martes, 8 de noviembre de 2022

Sobre las migraciones por razones laborales y las políticas de integración. Debates en sede internacional, europea y española.

 

1. El 28 de octubre se publicaba en el diario El País un artículo firmado por su redactora María Martín titulado “España contratará en el extranjero a miles decarpinteros, electricistas y albañiles”, acompañado del subtítulo “El Ejecutivo promueve, contra el criterio de los sindicatos, que las empresas importen contingentes de trabajadores de la construcción”.  

En dicho artículo se explicaba que “las empresas españolas tendrán más fácil que nunca la contratación de trabajadores de la construcción en el extranjero. A partir del lunes, el catálogo de ocupaciones de difícil cobertura, una lista que recoge el perfil de profesionales que, en teoría, no hay en España para poder ficharlos en otros países, se ampliará con 31 oficios, todos relacionados con la construcción”. Se incluía información sobre la justificación del cambio, vinculado al cumplimiento del Plan de Recuperación y la necesidad de disponer de personal para que las inversiones previstas puedan llevarse a cabo, habiendo sido impulsada la reforma  por el Ministerio de Transporte, y contando con la oposición frontal de los sindicatos CCOO y UGT, quienes dirigían duras críticas al Ministro de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, José Luis Escrivá, por la falta de diálogo que ha habido, a su parecer, en todo el proceso de reforma del Reglamento de extranjería y posterior desarrollo, y poniendo sobre el tapete de debate que no falta personal cualificado en España, ya sea nacional o extranjero, para ocupar los puestos de trabajo, sino que primera habría que prestar atención a cuales son las condiciones laborales y solo después de su mejora podría entrarse a debatir sobre la hipotética escasez de mano de obra.  La UGT publicó un artículo en su página web el mismo día 28 de octubre, titulado “UGT exige diálogo social para abordar lapolítica migratoria laboral” , en el que manifestaba que consideraba  inaceptable tener  conocimiento de la aprobación del catálogo a través de los medios de comunicación, y que  por ello “... se va a oponer frontalmente a cualquier modificación del catálogo de ocupación de difícil cobertura que no venga después de un debate y análisis exhaustivo en el marco del diálogo social”.

La propuesta gubernamental ha sido objeto de atención por el director adjunto del citado diario, Xavier Vidal Folch, que en artículo publicado el 7 de noviembre, titulado “España, un país sin carpinteros”  , afirmaba que “España es un país sin carpinteros. Mal asunto. Porque vamos cortos de ellos, y también de muchos otros profesionales como albañiles, capataces, soldadores, electricistas, fontaneros... Y porque podríamos resolver esta escasez de forma sencilla por dos vías distintas (y complementarias). Importándolos de países terceros y/o formándolos aquí”.

El mismo diario publicaba un editorial el día 2 de noviembre titulado “Más obreros extranjeros”   , en el que no ocultaba su simpatía por la decisión gubernamental, ya que el subtítulo era “La mayor facilidad para contratar trabajadores de la construcción en otros países debe contribuir a adecuar la política migratoria a las necesidades económicas”, y más rotundamente se manifestaba a favor de  aquella decisión al subrayar en el último párrafo que “contratar a miles de trabajadores en el exterior en un país con un 12,6% de paro, según la EPA del tercer trimestre, y 42.200 desempleados de nacionalidad extranjera solo en la construcción —EPA, segundo trimestre— puede despertar reticencias, pero contribuirá a adecuar el derecho a la movilidad de los seres humanos y la política migratoria con las necesidades económicas de España, y a la vez, facilitar la integración de unos inmigrantes que forman parte del tejido social de la nación”.

A la espera de la publicación del catálogo de ocupaciones de difícil cobertura del cuarto trimestre y de conocer los cambios operados sobre el tercero , es conveniente, así me lo parece, prestar atención a los debates existentes sobre esta temática tanto a escala internacional como europea, además por supuesto de la española.

