1. Es objeto de anotación
en esta entrada de blog la sentencia dictada por la Sala octava del Tribunal deJusticia de la Unión Europea el 8 de diciembre (asunto C-731/21) , con ocasión de la petición de decisión
prejudicial, planteada al amparo del art. 267 del Tratado de funcionamiento de
la UE, por el Tribunal de Casación de Luxemburgo. Mediante resolución de 25 de
noviembre de 2021.
El litigio versa
sobre la interpretación de los arts. 18, 45 y 48 del TFUE, y del art. 7.2 del Reglamento
(UE) núm. 492/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo de 5 de abril de 2011,
relativo a la libre circulación de trabajadores (modificado en 2016), y se
plantea con ocasión de un litigio entre
un ciudadano de nacionalidad francesa y la Caja Nacional de Seguros de Pensiones
de Luxemburgo por la negativa de esta a la concesión a aquel de una pensión de
supervivencia tras el fallecimiento de su pareja de hecho.
El resumen oficial
de la sentencia, que fue juzgada sin conclusiones del abogado general, es el
siguiente: “Procedimiento prejudicial — Libre circulación de personas —
Artículo 45 TFUE — Trabajadores — Reglamento (UE) n.º 492/2011 — Artículo 7,
apartados 1 y 2 — Igualdad de trato — Ventajas sociales — Pensión de
supervivencia — Miembros de una unión de hecho — Normativa nacional que
supedita la concesión de una pensión de supervivencia a la inscripción en el
registro nacional de una unión de hecho válidamente constituida e inscrita en
otro Estado miembro”.
En la cuentaoficial de la red social twitter del TJUE, la síntesis de la sentencia es esta:
“Los trabajadores transfronterizos no están obligados a haber registrado en
Luxemburgo una unión civil (PACS) que se haya celebrado en otro Estado miembro
#supervivientespensión”
Un amplio resumen
de la sentencia, en lengua francesa, puede consultarse en este enlace
2. El litigio
encuentra su origen en la formalización de una unión de hecho por dos
ciudadanos de nacionalidad francesa ante el Tribunal de Distrito de la ciudad
de Metz, siendo relevante que ambos trabajaban en Luxemburgo. Tras el
fallecimiento de una de ellos, fue solicitada por su pareja la pensión de supervivencia,
siendo denegada tal petición por la Caja Nacional de Seguro de pensiones
luxemburguesa debido a que (apartado 20) “al no haberse registrado la unión de
hecho inscrita en Francia en el Registro Civil luxemburgués en vida de las dos
partes contratantes, no era oponible a terceros”. El recurso interpuesto contra
tal decisión fue desestimado por el Consejo Arbitral de la Seguridad Social,
corriendo igual suerte el interpuesto con posterioridad ante el Consejo
Superior de la Seguridad Social.
Finalmente, la
parte demandante interpuso recurso de casación, en el que alegó la vulneración
de los art. 18 y 45 del TFUE y el art. 7.2 del Reglamento núm. 492/2011,
argumentando que no se respetaba la prohibición por razón de nacionalidad y el
derecho a la libre circulación de trabajadores
Para el TS
luxemburgués, si bien la normativa aplicable no crea una discriminación directa
entre ciudadanos luxemburgueses y de otros Estados miembros de la Unión, sí se
plantea si puede darse una discriminación indirecta al poder afectar más la
norma que obliga a la inscripción en el registro civil nacional a quienes ya
han formalizado la unión en otro Estado miembros, y más exactamente “a los trabajadores fronterizos, a saber, los trabajadores
que ejercen su actividad profesional en Luxemburgo pero residen en algún país
limítrofe”, por lo que decidió elevar esta cuestión prejudicial.
«¿Se opone el
Derecho de la Unión Europea, en particular los artículos 18 TFUE, 45 TFUE y 48
TFUE y el artículo 7, apartado 2, del Reglamento [n.º 492/2011], a las
disposiciones del Derecho de un Estado miembro, como los artículos 195 del
[Código de la Seguridad Social] y los artículos 3, 4 y 4 1 de la [Ley de 9 de
julio de 2004], que supeditan la concesión, al miembro supérstite de una unión
de hecho válidamente celebrada e inscrita en el Estado miembro de origen, de
una pensión de supervivencia, devengada en virtud del ejercicio en el Estado
miembro de acogida de una actividad profesional por el miembro de la pareja
fallecido, al requisito de la inscripción de la unión de hecho en un registro
llevado por dicho Estado miembro con el fin de comprobar el cumplimiento de los
requisitos de fondo exigidos por la ley de ese Estado miembro para reconocer
una unión de hecho y garantizar la oponibilidad a terceros de esta, mientras
que la concesión de una pensión de supervivencia al miembro supérstite de una
unión de hecho celebrada en el Estado miembro de acogida está supeditada al
único requisito de que la unión de hecho haya sido válidamente celebrada e inscrita
en dicho Estado?»
3. El TJUE pasa
primeramente revista a la normativa europea y estatal aplicable.
