1. Son bastante frecuentes los recursos contencioso-administrativos de los que debe conocer la Sala C-A del Tribunal Supremo con ocasión de recursos presentados por organizaciones sindicales que no tienen la consideración de más representativas de ámbito estatal (y en algunas ocasiones también de las que ostentan tal representatividad en el ámbito autonómico) contra Reales Decreto que regulan la participación de aquellas en órganos de participación en sede administrativa que versan sobre contenidos de interés económico y social, con apoyo en la jurisprudencia anterior de la propia Sala C-A, y por supuesto de la del Tribunal Constitucional, que consideran que se adecuan a sus tesis, siempre girando sobre la vulneración del derecho de libertad sindical del art. 28.1 de la Constitución en relación con el principio de igualdad del art. 14.
De algunas de
dichas sentencias he tratado con especial atención en anteriores entradas del
blog, a las que me permito remitir a las personas interesadas para su lectura:
Entrada “El TC respalda y refuerza, con contundencia, el derecho a la participación institucional de los sindicatos más representativos de ámbito estatal. Examen de la sentencia 63/2024 de 10 de abril”.
Entrada “El derecho de libertad sindical incluye el de participación institucional de los sindicatos más representativos de ámbito estatal. A propósito de dos sentencias del TS (C-A) de 22 de abril de 2024 (Rec. 752/2023 y 740/2023) sobre el Mecanismo RED de flexibilidad y estabilización en el empleo”
Entrada “A vueltas con el derecho de participación institucional de las organizaciones sindicales más representativas, y apuntes sobre su posible regulación en el ámbito local. Notas a dos sentencias del TS (C-A) de 12 y 13 de mayo de 2025”
Entrada“Aceptación de la diferencia de trato entre sindicatos más representativos y
aquellos que no lo son. Notas a las sentencias del TS de 10 de diciembre de
2025 y de la AN de 19 de enero de 2024, con algunas dudas personales”
Sobre la libertad
sindical de los sindicatos que no han obtenido la consideración de más
representativos en los ámbitos estatal o autonómicos, la revista Trabajo y
Empresa publicó (núm. 3 de 2023) un número monográfico al respecto, titulado “Los
derechos de los otros sindicatos” . En la
presentación, su Director, el profesor Fracisco Javier Pérez de los Cobos
expone que
“Como es sabido,
el modelo sindical español ha sido sometido en varias ocasiones al control del
Comité de Libertad Sindical de la OIT, para el que no ha merecido
reproche. No obstante, se trata de un
modelo en el que el favor legal hacia el “sindicato más representativo” resulta
notorio y se proyecta sobre todo el sistema de relaciones laborales, hasta el
punto que, creemos, cabe hablar con propiedad de “los otros sindicatos”, cuyo
régimen jurídico, a menudo debe deducirse por exclusión u omisión, lo que, como
resulta inevitable, redunda cuando menos en importantes dosis de inseguridad
jurídica. En qué medida ello pueda traducirse en un menoscabo de la libertad
sindical de estos “otros sindicatos” es cuestión que aquí solo cabe plantear”.
Más concretamente, el artículo de la profesora Nuria P. García Piñeiro versa sobre “La participación institucional de los otros sindicatos”, que cuenta con una excelente bibliografía que recoge la mayor parte de doctrina sobre tal participación hasta el momento de su publicación.
2. Vuelvo ahora
sobre la misma temática por haber dictado la Sala C-A el 18 de febrero una sentencia , de la que fue
ponente el magistrado Antonio Jesús Fonseca-Herrero, en la que estima parcialmente, acogiendo también
parcialmente la propuesta formulada por el Ministerio Fiscal en su preceptivo
informe, el recurso presentado por la Confederación General del Trabajo (CGT)
contra el Real Decreto 402/2025, de 27 de mayo, por el que se regula el
procedimiento previo para determinar los supuestos en los que procede permitir
anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social mediante
la aplicación de coeficientes reductores. .
A dicha sentencia
siguieron poco después la de 26 de febrero (ponente el mismo magistrado que en la
anterior) y 18 de marzo (ponente
magistrada María del Pilar Teso), que respondieron los recursos presentados por
USO y por CIG, con desestimación de ambos. En la primera, se recuerda el
contenido de la dictada ocho días antes, no cuestionada en el recurso; en la
segunda, el recurso no cuestionaba el contenido de la norma sino las posibles
irregularidades en su tramitación.