Sólo cabe añadir en esta introducción, que la decisión de la Comisión Delegada del Gobierno tiene su base jurídica en el art. 65 del Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, tras la modificación operada por el RD 629/2022 de 26 de julio, ya que en el art. 65.1 se dispone que “Este Catálogo estará basado en la información disponible sobre la gestión de las ofertas presentadas por los empleadores en los Servicios públicos de Empleo. También tendrá en consideración las estadísticas elaboradas por las administraciones públicas y, especialmente, la relativa a personas inscritas como demandantes de empleo en los Servicios públicos de empleo. Asimismo, en él se incorporarán automáticamente aquellas ocupaciones pertenecientes a los sectores económicos que se determinen por Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, a propuesta del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones (la negrita es mía).

2. En el ámbito internacional, cabe mencionar un importante informe publicado reciente por la OIT, “La migración laboral temporal: desentrañar sus complejidades”  , a cargo del  Servicio de Migraciones Laborales (MIGRANT) del Departamento de Condiciones de Trabajo e Igualdad (WORK- QUALITY), bajo la dirección de las respectivas responsables Michelle Leighton y Manuela Tomei, siendo sus autoras autoras Fabiola Mieres y Christiane Kuptsch.

En la nota de prensa de presentación se explica que el Informe  “aborda las manifestaciones de la migración laboral temporal, las complejidades creadas por las diferentes definiciones y visiones de lo que constituye la migración laboral temporal, sus categorías superpuestas y los diversos objetivos que se persiguen con el establecimiento de los programas de migración temporal, así como su rápida evolución. Ofrece un breve recuento histórico, una tipología básica, una visión general de los elementos clave que caracterizan a los programas y reflexiones sobre el significado de "impactos" y "efectos" en el contexto de la migración laboral temporal. También hace propuestas sobre las posibles formas de avanzar para maximizar las oportunidades y minimizar los riesgos asociados a la migración laboral temporal, incluso a la luz de los nuevos desarrollos en el mundo del trabajo”.

De sus conclusiones, me interesa resaltar, por su muy directa relación con la normativa laboral y de protección, una tesis que es a mi parecer de especial importancia: “Dado que la migración laboral temporal ha ido en aumento, es imperativo idear soluciones de políticas que puedan colmar los déficits de protección que se derivan de la discordancia entre las normas de admisión y las del mercado laboral. La legislación laboral es la que garantiza el acceso a las instituciones del mercado de trabajo y condiciona las medidas de integración, y observamos que las leyes de inmigración que se aplican a los inmigrantes temporales tienden a situarlos al margen de la legislación laboral nacional, creando una “realidad paralela” en el mercado de trabajo. Al crear condiciones jurídicas migratorias temporales, la legislación en materia de inmigración influye en la cobertura de la legislación laboral y en el alcance de las instituciones del mercado de trabajo, distorsionando la relación laboral y mermando la protección de los trabajadores inmigrantes frente a los nacionales. Por lo tanto, es primordial resolver esta discordancia mediante mecanismos que den coherencia a las políticas”.

Al mismo tiempo, se destaca que “la cuestión general sigue siendo si existe una forma de diseñar programas de migración laboral temporal que tengan en cuenta la autonomía de los trabajadores y que respeten sus derechos laborales, al tiempo que cumplen su promesa de hacer coincidir la oferta y la demanda de mano de obra a través de las fronteras”, y para su consecución se formulan y presentan diversas propuestas y alternativas en el Informe.

De particular interés es la propuesta de considerar los programas de migración laboral temporal “como peldaño de transición”, en la que se enfatiza que “aprendiendo de la historia, y de la reciente pandemia de COVID-19, hay una oportunidad para rediseñar los programas de migración laboral temporal a fin de que mejoren los derechos humanos y laborales de los trabajadores migrantes, al tiempo que aseguran una mano de obra estable y fija para las industrias que lo necesiten”, y tras poner de manifiesto que “en la actualidad, en el caso de los trabajadores muy cualificados este tipo de programas permite una vía hacia la residencia permanente, pero este no es el caso de los programas que cubren puestos de trabajo “menos cualificados”, se destaca que “La pandemia de COVID-19 ha puesto de manifiesto el papel estructural y la necesidad de trabajadores fundamentales en sectores como la agricultura, la hostelería, la sanidad, el trabajo doméstico/de cuidados y el comercio minorista, entre otros. Con la reapertura de las fronteras y la reactivación de la actividad económica en muchos lugares del mundo, esta “escasez de mano de obra” recientemente percibida podría solucionarse, no solo mediante la mejora de la movilidad del mercado laboral interno, sino también permitiendo a los trabajadores migrantes temporales acceder a vías de residencia. Esta medida también reduciría la disparidad existente entre los trabajadores migrantes temporales muy cualificados y los menos cualificados en términos de derechos, trato y vulnerabilidad a las violaciones de derechos, una brecha que ha acentuado las desigualdades”.