De la primera, son
referenciados el art.3.1 e) del Reglamento (CE) n.º 883/2004 del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los
sistemas de seguridad social (modificado) que regula su campo de aplicación
material, dispone que se aplicará a las legislaciones de seguridad social
relacionadas con las prestaciones por supervivencia. Por su parte, el art. 4
versa sobre el principio de igualdad de trato, salvo expresa disposición en
contrario del Reglamento, mientras que el art. 5 trata sobre la asimilación de
prestaciones, ingresos, hechos o acontecimientos, disponiendo que “salvo
disposición en contrario del presente Reglamento y habida cuenta de las
disposiciones particulares de aplicación establecidas: b) si, en virtud de la
legislación del Estado miembro competente, se atribuyen efectos jurídicos a la
concurrencia de determinados hechos o acontecimientos, dicho Estado tendrá en
cuenta hechos o acontecimientos semejantes que guarden relación y hayan
ocurrido en otro Estado miembro como si hubieran ocurrido en su propio territorio”.
También es
referenciado el art. 7, apartados 1 y 2, del Reglamento n.º 492/2011 que
establece el principio de igualdad de trato entre trabajadores de un Estado
miembro y los trabajadores nacionales en el ámbito de las condiciones de
trabajo, las ventajes sociales y fiscales.
Del Reglamento (UE)
2016/1104 del Consejo, de 24 de junio de 2016, por el que se establece una
cooperación reforzada en el ámbito de la competencia, la ley aplicable, el
reconocimiento y la ejecución de resoluciones en materia de efectos
patrimoniales de las uniones registradas, es objeto de mención el art. 1, ámbito
de aplicación, que excluye del mismo la
seguridad social.
Del Derecho
luxemburgués, se cita el Código de la Seguridad Social, art. 195, que regula
los requisitos para tener derecho a una pensión de supervivencia para el
cónyuge o miembro de la pareja “en el sentido del artículo 2 de la Ley de 9 de
julio de 2004 relativa a los efectos jurídicos de determinadas uniones de hecho
que sobreviva al beneficiario de una pensión de jubilación o de invalidez atribuida
en virtud del presente libro o a un afiliado...” Por su parte, el art. 196
regula los supuestos en los que no se tendrá derecho a dicha pensión de
supervivencia, así como también las excepciones a dicha exclusión.
De especial
importancia a los efectos de resolución del conflicto, es la citada Ley de 9 de
julio de 2004, que conceptúa como pareja o unión de hecho (art. 2) “una
comunidad de vida de dos personas de distinto o del mismo sexo, en lo sucesivo
denominadas “miembros de la pareja”, que convivan y que hayan realizado una
declaración de conformidad con el artículo 3 siguiente”. Dicho art. 3 regula
tal declaración para los miembros de la pareja “que deseen realizarla”, y
debiendo “comprobar” el encargado del Registro Civil si ambos miembros de la
pareja cumplen los requisitos establecidos en la norma, debiendo transmitir tal
declaración a la Fiscalía General para su conservación en el registro civil.
Por su parte, el art. 4 regula los requisitos que deben cumplir los dos
miembros de la pareja para su formalización conforme a derecho, siendo uno de
ello la residencia legal en Luxemburgo, pero solo aplicable a los ciudadanos no
comunitarios.
De especial
relevancia es el art. 4.1, que se refiere a la unión formalizada en el
extranjero, en cuyo caso sus miembros, siempre que cumplan los requisitos
regulados en el mismo precepto en la fecha de su celebración, “podrán
presentar” una solicitud ante la Fiscalía General para su inscripción en el
Registro Civil.
4. Al entrar en la
resolución del conflicto, el TJUE, en el ámbito de sus competencias, reformula
la cuestión prejudicial por considerar no aplicables los arts. 18 y 45 del
TFUE, el primero porque solo se aplica “cuando el Tratado no prevea normas
específicas que prohíban la discriminación”, siendo así que el principio de no
discriminación se concreta, en el ámbito de la libre circulación de los
trabajadores, en el artículo 45 TFUE y en el Reglamento n.º 492/2011, y por lo
que respecta al art. 48 su jurisprudencia ya ha concretado que “no tiene por
objeto formular una norma jurídica aplicable como tal, sino que constituye una
base jurídica para adoptar, en materia de seguridad social, las medidas
necesarias para el establecimiento de la libre circulación de los
trabajadores”.
La reformulación
queda así planteada en estos términos (apartado 30)
“... el órgano
jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 45 TFUE y el
artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.º 492/2011 deben interpretarse en el
sentido de que se oponen a una normativa de un Estado miembro de acogida que
establece que la concesión, al miembro supérstite de una unión de hecho
válidamente constituida e inscrita en otro Estado miembro, de una pensión de
supervivencia devengada por el ejercicio en el primer Estado miembro de una
actividad profesional por el miembro de la pareja fallecido, está supeditada al
requisito de la inscripción previa de la unión de hecho en un registro llevado
por dicho Estado”.
5. A partir de
aquí, el TJUE recuerda su consolidada jurisprudencia sobre el principio de
igualdad de trato recogido en los dos preceptos antes citados, con cita de
varias de sus sentencias anteriores, entre ellas la de 13 de marzo de 2019
(asunto C-437/17), a la que dediqué mi atención en la entrada “Diferencia en laduración del período vacacional que no supone discriminación por razón denacionalidad” .
