1. Es objeto de
anotación en esta entrada del blog la sentencia dictada por la Sala Contencioso-Administrativa
del Tribunal Supremo el 29 de septiembre, de la que fue ponente el magistrado
Juan Pedro Quintana.
La resolución
judicial desestima el recurso de casación interpuesto por la Abogacía del
Estado contra la sentencia dictada por la Sala C-A del Tribunal
Superior de Justicia de Madrid el 10 de marzo de 2022, de la que fue ponente el
magistrado Ignacio del Riego, cuyo fallo fue el siguiente:
Estimación parcial
del recurso c-a interpuesto por el Sindicato Profesional de Policía “ frente a la desestimación tácita por silencio
de la solicitud dirigida al Director General de la Policía, para que se le
facilite ... , la ocupación de todos los puestos de trabajo del Catálogo de
Puestos de Trabajo de la Policía Nacional, indicando si están ocupados con
carácter definitivo, en comisión de servicios o mediante otro sistema de
provisión o, en su caso si están vacantes, y con anulación de la misma,
declarar el derecho de la parte a obtener la referida información en la forma
establecida en el Fundamento Séptimo..”.
El amplio resumen
oficial de la sentencia, que ya permite tener un buen conocimiento del conflicto
y del fallo, es el siguiente:
“Sentencia
desestimatoria. La cuestión casacional versa sobre determinar si el ejercicio
del derecho de la acción sindical por parte de un sindicato de policía,
concretado en la solicitud de acceso a los datos del Catálogo de la Policía
Nacional, puede ser limitado aplicando las previsiones del artículo 14.1. d) y
e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno, y esta Sala da una respuesta negativa. No
puede ser limitado aplicando las previsiones del artículo 14.1.a), d) y e) de
la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información
pública y buen gobierno. Se identifican las normas jurídicas que, entre otros,
son objeto de interpretación: el artículo 91 de la Ley Orgánica 9/2015, de 28
de julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional, y el artículo 14 de la
Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información
pública y buen gobierno”.
El mucho más
escueto resumen de la sentencia del TSJ es este:
“Derecho a la
libertad sindical en su vertiente de derecho a la información. Información
sobre cobertura de puestos de trabajo. Límites del acceso a la información”.
El especial
interés de la sentencia radica, una vez más, en los límites que pueden existir
para el acceso público a determinada información, que en esta ocasión coincide
con el ejercicio del derecho fundamental de libertad sindical, en su vertiente
de acción sindical, y las (restrictivas) limitaciones que pueden establecerse
al mismo por prevalencia de otros intereses superiores.
2. El litigio
encuentra su origen en sede judicial con la presentación de demanda por parte
del SPP contra la desestimación tácita de la petición enunciada con
anterioridad, dirigida al Director General de la Policía, presentada el 26 de
septiembre de 2019. Conocemos los términos de su petición en el fundamento de
derecho primero de la sentencia del TSJ
“... que se
facilitara una vez cada seis meses, la ocupación de los puestos recogidos en el
Catálogo de Puestos de Trabajo de la Dirección General de la Policía, y, si los
mismos estaban cubiertos de forma definitiva, en comisión de servicios, vacantes
o en otra forma de adscripción, al objeto de poder desarrollar la labor que por
Ley tiene encomendado el Sindicato Profesional de Policía de representar a sus
afiliados y defender sus derechos. Dicho escrito no fue contestado.
La petición se
realiza dentro de los derechos atribuidos por la legislación a los
representantes de los trabajadores para la defensa de sus intereses legítimos.
La información
referida al Catálogo de Puestos de Trabajo de la Dirección General de la
Policía, con o sin identificación de empleados o funcionarios públicos se
consideran datos identificativos relacionados con la organización,
funcionamiento o actividad pública del órgano, conforme al artículo 15 de la
Ley, 19/2013, y salvo que en el caso concreto prevalezca la protección de datos
personales u otros derechos de interés público, procede el acceso a la
información.
Añadía que no
procede acoger la argumentación de contrario de que se compromete la seguridad
pública, pues únicamente se solicita conocer cómo están ocupados los puestos de
trabajo de la Policía Nacional (si están en propiedad, si están en comisión de
servicio o están en otra adscripción), no se solicitan ni nombres, ni
retribuciones ni ningún dato que pueda estar recogido como secreto o de
carácter personal. El Catálogo de Puestos de Trabajo se encuentra publicado en
intranet, y lo pueden consultar todos los funcionarios pertenecientes al Cuerpo
de Policía Nacional. La Administración puede imponer límites razonables y
motivados, pero no es posible sostener es que la información relacionada con el
catálogo depuestos de trabajo y su argumentación deba ser excluida.
