1. El Boletín Oficial del Parlament de Catalunya ha publicado la sentencia del Pleno delTribunal Constitucional núm. 36/2022 de 10 de marzo , de la que fue ponente la magistrada María Luisa Balaguer, dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 4814-2017, interpuesto por el presidente del Gobierno contra la Ley del Parlamento de Cataluña 21/2017, de 20 de septiembre, de laAgencia Catalana de Protección Social
La sentencia es,
como no podría ser de otra forma a mi parecer, sustancialmente idéntica, como
explicaré más adelante, tanto en la fundamentación como en el fallo, a la núm.128/2016 de 7 de julio , dictada en el recurso de
inconstitucionalidad núm. 3493-2015, interpuesto por el Presidente del
Gobierno, contra los artículos 69 y 95, así como contra las disposiciones
adicionales vigésima segunda a vigésima sexta de la Ley de Cataluña 3/2015, de
11 de marzo, de medidas fiscales, financieras y administrativas, de la que fue
ponente el magistrado Santiago Martínez-Vares. En efecto, el TC falla que dos
preceptos de la norma impugnada (art. 3.1 h y 14.3 b) “no son
inconstitucionales” si se interpretan en los términos establecidos en los
fundamentos jurídicos 4 A b) y 6, respectivamente, y desestima el recurso “en
todo lo demás”.
2. Desde que se
interpuso el recurso, el 3 de octubre de 2017, hasta la fecha de la sentencia,
han transcurrido cuatro años y medio, un muy largo plazo de tiempo que solo
puede entenderse si se repara primeramente en los acontecimientos políticos que
tuvieron lugar en Cataluña poco después de esa fecha y que supusieron la
aplicación del art. 155.1 de la Constitución (“Si una Comunidad Autónoma no
cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o
actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el
Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el
caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado,
podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento
forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés
general”).
El recurso fue
admitido a trámite el 17 de octubre, con suspensión de la vigencia y aplicación
de la ley impugnada de acuerdo al art. 161.2 CE. A los efectos que interesa
para la explicación de la tramitación del recurso hay que señalar que por providencia
de 15 de noviembre, el Pleno del TC, “con el fin de evitar un eventual
conflicto en la defensa de los intereses del Estado y de la Comunidad Autónoma
de Cataluña”, acordó suspender el plazo para que el Gobierno de Cataluña
pudiera personarse y formular alegaciones, “en tanto el Consejo de Ministros,
de conformidad con el art. 5 del Real Decreto 944/2017, de 27 de octubre,
ejerciera las funciones y competencias que corresponden al Consejo de Gobierno
de la Generalitat de Cataluña”. El citado art. 5 disponía que “Con relación al
Gobierno, a la Administración de la Generalitat de Cataluña, sus organismos,
entes, entidades y sector público empresarial dependientes, el Consejo de
Ministros asume las funciones y competencias que corresponden al Consejo de
Gobierno de la Generalitat de Cataluña, previstas en la Ley 13/2008, de 5 de
noviembre, de la presidencia de la Generalitat y del Gobierno, y en las demás
disposiciones autonómicas que resulten de aplicación” (la negrita es mía).
El escrito de
alegaciones del letrado del Parlamento de Cataluña tuvo entrada el 27 de
noviembre. Posteriormente, mediante auto núm. 32/2018 de 21 de marzo , se acordó mantener parcialmente la
suspensión de la Ley impugnada, en concreto de los arts. 3.1c), segundo inciso,
d) y h), y levantar la del restante contenido. La tesis para mantener
parcialmente la suspensión se expuso en este fragmento del auto que reproduzco
a continuación.
“Ciertamente, la
argumentación dedicada por el Abogado del Estado a justificar los perjuicios
que ocasionaría el levantamiento de la suspensión de los apartados c), último
inciso, d) y h) del artículo 3.1 de la Ley 21/2017, de acuerdo con la carga que
en tal sentido le incumbe, aunque escueta, no deja de identificar aquellas
atribuciones de funciones de la Agencia Catalana de Protección Social que
incidirían negativamente, prima facie , en el régimen económico de Seguridad
Social de competencia estatal. Y sobre este particular, ya dijimos en el ATC
24/2011, de 3 de marzo, FJ 4, que “la Constitución ha establecido e impuesto la
unidad del sistema español de Seguridad Social y el mantenimiento de un
‘régimen público’, es decir, único y unitario de Seguridad Social para todos
los ciudadanos, carácter materialmente unitario que también es predicable de su
régimen económico y del que se deriva la aplicación del principio de caja única
por el que se rigen dichos recursos económicos de la Seguridad Social. En el
caso que examinamos son precisamente estos fondos los que pueden quedar
comprometidos en tanto que la aplicación de los preceptos impugnados es
susceptible de generar derechos oponibles frente a ellos. Circunstancia
determinante para que, desde la perspectiva cautelar propia de este incidente,
apreciemos el riesgo de que se afecte a la caja única de la Seguridad Social …
con los consiguientes perjuicios para los intereses generales si no se
mantuviese la suspensión”.
En consecuencia,
teniendo en cuenta la doctrina expuesta en relación con el régimen económico de
la Seguridad Social, que podría verse negativamente afectado por los preceptos
referidos por el Abogado del Estado, procede, de acuerdo con lo solicitado por
éste, mantener la suspensión de los apartados c) —segundo inciso—, d) y h) del
artículo 3.1 de la Ley de la Agencia Catalana de Protección Social”.