Digo que vuelvo
sobre la temática de las funciones y competencias de los sindicatos más
representativos de ámbito estatal y autonómico, siendo tales los que cumplan
los requisitos de los arts. 6 y 7 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical, ya
que en conversaciones mantenidas con personas muy bien conocedoras de la
regulación normativa en materia de Seguridad Social han surgido algunas dudas
sobre la corrección de la tesis que sostendrá el TS respecto a la
extralimitación del RD con respecto a la regulación contenida en la Ley General
de Seguridad Social, en concreto el art. 206.2, y más exactamente esa
distinción que encuentra entre la norma legal y reglamentaria sobre la no
referencia en la primera a las organizaciones sindicales de ámbito estatal y sí
en la segunda, así como en la justificación que pueda encontrar la respuesta
del TS en el Dictamen 430/2025 de 8 de mayo del Consejo de Estado sobre el entonces proyecto de RD https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=CE-D-2025-430
Vamos
allá.
3. En la sentenciahttps://www.poderjudicial.es/search/AN/openDocument/91102373bac7c499a0a8778d75e36f0d/20260226 objeto principal
de la presente entrada, las pretensiones de la parte sindical recurrente fueron
las siguientes:
“- Se declare la
nulidad de la expresión "de forma conjunta" de los apartados a), b) y
c) del artículo 10.1 del Real Decreto 402/2025 por vulneración del derecho
fundamental de libertad sindical (art. 28.1 CE).
- Se declare la
nulidad de la expresión "más representativas" de los apartados de los
apartados a), b) y c) del artículo 10.1 y el apartado a) del artículo 10.2 del
Real Decreto 402/2025, por vulneración del derecho fundamental de igualdad (14 CE)
y del derecho fundamental de libertad sindical (28.1 CE).
- Se declare la
nulidad del apartado 1º del artículo 12 del Real Decreto 402/2025 por
vulneración del derecho fundamental de libertad sindical (art. 28.1 CE).
- Se declare la
nulidad del apartado 2º del artículo 22 del Real Decreto 402/2025, por
vulneración del derecho fundamental de tutela judicial efectiva (artículo 24
CE).
- Se declare la
nulidad de la expresión "más representativas a nivel estatal" del
apartado segundo de la Disposición Adicional Segunda del Real Decreto 402/2025,
por vulneración del derecho fundamental de igualdad (art. 14 CE) y del derecho
fundamental de libertad sindical (art. 28.1 CE)”.
La sentencia mereció, lógicamente, una valoración favorable, por el sindicato recurrente, como se comprueba en la nota de prensa emitida el 25 de febrero, “CGT logra la nulidad parcial del Real Decreto de coeficientes reductores de la edad de jubilación”
Antes de entrar en
el examen del recurso, la Sala C-A procede a un amplio repaso del RD impugnado,
para pasar después al más concreto de los preceptos que han sido objeto de
impugnación.
Dado que mi
atención en la presente entrada se limitará a las alegaciones de la parte
recurrente, del Ministerio Fiscal y de la Abogacía del Estado, por una parte, y
a la respuesta de la Sala, por otra, sobre que debe entenderse por sindicatos
más representativos” a los efectos de esta norma, y también por “participación
institucional”, es muy conveniente recordar primeramente qué disponía la
introducción del RD al respecto:
“El artículo 206.1
del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social prevé que la edad
mínima de acceso a la pensión de jubilación a la que se refiere el artículo
205.1.a) podrá ser rebajada por real decreto, a propuesta de la persona titular
del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, en aquellos grupos
o actividades profesionales cuyos trabajos sean de naturaleza excepcionalmente
penosa, tóxica, peligrosa o insalubre y acusen elevados índices de morbilidad o
mortalidad, siempre que las personas trabajadoras afectadas acrediten en la
respectiva profesión o trabajo el mínimo de actividad que se establezca, y se
prevé que reglamentariamente se determinará el procedimiento general para
establecer coeficientes reductores que permitan anticipar la edad de jubilación
en el sistema de la Seguridad Social.
... Las
previsiones del artículo 206 del texto refundido de la Ley General de la
Seguridad Social se recogen y desarrollan en este real decreto para determinar
que el inicio del procedimiento deberá instarse conjuntamente por las
organizaciones empresariales y sindicales más representativas, si el colectivo
afectado está constituido por personas trabajadoras por cuenta ajena, por
las asociaciones representativas de las personas trabajadoras autónomas y
organizaciones empresariales y sindicales más representativas, cuando se
trate de personas trabajadoras por cuenta propia; cuando el procedimiento
afecte al personal de las administraciones públicas la iniciativa corresponderá
conjuntamente a las organizaciones sindicales más representativas y a la
administración de la que dependa el colectivo.