3. En el ámbito geográfico de la UE es relevante mencionar el muy reciente Dictamen aprobado por el Comité Económico y Social Europeo “Migración legal. Paquete decapacidades y talentos”, en la sesión plenaria del 26 de octubre (puede accederse al texto en castellano en este enlace ) y del que fue ponente el representante español por las organizaciones sindicales (en concreto de CCOO)  José Antonio Moreno, y que significa el parecer del CESE sobre el paquete presentado por la Comisión Europea en abril de este año sobre idéntica temática y que daba respuesta de desarrollo del Pacto europeo de migración y asilo aprobado en septiembre de 2020 y en el que se propone justamente la reforma de dos Directivas, las relativas al permiso único y a los residentes de larga duración..

Sobre el citado Pacto, remito a mi artículo “Retos del Derecho de la inmigración y suaplicación. Aportaciones a los debates sobre el Pacto Europeo de Migración yAsilo, y sobre la regularización de la población migrante trabajadora ensituación irregular en España” 

Del Dictamen del CESE, que fue aprobado por 179 votos a favor, 0 en contra y 6 abstenciones, cabe destacar la satisfacción con la que se acoge el paquete de medidas presentadas por la CE, considerando que responde “a la necesidad de mejorar los instrumentos de la Unión para la migración regular”, y manifestando que “con la aceleración de las transiciones digital y ecológica, y en un momento en que la escasez de mano de obra y capacidades es evidente en todos los sectores de actividad económica, el CESE subraya el papel que puede desempeñar la migración legal para ayudar a abordar esta escasez en ámbitos en los que existe una necesidad demostrada”, si bien se muestra firme en la necesidad de adoptar medidas que garanticen condiciones de trabajo dignas, pidiendo que “se examine la narrativa que vincula la llegada de trabajadores de terceros países a las necesidades de los mercados de trabajo de los Estados miembros, con el fin de evitar el subempleo y las condiciones de trabajo precarias de estos trabajadores recién llegados”.

Y al mismo tiempo, se constata la necesidad de adoptar medidas que faciliten la integración en el mercado de trabajo de la población extranjera ya residente, ya que no de otra forma cabe entender la afirmación contenida en el Dictamen de que “El CESE considera necesario avanzar en los nuevos canales de atracción de talento a la UE, pero también señala que existen otras necesidades en los mercados laborales de los Estados miembros que requieren el diseño de medidas para satisfacerlas, junto con las previstas en el paquete propuesto. En particular, es importante redoblar los esfuerzos para apoyar la integración en el mercado laboral de los desempleados e inactivos mediante medidas de apoyo específicas”.

Integración en la que, se subraya una vez más, deben jugar un papel muy activo los agentes sociales, pues no en vano se habla y se debate sobre migración laboral. Igualmente, y para garantizar la protección de los derechos laborales y de protección social, el CESE considera que “debe avanzarse más en la protección de los trabajadores migrantes que recurren a los mecanismos de denuncia de la inspección laboral. Sin mecanismos que impidan que las denuncias laborales sean utilizadas con fines de control migratorio, se corre el riesgo de que los empleadores castiguen a quienes denuncian condiciones laborales de explotación, con repercusiones negativas para su estatus de residencia. En este sentido, es necesario desarrollar ulteriormente y aplicar mejor las medidas encaminadas a combatir la explotación laboral”.