En cuanto a que la
información pueda obtenerse por otros cauces, este Sindicato ha realizado
numerosos requerimientos por escrito a la División de Personal de la Dirección
General de la Policía, al Consejo de Policía, y a otras instancias, no siendo
atendido en ninguna ocasión.
El silencio de la
Administración solo busca mantener de manera ilegal y arbitraria numerosas
comisiones de servicios, por tiempo indeterminado superando el tiempo que por
Ley puede estar un funcionario en comisión de servicios, y realizando la
ocupación de puestos de trabajo en auténtico fraude de ley. En los últimos años
la Dirección General de la Policía ha otorgado comisiones de servicios y
adscripciones provisionales de puestos de trabajo, de forma absolutamente
discrecional y sin que concurran las causas previstas para ello en el Real Decreto
364/1995, de 10 de Marzo, que aprobó el Reglamento General de Ingreso del
Personal al Servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de
Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la
Administración General del Estado, ni en el Real Decreto 997/1989, de 28 de
Julio, por el que se aprobó el Reglamento de Provisión de Puestos de Trabajo de
la Dirección General de la Policía”.
Tras conocer los argumentos,
formales y sustantivos o de fondo, de la Abogacía del Estado para oponerse a la
pretensión del SPP, recogidos en el fundamento de derecho segundo, la Sala
entra a resolver el conflicto en el fundamento de derecho tercero, remitiéndose
en primer lugar a su sentencia de 18 de junio de 2020, de la que fue ponente
la magistrada Paloma Santiago, y que transcribe muy ampliamente, en la que
encontramos un muy detallado recordatorio de la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional y del TS sobre el “derecho-deber de información” como “medio
idóneo para el ejercicio de la libertad sindical”, es decir que “la disposición
de información sobre asuntos laborales y condiciones de trabajo constituye un
medio imprescindible para que los Sindicatos ejerzan su actividad y, como el
derecho a la información forma parte del derecho Constitucional a la Libertad
Sindical, consagrado en el artículo 28.1 de laLex Prima..”.
Tratándose de un caso sustancialmente semejante al ahora
examinado, la citada sentencia concluyó que
“la información que el Sindicato solicitó se le proporcionara
presentaba, a priori, un interés evidente para el Sindicato solicitante de la
información y para sus componentes, que no se les puede sustraer entre otras
razones porque el derecho de obtener información en materia de "política
de personal" comprende, como es obvio, a la acción o actividad
administrativa de gobierno en materia de personal, integrando en su seno a todo
él, cualquiera que sea la naturaleza de la relación que le une con la
Administración Pública”.
La sentencia dictada
en este litigio ahora examinado también recordaba la dictada el 23 de diciembrede 2020 , de la que fue ponente el magistrado
José María Segura, en la que,
remitiéndose a la Ley 19/2013 de 9 de diciembre, exponía, remitiéndose a su vez
a la jurisprudencia del TS, que
“- La formulación
amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la
información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva,
tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de
la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que
aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que
supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a
la información.
- Solo son
aceptables las limitaciones que resulten justificadas y proporcionadas.
- La posibilidad
de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad
discrecional de la Administración y solo resulta posible cuando concurra uno de
los supuestos legalmente establecido, que aparezca debidamente acreditado por
quien lo invoca y resulte proporcionado y limitado por su objeto y finalidad.
- La aplicación de
los límites al acceso a la información requiere su justificación expresa y
detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la
restricción establecida”.
Y consideraba justificada
la petición sindical por cuanto “...la razón dada para justificar la negativa a
facilitar la información, es decir, que los vehículos son utilizados para
operaciones policiales, no se ajusta a la realidad. Por ello, facilitar la
información solicitada, consistente en determinar el lugar y las cantidades de
repostaje de combustible de estos vehículos, no tiene porqué generar ningún
perjuicio, al menos no al mencionado en la resolución, que lo pone en relación
con el éxito de tales investigaciones”.
