1. Es objeto de
anotación en esta entrada del blog la sentencia dictada por la Gran Sala delTribunal de Justicia de la Unión Europea el 8 de marzo (asunto C-205/20) , con ocasión de la petición de decisión prejudicial planeada, al amparo del
art. 267 del Tratado de Funcionamiento de la UE, por el Tribunal regional de lo
contencioso-administrativo del Estado austriaco de Estiria mediante resolución
de 27 de abril de 2020.
El interés
especial de la sentencia radica a mi parecer en el refuerzo de la primacía del
Derecho de la Unión, por una parte, y también del otorgado al órgano
jurisdiccional nacional para que resuelva un litigio aplicando el derecho
comunitario siempre que la aplicación de la normativa nacional que contravenga
una norma europea que por su precisión y concreción tenga efecto directo y
pueda ser alegado por los particulares ante dicho órgano jurisdiccional cuando
el Estado de referencia la haya transpuesto incorrectamente.
El litigio
versa sobre la interpretación del art. 20 de la Directiva 2014/67/UE delParlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014 , relativa a la garantía de cumplimiento de la Directiva 96/71/CE, sobre el
desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de
servicios, y se plantea por la discrepancia de una empresa con la autoridad
laboral por las sanciones económicas impuestas por diversas infracciones en
materia laboral. Dicho precepto dispone que “Los Estados
miembros determinarán el régimen de sanciones aplicable en caso de infracción
de las disposiciones nacionales adoptadas con arreglo a la presente Directiva y
adoptarán todas las medidas necesarias para garantizar su aplicación y
cumplimiento. Las sanciones establecidas serán efectivas, proporcionadas y
disuasorias...”
El abogado general,Michal Bobek, presentó sus conclusiones el 22 de septiembre de 2021, habiendo sido acogidas sustancialmente sus propuestas, como se
comprueba en el texto comparado con el fallo del tribunal
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Conclusiones
del abogado general |
Sentencia del
TJUE |
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«1. El requisito de proporcionalidad de las
sanciones establecido en el artículo 20 de la Directiva 2014/67/UE del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, relativa a la
garantía de cumplimiento de la Directiva 96/71/CE, sobre el desplazamiento de
trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios, y por la
que se modifica el Reglamento (UE) n.º 1024/2012 relativo a la cooperación
administrativa a través del Sistema de Información del Mercado Interior,
tiene efecto directo. 2. Sobre la base del requisito de
proporcionalidad de las sanciones establecido en el artículo 20 de la
Directiva 2014/67, los órganos jurisdiccionales y las autoridades
administrativas nacionales, en virtud de su obligación de adoptar todas las
medidas apropiadas para asegurar el cumplimiento de esta disposición, deben
abstenerse de aplicar cualquier disposición nacional en la medida en que su
aplicación conduzca a un resultado contrario al Derecho de la Unión y, en su
caso, completar las disposiciones nacionales aplicables con los criterios del
requisito de proporcionalidad establecidos por la jurisprudencia del Tribunal
de Justicia.» |
1) El artículo 20 de la Directiva
2014/67/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014,
relativa a la garantía de cumplimiento de la Directiva 96/71/CE, sobre el
desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de
servicios, y por la que se modifica el Reglamento (UE) n.º 1024/2012 relativo
a la cooperación administrativa a través del Sistema de Información del
Mercado Interior («Reglamento IMI»), en la medida en que exige que las
sanciones que contempla sean proporcionadas, está dotado de efecto directo y
puede por tanto ser invocado por los particulares ante los órganos
jurisdiccionales nacionales frente a un Estado miembro que lo haya
transpuesto incorrectamente. 2) El principio de primacía del Derecho de
la Unión debe interpretarse en el sentido de que impone a las autoridades
nacionales la obligación de dejar inaplicada una normativa nacional que en
parte contraviene la exigencia de proporcionalidad de las sanciones
establecida en el artículo 20 de la Directiva 2014/67 únicamente en cuanto
sea necesario para permitir la imposición de sanciones proporcionadas. |
El resumen
oficial de la sentencia es el siguiente: “Procedimiento prejudicial — Libre
prestación de servicios — Desplazamiento de trabajadores — Directiva 2014/67/UE
— Artículo 20 — Sanciones — Proporcionalidad — Efecto directo — Principio de
primacía del Derecho de la Unión”.
