1. En la sesiónplenaria del Consejo Económico y Social Europeo celebrada los días 16 y 17 de
julio se aprobó el Dictamen de iniciativa “La importancia de institucionalizar el
diálogo civil y social en los países candidatos y los países socios de la UE”,
aprobado por 187 votos a favor, 0 en contra y dos abstenciones.
El Dictamen ha sido
publicado en el Diario Oficial de la UE, C, el 28 de octubre
No es, desde luego, la primera vez que el CESE aborda
esta temática, y más concretamente, por lo que respecta al diálogo social,
objeto de esta entrada, ya que algo más de dos años antes, el 27 de abril de
2023 había aprobado el Dictamen “sobre la «Propuesta de Recomendación del
Consejo sobre el refuerzo del diálogo social en la Unión Europea» y sobre la
«Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité
Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre Reforzar el
diálogo social en la Unión Europea: aprovechar todo su potencial para gestionar
unas transiciones justas» , en aquella ocasión con más divergencia de pareceres
entre sus miembros, ya que fue aprobado por 179 votos a favor, 52 en contra, y
17 abstenciones.
En dicho Dictamen encontrarán todas las personas interesadas
referencias a anteriores Dictámenes en los que el CESE aborda y subraya la
importancia del diálogo social, entre ellos
- Dictamen “El diálogo social para la innovación en la economía
digital”, aprobado en sesión plenaria del 23 de enero de 2019
- Dictamen “El diálogo social como pilar importante de la
sostenibilidad económica y la resiliencia de las economías, teniendo en cuenta
la influencia del intenso debate público en los Estados miembros”, aprobado en
sesión plenaria del 29 de octubre de 2020
2. Me detengo en primer lugar, con brevedad, en el
Dictamen del 27 de abril de 2023, para subrayar la importancia del diálogo
social como eje central de las políticas con contenido muy especialmente laboral
y social en el seno de la UE y de sus Estados miembros.
Para el CESE, el diálogo social a escala nacional y
europea “desempeña un papel clave en la elaboración de políticas económicas,
laborales y sociales que promuevan la convergencia al alza de las condiciones
de vida y trabajo en todos los Estados miembros. El CESE coincide plenamente en
que el diálogo social puede ser un instrumento beneficioso para impulsar la
resiliencia económica y social, la competitividad y el crecimiento sostenible e
integrador”.
Ahora bien, “los resultados positivos del diálogo
social no deben darse por sentados, ya que el diálogo social no puede
considerarse simplemente un instrumento que pueda aplicarse”, y por ello pide a
la Comisión Europea que examine “los modelos nacionales, regionales y
sectoriales que hayan tenido éxito y analizar la razón de ese éxito”.
En una manifestación que enlaza directamente con el
texto aprobado el 17 de julio, el CESE diferencia claramente el diálogo social
y el diálogo civil, explicando que
“el papel específico de las organizaciones de
interlocutores sociales debe gozar de pleno reconocimiento y respeto en las
estructuras y procesos de diálogo social, al tiempo que se reconoce que el
diálogo civil, en el que participa un conjunto más amplio de partes interesadas
sobre una gama más extensa de temas, es un proceso independiente. Esta
distinción también debe hacerse al apoyar el desarrollo de las capacidades de
los interlocutores sociales y la sociedad civil en general”.
En relación con esta diferenciación entre ambas
modalidades de diálogo, cabe resaltar que se presentaron varias enmiendas que pretendían
acercar mucho mas las funciones y competencias de ambas, siendo todas ellas
rechazadas. Un ejemplo bien significativo de esta pretensión era esta enmienda
“Como se indica en la
Recomendación, el papel específico de las organizaciones de interlocutores
sociales debe gozar de pleno reconocimiento y respeto en las estructuras y
procesos de diálogo social, al tiempo que se reconoce que el diálogo civil, en
el que participa un conjunto más amplio de partes interesadas sobre una gama
más extensa de temas, es un proceso independiente. El CESE subraya
la necesidad de una cooperación y un intercambio de puntos de vista entre los
participantes en el diálogo social y civil, ya que los principales
representantes de los intereses de numerosos grupos sociales no son los
interlocutores sociales, sino otras organizaciones de la sociedad civil. Por lo
tanto, es necesario evitar situaciones en las que se celebren acuerdos entre
los interlocutores sociales sin tener en cuenta los puntos de vista y los
argumentos de otras organizaciones de la sociedad civil, que representan a los
ciudadanos europeos y tienen un impacto significativo en su vida”. (la negrita
en el texto original)
Su justificación era “subrayar que, a la hora de llevar a cabo el diálogo
social, deben tenerse en cuenta los intereses de otros grupos que no estén
«cubiertos» claramente por los interlocutores sociales, sino representados en
su mayoría por otras organizaciones de la sociedad civil”. Fue rechazada por 79
votos a favor, 157 en contra y 7 abstenciones.