Tras subrayar que
la Administración objetaba, en defensa de su negativa a facilitar la información
solicitada por el SPP que ello “podría comprometer la seguridad pública o la
prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o
disciplinarios”, acepta parcialmente esta tesis, sólo para “dos supuestos
citados por la Administración y reproducidos por el Sr. Letrado del Estado, del
área funcional de Información (antiterrorismo) y Unidades cuya finalidad
específica sea la de la lucha contrala delincuencia organizada”, y acepta el
resto de la pretensión de la parte demandante, salvo en la petición de recibir
información actualizada cada seis meses, por la sobrecarga de trabajo que
supondría para la Administración.
En definitiva, la
estimación parcial de la pretensión de la demandante se recogerá en estos
términos:
“La información se
referirá a las distintas Unidades y plantillas de la Policía Nacional, de toda
índole, que estén incluidas en el Catálogo de Puestos de Trabajo de la Policía
Nacional, con exclusión de la Comisaría General de Información y de cualquier
otra Unidad cuya finalidad específica sea la de la lucha antiterrorista o
contra el crimen organizado.
La información
facilitada no incluirá dato alguno identificativo de los funcionarios que
ocupen en su caso los distintos puestos de trabajo, y se limitará a expresar,
con referencia al Catálogo, el número de vacantes en cada una de las
plantillas, así como el número de puestos ocupados por adscripción provisional
o por comisión de servicio, indicando para cada uno de estos dos supuestos la
fecha de nombramiento y de sus prórrogas en su caso”.
3. Contra la sentencia
de instancia se interpuso recurso de casación por la Abogacía del Estado,
siendo su tesis, expresada en el fundamento de derecho segundo de la sentencia
del TS, la que transcribo a continuación:
“La Abogacía del
Estado considera que debe anularse la prevalencia que establece el Tribunal a
quo del derecho a la información frente al riesgo que pueda suponer para la
seguridad pública la difusión de los efectivos disponibles en las distintas
Unidades en un momento concreto y determinado, invocando los límites establecidos
en el artículo 14.1.a), d) y e), y aduce los siguientes argumentos en sustento
de su pretensión casacional:
La cesión parcial
de la información acordada por el fallo recurrido sobre el Catálogo de Puestos
de Trabajo sería información sensible y restringida ya que con la misma tendría
acceso a la distribución territorial completa y pormenorizada de los efectivos
de la Policía Nacional en todo el territorio nacional y especialidades, aunque no
nominal. A su vez, se trataría de información completa desagregada por escalas
y categorías, tanto a nivel nacional, autonómico, provincial y local,
reflejándose la composición real de los efectivos de todos los organismos
centrales, jefaturas superiores de policías, comisarías provinciales, locales y
puestos fronterizos, información toda ella que con sencillos análisis podría
obtener tendencias, necesidades y planificación de distribución de los recursos
humanos de la Policía Nacional, con el riesgo que ello puede suponer para la seguridad.
Facilitar el
acceso al conjunto de los datos que solicitan, unidos a otros datos de acceso
público a funcionarios policiales a través de la Webpol, como pueden ser el
resultado de los distintos concursos generales o específicos de méritos, puede
conllevar riesgos para la operatividad y seguridad de los funcionarios, por
cuanto con un análisis de dichos datos y de la línea de tendencia del
comportamiento de los recursos humanos podrían detectarse posibles
vulnerabilidades en determinadas zonas geográficas del territorio nacional, en determinadas
plantillas, unidades o brigadas, dado el conocimiento y publicación del posible
déficit de funcionarios, así como de información acerca de cuántos funcionarios
ocupan destinos provisionales y en qué momento deben abandonar los mismos por
causa de las limitaciones temporales existentes al respecto.
El volumen de
efectivos que compone la plantilla policial en activo es un aspecto
directamente relacionado con la capacidad operativa de dicha unidad, y el
conocimiento de la capacidad operativa, de planificación o de respuesta puede
afectar directamente a la seguridad pública y a la seguridad de los
funcionarios, sobre todo en determinados puntos sensibles actuales de la
geografía española.