A dicho Auto se
formuló un voto particular por la magistrada María Luisa Balaguer, al que se
adhirieron los magistrados Fernando Valdés, Juan Antonio Xiol, y Cándido
Conde-Pumpido, sosteniendo que el levantamiento de la suspensión hubiera debido
ser de la totalidad de la norma, ya que a su parecer el Abogado del Estado no
había levantado “la carga de acreditar suficientemente la existencia de
perjuicios de imposible o difícil reparación para el interés general o de
terceros vinculados al levantamiento de la suspensión”.
Tras la pérdida de
vigencia del RD 944/2017, se dio traslado al gobierno autonómico para que se
personara en el proceso y formulara las alegaciones pertinentes, cumplimentando
ese trámite mediante escrito de 12 de junio de 2018, en el que, al igual que
había hecho con anterioridad el letrado del Parlament, sostuvo que el recurso
debía ser desestimado en su integridad.
Una nueva
incidencia se produjo un año y medio más tarde, al solicitar el gobierno
catalán la recusación del magistrado Andrés Ollero, desestimada por auto núm.17/2020 de 11 de febrero , en el que se
expone que “La argumentación del escrito de recusación atañe, exclusivamente,
al contenido del voto particular formulado por el magistrado recusado a la STC
132/2019, de 13 de noviembre, que resolvió el recurso de inconstitucionalidad
contra determinados preceptos del Código civil de Cataluña. Este Tribunal ya ha
afirmado que la facultad de emitir votos particulares es consustancial a la
función desempeñada por los magistrados del Tribunal y que no cabe admitir, en
principio, una recusación basada en las afirmaciones y posicionamientos que se
expresan en ellos”.
En fin, no tenemos
conocimiento de más incidencias sobre la tramitación del recurso hasta que por
providencia de 9 de marzo de este año se señaló el día 10 para deliberación y
votación. Lógicamente, hay que atribuir buena parte de la lentitud en la
tramitación a los dimes y diretes sobre la renovación de varios miembros del
Tribunal, ya que sus nuevos integrantes no tomaron posesión hasta el 18 de
noviembre del pasado año.
3. En una muy amplia y detallada entrada anterior, publicada poco después de la publicación de la Ley autonómica impugnada, analicé primeramente la citada sentencia del TC núm. 128/2016, después dos dictámenes del Consejo de Garantías Estatutarias de la Generalitat, de 26 de febrero de 2016 y 24 de agosto de 2017, y procedí al estudio de la Ley 21/2017
Me atrevo a decir,
y obviamente lo hago tras la lectura de la sentencia del TC, que en el presente
conflicto se han reiterado en gran medida por las partes intervinientes las
alegaciones que se expusieron en el litigio anterior, por lo que me permito
remitir a todas las personas interesadas a la lectura íntegra de dicha (doble)
entrada. Ahora, ya para enlazar con el comentario de la nueva sentencia,
reproduzco un fragmento de mi análisis de la sentencia núm. 128/2016.
“Sobre la
manifestación de que la AGPS ha de asumir las competencias que actualmente
gestionan los diversos departamentos de la Generalitat nada tiene que decir el
TC, o dicho en términos jurídicos “ninguna censura constitucional merece”,
recordando que esas competencias han de serlo, y no existe duda al respecto
hasta este momento, “con título jurídico bastante”. Con respecto a que también
debe asumir las prestaciones de protección social “transferidas por el Estado”,
la expresión merece un reproche del TC respeto al sentido “no ciertamente
meridiano” de la misma, pero como el TC, tal como ha expuesto en reiteradas
ocasiones, “no es juez de la mejor o peor técnica legislativa”, nada tiene que
decir sobre competencias que, insisto, se ejercen, o pueden ejercerse, “con
título jurídico bastante”.
A) El núcleo duro del
conflicto se centra sin duda, ya lo he subrayado, en la mención a que la ACPS
“debe prever una eventual asunción de las competencias que en el momento de
entrada en vigor de esta ley ejerce la Administración del Estado”. Para unos,
los recurrentes, vulnera el art. 149.1.17 CE; para otros, las representaciones
autonómicas, sólo es una previsión eventual de futuro y que en cualquier caso
debería encauzarse jurídicamente por la vía del art. 150.2 CE.
El TC analiza las
diversas interpretaciones posibles del texto, siendo la primera, defendida por
la abogacía del Estado, que la AGCS debe organizarse para asumir competencias
que no son autonómicas, “… lo que supondría, en esta comprensión de la norma,
una afirmación competencial, por parte del Parlamento, sobre ámbitos respecto
de los que la Comunidad Autónoma no ostenta poder alguno y en relación a los
cuales no puede impartir –tampoco en el plano organizativo- encomienda o
encargo de ningún género, por más que sea claro que la organización de los
servicios o agencias de la Administración autonómica solo compete a la
Generalitat en tanto que esa organización se aplique o proyecte sobre
competencias propias, competencias que aquí, sin embargo, se reconocerían como
ajenas”. Esta interpretación llevaría a
la inconstitucionalidad del precepto por
haberse atribuido la Comunidad Autónoma unas competencias reconocidas en
exclusiva al Estado, reconocimiento que no sería potencial, una mera
eventualidad tal como plantean los abogados del gobierno y del parlamento autonómico,
“sino en acto cierto”, por estar incorporada en una norma legal de eficacia
jurídica directa, “sin título alguno, para ello” que habría realizado el
Parlamento catalán en el ejercicio de su función legislativa. No es el
legislador autonómico el que ha de indicar que la asunción de competencias
puede canalizarse a través del art. 150.2 CE, porque hay un marco
constitucional que regula el traspaso de competencias, y con respecto al
apartado 2 de la disposición adicional “No es solo que el enunciado que
enjuiciamos nada diga al respecto, sino que mal podría haber incorporado, sin
daño también para la Constitución, una previsión de ese orden a efectos de la
organización de la Agencia Catalana de la Protección Social sobre ámbitos
propios de la competencia estatal”
(remito en este punto a la tesis
expuesta por el TC al referirse a la constitucionalidad de la agencia
tributaria de Cataluña).