Para el TJUE, la regla de igualdad de trato “prohíbe no solo las
discriminaciones manifiestas basadas en la nacionalidad, sino también cualquier
forma de discriminación encubierta que, aplicando otros criterios de
diferenciación, conduzca de hecho al mismo resultado”, y de ahí que una
disposición de Derecho nacional, pese a ser indistintamente aplicable en
función de la nacionalidad, “debe considerarse indirectamente discriminatoria
cuando, por su propia naturaleza, pueda afectar más a los trabajadores de otros
Estados miembros que a los trabajadores nacionales, con el consiguiente riesgo
de que perjudique particularmente a los primeros, a menos que esté justificada
objetivamente y sea proporcionada al objetivo perseguido”
Ya sabemos que las
uniones registradas en otros Estados deben cumplir un requisito que no se exige
a las formalizadas en Luxemburgo, por cuanto deben presentar una solicitud de
registro ante el Registro Civil y dirigida a la Fiscalía, mientras que en el
caso de una inscripción formalizada en Luxemburgo se lleva a cabo a instancia
del encargado de dicho registro, de forma automática. Hay consiguientemente una
desigualdad de trato que se basa indirectamente en la nacionalidad, debiendo
entonces el TJUE comprobar si es conforme a la normativa comunitaria por estar
objetivamente justificada y ser proporcionada al objetivo perseguido.
6. La respuesta
será negativa respecto al cumplimiento de tales requisitos. No cuestiona el
TJUE evidentemente que un Estado miembro, tal como ocurre en este caso, “se
cerciore de que una pensión de supervivencia, financiada con fondos públicos y
abonada al miembro de la pareja supérstite a raíz del fallecimiento, por
accidente de trabajo, del otro miembro de la pareja, solo se abone a una
persona que pueda probar que era efectivamente pareja de hecho del trabajador
fallecido”. Ahora bien, la norma que regula la diferencia de trato, según su
consolidada jurisprudencia, “solo es adecuada para garantizar la consecución
del objetivo perseguido si responde verdaderamente al empeño por hacerlo de
forma congruente y sistemática”.
A partir de aquí,
el TJUE recuerda que la pareja o unión de hecho formalizada en Francia cumplía
los requisitos materiales exigidos por el art. 4 de Ley de 9 de julio de 2004,
y que la única razón de la no concesión de la pensión de supervivencia fue la
no inscripción en el registro civil de Luxemburgo.
Pues bien, para el
TJUE, en interpretación literal del art. 4.1, la normativa no obliga a la
inscripción, sino que se trata de “una mera facultad”, no siendo por ello, y
aquí el TJUE hace suyos los argumentos expuestos por la Comisión Europea, un
requisito indispensable “para comprobar que una unión de hecho registrada en
otro Estado miembro cumple los requisitos materiales exigidos por la Ley de 9
de julio de 2004 y garantizar la oponibilidad de tal unión de hecho a
terceros”. La negativa a la concesión de la pensión por el motivo alegado por
las autoridades luxemburguesas va, en consecuencia, “más allá de lo necesario
para alcanzar el objetivo perseguido y vulnera así el principio de
proporcionalidad recordado en el apartado 32 de la presente sentencia”.
Para justificar
tal tesis, el TJUE recuerda su jurisprudencia relativa a la que la presentación
de un documento oficial emitido por la autoridad competente del Estado miembro
en el que se ha celebrado la unión de hecho “resulta suficiente para garantizar
la oponibilidad de dicha unión de hecho a las autoridades de otro Estado
miembro encargadas del pago de una prestación de supervivencia, a menos que
existan indicios concretos que puedan llevar a preguntarse sobre la exactitud
de dicho documento”, y añade ahora que cualquier posible duda de las
autoridades de este último Estado miembro “podría disiparse mediante una
solicitud de información dirigida a las autoridades que hayan registrado la
unión de hecho para asegurarse de su autenticidad”.
Apunta, como
hipótesis posible pero que no se ha dado en el presente supuesto, que, dado que
la normativa nacional aplicable no fija un período concreto de registro de la
unión formalizada en otro estado, este hubiera podido llevarse a cabo en el
momento de solicitud de la pensión de supervivencia. Repito que no se ha dado
este supuesto, y me parece que el TJUE apunta una posible vía de solución del
conflicto en otros casos que pudieran plantearse en su momento.
7. Por todo lo
anteriormente expuesto, el TJUE falla en estos términos:
“El art. 45 TFUE y
el art. 7 del Reglamento (UE) n.º
492/2011 (modificado), deben interpretarse en el sentido de que “se oponen a
una normativa de un Estado miembro de acogida que establece que la concesión,
al miembro supérstite de una unión de hecho válidamente constituida e inscrita
en otro Estado miembro, de una pensión de supervivencia, devengada por el
ejercicio en el primer Estado miembro de una actividad profesional por parte
del miembro de la pareja fallecido, está supeditada al requisito de la
inscripción previa de la unión de hecho en un registro llevado por dicho
Estado”.
Buena lectura.
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