Además, hacer
siempre público y notorio las medidas temporales que toman los Órganos
Directivos dela Policía Nacional para afrontar las necesidades coyunturales y
temporales del servicio sería mostrar la respuesta en términos de potenciación
de medios humanos de las unidades o regiones policiales que se encuentran
afectadas por la incidencia o problemas específicos, lo que puede conllevar
severos riesgos para la seguridad pública y la prevención, investigación y
sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios”
El recurso fue
admitido a trámite por auto de 13 de julio de 2023, del que fue
ponente el magistrado Antonio Jesús Fonseca-Herrero, en esos términos:
“2º) Precisar que
las cuestiones en la que se entiende que existe interés casacional objetivo
para la formación de jurisprudencia, es que se determine si el ejercicio del
derecho de la acción sindical por parte de un sindicato de policía, concretado
en la solicitud de acceso a los datos del Catálogo de la Policía Nacional,
puede ser limitado aplicando las previsiones del artículo 14.1. d) y e) de la
Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información
pública y buen gobierno.
3º) Identificar
como preceptos que, en principio, serán objeto de interpretación, el artículo
91 de la Ley Orgánica9/2015, de 28 de julio, de Régimen de Personal de la
Policía Nacional, y el artículo 14 de la Ley 19/2013, de9 de diciembre, de
transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Todo ello, sin
perjuicio de que la sentencia pueda extenderse a otras cuestiones y normas
jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex
artículo 90.4 de la LJCA”.
En su oposición al
recurso, el SPP acogió lógicamente las tesis de la sentencia recurrida, defendió
que la información solicitada entraba “dentro de los límites razonables”, y que
era “no solo esencial para poder ofrecer información a los empleados públicos
que se la demandan, sean o no sus afiliados, sino que constituye un elemento
esencial e imprescindible para poder desempeñar su función sindical en defensa
y promoción de los intereses económicos y sociales que le son propios ( art. 7
CE) a través de los cauces legales, entre ellos, el que establece el art. 106.1
de la CE”.
Sobre los límites
de acceso a la información fijados por la Ley 19/2013, mantuvo que “La
Administración debería conceder acceso a la información referida al Catálogo de
Puestos de Trabajo de la Dirección General de la Policía, por tratarse de datos
identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad
pública del órgano, al no existir afectación relacionada con la protección de
datos personales u otros derechos de interés público”.
4. Tras recordar
los términos del auto por el que se admitió a trámite el recurso, la Sala pasa
en primer lugar una amplia y detallada revista al marco normativo y
jurisprudencial aplicable. A tal efecto, sobre el derecho de acceso a la información
pública, son transcritos el art. 42 de la Carta de Derechos Fundamentales de la
UE, el art. 2 de la Ley Orgánica 1/2008 de 30 de julio, por el que se autoriza
la ratificación por España del Tratado de Lisboa, el art. 105 b) de la
Constitución, y los arts. 13, 14 y 15 de la ya citada Ley 19/2013 de 9 de
diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno.
Más adelante,
sobre el derecho de sindicación y acción sindical en la policía nacional, es transcrito
el art. 91 de la Ley orgánica 9/2015 de 28 de julio, de régimen de personal de
la policía nacional.
Entra a continuación
la Sala en su recordatorio de jurisprudencia sobre la naturaleza del derecho de
acceso a la información pública, con cita de las sentencias del TC 164/2021 de4 de octubre , de la que fue ponente la magistrada
Encarnación Roca, y de varias del TS. Más adelante, y también con amplio
repertorio de su jurisprudencia, se refiere al carácter limitado del derecho de
acceso a la información pública: la aplicación proporcional y justificada de
sus límites. Por último, efectúa una síntesis muy detallada de la
jurisprudencia sobre el derecho constitucional a la información pública y su
desarrollo legal, de la que extraigo dos fragmentos que son a mi parecer de
directa aplicación al supuesto ahora analizado:
“El principio de
buena administración conduce también a una interpretación amplia y expansiva de
este derecho constitucional, que conlleva una interpretación restrictiva de los
límites oponibles al acceso a la información pública, con independencia de se
exija su aplicación justificada y proporcionada, como examinaremos más adelante.
... del principio
de buena administración deriva “una serie de derechos de los ciudadanos con plasmación
efectiva, y hemos precisado que no se trata, por tanto, de una mera fórmula
vacía de contenido, sino que se impone a las Administraciones públicas de
suerte que a dichos derechos sigue un correlativo elenco de deberes a estas
exigibles, entre los que se encuentran, desde luego, la transparencia y el
acceso a la información pública... En esta línea de amplio reconocimiento del
derecho de acceso, el artículo 16 de la LTAIBG prevé el acceso parcial a la
información cuando resulte de aplicación alguno de los límites del anterior
artículo 14, pero no afecte a la totalidad de la información, salvo que de ello
resulte una información distorsionada o que carezca de sentido”.