Pero… se pregunta
el TC si cabe una interpretación distinta de la anterior que respete el marco
constitucional (y por ello también el estatutario) vigente, y llega a una
conclusión afirmativa que a buen seguro no satisfará a quienes defienden, al
margen de la redacción concreta del precepto cuestionado, que la Generalitat
debería asumir en el futuro las competencias que actualmente ostenta el Estado
en materia de Seguridad Social al amparo del art. 149.1.17 CE.
La interpretación
conforme a la Constitución, y que se lleva al fallo de la sentencia es la
siguiente: de la dicción literal del precepto puede entenderse “en el sentido
de que alude no tanto a competencias que sea, hoy, de titularidad estatal
(supuesto en que la norma, ya se ha dicho, sería inconstitucional sin más),
sino al eventual ejercicio por la Administración del Estado, al tiempo de
adoptarse esta disposición legal, de algunas funciones en el ámbito de las
prestaciones sociales que podrían, sin embargo, reconducirse a las competencias
estatutarias de la Comunidad Autónoma, una vez que se proveyera, por ejemplo, a
los correspondientes traspasos de servicios. Así entendido, el precepto no
merecería reproche constitucional pues nada hay que objetar a que esta norma de
Ley disponga que la estructura de la Agencia Catalana de la Protección Social
se organice en atención a una eventual asunción de funciones que la Comunidad
Autónoma, si así fuera, aún no ejercería en plenitud, pero que se
corresponderían, sin embargo, con competencias que la Generalitat sí ostenta
positivamente conforme al EAC”
Obsérvese la
sustancial diferencia a efectos jurídicos entre “traspaso de servicios” y
“traspaso de competencias”, que queda a mi parecer un tanto difuminada en la
exposición del TC pero que creo que es el eje central de la argumentación para
salvar el precepto sin tocar una coma el marco competencial vigente”.
B) Por último, el
TC examina la constitucionalidad del apartado 3, en cuanto que prevé la
obligación del gobierno catalán de presentar “un plan director de protección
social”, que deberá constituir “el instrumento de planificación estratégica del
futuro modelo de gestión de las prestaciones sociales en Cataluña”. Dada la
ambivalencia del término “protección social”, el TC no encuentra obstáculo en
encajar la constitucionalidad del precepto en el ámbito de las competencias
atribuidas a la autonomía catalana en materia de servicios sociales y de
Seguridad Social, por lo que, y siempre ceñido sólo y únicamente a tales
competencias, “no merece censura jurídica-constitucional el mandato legislativo
para su aprobación por el gobierno” de aprobación del plan.
Muchas más
reticencias muestra el TC respecto a cuál debe ser el contenido del plan y la
referencia al “futuro modelo de gestión de las prestaciones sociales de
Cataluña”, que pudiera entenderse referido no sólo a las competencias
actualmente asumidas por la Generalitat sino las que son también competencia
del Estado y que se encuentran recogidas en la Ley general de Seguridad Social
(en la actualidad, Real Decreto legislativo /2015 de 30 de octubre), norma que
regula el modelo de gestión de la mismas. El TC es contundente al negar que
esta hipótesis tuviera encaje constitucional, en cuanto que “El “modelo de
gestión” de las prestaciones de Seguridad Social, al que así cabría entender
que se refiere también la regla impugnada no puede ser definido por una
Comunidad Autónoma, pues entra, de lleno, en la legislación básica sobre esta
institución, que corresponde en exclusiva al Estado, como así se desprende, de
nuestra doctrina (STC 84/2015, de 30 de abril, FJ 7)”, no pudiendo el
legislador autonómico condicionar ese modelo de gestión de competencias que no
tiene atribuidas la autonomía. Ahora bien, nuevamente el TC busca, y encuentra,
otra interpretación de la norma que sea respetuosa del texto constitucional, y
que lleva al fallo de la sentencia, y se apoya justamente en el carácter
ambivalente de la expresión “prestaciones sociales”, para interpretar la norma
(me atrevo a decir que reinterpretarla, ya que no creo que fuera esta la tesis
de quienes la redactaron) en términos que la permiten ver en la misma “una
referencia, estricta y exclusiva a las prestaciones “con finalidad
asistencial”, para las que la Generalitat es sin duda alguna competente [ art.
166.1.a)], a reserva de cuando el Estado lo sea en virtud de títulos propios,
competencia que, en el contexto de este mismo art. 166, se extiende, también
con claridad, a la planificación y definición de su “ modelo de gestión”.