... El contenido de esta norma cuenta con el
consenso de las organizaciones sindicales, Unión General de Trabajadores (UGT)
y Confederación Sindical de Comisiones Obreras (CC. OO.), y organizaciones
empresariales, Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE) y
Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa (CEPYME), más
representativas, tal y como ha quedado reflejado en el acuerdo de la Mesa de
Diálogo Social alcanzado el 31 de julio de 2024 con el Gobierno , en atención a
lo previsto en la disposición final segunda de la Ley 21/2021, de 28 de
diciembre.
... La iniciativa
es coherente con el ordenamiento jurídico nacional y, en lo que concierne al
principio de seguridad jurídica, le da cumplimiento en tanto procede al
desarrollo reglamentario de una norma con rango legal, que es el artículo 206
del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, adecuando la
regulación reglamentaria a la nueva redacción del artículo...” (la negrita
es mía).
Conviene también
recordar el precepto del artículo de la LGSS sobre el que girará el conflicto,
206, apartados 2 y 3.
“2. En los
términos que se establezcan reglamentariamente, el inicio del procedimiento
deberá instarse conjuntamente por organizaciones empresariales y sindicales más
representativas, si el colectivo afectado está constituido por trabajadores
por cuenta ajena; y por asociaciones representativas de trabajadores autónomos
y organizaciones empresariales y sindicales más representativas, cuando se
trate de trabajadores por cuenta propia. Cuando el procedimiento afecte al
personal de las administraciones públicas la iniciativa corresponderá
conjuntamente a las organizaciones sindicales más representativas y a la
administración de la que dependa el colectivo
3 (segundo párrafo).
“Reglamentariamente se establecerán indicadores que acrediten la concurrencia
de circunstancias objetivas que justifiquen la aplicación de tales coeficientes
a partir de, entre otros, la incidencia, persistencia y duración de los
procesos de baja laboral, así como las incapacidades permanentes o
fallecimientos que se puedan causar. Su valoración corresponderá a una comisión
integrada por los ministerios de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones,
Trabajo y Economía Social, y Hacienda y Función Pública, junto a las
organizaciones empresariales y sindicales más representativas a nivel estatal
que estará encargada de evaluar y, en su caso, instar la aprobación de los
correspondientes reales decretos de reconocimiento de coeficientes reductores”
(la negrita es mía)
4. El art. 10,
parcialmente objeto de impugnación, se incluye en el capítulo III,
“Procedimiento previo para determinar los supuestos en que procede permitir
anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social mediante
la aplicación de coeficientes reductores”, en el bloque de disposiciones
generales, y regula la legitimación “para solicitar la iniciación del
procedimiento previo para determinar la procedencia de anticipar la edad de
jubilación mediante la aplicación de coeficientes reductores”,
considerando
legitimadas
a) De forma
conjunta, las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, si
el colectivo afectado está constituido por personas trabajadoras por cuenta
ajena.
b) De forma
conjunta, las asociaciones profesionales representativas de personas
trabajadoras por cuenta propia y organizaciones empresariales y sindicales más
representativas, cuando se trate de personas trabajadoras por cuenta propia.
c) De forma
conjunta, las organizaciones sindicales más representativas y las
administraciones públicas de las que dependan, cuando el procedimiento afecte a
las y los empleados públicos.... (la negrita es mía)
Por su parte, la
Disposición adicional segunda, también impugnada, regula la creación de la
Comisión de Evaluación, “encargada de emitir informe sobre la concurrencia de
circunstancias objetivas que justifiquen la aplicación de coeficientes
reductores”, con la siguiente composición:
“... estará
presidida por la persona titular de la Dirección General de Ordenación de la
Seguridad Social y estará integrada por representantes de los Ministerios de
Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, de Trabajo y Economía Social, para
la Transformación Digital y de la Función Pública, cuando en el orden del día
se incluyan asuntos que afecten a las y los empleados públicos, y de Hacienda, así
como de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas a
nivel estatal, debiéndose determinar mediante la orden de creación los
extremos previstos en el artículo 20 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre” (la
negrita es mía).
5. Conozcamos a
continuación las tesis de la parte recurrente, de la Abogacía del Estado, del
Ministerio Fiscal, y la respuesta de la sala al recurso, siguiendo la
exposición que se realiza por la sentencia, respecto a la supresión de la
expresión "legitimación conjunta" recogida en el art. 10.1, apartados
a), b) y c).
