miércoles, 17 de agosto de 2022

Reforma de la normativa de extranjería. Historia de dos años de cambios. De las medidas “anti-Covid” al Real Decreto 629/2022 de 26 de julio.

 Reproduzco el sumario y la introducción del estudio publicado el 12 de agosto y cuyo título es el de la presente entrada, y remito a todas las personas interesadas a su atenta lectura, estando el texto disponible en este enlace. 

Buena lectura. 


SUMARIO.

Introducción

I. Covid19. Medidas de regularización (temporal) de la población migrante. 

II. Paso a paso, y en el marco del diálogo social, avances importantes para evitar la irregularidad sobrevenida de la población trabajadora migrante y de su familia. Notas a las Instrucciones núms. 4 y 5 de la Dirección General de Migraciones de 8 de junio de 2020.

III. Flexibilidad para la solicitud de autorización de residencia temporal por razones de arraigo social. Notas a la Instrucción núm. 6 de la Dirección General de Migraciones del 8 de junio.  

IV. Cataluña. Medidas para permitir la regularidad de la población trabajadora migrante. Notas al Decreto-Ley 25/2020 de 16 de junio. 

V. ¿Camino de la regularización? Inmigración y arraigo laboral. Importante sentencia del TS (C-A) de 25 de marzo de 2021 que permite tomar en consideración los períodos de actividad laboral regular.

VI El impacto de la jurisprudencia del TS (C-A) sobre la regulación del arraigo laboral. Notas a la Instrucción 1/2021de 8 de junio de la Secretaría de Estado de Migraciones.

VII. Reforma de la normativa de extranjería. La problemática de los menores no acompañados y de los jóvenes extranjeros extutelados. Texto comparado de los artículos del RD 557/2011 de 30 de abril modificados por el RD 903/2021 de 19 de octubre.  

VIII. La política de inmigración, con especial atención a su contenido laboral. Repaso a normas y documentos internacionales, europeos y españoles.

IX. Población migrante, reforma laboral, y posible reforma de la normativa de extranjería para regularización. Notas para debate.

X. Los debates sobre las condiciones de vida y de trabajo de la población migrante. Examen de nuevos documentos y de nuevas propuestas.

XI. La reforma del Reglamento de Extranjería (RD 557/2011 de 20 de abril). Notas para debate y texto comparado con el borrador del Real Decreto de 3 de junio de 2022. 

XII. Reforma del Reglamento de Extranjería. Texto comparado del primer borrador (3 de junio) y del Real Decreto 629/2022 de 26 de julio (modificaciones introducidas en el primero por el segundo). 

XIII. Texto comparado de la introducción del último borrador (18 de julio) del RD de reforma del Reglamento de extranjería y del RD 629/2022 de 26 de julio. 

XIV. La reforma del Reglamento de Extranjería. Texto comparado del RD 557/2011 de 20 de abril y del RD 629/2002 de 26 de julio (modificaciones introducidas en el primero por el segundo). 

XV. Examen de las modificaciones introducidas por el RD 629/2022 de 26 de julio en el Reglamento de Extranjería. Memoria, Dictamen del Consejo de Estado e introducción.  

XVI. Examen de las modificaciones introducidas por el RD 629/2022 de 26 de julio en el Reglamento de Extranjería. Texto articulado.    


1. El 26 julio se aprobaba por el Consejo de Ministros el Real Decreto 629/2022 “por el que se modifica el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009, aprobado por el Real Decreto 557/2011, de 20 de abril”.

En la nota de prensa en la que se daba cuenta de dicha aprobación se efectuaba una breve síntesis de su contenido, destacándose primeramente los defectos de la normativa vigente y enfatizando que las modificaciones normativas perseguían “favorecer la incorporación al mercado laboral de las personas que se encuentran en España, reforzar las vías de migración regular y mejorar el sistema de gestión”.  En apoyo de la bondad de la norma se resaltaba que el proyecto sometido al preceptivo Dictamen del Consejo de Estado había recibido su aval (eso sí, aun cuando no se dijera en la nota, con dos modificaciones de obligado cumplimiento y con alguna sugerencia para su mejor aplicación que no fue tomada en consideración), ya que Consejo manifestaba en el Dictamen, emitido por su Comisión Permanente el 14 de julio, que contribuiría a “mejorar la situación jurídica de muchos inmigrantes y a luchar contra la lacra de la economía sumergida”.