4. Entrando en el
examen de la sentencia 36/2022 tenemos conocimiento de que el recurso impugna
la totalidad de la ley, en primer lugar, y más adelante algunos preceptos
concretos. Siguiendo la misma línea que en el recurso interpuesto contra la Ley
3/2015, y ahora mucho más teniendo en cuenta los avatares políticos que se
vivían en Cataluña cuando se interpuso el nuevo recurso, se sostuvo que la
finalidad a la que se destinaba la norma impugnada era “crear una estructura de
Estado que pueda ponerse al servicio de una eventual república independiente de
Cataluña, propósito de ruptura con la Constitución que se proyectaría a la
totalidad de los preceptos de la Ley 21/2017”. En su extensa argumentación el
recurso encuentra un punto de apoyo en el art. 23 de la Ley autonómica 20/2021de8 de septiembre, “de transitoriedad jurídica y fundacional de la República” , que dedica su
art. 23 al “Derecho a las prestaciones y a la protección social”, disponiendo
que “Se reconoce el derecho a percibir las prestaciones sociales públicas,
incluidas la Seguridad Social y otros sistemas alternativos, reconocidas a la
entrada en vigor de esta Ley. Se reconocen también los períodos de cotización
al sistema de Seguridad Social realizados en el territorio de Cataluña, a
efectos de carencia y de cálculo, así como en el de otros Estados de acuerdo
con el derecho de la Unión Europea y los convenios internacionales aplicables”.
Obviamente también se efectúa una referencia a la sentencia 128/2016 y a la
jurisprudencia del TC sobre el reparto competencial en materia de protección
social.
Más adelante, el
recurso va detallando todos los “vicios de inconstitucionalidad” que atribuye a
la norma impugnada, a los que me referiré al examinar la fundamentación de la
sentencia. Baste ahora insistir, dada la
virulencia con que se plantea el recurso en clave política, que se manifiesta
que en el ámbito del proceso político a que dan lugar las leyes autonómicas
19/2017, 6 de septiembre, del referéndum de autodeterminación y la citada Ley
20/2021, “no puede sino concluirse que, mediante esta ley, en unión de otras
que han sido objeto de impugnación, se está creando una estructura de Estado,
que permita operar a la república independiente de Cataluña desde su
proclamación”.
A continuación, el
recurso se detiene en el análisis concreto de algunos preceptos que al parecer
del recurrente incurren en una vulneración “directa e inmediata” de las
competencias estatales, con reiteración de argumentos expuestos en el recurso a
la Ley 3/2015.
Las alegaciones
del Parlamento autonómico lógicamente también se basan en gran medida en la
sentencia 128/2016, para enfatizar, como argumento de carácter general para
oponerse al recurso y sin perjuicio de los argumentos expuestos más adelante
para defender la constitucionalidad de preceptos concretos, que el juicio de
constitucionalidad de las leyes “tiene carácter abstracto y objetivo,
determinando la adecuación de la norma a la Constitución, sin que puedan ser
objeto de control las intenciones o los objetivos políticos en cuyo contexto se
aprueben”. A continuación, y en amplia exposición de argumentos, se defiende
que la norma impugnada respeta plenamente el reparto constitucional en materia
de competencias en el ámbito de la protección social, así como que se ajusta
plenamente a las competencias autonómicas, art. 150 EAC, para “adoptar las
estructuras organizativas que mejor respondan a dicha complejidad” (se refiere
al amplio abanico de prestaciones sociales existentes)”. En cualquier caso, sí
hay una tesis de estas alegaciones que parecen apuntar a mi parecer que las
competencias autonómicas pueden ir más allá de las que actualmente se poseen,
que se manifiesta en estos términos:
“La competencia
sobre seguridad social del art. 165 EAC es compartida con la del Estado (art.
149.1.17 CE), correspondiendo a este, según la jurisprudencia constitucional,
la legislación básica con el objetivo de garantizar un régimen único y uniforme
en el conjunto del territorio. Sin embargo, en cuanto al régimen económico de
la seguridad social, la compartición tendría una intensidad diferente, pues
incluiría el ejercicio de competencias ejecutivas por el Estado, a fin de
preservar los principios de unidad económica, igualdad y solidaridad
financiera, si bien la Generalitat es competente para la gestión del régimen
económico de la seguridad social, con un amplio abanico de facultades, según el
Estatuto, que tiene atribuidas con carácter general, si se tiene en cuenta lo
establecido en el art. 165.2 EAC. En cuanto a la competencia en materia de
servicios sociales prevista en el art. 166 EAC, la Generalitat ejerce tanto la
potestad legislativa plena como la potestad reglamentaria y la función
ejecutiva, incluyendo la actividad de fomento y las actuaciones de naturaleza
organizativa, inspectora y sancionadora que lleve aparejadas”.
Argumentos
sustancialmente idénticos serán los expuestos por el gobierno autonómico para
postular la íntegra desestimación del recurso.
Destacando
primeramente que en el auto que acordó el levantamiento parcial de la
suspensión de la Ley 21/2017 el TC descartó que la ley supusiera una creación
de “las estructuras del Estado” y fundamentando esa tesis en lo ya expuesto en
la sentencia 128/2016, el recurso manifiesta con contundencia jurídica que del
texto literal de la Ley 21/2017 no se desprende ninguna contravención de la
Constitución, “sino que, antes al contrario, son los reproches de
inconstitucionalidad los que se basan en argumentos ajenos al texto literal de
la ley”, y que al igual que se admitió una interpretación conforme de la
disposición adicional vigésima quinta de la Ley 3/2015, “lo mismo cabe afirmar
para la efectiva creación de la Agencia en virtud de la Ley 21/2017 que ahora
se analiza, que no contiene referencia alguna que merezca un reproche de
inconstitucionalidad”.
