo, que se define “como una diferencia de trato
entre personas en situaciones comparables, cuando no persigue un fin legítimo,
no se basa en motivos objetivos y razonables o no es proporcional al fin
perseguido”, examinará la denuncia en relación con
“a) La presunta
discriminación del profesorado de religión católica en relación con el
profesorado de otras asignaturas del sector público, debido a la falta de
convocatoria de concursos extraordinarios o procedimientos de selección
extraordinarios para el primero y al límite del 70 % del total de plazas
docentes en vigor utilizado para determinar el número de plazas para las que se
puede contratar con contratos indefinidos; b) La presunta discriminación del
profesorado de la enseñanza pública, incluido el profesorado de religión
católica, en comparación con el profesorado del sector privado, debido a la
imposibilidad de convertir los contratos temporales en contratos indefinidos en
caso de incumplimiento de las disposiciones imperativas relativas a la
contratación o el empleo de trabajadores, establecidas en el artículo 36 del
Decreto Legislativo n.º 165/2001. a) La situación del profesorado de religión
católica en comparación con el profesorado de otras asignaturas en los centros
públicos”.
Examina a
continuación las razones que a juicio de las denunciantes provocarían una
diferencia no permitida de trato entre el profesorado de religió católica y el
de otras asignaturas, es decir una discriminación. Tras comprobar el desacuerdo
de las partes sobre las razones que justificarían, o no, la diferencia de trato,
manifiesta que “... según el marco jurídico aplicable en este caso, los
profesores de religión católica forman parte del personal docente de las
escuelas y tienen los mismos derechos y deberes que el resto del profesorado
(véanse los §§20-23 supra). Por lo tanto, ambas categorías se encuentran en
situaciones comparables. Sin embargo, el Comité toma nota del elemento de
especificidad que implica la enseñanza de la religión católica, derivado de su
carácter voluntario y opcional, ya que la enseñanza de la religión católica en
las escuelas públicas es meramente opcional y depende de la elección del
alumnado y sus familias”, y considera que reservar el 30 % de las plazas en
activo para sustituciones anuales “puede considerarse una medida
proporcionada, dada la necesidad de flexibilidad inherente a la especificidad y
el carácter opcional de la enseñanza de la religión católica” (la negrita
es mía).
Concluye que no existe
la discriminación alegada y no se ha vulnerado el art. 1.2 de la CSE revisada,
con argumentación semejantes a la que podemos leer en algunas sentencias del
TJUE, ya que “el hecho de que los contratos de duración determinada en el
sector público no puedan convertirse automáticamente en contratos de duración
indefinida no puede considerarse, en sí mismo, contrario a la Carta, siempre
que existan medidas efectivas para prevenir los abusos derivados del recurso a
los contratos de duración determinada y para proporcionar recursos efectivos en
caso de dichos abuso”, y acude a la legislación italiana para considerar que “existen
medidas para prevenir el recurso indebido a contratos de duración determinada
en la educación pública y para ofrecer reparación a quienes han sufrido abusos
a causa de ello”, ya que “... para los empleados públicos, si bien no se prevé
la transformación automática del contrato, la legislación italiana sigue
garantizando la protección, ya que el trabajador puede reclamar una
indemnización que oscila entre 2,5 y 12 meses de salario y se le aplicará una
carga de la prueba reducida”.
En definitiva, el
CEDS concluye en estos términos: “Por 13 votos a favor y 2 en contra, que no
existe violación del artículo 1, apartado 2, de la Carta en lo que respecta al
profesorado de religión católica en comparación con el profesorado de otras
asignaturas en el sector público; - Por 13 votos a favor y 2 en contra, que no
existe violación del artículo 1, apartado 2, de la Carta en lo que respecta al
profesorado de escuelas públicas, incluido el profesorado de religión católica,
en relación con el profesorado de escuelas privadas en caso de incumplimiento
de las disposiciones obligatorias relativas a la contratación o el empleo de
trabajadores.”.