En fin, del citado Dictamen hay dos conclusiones que
me parecen especialmente relevantes, y cuya importancia ya puse de manifiesto
en una entrada anterior, titulada “La presidencia española de la UE y el
desarrollo del Pilar Europeo de Derechos Sociales. Sobre la importancia de los
Dictámenes del Comité Económico y Social Europeo”
“El CESE acoge con satisfacción el hecho de que la
Recomendación pretenda mejorar el diálogo social tripartito tanto a nivel
europeo como nacional, si bien observa que en algunos Estados miembros la
dimensión tripartita del diálogo social es más formalista que significativa. El
CESE considera que el establecimiento de un marco común eficaz, que deberá
aplicarse a nivel nacional para la participación de los interlocutores
sociales, podría contribuir a garantizar la celebración de consultas eficaces y
de calidad con los interlocutores sociales nacionales. Los Estados miembros
también deberían tener la obligación de adjuntar el resultado de las consultas
con los interlocutores sociales a los planes nacionales de reformas e
inversiones. Si no se lleva a cabo una participación significativa, la Comisión
debería tomar medidas.
El CESE expresa su preocupación por la situación poco
clara en lo que se refiere a la aplicación de los acuerdos con los
interlocutores sociales mediante directivas del Consejo. Sin claridad,
transparencia y previsibilidad, es probable que la amplia discrecionalidad de
la Comisión Europea en esta materia tenga la consecuencia no deseada de
disuadir a los interlocutores sociales de negociar este tipo de acuerdos. El
CESE reitera su llamamiento a la Comisión para que debata esta cuestión con los
interlocutores sociales”.
3. ¿Qué cabe destacar a mi parecer del Dictamen sobre
la importancia de institucionalizar el diálogo civil y social en los países
candidatos y los países socios de la UE?
En primer lugar, y yendo al apartado “conclusiones y
recomendaciones”, la concreción de los objetivos específicos que debe perseguir
tal institucionalización. Destaco tres de ellos, en los que se presta especial
atención al diálogo social, fundamentalmente el tercero y con carácter
diferenciado del diálogo civil:
“La existencia de un marco legislativo exhaustivo y
propicio que garantice la participación efectiva de las organizaciones de la
sociedad civil, los interlocutores sociales y otras partes interesadas
pertinentes en la formulación, la aplicación, el seguimiento y la evaluación
del trabajo legislativo y político. Ese marco debe ser conforme a las normas de
la UE en materia de inclusividad, transparencia y rendición de cuentas, así
como a las establecidas por las Naciones Unidas, en particular en el marco del
Objetivo de Desarrollo Sostenible 16.
Adaptar la configuración institucional del diálogo
civil y social en los países candidatos a los principios, las normas y las
buenas prácticas de la Unión Europea y favorecer esa adaptación en los países
socios, tomando como referencia al CESE. Tanto el diálogo civil como el diálogo
social deben contar con recursos adecuados y unos marcos reguladores nacionales
que garanticen su funcionamiento efectivo y su convergencia a la hora de
garantizar un diálogo permanente entre el Estado y la sociedad.
Promover un diálogo tripartito genuino y estructurado
entre gobiernos, sindicatos y organizaciones patronales para fomentar la
cooperación en ámbitos clave como el empleo, los derechos laborales, la
negociación colectiva, el desarrollo regional, la educación y las estrategias
de transición justa (la negrita es mía)”
A los efectos de alcanzar estos objetivos mencionados,
y los demás recogidos en el Dictamen, el CESE recomienda llevar a cabo algunas “acciones
preliminares concretas”, entre las que destaco, en un muy cuidado equilibrio
entre ambas modalidades de diálogo, y supongo que para poder alcanzar la unanimidad
de sus miembros en la aprobación del Dictamen (recuerdo que hubo solo dos
abstenciones), que el CESE propone que
“Las instituciones pertinentes de la Unión Europea
pueden defender, en sus relaciones con los países candidatos y países socios,
la importancia de que la sociedad civil organizada se implique y participe de
forma efectiva en los procesos de negociación, de manera transparente e
inclusiva, y contribuir también con ello a reforzar el papel de los comités
consultivos mixtos, las plataformas de la sociedad civil o los grupos
consultivos internos, que son las estructuras consultivas de la sociedad civil
que existen y funcionan sobre la base de los acuerdos de asociación o los
tratados comerciales de la UE con diversos Estados vecinos o de otras regiones
del mundo.