4. También en el ámbito europeo hay que mencionar la jornada organizada por la organización empresarial Business Europe el 7 de noviembre, dedicada a “Políticas de migración económicade la UE: respuesta a las necesidades del mercado laboral y de las necesidadesde cualificación” , para abordar, desde la óptica empresarial, la política de migración  como una vía adecuada para suplir lo que, a su parecer, es una importante falta de mano de obra en diversos sectores productivos, aun cuando en los documentos publicados en la página web de la reunión no he encontrado ninguna referencia a cuáles son las condiciones de trabajo en cada uno de ellos y cómo pueden, en más de una ocasión, desincentivar a las personas trabajadoras para su incorporación.  En su cuenta de la red social twitter se encuentra información del evento  

Es recomendable la lectura de dos documentos. El primero, es la nota de introducción general a todas las cuestiones que serían abordadas    y en cuyo primer párrafo ya queda muy bien reflejado cuál es su planteamiento (traducción no oficial):

“Los empresarios consideran que la migración económica desempeña un papel cada vez más importante como parte de la combinación de políticas de la UE para proporcionar las cualificaciones y la mano de obra que las empresas europeas necesitan para ser competitivas, productivas e innovadoras. El papel de la migración económica como parte de la respuesta política de la UE para mejorar la disponibilidad de una mano de obra cualificada se enmarca en un contexto de disminución de la población en edad de trabajar, estancamiento de la movilidad dentro de la UE y desajustes en las cualificaciones y escasez de mano de obra en una amplia gama de sectores”.

Tras poner de manifiesto, con un pragmatismo muy económico y poco social, que la incorporación de población ucraniana como consecuencia de la salida de su país por la invasión rusa había corregido algo la situación de escasez de mano de obra, concluía que no era suficiente y llamaba a los poderes públicos europeos a  “aumentar el atractivo de la UE como destino para los nacionales cualificados de terceros países en relación con sus competidores mundiales”, debiendo situarse la política migratoria “en el contexto más amplio de las circunstancias macroeconómicas de Europa, centrándose en los lugares en los que la escasez de mano de obra y de cualificaciones es mayor, así como teniendo en cuenta la diversidad del mercado laboral nacional para garantizar un enfoque más coherente, consistente y eficaz hacia el desarrollo de políticas migratorias orientadas a la demanda que se coordinen eficazmente a nivel de la UE, dejando al mismo tiempo que los Estados miembros decidan el número real de migrantes que sus sociedades están dispuestas a acoger”.

Los dos temas a debatir, siempre desde la perspectiva empresarial aun cuando participaran también como ponentes representantes de la UE y de las organizaciones sindicales europeas, eran “1. Cómo desarrollar la política migratoria de la UE para que esté más orientada a la demanda y responda a las necesidades de los empresarios”, y “2. Cuáles son las herramientas, los enfoques políticos y las iniciativas a nivel de la UE, nacional y sectorial que conforman el marco de la migración y cómo podrían utilizarse o mejorarse para apoyar un enfoque más orientado a la demanda en la política de migración económica de la UE (por ejemplo, la reserva de talento, los enfoques de inteligencia de capacidades, las listas de ocupaciones deficitarias, las pruebas del mercado laboral)”.

Y para “abrir boca”, la organización empresarial que preparó el evento, publicó el 25 de octubre un amplio informe titulado “Understanding shortage occupations and the potentialof third country migration in helping to address employers’ needs” (“Comprender las ocupaciones deficitarias y el potencial de la migración de terceros países para ayudar a satisfacer las necesidades de los empleadores")  

En su introducción se explica que “se trata de evaluar más a fondo qué ocupaciones tienen una escasez específica de mano de obra y de competencias y el papel potencial que puede desempeñar la migración para ayudar a paliar esta escasez. Esto también debe considerarse en el contexto del trabajo de desarrollo para la creación de un Pool de Talentos de la UE, que comenzará con una versión piloto para los refugiados ucranianos este otoño y el lanzamiento de una versión completa del Pool hacia mediados de 2023”, y más adelante se expone que “... que existe un potencial sin explotar en el papel de la migración económica para ayudar a aliviar los problemas actuales de escasez de mano de obra y de cualificaciones, que se están sintiendo en una amplia gama de sectores. También se constata que el pool de talentos de la UE propuesto puede desempeñar un papel importante a la hora de ayudar a emparejar a los ciudadanos cualificados de terceros países con las vacantes no cubiertas en toda la UE”.