6. Me detengo a
continuación en el voto discrepante de la profesora Carmen Salcedo, cuyo
parecer fue que la decisión sobre el fondo del asunto “debería haber
considerado todas las alegaciones presentadas al Comité para su examen y haber
constatado un incumplimiento por parte de Italia de la disposición en cuestión”.
Al razonar el motivo de su discrepancia, lo hace en estos términos:
“... a) En primer
lugar, mi desacuerdo con los §§ 3 y 4 de su dictamen, en los que coincide con
la postura de la mayoría de los miembros del Comité de que algunas alegaciones
de infracción no están bien explicadas y que el Comité no se pronunciará al
respecto. Además, la cuestión de si existe discriminación directa o indirecta
contraria a la garantía del Artículo E de la Carta se aborda en el Artículo 1§2
(I).
b) En segundo
lugar, además de los argumentos expuestos por mi colega (que suscribe otro voto
particular discrepante) en los apartados §§ 5 a 14 de su dictamen a favor de la
infracción del Artículo 1§2 de la Carta, con los que coincido plenamente, deseo
explicar y dilucidar la flagrante infracción de la Carta basada en una práctica
fraudulenta en el caso de esta queja. Esta práctica pone de manifiesto y
demuestra la renovación habitual de contratos temporales para funciones
equivalentes o similares que forman parte de la actividad ordinaria, permanente
o de larga duración, en el sector educativo. En consecuencia, la normativa
nacional que excluye al profesorado de educación religiosa católica en centros
públicos del ámbito de aplicación de las normas destinadas a sancionar el uso
irrazonable de sucesivos contratos temporales y la imposibilidad de obtener la
conversión automática de contratos temporales en contratos indefinidos
constituye sin duda una violación de la Carta y resulta discriminatoria.
Además, la
conclusión del Comité de que esta exclusión no infringe la Carta, ya que los
trabajadores pueden reclamar una indemnización, que describió como un medio
"eficaz" para sancionar este tipo de comportamiento irrazonable, y
que oscila entre 2,5 y 12 meses de salario, es directa y paradójicamente
contraria a la jurisprudencia reiterada del Comité sobre la violación de la
Carta (artículos 4.3, 8.2, 27.3 y 24 b) relativa a la indemnización determinada
sobre la base de una escala y al incumplimiento de las estipulaciones que
ofrecen una reparación adecuada y apropiada a las víctimas de un comportamiento
irrazonable y disuaden a los responsables (II)”.
La profesora
Salcedo critica duramente la Decisión adoptada por la mayoría del CEDS por
cuanto considera que “ha ignorado por completo su jurisprudencia consolidada en
relación con las controversias relativas a la discriminación en asuntos
contemplados en la Carta. Esta jurisprudencia ha establecido que la carga de la
prueba no debe recaer exclusivamente en el denunciante y que, cuando exista una
presunción de discriminación, la carga de la prueba debe recaer en el Estado
Parte para demostrar que no se produjo discriminación “. Es del parecer que las
alegaciones de las organizaciones denunciantes estaban muy bien fundamentadas,
ya que la denuncia exponía “cada situación punto por punto, con el respaldo de
la jurisprudencia de los tribunales nacionales y europeos, que examinaron y
resolvieron sobre todas estas situaciones basándose en alegaciones y pruebas
equivalentes antes de que el Comité tomara su decisión”. También critica la
decisión de la mayoría de no tomar en consideración el art. E de la Carta, ya
que debería “haberlo considerado conjuntamente con el Artículo 1.2 de la Carta
para no ignorar su importancia y subrayar el aspecto procesal relativo a la
carga de la prueba”.