Se enfatiza
nuevamente, ya que semejantes argumentos se incluyeron también en las
alegaciones al recurso interpuesto contra la Ley 3/2015, que en modo alguno la
norma impugnada tiene un contenido sustantivo, sino que se trata solo de “la
creación de un organismo autónomo administrativo, con los aspectos necesarios
para su funcionamiento: naturaleza jurídica, funciones, estructura orgánica,
régimen económico y jurídico”, añadiendo para fortalecer su tesis que “en
cualquier caso, de acuerdo con la STC 128/2016, la norma constitucional que ha
de servir para determinar la validez de la norma impugnada es el art. 149.1.17
CE, sobre competencias estatales en materia de seguridad social, habiendo
reconocido dicha sentencia la competencia de la Generalitat para organizar su
propia administración (arts. 71 y 150 EAC) en el ámbito de la protección
social, de acuerdo con lo previsto en los arts. 165 y 166 EAC”.
5. Entro a
continuación en la fundamentación jurídica de la sentencia, en donde destacaré
solo aquellos contenidos que me parecen mas relevantes, en el bien entendido, ya
lo he apuntado, que hay una muy amplia reiteración de argumentos ya expuestos
en la sentencia 138/2016, texto que es además ampliamente recordado en el FJ 2.
Sí que tiene
particular interés jurídico el recordatorio del TC de que los preámbulos de las
leyes, “al carecer de valor normativo, no pueden ser objeto de un recurso de
inconstitucionalidad”, con cita del auto 95/2021 de 7 de octubre y las numerosas sentencias referenciadas en el
mismo, salvo única y exclusivamente que “los conceptos y categorías que se
contienen en el preámbulo de una ley se proyecten sobre su articulado
posterior, la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de uno o varios de
los preceptos impugnados de la misma ley prive al párrafo o apartado del
preámbulo que glose dicho precepto del valor jurídico interpretativo que le es
característico, pues un preámbulo no puede producir ese efecto desde el momento
en que la interpretación que acoge ha sido declarada constitucionalmente
inadmisible por este tribunal”.
En el título de la
presente entrada he puesto de manifiesto algo que jurídicamente es una
obviedad, como es que el TC debe apreciar la conformidad constitucional o no de
la norma impugnada y no de las intenciones que pudiera tener el legislador.
Ello se pone claramente de manifiesto en este caso en el FJ 2, como puede
comprobarse a continuación. Para el TC, no puede declarase la
inconstitucionalidad en su totalidad de la ley impugnada a partir de los
argumentos expuestos en el recurso, ya que “aunque las referencias al contexto
político en el que se ha aprobado la Ley impugnada son legítimas desde la
posición procesal que ostenta el abogado del Estado en el recurso planteado,
pretender analizar o inferir los verdaderos motivos del modelo organizativo que
aquí se discute es llevar el debate al campo de las “intencionalidades
políticas”. En un proceso de estas características, en el que lo que se ventila
es la infracción de las competencias estatales en materia de sanidad y sobre
seguridad social (art. 149.1.16 y 17 CE), que se denuncia en el recurso, la
norma impugnada debe ser interpretada y enjuiciada en atención a su propio
sentido y tenor literal, en lo que tiene de atribución de competencias o de
vulneración de las ajenas, no a partir de la concreta política que, con esta
organización, pretenda materializarse o el contexto político que la demanda
trae a colación referido a su utilización como una eventual “estructura de
estado”, pues esa apreciación se basa en la intención que se atribuye a la
norma catalana, no en su literalidad [SSTC 128/2016 , de 7 de julio, FJ 5 A); y
77/2017 , de 21 de junio, FJ 4]”. Recordando su consolidada jurisprudencia al
respecto, el TC subraya que el control que desarrolla en el enjuiciamiento de
una norma “es exclusivamente de constitucionalidad, de carácter jurídico, no
político, ni de oportunidad, ni de calidad técnica, ni de idoneidad, de modo
que las intenciones del legislador, su estrategia política o su propósito
último no constituyen objeto de nuestro enjuiciamiento, que ha de
circunscribirse a contrastar con carácter abstracto y, por lo tanto, al margen
de su posible aplicación práctica, los concretos preceptos impugnados y las
normas y principios constitucionales que integran en cada caso el parámetro de
constitucionalidad”.
Como he indicado
antes, hay numerosas referencias a la sentencia 138/2016 y transcripción de
buena parte de su contenido. Una primera mención de relevancia es al FJ 9 A) de
aquella, para justificar que la única mención competencial en la ley impugnada
al art. 150 EAC, sin cita de las competencias en materia de Seguridad Social y
Protección Social recogidas en los arts. 165 y 166, no implica en modo alguno
que la norma sea inconstitucional, ya que la sentencia citada “al analizar la
constitucionalidad de la disposición adicional vigésima quinta de la Ley
3/2015, precedente de la Ley 21/2017, determinó que la Comunidad Autónoma de
Cataluña cuenta con competencias en los arts. 165 y 166 EAC que habilitan a la
Generalitat para dotarse, en ejercicio de las que ostenta para organizar su
administración (art. 150 EAC), con la Agencia Catalana de la Protección Social,
extremo que no mereció reproche y en el que no se apreció indicio de
inconstitucionalidad. Así lo concluyó en el fundamento jurídico 9 A), en
términos que conviene reproducir aquí, puesto que habrán de servir de guía para
resolver las demás cuestiones que plantea el recurso de inconstitucionalidad”.