La disposición final dispone que el texto entrará en vigor a los veinte días de su publicación en el BOE, es decir el 16 de agosto, “excepto lo previsto en el apartado noveno, a través del que se suprimen los artículos que integran el capítulo IV Residencia temporal y trabajo por cuenta ajena de duración determinada, que entrará en vigor un año después de la publicación en el BOE”. Buena parte de esa derogación diferida en el tiempo guarda relación a mi parecer con las disposiciones transitorias de la reforma laboral operada por el Real Decreto-Ley 32/2021 de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma laboral, la garantía de la estabilidad en el empleo y la transformación del mercado de trabajo, aun cuando la lectura del RD 629/2022 permitirá comprobar que algunos de los contenidos de los preceptos  derogados se han incorporado en los relativos a la gestión de las contrataciones en origen, cuyo extensión se ha incrementado considerablemente con respecto al texto derogado recogido en el RD 557/2011.

Que las modificaciones introducidas en el texto reformado son importantes es algo que no creo que merezca dudas, siendo cuestión distinta cómo ha sido valorado por las organizaciones sociales, si bien hasta ahora han sido pocas dichas valoraciones y han girado lógicamente sobre su contenido, ya que será necesario esperar a su entrada en vigor y a su efectiva aplicación, muy especialmente a mi parecer por lo que respecta a la nueva regulación de la concesión de arraigo por formación, que ya adelanto que permite obtener la autorización de residencia pero no de la trabajar mientras dure dicha formación, para poder efectuar una valoración más detallada.

2. Ahora bien, soy del parecer, y esta es la razón que ha llevado a la elaboración del texto que ahora pongo a disposición de todas las personas interesadas en la problemática de la extranjería en España, que el RD 629/2022 culmina un período de reformas que se inició poco después del inicio de la crisis sanitaria, con sus devastadoras consecuencias económicas y sociales, y que siguió durante más de dos años con sucesivas modificaciones del Reglamento de extranjería por la vía, primero, de la adopción de Instrucciones por las autoridades competentes del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, tanto para flexibilizar algunos requisitos en punto a facilitar los procesos de reunificación familiar como también para tomar en consideración la jurisprudencia de la Sala Contencioso-Administrativa del Tribunal Supremo sobre los requisitos a cumplir para acceder al arraigo laboral, y después por la modificación del RD 557/2011para atender la problemática especial de los menores no acompañados y de los jóvenes extranjeros extutelados.

Desde la publicación de la Orden SND/421/2020, de 18 de mayo, por la que se adoptaban medidas relativas a la prórroga de las autorizaciones de estancia y residencia y/o trabajo y a otras situaciones de los extranjeros en España, en aplicación del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaraba el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, he analizado las distintas modificaciones de la normativa reglamentaria, hasta llegar al texto que entrará en vigor el día 16 de agosto.

Por ello, me ha parecido útil reunir en un solo texto todos los exámenes, análisis, comentarios y criticas que he realizado a lo largo de estos más de dos años, para lo que he procedido a una atenta lectura de cada uno de mis textos anteriores y he mantenido sólo aquellos contenidos que guardan una relación estrecha con la reforma normativa propiamente dicha, prestando muy especial atención, como no podría de ser otra forma en atención a su importancia, al nuevo RD 626/2022. Para quienes deseen acceder al texto completo de cada análisis efectuado por mi parte con anterioridad, encontrarán en notas a pie de página el enlace correspondiente y la fecha de su publicación.

El texto persigue un doble objetivo: en primer lugar, poner de manifiesto que la reforma ahora operada no se ha producido sólo para dar respuesta a aquellas necesidades del mercado de trabajo que el gobierno ha considerado necesario llevar a cabo, sino que se inserta en un proceso más amplio de cambios legales en la política de extranjería que han sido consecuencia de la crisis sanitaria primeramente y de nuevos criterios jurisprudenciales después y que han llevado a flexibilizar las vías de permanencia regular en España para evitar situaciones, en especial, de irregularidad sobrevenida; y en segundo término, analizar con detalla la nueve reforma y destacar sus contenidos más relevantes y las dudas e interrogantes que surgen, o al menos que me han surgido, tras su lectura. 