A) Tesis de la
parte recurrente
Tal imposición
vulnera su derecho de libertad sindical, ya que “... vacía de contenido su
derecho fundamental al hacer depender de la voluntad de la patronal la acción
de defensa del interés de los trabajadores por parte de los sindicatos, que
quedarán privados de su capacidad de actuación en caso de negativa empresarial”,
sin que esa lesión quede salvada por la vía de la posible intervención de la
Administración prevista en el apartado d) del mismo precepto. Se apoya en la
sentencia del TS (C-A) de 26 de octubre de 2023 , en la que se
declaró que la exigencia de legitimación conjunta “era contraria a la libertad
sindical”.
B) Tesis de la
Administración demandada
Cabe destacar cómo
enfatiza las diferencias con respecto al caso enjuiciado en la sentencia citada
por la recurrente: “... resalta cómo nuestra sentencia 1333/2023 ya advertía
del alcance meramente declarativo que reconocíamos a la decisión de considerar
contraria a la libertad sindical la exigencia de legitimación conjunta exigida
por la Administración sin amparo legal pues, si bien los hechos objeto del
recurso de casación donde fue dictada esa sentencia eran anteriores al momento
de serlo, la exigencia de legitimación conjunta ya estaba contemplada en el
artículo 206.2 del TRLGSS en virtud de la reforma realizada por la Ley 21/2021,
de 28 de diciembre... . Es decir, la legitimación conjunta que regula el
precepto impugnado viene impuesta por el citado artículo 206.2 del TRLGSS”
C) Tesis del
Ministerio Fiscal
Se apoya en la
citada sentencia para entender vulnerado el derecho de libertad sindical de la
parte recurrente, por hacer depender la acción sindical de la voluntad de las
organizaciones empresariales, y resalta que “la legitimación individual de los
sindicatos no marginaría la intervención de la patronal en el procedimiento
porque el artículo 13 de la norma reglamentaria da entrada a todos los
interesados”.
D) Tesis de la
Sala C-A. Desestimación
“... La
legitimación conjunta que impone el artículo 10.1, a), b) y c) de la norma
reglamentaria que se impugna es un trasunto de la previsión que contiene el
artículo 206.2 del TRLGSS tras la modificación operada por la Ley 21/2021, de
28 de diciembre”.
Hay evidentes
diferencias para la Sala entre la sentencia de 26 de octubre de 2023 y la que
ahora se dicta, ya que en aquella “... no existía previsión legal ni
reglamentaria que impusiese la actuación conjunta de empresarios y sindicatos
para solicitar el inicio del procedimiento previo para determinar la anticipación
de la edad de jubilación mediante la aplicación de coeficientes reductores”,
mientras que en la actualidad “... esa actuación conjunta para la solicitud es
una imposición legal y el reglamento impugnado la recoge... Por ello no podemos
olvidar que ahora la incidencia en el derecho fundamental tiene un origen legal
y que la actuación del legislador es muy diferente y presenta contornos más
amplios a la que puede desarrollar la Administración por vía reglamentaria...”
Tras una amplia y
detallada referencia a la sentencia del TC núm. 63/2024, de 10 de abril, de la que
fue ponente el magistrado Juan Carlos Campo, la Sala concluye que
“... la regulación
completa de legitimación que establece el artículo 10.1del reglamento impugnado
para solicitar el inicio del procedimiento previo para determinar la
anticipación de la edad de jubilación mediante la aplicación de coeficientes
reductores, no vulnera el derecho de libertad sindical puesto que la capacidad
de acción sindical no se ve realmente limitada. Su función de defensa de las
condiciones laborales en actividades especialmente penosas no queda realmente
limitada pues el posible condicionante que se denuncia -legitimación conjunta-
no conlleva una restricción efectiva de esa función y resulta proporcionada a
la finalidad perseguida” (la negrita es mía).
6. Mi atención se
centra a continuación el punto que considero más conflictivo, es decir el que
gira sobre el concepto de sindicato más representativo y la posible
extralimitación reglamentaria con respecto a la norma legal.
A) Tesis de la
parte recurrente
A su parecer, se vulnera
su derecho de libertad sindical cuando se reconoce la legitimación de las
organizaciones sindicales “de manera exclusiva a las más representativas a
nivel estatal en el artículo 10” , y por ello, tal como ya he indicado con
anterioridad, “pide la supresión de la expresión más representativas del
artículo 10.1, a, b y c), y la nulidad del artículo 10.2.a)”.