La segunda parte
de su argumentación es una buena clase de Derecho del Trabajo sobre los que
califica de “principios jurídicos esenciales de los contratos de trabajo”,
entre el que se encuentra que “Los contratos indefinidos son la forma habitual
de relación laboral. Los contratos de trabajo de duración determinada deben
utilizarse por razones objetivas temporales. Excepcionalmente, pueden
utilizarse en determinados sectores, ocupaciones y actividades para necesidades
o categorías específicas de trabajadores. En todos los casos, deben evitarse
los abusos derivados de la utilización sucesiva de contratos o relaciones
laborales de duración determinada, ya que esta práctica es un claro indicio de
que la necesidad aparentemente temporal es, en realidad, permanente”, y expone
su parecer muy crítico con respecto a la normativa italiana, ya que “en cuanto
a la situación denunciada por las organizaciones denunciantes, legitima
literalmente la más absoluta precariedad en todo el sector educativo, dado que
se trata de un riesgo presente en todo momento, y no solo en las asignaturas
optativas. Cabe recordar que, si bien esta asignatura es optativa, el Estado
está obligado a ofrecerla en virtud del Concordato y el Protocolo Adicional
entre este y la Iglesia Católica”.
Se acerca a la
realidad de los datos demográficos en Italia, con apoyo en los datos de la
Oficina Estadística de la UE, Eurostat, que fue tomada en consideración por el
TJUE en su sentencia de 13 de enero de 2022 (asunto C-282/19) (para su examen,
remito a la entrada “Sobre la estabilidad del personal laboral interino y del
personal funcionario interino. ¿Dos caminos que se van separando? A propósito
de las sentencias del TJUE de 13 de enero de 2022 (C-282/19), y del TS (C-A) de
20 de diciembre de 2021” , y sostiene que
“El CEDS no hizo referencia alguna a esta importante sentencia. Considero que
debería haberlo hecho y haber analizado —cito textualmente— la «misma práctica
considerada», consistente en utilizar contratos temporales para satisfacer
necesidades permanentes. Esta es la forma más evidente de elusión fraudulenta
de la ley en el contexto de los contratos temporales. El Comité debería haber
examinado precisamente este aspecto y haber considerado, «en cuanto a la
existencia o no de incumplimiento de la Carta», la repetición de contratos para
actividades similares a lo largo de los años, y haber comprobado que las
circunstancias que rodearon la renovación de los contratos o relaciones
laborales temporales en cuestión demostraban que los servicios exigidos al
trabajador no equivalían a una simple necesidad temporal”, si bien
inmediatamente añade, como ya he apuntado con anterioridad, que “para evitar
cualquier ambigüedad, quiero señalar que no digo que el CEDS debería encontrar
una violación porque el TJUE lo hizo, ya que el Derecho de la Carta y el
Derecho de la Unión Europea son dos sistemas jurídicos diferentes...” .
Al exponer su
desacuerdo con la tesis de la mayoría respecto a la existencia de medidas
adecuadas para corregir los posibles abusos de contratación temporal, la
profesora Salcedo enfatizó que el CEDS “el Comité ignoró y adoptó una decisión
contraria a su jurisprudencia de larga data sobre la indemnización por daños
sufridos por los trabajadores, calculada sobre la base de baremos, con un
importe máximo”, en la que considera, con cita de varias de sus Decisiones, que
“los mecanismos de indemnización cumplen con la Carta cuando establecen una
indemnización lo suficientemente elevada como para disuadir al empleador y
reparar la totalidad del daño sufrido por la víctima”, y se pregunta, a modo de
reflexión muy crítica con la tesis de la mayoría, “... cómo, en este caso, al
tratarse de una situación de flagrante evasión fraudulenta de la ley y abuso de
derecho, podría el Comité imaginar que una indemnización equivalente a un
máximo de 12 meses de salario pueda compensar eficazmente todas las pérdidas que
pudieran sufrir todos los trabajadores en esta situación y, además, ser
disuasoria”, concluyendo sin ningún atisbo de duda por su parte que “la falta
de una garantía suficiente y eficaz en términos de prevención y corrección ante
la exclusión legislativa es evidente”.
En definitiva, y
como conclusión general de su voto, que me permito calificar de radicalmente discrepante,
la profesora Salcedo considera que el CEDS “debería haber examinado todas las
quejas y también haber constatado la infracción del artículo 1, apartado 2, de
la Carta y del artículo E, en relación con esta disposición, ya que se ha
vulnerado el derecho de estos trabajadores a ganarse la vida mediante un
trabajo libremente realizado y se les ha discriminado”.
Buena lectura.