Además, la tacha
de inconstitucionalidad total de la norma, por no referirse al marco
constitucional de obligada referencia, es plenamente desestimada por el TC
también en aplicación de su reiterada jurisprudencia relativa a que la
aplicación o no de la normativa estatal “no está a la disponibilidad de lo que
pueda establecer la comunidad autónoma sino a lo que derive de la Constitución
y del bloque de la constitucionalidad, sin necesidad de cláusulas de
salvaguardia”, así como también que el silencio de la ley autonómica sobre la
aplicación de la legislación estatal “no puede significar nunca la exclusión de
esta si su aplicación viene exigida por el bloque de la constitucionalidad”.
6. Entra el TC a
continuación en el examen de los distintos preceptos del texto que han sido
impugnados por presunta vulneración de las competencias estatales, y los
lectores y lectoras van a encontrar nuevamente referencias a que aquello se
juzga es el texto del precepto y no las intenciones que pudiera haber detrás de
esta. Ello ocurre en primer lugar con el art. 2.3, cuya dicción es la
siguiente: “La Agencia Catalana de Protección Social goza de la reserva de
nombre y de los beneficios, las excepciones y las franquicias de cualquier
naturaleza que la legislación atribuye a las entidades públicas responsables de
la protección social”. Para el TC, el sentido de la norma “no es otro que el de
definir, dentro del artículo referido a su naturaleza jurídica, el estatus de
la Agencia Catalana de Protección Social, como organismo autónomo administrativo
encargado del desarrollo de las funciones que se enumeran en el art. 3 de la
Ley. No es, por tanto, un precepto que delimite competencias ni en el que se
pueda apreciar algún exceso en ese ámbito que implique la invasión de las
competencias estatales”, y siendo así que lo que el recurso plantea “… es un
eventual abuso de la norma, con la intención de conculcar el vigente orden
constitucional de competencias, en atención al contexto político en el que se
adoptó” se trata de una hipotética situación “que este tribunal no puede
presumir”.
7. Desestimado el
recurso contra el art. 2.3, el TC se adentra en el examen de otros preceptos
impugnados, ahora de los apartados 1, párrafos c), d) y h), y 2 del art. 3, que
son transcritos en la sentencia (vid FJ 4).
En relación con el
apartado d) (“Relacionarse con organismos equivalentes y otras administraciones
públicas para la mutua colaboración y gestionar las prestaciones en que sea
necesario tener en cuenta cambios de residencia o a períodos de carencia o de
acreditación transcurridos en otros lugares”) no hay tacha de
inconstitucionalidad alguna para el TC, ya que el precepto se limita a “contemplar
un supuesto de colaboración interadministrativa, esencial en el Estado de las
autonomías, que encuentra amparo en el referido art. 115.2 EAC, así como, de
manera especial, en lo dispuesto en el art. 174 EAC, que se refiere a las
relaciones de colaboración de la Generalitat con el Estado (apartado 1) y con
las comunidades autónomas (apartado 2). Para el TC, y asimismo hay aquí amplias
referencias a su consolidada jurisprudencia al respecto, “la norma legal
discutida cuenta con el debido respaldo dentro del bloque de la
constitucionalidad, sin que se aprecie la denunciada vulneración de la
competencia estatal exclusiva sobre legislación básica y régimen económico de
la Seguridad Social, que se muestra, más bien, como una impugnación meramente
preventiva del precepto”.
Distinta va a ser
la respuesta, si bien en la misma línea que la sentencia 138/2016, con relación
al apartado h), cuya dicción literal es la siguiente: “Recaudar, tanto por la
vía ordinaria como ejecutiva, todo tipo de contribuciones, recursos, cuotas u
otras cantidades que deban ser pagadas por conceptos relacionados con la
protección social en el marco de las competencias que tiene atribuidas en esta
materia la Generalidad, sin perjuicio de que puedan establecerse convenios de
colaboración o participar con otros entes para hacer más eficientes los
procesos administrativos de recaudación, en especial los relativos a la vía
ejecutiva”.
En este apartado
hay un amplio estudio y repaso jurisprudencial del carácter “complejo” de la
materia de protección social, que afecta tanto a la Seguridad Social como a la
asistencia social, recordando el TC que en ambos “tiene competencias la
Generalitat de Cataluña en virtud de lo dispuesto en los arts. 165 y 166 EAC,
aunque sea con distinto alcance. De dicho repaso, extraigo algunas de las tesis
más importantes a mi parecer.
“… de acuerdo con
la legislación estatal, hay una posibilidad innegable de que existan
contribuciones, recursos, cuotas u otras cantidades que deba recaudar la
Agencia Catalana de Protección Social, derivadas del ejercicio por parte de la
comunidad autónoma de sus competencias exclusivas en materia de servicios
sociales. … , tanto la legislación estatal como la autonómica en materia de
servicios sociales contemplan el copago por los usuarios en cuanto a
determinados servicios y prestaciones, lo cual justifica de manera indudable,
desde la perspectiva constitucional, la previsión del art. 3.1 h) de la Ley
21/2017.