Prever un proceso de seguimiento que permita al CESE y
a otras partes interesadas de la sociedad civil supervisar los resultados del
diálogo social y civil institucional a lo largo de todo el ciclo de elaboración
de la normativa y las políticas públicas, y formular recomendaciones cuando sea
necesario.
Integrar el diálogo civil y social como condición en
las negociaciones de adhesión a la UE y en los programas de cooperación, especialmente
en lo que se refiere al cumplimiento de los artículos 151 a 155 del Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) en lo que respecta a la política
social y la consulta a las partes interesadas” (la negrita es mía).
Y, sin duda alguna a mi parecer, el cuidado equilibrio
que aparece en gran parte del Dictamen sobre la importancia de las dos
modalidades de diálogo, se plasma en esta conclusión:
“El CESE recomienda que tanto los interlocutores
sociales como las organizaciones de la sociedad civil sean miembros de los
consejos económicos y sociales (CES). En los Estados en los que solo los
interlocutores sociales participan en los trabajos del CES existente, deben
establecerse otros canales o plataformas para el diálogo civil” (la negrita
es mía).
4. El Dictamen, además de las ya citadas “conclusiones
y recomendaciones”, consta de un “contexto general”, “observaciones generales”,
y “observaciones particulares”, en las que se desarrollan más ampliamente las
primeras enumeradas.
La importancia del diálogo social se subraya, y no es
poco significativo a mi parecer, en primer lugar, recordando que se regula de
manera institucionalizada a escala europea.
“El diálogo social institucionalizado a escala europea
se regía jurídicamente por la firma de los Tratados de Roma, el 25 de marzo de
1957, por parte de los Estados fundadores de la Comunidad Económica Europea”,
ya que “ese mismo año, como consecuencia de esos Tratados, se instauró el CESE,
el principal órgano consultivo europeo, cuyo objetivo era servir de puente
entre las instituciones comunitarias y la sociedad civil organizada”, y que en
el marco normativo vigente, “en el Título X del Tratado (Política Social), los
artículos 151 a 155 contienen referencias al diálogo social y civil y a la
consulta al CESE. Por poner un ejemplo, el artículo 152 dice así: «La Unión
reconocerá y promoverá el papel de los interlocutores sociales en su ámbito,
teniendo en cuenta la diversidad de los sistemas nacionales. Facilitará el
diálogo entre ellos, dentro del respeto de su autonomía”.
El CESE acude a la definición de la OIT sobre el
diálogo social, que nos dice que incluye
“... todos los
tipos de negociación, consulta o intercambio de información entre los
representantes de los gobiernos, las organizaciones patronales y los sindicatos
sobre cuestiones de interés común relacionadas con la política económica o
social. Puede existir como un proceso tripartito, en el que los gobiernos
constituyen una parte, o puede consistir en relaciones bipartitas entre los
trabajadores y los directivos. El diálogo social desempeña un papel fundamental
a la hora de influir en las políticas económicas, laborales y sociales y
promover la convergencia en las condiciones de vida y de trabajo. El proceso de
negociación colectiva es una herramienta esencial del diálogo social que tiene
por objeto garantizar unas condiciones de trabajo dignas y la justicia en el
lugar de trabajo”.
En relación justamente con la OIT cabe hacer referencia
al Informe, publicado el 24 de octubre, que aparece como segundo punto del
orden del día de la 355ª reunión del Consejo de Administración de la OIT, que
tendrá lugar del 17 al 27 de noviembre, que lleva por título “Identificar losretos que se presentan en la aplicación del principio de no discriminación enel mundo del trabajo y las políticas que pueden adoptarse para dar respuesta aesos retos” , que dedica un apartado a subrayar la importancia de fortalecer el diálogo social y el papel de
los interlocutores sociales, en el que subraya que
“Las organizaciones de empleadores y de
trabajadores desempeñan un papel activo en la promoción de la igualdad de
oportunidades y de trato en el trabajo. Mediante el diálogo social, incluida la
negociación colectiva, participan en la formulación de las políticas y los
marcos jurídicos nacionales, así como las políticas y prácticas en los lugares
de trabajo, e influyen para impulsar cambios en las normas y actitudes sociales
que sustentan los comportamientos discriminatorios. Muchas organizaciones
han establecido políticas, estructuras y programas internos para promover la
igualdad y la no discriminación, tanto en sus propias instituciones como
mediante los servicios que prestan a sus afiliados. En años más recientes,
algunos interlocutores sociales han adoptado medidas y emprendido iniciativas
sobre la igualdad de género, la inclusión de la discapacidad y la
discriminación racial, y también han reconocido la necesidad de combatir la
discriminación basada en la orientación sexual y la identidad de género” (la
negrita es mía).