En cuanto que es una norma que no ha entrado en vigor cuando redacto esta presentación, mi estudio es forzosamente incompleto, y deberá ampliarse, revisarse o corregirse, cuando se disponga de suficiente información sobre su efectivo grado de aplicación, y muy especialmente del éxito en uno de sus objetivos fundamentales a mi parecer, si no es el más relevante, cual es el de favorecer la situación regular de las personas migrantes en España y facilitar que quienes se encuentran en situación irregular, eso sí siempre que cumplan los requisitos, que no son poca cosa, de acreditar “la permanencia continuada en España durante un periodo mínimo de dos años” y acreditar “de forma acumulativa” los requisitos recogidos en el nuevo apartado 4 del art. 124, puedan por una parte evitar que se les aplique la normativa de expulsión del territorio nacional, y por otra acceder de forma regular al mercado de trabajo. 

3. Completo así los análisis y exámenes que he ido efectuando de la normativa en materia de extranjería desde un, ya lejano en el tiempo, artículo publicado en la Revista de Fomento Social, núm. 187 de 1992 sobre “La problemática de la inmigración y su tratamiento jurídico en España”, en el que afirmaba (¡cómo ha cambiado la realidad en estos treinta años!) que “... he destacado como España ha pasado en pocos años de ser un país de emigración a otro de inmigración, aun cuando el número de inmigrantes hoy sea sensiblemente más reducido que en la mayor parte de países comunitarios...”, y pasando en años posteriores muy especialmente por el estudio de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, varias veces modificadas y con especial importancia la operada por la LO 2/2009 de 11 de diciembre, y de su Reglamento, RD 557/2011 de 20 de abril. Me permito recordar estos trabajos:

“Luces y sombras de la política de inmigración”, en la Revista de Derecho Social, núm. 9, enero-marzo 2000; “La Reforma de los Estatutos de autonomía y su impacto en la normativa estatal de inmigración”, junto con el profesor Ferran Camas Roda, en la Revista del Ministerio de Trabajo e Inmigración, núm. 80, 2009;  “Las reformas en materia de extranjería en el ámbito laboral: consolidación del modelo con reformulación de políticas” (también junto con el profesor Ferran Camas Roda), Temas Laborales, núm. 104, segundo semestre 2010;  El nuevo marco de las políticas de empleo y formación para la población inmigrante en el marco del renovado Estado de las Autonomías”. García, J. y Lacomba, J. (eds.). La inmigración en la sociedad española. Una radiografía multidisciplinar. Ed. Bellaterra 2008; “La nueva realidad jurídica y social de la inmigración. Una aproximación al marco normativo y su impacto sobre la protección social de las personas inmigradas”. Fernández Avilés, J.A. y Moreno Vida, N. (dirección). Inmigración y crisis económica: retos políticos y de ordenación jurídica. Editorial Comares, Granada, 2011. Y también, el libro que coordiné junto con el equipo de la Cátedra de Inmigración, Derechos y Ciudadanía de la Universidad de Girona “Rojo Torrecilla, E. (Coord.),” Inmigración y mercado de trabajo en la era de la globalización: estudio de la normativa internacional comunitaria y española”. Ed. Lex Nova, 2006, 

Y, por supuesto, todas las aportaciones que he publicado en mi blog desde su puesta en marcha en septiembre de 2007, que han sido justamente la base para la publicación del presente texto.

Y como siempre (o casi siempre) digo, al finalizar una entrada, buena lectura, y además en esta ocasión subrayo que es un texto plenamente abierto, en el que he tratado de exponer los interrogantes y las dudas que me suscitan la redacción de algunos preceptos, por lo que cualquier precisión, comentario, critica o diferente valoración que se lleve a cabo por quienes lo lean será muy bienvenida.  


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