… En todo caso,
con independencia de lo anterior, no podemos soslayar que, además de la
competencia indicada en materia de servicios sociales, el art. 165 EAC asigna a
la Generalitat la competencia compartida en materia de seguridad social,
“respetando los principios de unidad económico-patrimonial y solidaridad
financiera de la Seguridad Social”, que incluye, entre otras funciones, “[l]a
gestión del régimen económico de la Seguridad Social” [apartado 1 b)]. Ahora
bien, ello no permite entender que corresponda a la Generalitat directamente la
gestión íntegra de ese régimen económico, como ya ha precisado este tribunal al
delimitar el alcance de esa competencia de gestión económica en relación con la
que al Estado reserva el art. 149.1.17 CE, entre otros pronunciamientos, en la
STC 124/1989 , de 7 de julio, cuya doctrina ha sido reiterada, entre las más
recientes, en las SSTC 7/2016 , de 21 de enero, FJ 4; 133/2019 , de 13 de
noviembre, FJ 5, y 158/2021 , de 16 de septiembre, FJ 4.
… En consecuencia,
“la gestión del régimen económico de la Seguridad Social”, que se encuentra
contemplada en el art. 165.1 b) EAC, no puede ser entendida en un sentido
extensivo, que comprenda toda actividad de gestión de dicho régimen económico,
sino que está condicionada intrínsecamente por la propia noción del sistema de
seguridad social, pues “las concretas facultades que integran la competencia
estatutaria de gestión del régimen económico de la Seguridad Social serán solo
aquellas que no puedan comprometer la unidad del sistema o perturbar su
funcionamiento económico uniforme, ni cuestionar la titularidad estatal de
todos los recursos de la Seguridad Social o engendrar directa o indirectamente
desigualdades entre los ciudadanos en lo que atañe a la satisfacción de sus
derechos y al cumplimiento de sus obligaciones de seguridad social. Tales
facultades autonómicas deben, en suma, conciliarse con las competencias
exclusivas que sobre la gestión del régimen económico la Constitución ha
reservado al Estado, en garantía de la unidad y solidaridad del sistema público
de seguridad social” (SSTC 124/1989 , de 7 de julio, FJ 3, y 133/2019 , de 13
de noviembre, FJ 5).
… Es de aclarar,
no obstante, que, dado el carácter neutro que hemos asignado al art. 41 CE, esa
asistencia social “interna” al sistema de seguridad social no es propiamente un
título competencial, sino una esfera de actuación que se desarrolla dentro del
campo de la Seguridad Social para dar cumplimiento al mandato del art. 41 CE,
en la que se intervendrá tanto por parte del Estado como de las comunidades
autónomas que cuenten con competencias en esa materia (como es el caso de
Cataluña, que las tiene en virtud del art. 165 EAC), operando cada uno dentro
de su respectivo ámbito competencial.
… hay que rechazar
que el art. 3.1 h) de la Ley de la Agencia Catalana de Protección Social invada
las competencias estatales en materia de “asistencia social interna”, que
equivale a afirmar que no vulnera las competencias estatales del art. 149.1.17
CE en materia de seguridad social, pues, según ya se ha concluido, se mueve
dentro de los títulos competenciales establecidos en los arts. 165 y 166 EAC,
o, como precisa el precepto, “en el marco de las competencias que tiene atribuidas
en esta materia [la protección social] la Generalidad”.
8. La misma tesis
de imposibilidad de controlar las intenciones del legislador sirve para
rechazar la tacha de inconstitucionalidad de los apartados 1 c) (“Organizar y
gestionar los recursos que integran el sistema de servicios sociales y los que
en un futuro le sean atribuidos”) y 2 (“Sin perjuicio de las funciones
establecidas por el apartado 1, corresponden a la Agencia Catalana de
Protección Social las demás funciones que el Parlamento, el Gobierno o el
departamento competente en materia de protección social le atribuyan mediante
los instrumentos jurídicos oportunos en cada caso”), del art. 3. Para el alto
tribunal el recurso tiene un carácter preventivo y basado en las presuntas intenciones
del legislador para ampliar competencias más allá de lo permitido por el marco
constitucional y estatutario, por lo que el TC no hace nada más que reiterar
que “el control de constitucionalidad de las normas que corresponde efectuar a
este tribunal no puede fundarse en presunciones sobre eventuales conductas
arbitrarias de quienes están llamados por el ordenamiento jurídico a su
aplicación, ni puede efectuar un enjuiciamiento abstracto sobre el pretendido
resultado que necesariamente traerá consigo la aplicación del precepto”.
9. La sentencia
aborda a continuación la impugnación del art. 5.3, que entre los principios
generales de actuación incluye el de “predictibilidad”, que para el legislador
autonómico “se concreta en una aplicación coherente de las normas. Los derechos
y los deberes de los ciudadanos deben estar bien definidos, y las políticas y
las normas deben ejecutarse con criterios constantes y con la máxima
transitoriedad posible cuando sea necesario realizar cambios en las
obligaciones contributivas, en la configuración del derecho de acceso o en una
prestación, o en sus características, y, en general, en los derechos de los
ciudadanos”.
La tesis del
recurso, que se rechaza rotundamente por el Parlament y el gobierno de la
Generalitat, es que puede deducirse de la norma la clara intención de ruptura
de la caja única del sistema, es decir la competencia exclusiva estatal en
materia del régimen económico de la Seguridad Social. Impugnación desestimada
por el TC porque se trata de un principio de actuación y que por consiguiente
no tiene valor normativo, y que además no vulnera el marco competencial y
estatutario vigente, encontrando acomodo en relación con las competencias
atribuidas a la Generalitat por los arts. 165 y 166 EAC, “tanto si se refieren
a prestaciones como a contribuciones, sin que el precepto aquí discutido
prejuzgue sobre cuál ha de ser el origen, estatal o autonómico, de las normas
en cuya aplicación se habrá de actuar conforme al principio de predictibilidad”,
por lo que no puede suponer ni una ruptura de la caja única del sistema, ni
tampoco afecta a las competencias exclusivas del Estado sobre el régimen
económico de la Seguridad Social recogidas en el art. 149.117 CE.