5. La aplicación
de todo el corpus jurisprudencial objeto de mención con anterioridad llevará a
la Sala a confirmar la sentencia del TSJ y desestimar, por consiguiente, el
recurso de casación interpuesto por la Administración del Estado.
Lo hará, tras recordar
que la cuestión a la que debe dar respuesta gira “... en torno al derecho de
acceso de un sindicato de policía a los datos del Catálogo de Puestos de
Trabajo de la Policía Nacional, con el alcance expresado en la sentencia
recurrida en este recurso de casación”, y volver a sintetizar la jurisprudencia
constitucional y del TS sobre el derecho de información de los sindicatos, que conceptúa,
muy correctamente a mi parecer, como “una manifestación del derecho fundamental
a la libertad sindical, reconocido en el artículo 28.1 de la Constitución
Española y desarrollado en la Ley Orgánica 11/1985,de 2 de agosto, de Libertad
Sindical (LOLS), que reconoce en su art. 2.1 d) «el derecho a la actividad
sindical», regulando su ejercicio dentro de la empresa en sus artículos 8 a 11,
pues la libertad sindical no solo comprende el derecho de constitución,
afiliación y actividad sindical, sino también el ejercicio de funciones
representativas y de defensa de los intereses de los trabajadores, lo que
incluye el acceso a la información relevante para el cumplimiento de esas
funciones como contenido adicional del mismo”, por lo que no puede sino coincidir con la tesis de la
sentencia de instancia de ser la disposición de información sobre asuntos
laborales y condiciones de trabajo “... un medio imprescindible para que los
sindicatos ejerzan su actividad, como se deduce del artículo 9 de la Ley
9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones
de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones
Públicas y del artículo10.3 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de Agosto, de
Libertad Sindical”.
Nuevamente con
referencias de apoyo a su propia jurisprudencia, el TS afirma que “... en principio y con carácter general, la
información solicitada sobre el Catálogo de Puestos de Trabajo de la Policía
Nacional se encuentra amparada por dicho precepto legal, con la única salvedad
de que prevalezca la protección de datos personales u otros derechos
constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la divulgación que
lo impida”, ya que “... no ha quedado justificado que la información
solicitada, concretamente el Catálogo de Puestos de Trabajo de la Policía
Nacional, con los limitados datos antes expresados relativos a los puestos
vacantes y ocupados por adscripción provisional o por comisión de servicio,
suponga riesgo alguno para la seguridad nacional y la seguridad pública o
dificulte o impida la prevención, investigación y sanción de los ilícitos
penales, administrativos o disciplinarios” Especial relevancia, enfatiza una
vez más la Sala, el interés público del sindicato demandante, al ponderarse los
intereses en conflicto, ya que se pide acceder a la información, “como
proyección esencial de su derecho constitucional a la libertad sindical (
artículos 7 y 28.1 de la Constitución Española), imprescindible para el ejercicio
efectivo de la acción sindical, que incluye la defensa de los intereses de sus
afiliados”.
6. Por todo lo
anteriormente expuesto, el TS da respuesta a la cuestión de interés casacional
en los siguientes términos:
“... El ejercicio del derecho de la acción sindical
por parte de un sindicato de policía, concretado en la solicitud de acceso a
los datos del Catálogo de Puestos de Trabajo de la Policía Nacional, con el
alcance expresado en la sentencia de instancia, no puede ser limitado aplicando
las previsiones del artículo 14.1.a), d) y e) de la Ley19/2013, de 9 de
diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
La información
respecto de la que se reconoce por la sentencia de instancia el derecho de
acceso al sindicato de policía no incluye dato alguno identificativo de los
funcionarios que ocupen, en su caso, los distintos puestos de trabajo y se
limita a la expresión, con referencia al Catálogo, del número de vacantes en
cada una de las plantillas y de puestos ocupados por adscripción provisional o
por comisión de servicio, indicando para cada uno de estos dos supuestos la
fecha de nombramiento y de sus prórrogas, en su caso. Esta información se refiere
a las distintas Unidades y plantillas de la Policía Nacional, de toda índole,
que estén incluidas en el Catálogo de Puestos de Trabajo de la Policía
Nacional, con exclusión de la Comisaría General de Información y de cualquier
otra Unidad cuya finalidad específica sea la de la lucha antiterrorista o
contra el crimen organizado”.
Buena lectura.
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