En el documento, que recoge la información facilitada por las organizaciones empresariales de cada país, al referirse a España se informa que “... el catálogo de ocupaciones deficitarias se actualiza cada tres meses. Sin embargo, la Confederación Española de Organizaciones Empresariales considera que el enfoque actual no les ayuda realmente a abordar sus necesidades de nacionales de terceros países cualificados. Esto se debe a que los requisitos para la inclusión de ocupaciones en el catálogo son excesivamente rigurosos, lo que dificulta la inclusión de ocupaciones. Al mismo tiempo, el catálogo se elabora analizando la situación de las ocupaciones a nivel nacional, sin tener en cuenta las diferencias entre regiones, que son muy distintas. Hay ocupaciones muy demandadas en determinadas zonas del país que no lo son en otras, por lo que no se incluyen en el catálogo”.

Después de un muy amplio análisis de la realidad europea, el informe concluye que “... la migración económica debería considerarse como un enfoque complementario a la mejora y la recualificación de los trabajadores en la UE y a los esfuerzos por fomentar la participación en el mercado laboral, especialmente de los desempleados e inactivos, incluidos los nacionales de terceros países que ya residen legalmente en un Estado miembro de la UE”.

5. En España, cabe referirse en primer lugar a la aprobación por el Consejo de Ministros celebrado el 3 de noviembre de un anteproyecto de ley de transposición de diversas Directivas comunitarias, entre ellas la núm. 2021/1883 del Parlamento Europeo y del Consejo de 20 de octubre de 2021   relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países con fines de empleo de alta cualificación, y por el que se deroga la Directiva 2009/50/CE del Consejo.

En la nota deprensa oficial del Consejo de la UE   en la que se informaba del acuerdo alcanzado para su aprobación, se explicaba que “Las nuevas normas, que sustituirán a las existentes, armonizarán aún más las condiciones de entrada y residencia de los trabajadores altamente cualificados y aumentarán el atractivo de la tarjeta azul de la UE. En particular, se establecen criterios de admisión más inclusivos, se facilitan la movilidad y la reagrupación familiar dentro de la UE, se simplifican los procedimientos para los empleadores reconocidos, se concede un nivel muy elevado de acceso al mercado laboral y se amplía el ámbito de aplicación para incluir a los familiares extracomunitarios de ciudadanos de la UE y a los beneficiarios de protección internacional. Los Estados miembros de la UE podrán mantener los regímenes nacionales destinados a los trabajadores altamente cualificados en paralelo con el sistema de tarjeta azul de la UE. No obstante, las nuevas normas introducirán algunas disposiciones destinadas a garantizar unas condiciones de competencia equitativas, de modo que los titulares de la tarjeta azul de la UE y sus familias no se encuentren en desventaja con respecto a los titulares de permisos nacionales”.

Una comparación de las Directivas de 2009 y 2021 se puede consultar en este enlace 

En la nota deprensa del Consejo de Ministros  se explica, además de hacer referencia a algunos de sus contenidos, que la transposición de la Directiva tiene como objetivo “propiciar la incorporación al mercado laboral español de perfiles laborales altamente cualificados provenientes del exterior, en un momento de cambio del modelo productivo español hacia actividades de mayor valor añadido y de renovada competencia internacional por el talento profesional. Se trata de una transposición ambiciosa de la norma europea a la española, que homologa a España a regulaciones exitosas como la alemana, y no una trasposición de mínimos como la que se hizo en 2009”.

6. El debate sobre la política migratoria del gobierno español, y por tanto su incidencia sobre el mercado de trabajo, estuvo presente en el Congreso de los Diputados con ocasión de la presentación de los presupuestos para 2023 de la Secretaria de Estado deMigraciones, Sra. Isabel Castro, en sesión celebrada el 20 de octubre en la Comisión de Trabajo, Inclusión, Seguridad Social y Migraciones   , en la que expuso los principales objetivos para 2023, que serán “continuar con el desarrollo de la reforma del reglamento de extranjería, con la puesta en marcha de la unidad de tramitación de expedientes de extranjería; trabajar en la mejora de la gestión y homogeneización de los criterios de la extranjería en España; poner en marcha proyectos de migración circular con nuevos países, y trabajar en vías de migración regular, ordenada y segura; favorecer el desarrollo de proyectos vinculados al arraigo para la formación; el desarrollo de la reforma y garantía adecuada de las novedades. También tiene como objetivo aplicar adecuadamente los cambios normativos que afectan a la unidad de grandes empresas y colectivos estratégicos, como la Ley de startups y la creación de la figura de los nómadas digitales, y la aplicación de la trasposición de la directiva Blue Card. En el año 2023 también se va a desarrollar el reglamento de los españoles en el exterior”.