10. El examen del
recurso pasa a continuación por la impugnación del art. 14.3 b), que al
referirse a los recursos económicos de la Agencia dispone que estarán
constituidos por aquellos “… derivados del ejercicio de la función recaudadora
de las contribuciones al sistema de protección social que puedan definirse en
el marco de las competencias que en cada momento tenga atribuidas la
Generalidad”. Nuevamente se insiste en el recurso en la vulneración de las
competencias exclusivas del Estado sobre régimen económico de la Seguridad
Social, “al incluir los recursos derivados de la función recaudadora de las
contribuciones al sistema de protección social”, y nuevamente es rechazada de
plano esta tesis por el Parlament y el gobierno catalán con argumentos
semejantes a los anteriormente ya expuestos. El TC en este punto expone que
“basta con remitirse a las consideraciones efectuadas en el fundamento jurídico
4 en relación con el art. 3 de la Ley 21/2017, especialmente las relativas al
apartado 1 h), para rechazar esta impugnación, sin perjuicio de que deba
extenderse también respecto de este precepto la interpretación de conformidad
allí realizada, por la conexión existente entre ambos”.
11. El recurso
también impugna la disposición final primera, relativa a la exclusión de la
función de gestión de las prestaciones sanitarias por la Agencia,
correspondiendo estas al Servicio Catalán de la Salud. Se achaca a esta
disposición “que excluye de las competencias de la agencia la función de
gestión de las prestaciones sanitarias, pero le atribuye el reconocimiento del
derecho a acceder a dichas prestaciones o de obtener un reembolso de gastos, lo
que vulneraría la competencia estatal del art. 149.1.16 CE” tesis rechazada,
tras una amplia y detallada fundamentación por el TC en el fundamento jurídico
7, a cuya lectura remito a todas las personas interesadas.
12. En penúltimo
lugar, el recurso va dirigido contra la disposición transitoria primera, que
regula la incorporación progresiva de funciones, siendo en el apartado 1 donde
se dispone que “deben determinarse, mediante decreto, las funciones que deben
incorporarse progresivamente a la Agencia Catalana de Protección Social y, si
procede, la correlativa supresión o modificación de las unidades
administrativas afectadas”. Nuevamente el recurso alega que bajo una apariencia
formal, respetuosa con las competencias del Estado en materia de seguridad
social, “se está creando una estructura organizativa al servicio de la futura
asunción de competencias al margen del marco constitucional vigente, como un
paso más en el camino de creación de una Seguridad Social propia y separada de
la actualmente existente en España”. Dado que estamos en el terreno, una vez
más, de las presuntas infracciones del legislador, la desestimación se llevará
a cabo en casi idénticos términos a como se ha llevado a cabo la de la
totalidad de la norma, añadiendo de forma más concreta que la impugnación
“descansa sobre la hipótesis de que la Agencia sustituya en el futuro el
sistema estatal de Seguridad Social, posibilidad que en modo alguno se deduce
del tenor literal de la disposición transitoria analizada, al cual debe ceñirse
nuestro examen.
13. Por último, el
recurso impugna la disposición transitoria tercera, que se refiere al “Pacto
nacional para la protección social”, y que fija un plazo de tres meses (que
obviamente no se ha cumplido) para que el gobierno convocara a los agentes
sociales al objeto de elaborar este pacto, con la finalidad de que “afronte los
retos a corto y medio plazo en materia de protección social en Cataluña y
establezca las bases del sistema catalán de protección social”. La tesis del
recurso nuevamente de alcance político por cuando sitúa este precepto en el
marco de la propuesta de creación de un Estado propio, es desestimada por el TC
en semejantes términos a los recogidos en la sentencia 138/2016, ya que se
trata, la norma, de un simple mandato dirigido al Gobierno de la Generalitat
para proceder a convocar a los agentes económicos y sociales con el fin de
elaborar ese “Pacto”, que por ello “no puede merecer censura jurídico-constitucional,
en cuanto no vulnera el orden constitucional de distribución de competencias”.
14. Concluyo esta
entrada reiterando la referencia anterior a las circunstancias políticas en que
se planteó este recurso, y cómo el TC juzga sobre normas y no sobre
intenciones. Cuales fueran estas, lo dejo a quienes algún día estudien con
detalle, y mucha calma, todo lo ocurrido en Cataluña en el periodo 2015-2017, y
puedan efectuar un análisis frio y objetivo de todos los acontecimientos que
tuvieron lugar.
Mientras tanto, aquí
está el fallo de la sentencia:
“1º. Declarar que
el art. 3.1 h) de la Ley del Parlamento de Cataluña 21/2017, de 20 de
septiembre, no es inconstitucional interpretado en los términos del fundamento
jurídico 4 A) b).
2º. Declarar que
el art. 14.3 b) de la misma ley, no es inconstitucional interpretado en los
términos del fundamento jurídico 6.
3º. Desestimar el
recurso en todo lo demás”.
Buena lectura.
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