A) Para la
recurrente, la norma “... anula la libertad sindical de las centrales
minoritarias a nivel estatal pero que tienen presencia en ámbitos sectoriales
más concretos y reducidos”, vulnerando el derecho de cualquier sindicato, “... con
independencia del grado de representatividad que ostente” a defender y promover
los intereses que les son propios ex art. 7 CE, añadiendo que ello es
importante “... especialmente en la protección de la salud de quienes trabajan
en sectores de riesgo”, apoyándose en jurisprudencia del TC y de la propia Sala
C-A, con mención expresa a la sentencia de 22 de octubre de 2012 (ponente magistrado
Pablo Lucas) , que anuló la expresión "más representativas a nivel
estatal" que contenía el Real Decreto1698/2011, ahora derogado, en recurso
presentado por la Unión Sindical Obrera (USO) .
También se apoya
en el Dictamen 430/2025, de 8 de mayo, del Consejo de Estado , que por su
interés merece que me detenga a continuación en el mismo.
Me
interesa señalar que el Consejo recuerda que la anterior normativa, el RD
1698/2011, de 18 de noviembre, hacía referencia en el art. 10, que regulaba la
iniciación del procedimiento, a que podía llevarse a cabo “... b) A instancia
de los empresarios y trabajadores por cuenta ajena, a través de las
organizaciones empresariales y sindicales más representativas a nivel
estatal...", precepto que fue declarado nulo por la sentencia de 22 de
octubre de 2012 como ya he expuesto con anterioridad.
Recuerda
a continuación el Consejo los términos en que están redactados los actuales
apartados 2 y 3 del art. 206 de la Ley General de Seguridad Social, en los que
se hacen referencias a las organizaciones empresariales y sindicales “más
representativas” cuando se trate del colectivo de personas trabajadoras por
cuenta ajena y por cuenta propia, así como también a las segundas en procedimiento
que afecte al personal de las Administraciones Públicas, además de la
Administración “de la que dependa el colectivo”. E inmediatamente se fija en el
art. 10 del proyecto de RD, del “desarrollo reglamentario” que se pretendía dar,
en el que igualmente la referencia concreta es la misma, organizaciones
empresariales y sindicales “más representativas”, vinculado al art. 12 a), que entiende
por las segundas “las comprendidas en los artículos 6.2 y 7.1 de la Ley
Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical”.
El Dictamen
expone que en el trámite de audiencia se personó la Confederación Sindical Independiente
de Funcionarios (CSIF), que consideraba discriminatoria tal regulación, ya que
en su caso ostenta “la condición de más representativa en un ámbito funcional y
territorial”, forma parte de la Mesa General de Negociación de ámbito personal funcionario
y laboral del conjunto de las Administraciones públicas, y subraya que “... desde
el 1 de enero de 2011 todos los nuevos funcionarios se encuadran,
obligatoriamente, en el Régimen General de la Seguridad Social, de modo que el
acceso anticipado a la edad de jubilación podría beneficiar a determinados
grupos a los que CSIF representa, como organización sindical más representativa”,
concluyendo con la manifestación de que debería procederse a la modificación
del art. 10 en el texto que finalmente se aprobara, sin que esa petición fuera
aceptada por el Gobierno en el texto remitido al Consejo.
Para
el Consejo, a la vista de lo previsto en el art. 206.2 LGSS, y la sentencia
antes citada de 22 de octubre de 2012, “por analogía”, el art. 10 debía
modificarse para incluir, “en el caso de que el procedimiento afecte al
personal de las Administraciones públicas, la legitimación de los sindicatos
más representativos en el ámbito territorial y funcional”.
Pero
no se queda aquí el Consejo, sino que se extiende en su argumentación a la
extralimitación que considera que ha operado el (entonces proyecto de) RD con
respecto a la normativa legal, y partiendo de que en la LGSS se habla de
organizaciones sindicales “más representativas” sin mayor concreción, no puede
entenderse conforme a derecho la concreción que efectuaba el art.12 a) al
referirse a los criterios fijados por los art.6 y 7 de la LOLS, siendo su fundamentación
que “donde la ley no distingue el
reglamento no debe distinguir”, y añadiendo (me pregunto si se olvida de varias
sentencias del TC) que “... téngase en cuenta, además, que es preciso
interpretar el grupo normativo en el sentido más favorable al mejor desarrollo
de la libertad y la acción sindical”.
Observación,
entiendo que referida tanto al sindicalismo más representativo en un ámbito
territorial y funcional como a los sindicatos que no tienen la condición de más
representativos (¿todo? ¿algunos? ¿criterios para selección?), que “se formula
con carácter esencial, a los efectos previstos en el artículo 130.3 del
Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980,
de 18 de julio”.