5. Entre las observaciones generales, el CESE insiste
una vez en la diferenciación entre ambas modalidades de diálogo, que
ciertamente no excluye su posible complementariedad entre ambos en determinados
supuestos y ocasiones. Para el CESE
“(es clara) la distinción entre el diálogo social, que
está consagrado en los artículos 151 a 155 del TFUE y cuenta con la
participación de los interlocutores sociales (organizaciones patronales y
sindicatos), y el diálogo civil, tal como se configura en el artículo 11 del
Tratado de la Unión Europea (TUE), que incluye a actores más amplios de la
sociedad civil organizada. Estas dos
formas de diálogo son complementarias pero distintas en cuanto a la finalidad,
los actores y los marcos institucionales” (la negrita es mía).
La importancia de institucionalizar ambas modalidades
de diálogo, y con la participación de representantes de organizaciones
sindicales y empresariales, así como de instituciones de la sociedad civil, en
un Consejo Económico y Social como el CESE, debería ser muy útil por cuanto
todos sus miembros se beneficiarían, así lo cree el CESE, de
“la consulta obligatoria, en los ámbitos
especializados previstos por la ley, sobre proyectos de actos normativos
iniciados por el Gobierno, así como sobre iniciativas legislativas de los
diputados;
la elaboración, a petición del Gobierno, del
Parlamento o por iniciativa propia, de análisis o estudios sobre las realidades
económicas, sociales y medioambientales, para la cual los gobiernos deberían
facilitar apoyo administrativo y económico;
la información remitida al Gobierno o al Parlamento
sobre la aparición de fenómenos económicos y sociales que requieran la
elaboración de nuevos actos normativos o la modificación de los vigentes”.
6. En fin, en el apartado de observaciones
particulares, el CESE llama a la “flexibilidad organizativa”, sosteniendo que
tal institucionalización
“puede llevarse a cabo en diversas estructuras
organizativas, respetando las particularidades de cada Estado y teniendo en
cuenta los intereses y aspiraciones de las organizaciones de la sociedad civil
y los interlocutores sociales, pero tomando en consideración al mismo tiempo
las buenas prácticas a escala europea e internacional en este ámbito”
Valora que, ya sean los nuevos Consejos, u otras
formas de diálogo social y civil, siempre que sean institucionalizadas,
“contribuyen significativamente a reforzar el modelo
de gobernanza y democracia participativa, y desempeñan un papel fundamental en
la promoción de un desarrollo socioeconómico sostenible, equitativo e inclusivo”.
Nuevamente se resalta la diferencia entre ambas
modalidades de diálogo, algo en lo que vengo insistiendo durante toda esta
presente entrada. Esta diferenciación queda claramente reflejada y concretada
en este apartado:
“El diálogo social, especialmente en su forma
tripartita, implica una interacción estructurada entre los gobiernos, las
organizaciones patronales y los sindicatos, y se centra principalmente en el
mercado laboral, las condiciones de trabajo y las políticas económicas. Por el
contrario, el diálogo civil abarca una serie más amplia de agentes y en él las
organizaciones de la sociedad civil toman parte en un proceso de gobernanza
participativa junto a otras tres partes interesadas clave: las autoridades públicas,
las instituciones políticas y, en algunos casos, los agentes económicos y
sociales. Aunque son distintas, estas dos formas de diálogo son
complementarias y representan pilares esenciales de la legitimidad democrática
y la elaboración de políticas inclusivas en la UE” (la negrita es mía).
No menos importante, y supongo que aprendiendo de los
problemas planteados en algunos Estados miembros sobre los criterios de
representatividad para formar parte de los Consejos, el CESE recomienda que los
países candidatos y los países socios
“establezcan criterios claros y transparentes para la
selección de representantes en el diálogo civil y social, entre ellos
mecanismos de rotación, medidas de rendición de cuentas pública y evaluaciones
periódicas de la representatividad, con el fin de garantizar la legitimidad, la
credibilidad y la diversidad”.
7. Por último, y desde luego no menos importante, el
CESE formula una clara precisión sobre la distinción entre la actividad de un
organismo como este y las negociaciones y posibles acuerdos entre los
respectivos gobiernos y las organizaciones sindicales y empresariales. Así lo
expone:
“El CESE hace hincapié en que la
institucionalización del diálogo civil y social en forma de consejos económicos
y sociales en los países candidatos y países socios no sustituye al diálogo
social tripartito entre gobiernos, empresarios y sindicatos en el mercado
laboral (en lo que respecta a los salarios y las condiciones de trabajo) que se
lleva a cabo en forma de comités o consejos de diálogo social tripartitos a
escala territorial y nacional” (la negrita es mía).
Buena lectura
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