Para una amplia explicación de la reforma del Reglamento de extranjería remito a mis artículos “Reforma de la normativa de extranjería. Historia de dos años de cambios. De las medidas "anti-Covid" al Real Decreto 629/2022 de 26 de julio     y “El arraigoen la normativa de extranjería, en especial para la formación. Dos mesesdespués de su entrada en vigor, llega el primer desarrollo del Reglamento de Extranjería.Notas a la Instrucción núm. 1/2022, de 10 de octubre y recordatorio delcontenido de los reformados arts. 124 y 127” 

La Secretaria de Estado resaltó, con valoración obviamente positiva, la importancia de las modificaciones operadas para facilitar la incorporación al mundo laboral de jóvenes y extutelados, habiendo alcanzado la cifra marcada de 15.000 que han podido obtener autorización de residencia y trabajo. Y refiriéndose a la reforma de agosto de 2022, de claro impacto económico, puso el acento en los mismos contenidos que tiene el texto y que había ya apuntado el Ministro José Luis Escrivá en varias ocasiones, afirmando que la reforma permitirá “dar salida a los cuellos de botella de sectores laborales tensionados, de trabajos donde no se encuentra fácilmente mano de obra. Esta nueva mejora del reglamento permitirá, entre otras cosas, una aplicación homogénea de la normativa de la ley de extranjería; la creación de la Utex, una oficina de tramitación centralizada, y nuevas figuras, como el arraigo para la formación, que facilitarán la inserción sociolaboral de la población migrante en España”, enfatizando ya, de cara a la presidencia española de la UE durante el segundo semestre de 2023, la necesidad de “poner en la agenda europea la importancia de la migración  regular, ordenada y segura en nuestras políticas”, con impulso de las dos propuestas de directiva que se encuentran actualmente en fase negociación, las relativas a  la tramitación de un permiso único de residencia y trabajo, y  al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración.

En sus respuestas a las preguntas formuladas por las y los portavoces de los distintos grupos parlamentarios, la Secretaria de Estado insistió en la importancia de la nueva figura del arraigo para la formación, subrayando que “pueden ser enormemente útiles también para la persona inmigrante que se encuentra en situación irregular en España durante dos años y que puede formarse en una profesión. Así tendrá una esperanza de vida, tendrá una alternativa de vida y, además, cualificará nuestro mercado laboral porque cuando acabe ese año de formación esa persona estará preparada mejor para trabajar en cualquier sector”, aun cuando no se disponen aún de datos ya significativos sobre su impacto.

7. Hay que referirse también  a la muy reciente publicación, en el BOE del día 2 de este mes, del Instrumento de ratificacióndel Protocolo Adicional a la Carta Social Europea en el que se establece un sistema de reclamaciones colectivas, hecho en Estrasburgo el 9 de noviembre de 1995  , al que  el Reino de España ha incorporado una Declaración específica referida a la población extranjera, cual es que queda comprometido por el anexo a la Carta Social Europea revisada “Ámbito de aplicación de la Carta Social (revisada) en lo que se refiera a las personas protegidas” de acuerdo a la literalidad de sus términos, si bien “sin que pueda entenderse que el disfrute de los derechos señalados se extienda a extranjeros que no se encuentren en situación regular, salvo que exista autorización previa y expresa por parte de las autoridades españolas en la que se especifique el alcance y forma en que dicha protección hubiera de ser garantizada”.

Por consiguiente, y al igual que se ha plasmado en la reciente normativa que regula derechos en materia de igualdad de trato y no discriminación (Ley 15/2022 de 12 de julio), habrá que estar a lo dispuesto en la normativa de extranjería, y de ahí la importancia de la reciente reforma del Reglamento de la LO 4/2000, para conocer exactamente cuál es la protección de las personas trabajadoras extranjeras en el ámbito de las relaciones de trabajo.

Continuará el debate, seguro. Mientras tanto, buena lectura.


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