Después de leer
este bloque del dictamen me pregunto los siguiente, y hago esta reflexión
porque es trasladable a la conclusión a la que llegará la Sala C-A del TS: ¿estaba
el legislador de la LGSS pensando en la legitimación de todas las organizaciones
sindicales con independencia de su representatividad? Con toda sinceridad me
cuesta mucho creerlo, dado el conocimiento de esta materia que a buen seguro tenían
sus redactores de la jurisprudencia del TC. ¿Erraron a al no ser más concretos
y referirse a las que más adelante lo haría el art. 12.a) del RD de desarrollo?
Es una hipótesis de trabajo que sólo puedo dejar planteada, al no estar en la
mente del legislador. Sí es perfectamente comprensible a mi parecer que al
referirse a organizaciones sindicales más representativas se estuviera pensando
tanto en las de ámbito estatal y autonómico como a las de ámbito funcional y
sectorial, por lo que la crítica de la CSIF carecería de sentido si esa fuera
la intención del legislador, al estar ya incluida en la noción de “mayor representatividad”.
En cualquier caso,
éste fue el contenido del Dictamen en el apartado que afecta a mi comentario de
la sentencia de la Sala C-A de 18 de febrero.
B) Tesis de la
Administración demandada
Existían diferencias
sustanciales entre la sentencia de 22 de octubre de 2012 y el caso ahora objeto
de debate, ya que en la normativa vigente los preceptos reglamentarios impugnados
“tienen ahora un amparo legal que antes era inexistente y, además, reproducen
la previsión que establece el artículo 206.2 tras la reforma realizada por la
Ley 21/2021...”.
C) Tesis del
Ministerio Fiscal
Al parecer de la
Fiscalía, la pretensión de la parte recurrente debía estimarse por la Sala, con
apoyo en dos sentencias del TC, núms. 32/1990 de 26 de febrero , de la que fue ponente el magistrado
Miguel Rodríguez-Piñero, y la antes ya referenciada 63/2024 y a la que dediqué
un amplio estudio en una entrada anteriormente mencionada y con un
planteamiento que no es el que sostuvo el Ministerio Fiscal en el litigio ahora
enjuiciado, y también con sustento en la tantas veces citada sentencia del TS
(C-A) de 22 de octubre de 2012.
Su tesis, tal como
se recoge en la sentencia, era la siguiente: “... la materia regulada por la
norma reglamentaria impugnada está íntimamente vinculada al núcleo esencial de
la acción de una organización sindical, como es la defensa de las condiciones
laborales en actividades especialmente penosas...”, que la limitación impuesta “no
parece ajustarse a la regla de razonabilidad y proporcionalidad, dado que se
impediría a los sindicatos que puedan tener mayor implantación en sectores de
actividades especialmente penosas o peligrosas para la salud de los
trabajadores -pero que no sean más representativos a nivel estatal- ejercer la
iniciativa, mientras que se le permite a los que sí tengan esa
representatividad, pero no la posean en el sector afectado”, y remachaba su tesis con una afirmación que va mucho i más
allá, a mi parecer, del debate jurídico sobre la mayor representatividad, y que
olvida la jurisprudencia del TC sobre la conveniencia de evitar la “atomización
sindical”, cuando afirma que la limitación “... pudiera incidir en la competición
sindical, al inducir a la afiliación sindical en la organización que posean el
requisito controvertido de la mayor representatividad”.
Nada hay que objetar
por mi parte, todo lo contrario, a la defensa por parte de las organizaciones sindicales
de las condiciones laborales de las personas trabajadoras, y añado que no sólo
de las más penosas, y que las organizaciones sindicales que cumplan unos criterios
de representatividad en algunos de los sectores en donde la aplicación de los
coeficientes reductores pudiera tener más incidencia puedan participar como
sujetos legitimados para iniciar la tramitación del procedimiento. Y dicho
esto, sigo diciendo que no creo que ni el legislador que procedió a la
redacción de los actuales apartados 2 y 3 del art. 206 LGSS tuviera en su mente
limitar esa intervención a quienes tengan una representatividad solo estatal o autonómica,
ya que incluiría también la funcional y sectorial, algo que se ha concretado en
la dicción literal del art. 12 a) del RD impugnado. Y yendo más allá, cabe pensar
efectivamente que, si aquí no están incluidos otras organizaciones sindicales
que puedan tener representatividad reconocida fácticamente en algún o algunos
sectores, los tribunales deberían estar muy atentos a reconocerles su derecho
para evitar situaciones injustificadas y por ello discriminatorias en el
ejercicio del derecho fundamental de libertad sindical. Pero, ello no puede
llevar a sostener que no deba haber algunos criterios para seleccionar aquellas
organizaciones sindicales que sean, legamente o de facto, “más representativas”
en algunos sectores de actividad.
D) Tesis de la
sentencia. Estimación
Soy consciente de
que con este análisis crítico me he avanzado al que hubiera debido hacer con respecto
a la tesis de la sentencia, estimatoria de la pretensión de la parte recurrente.
La Sala recuerda
el contenido de los preceptos impugnado y su estrecha vinculación con los arts.
6 y 7 de la LOLS, para inmediatamente recordar igualmente el contenido del arr.
206, apartado 2, de la LGSS, y de forma algo más que sorprendente a mi parecer
se apoya en la sentencia de 22 de octubre de 2012para hacer suyas las tesis del
Dictamen del Consejo de Estado, sosteniendo que
“... debemos
afirmar que lo que hace el Real Decreto, por vía de la remisión a los
artículos6 y 7 de la Ley Orgánica 11/1985, es incurrir en el vicio anulado por
nuestra sentencia de 22 de octubre de 2012... al limitar sin justificación
objetiva o razonable la legitimación sindical pues la reconduce a los
sindicatos "más representativas a nivel estatal o autonómico" cuando
la norma legal de cobertura no lo contemplaba ni permitía. En definitiva, la
limitación reglamentaria representa un exceso contrario al principio de legalidad.
Por ello, se anulará el artículo 10.2.a), pero no el artículo 10.1.a), b) y c),
que reconocen la legitimación a las organizaciones sindicales más
representativas, sin la delimitación territorial”.
En suma y sin
decirlo, creo que la sentencia acepta “aquello que no acepta”, y perdonen el
juego de palabras: al no haber a su parecer “delimitación territorial”, cabe
admitir que tienen legitimación las organizaciones sindicales más
representativas en un ámbito sectorial y funcional, y por tanto vuelvo a la pregunta
que me he hecho con anterioridad: ¿no era posible ya deducir este criterio de
la redacción del art. 206.2 LGSS, solo concretado, y sin extralimitación legislativa,
por el RD?
7. Voy a
continuación al examen de la pretensión de la parte recurrente respecto a la
posible nulidad de la disposición adicional segunda por lo que respecta a la
composición de la Comisión Nacional de Evaluación, adelantando ya mi parecer de
estas de acuerdo con la tesis de la sentencia, desestimatoria de aquella.
A) Tesis de la
parte recurrente
Limitar la
presencia sindical a las organizaciones sindicales más representativas a nivel
estatal” vulneraría el derecho fundamental de libertad sindical en la vertiente
de acción sindical y quiebra el principio de igualdad recogido en el art. 14 CE.
Para la recurrente “... por el objeto del Real Decreto, la citada
comisión no es un espacio de representación ni de participación institucional,
con cita de la sentencia de 22 de octubre de 2012 (recurso 816/2011) y de las
STC 98/1985, 75/1992 y 147/2021, resaltando que su función es la emisión de un
informe vinculante”.
B) Tesis de la
Administración demandada
La regulación
reglamentaria era consecuencia de la previsión contenida en el art. 206.3 LGSS,
tratándose de “... una previsión enmarcada estrictamente en la llamada
actividad de "participación institucional" que, conforme a la
doctrina del Tribunal Constitucional, no forma parte del contenido esencial de
la libertad sindical”. Entre los argumentos para sostener esta tesis, resalto
que la Administración manifestó que debía valorarse “que la Comisión tendrá que
informar todos los procedimientos que puedan incoarse y que no se prevé que su
composición varíe en función del colectivo concreto de trabajadores al que
pueda referirse la solicitud de inicio del procedimiento de aprobación
decoeficientes reductores de la edad de jubilación”, por lo que “... en tales
circunstancias resulta plenamente aconsejable evitar la atomización de la
representación sindical (y empresarial) abriéndola a cualesquiera otras organizaciones
distintas de las de mayor representatividad ( STC 39/1986, de 31 de marzo).”
Tesis del
Ministerio Fiscal
Nuevamente la
Fiscalía apoya la pretensión de la parte recurrente y otra vez con apoyo en la
sentencia de 22 de octubre de 2012 (ahora sí correctamente citada). Este era su
parecer:
“Considera que se
trata de un órgano de trabajo para el desempeño de funciones de estudio
materializadas en la conclusión de informes preceptivos y definitivos para que otro
órgano administrativo emita resolución determinando la procedencia de aprobar
el correspondiente real decreto de reconocimiento de coeficientes reductores.
Afirma que la función de esa Comisión no vas más allá de la que sería la mera
defensa de los intereses de los trabajadores en determinados sectores de la actividad
laboral especialmente penosos, lo que viene a ser un estricto ejercicio de la
acción sindical en defensade las condiciones laborales amparada por la libertad
sindical que, por ello, no justificaría la composición restrictiva de la
Comisión. En suma, no existe un criterio objetivo y proporcionado que
justifique la exclusión de organizaciones sindicales con representatividad
mayoritaria en sectores de producción”.
Y nuevamente me
pregunto cómo se concreta esa “representatividad
mayoritaria”, más allá de la fijada en los arts. 6 y 7 de la LOLS, que no son
solo las de ámbito estatal y autonómico sino también las que lo sean en un
ámbito sectorial y funcional que también pueden ser debidamente acreditadas.
D) Tesis de la
sentencia. Desestimación
La Sala
desestimará este motivo del recurso, previo amplio repaso de la STC 63/2024
sobre el derecho de libertad sindical “y su conciliación con el principio de
promoción del hecho sindical.
A continuación, la
Sala recuerda cuales son los “rasgos característicos” de la comisión de
evaluación. Interesa destacar que
“d) Su composición
viene fijada por una norma con rango de ley -TRLGSS, art. 206.3-, y, en lo que
ahora interesa, en ella estarán integradas por las organizaciones sindicales
más representativas "a nivel estatal". El Real Decreto impugnado
sigue la previsión legal, y la Orden PJC/1146/2025, de 13 de octubre , cuantifica esa representación sindical,
fijándola en dos miembros de los ocho totales que la conforman. Esa
representación sindical es igual que la otorgada a las organizaciones
empresariales.
e) Es el
legislador el que ha fijado la composición de la comisión de evaluación y la
Disposición Adicional Segunda de la norma reglamentaria impugnada traslada esa
composición en aplicación expresa de la norma legal. Así, no estamos
tampoco aquí en un problema de vulneración del derecho fundamental de libertad sindical
por la norma reglamentaria, sino ante el efecto directo de una norma legal y su
posible repercusión en el derecho fundamental” (la negrita es mía)
Para la Sala,
“sumado el
carácter administrativo de la Comisión de Evaluación y su integración en la
estructura organizativa de la Administración laboral, hay que afirmar que
estamos ante un órgano de participación institucional llamado a tener un
papel importante en la defensa de los derechos de los trabajadores, desde
la perspectiva de la protección de la salud”, y pone el acento en dos
consideraciones sobre la Comisión y el informe que debe emitir
“... a) Que ese
informe tiene un alcance que supera el marco meramente sectorial de
representación pues, aunque la finalidad sea detectar ocupaciones o actividades
profesionales que deban ser tomadas en consideración, lo determinante es que
afecta a trabajadores de diferentes ramas y territorios con independencia de si
están o no afiliados a determinadas opciones sindicales. De esta manera, la
participación institucional tiene así un alcance general.
b) Que es
determinante que la función de la Comisión de Evaluación alcanza a informar
todos los procedimientos que puedan incoarse, sin que se contemple que su
composición varíe en función del colectivo concreto de trabajadores al que
pueda referirse la solicitud de inicio del procedimiento de aprobación de coeficientes
reductores de la edad de jubilación. Es evidente que en tales
circunstancias resulta plenamente aconsejable evitar la atomización de la
representación sindical que resultaría de abrir su composición a cualesquiera
otras organizaciones distintas de las de mayor representatividad a nivel
estatal. Además, por todo lo expuesto, esa previsión legal no puede calificarse
como ilógica o carente de razonabilidad” (la negrita es mía)
Y por todo ello la
Sala concluye, con acierto a mi parecer, que “... estamos así ante un criterio
-la mayor representatividad a nivel estatal- que no solo es objetivo y
constitucionalmente válido según reiterada doctrina jurisprudencial que queda
reseñada en esta sentencia, sino que, además, reúne los requisitos exigibles y,
singularmente, el de proporcionalidad, determinado especialmente por la
finalidad y efectos de la medida considerada. Además, no lesiona
anticipadamente ni impide la acción de los demás sindicatos pues su
participación en el procedimiento previo queda garantizada en el trámite
previsto en el artículo 13 de la norma reglamentaria impugnada...” (la negrita
es mía).
Buena lectura.