2. El litigio
encuentra su origen en sede judicial con la presentación de un recurso. Estamos
en presencia de una sociedad establecida en Eslovaquia, que desplaza
trabajadores a una empresa establecida en Austria. Tras diversas actuaciones de
la Inspección, se impuso una sanción de 54.000 euros a una empresa en su
condición de representante de la eslovaca, por incumplimiento de diversas
obligaciones establecidas en la normativa, “en particular, con la declaración
de desplazamiento ante la autoridad nacional competente y con la conservación
de la documentación salarial”.
Ante el recurso de la empresa sancionada se planteó
petición de decisión prejudicial ante el TJUE que fue resuelto por auto de 19de diciembre de 2019 (C- 645/18) ,
el TJUE declaró que el artículo 20 de la Directiva 2014/67 debe interpretarse
“en el sentido de que se opone a una normativa nacional que prescribe, para el
caso de que se incumplan ciertas obligaciones en materia de Derecho laboral
relativas a la declaración de trabajadores y a la conservación de documentos
salariales, la imposición de multas de un importe elevado:
– que no
pueden ser inferiores a un importe predeterminado;
– que se
imponen acumulativamente por cada trabajador afectado y sin límite máximo, y
– a las que se
añade una contribución a las costas procesales del 20 % de su importe en caso
de desestimación del recurso interpuesto contra la resolución que las imponga”.
Pues bien, la
nueva petición de decisión prejudicial deriva del hecho de que el legislador
austriaco no ha modificado la normativa en cuestión, por lo que el tribunal se
plantea si puede dejar de aplicarla y en su caso en qué medida. Es decir, tiene
dudas de si puede realizar una aplicación parcial, desechando aquello que
provoca la sanción desproporcionada, o bien debe dejar de aplicarla en su
totalidad
Por todo lo
anteriormente expuesto, el tribunal austriaco eleva estas dos cuestiones
prejudiciales:
“«1) ¿Es el
requisito de la proporcionalidad de las sanciones establecido en el artículo 20
de la Directiva [2014/67] e interpretado en [los autos de 19 de diciembre de
2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (C 645/18, no publicado,
EU:C:2019:1108), y de 19 de diciembre de 2019, Bezirkshauptmannschaft
Hartberg-Fürstenfeld (C 140/19, C 141/19 y C 492/19 a C 494/19, no publicado,
EU:C:2019:1103)], una disposición de la Directiva directamente aplicable?»
2) En caso de
respuesta negativa a la primera cuestión:
¿Permite y
exige la interpretación del Derecho nacional de conformidad con el Derecho de
la Unión que los órganos jurisdiccionales y autoridades administrativas de los
Estados miembros completen las disposiciones sancionadoras nacionales
aplicables en el presente asunto con los criterios de proporcionalidad
establecidos en los autos [de 19 de diciembre de 2019, Bezirkshauptmannschaft
Hartberg-Fürstenfeld (C 645/18, no publicado, EU:C:2019:1108), y de 19 de
diciembre de 2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (C 140/19, C
141/19 y C 492/19 a C 494/19, no publicado, EU:C:2019:1103)], sin necesidad de
que medie la adopción de una nueva disposición nacional?”
3. El TJUE pasa
primeramente revista a la normativa europea y estatal aplicable. De la citada
Directiva únicamente es referenciado el ya citado art. 20. De la normativa
austriaca, el art. 52, apartados 1 y 2, de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa (“«1. En
toda sentencia del tribunal de lo contencioso-administrativo que confirme una
decisión administrativa por la que se imponga una sanción se ordenará a la
persona condenada que abone una contribución a las costas del procedimiento. 2.
El importe de dicha contribución corresponderá, en los procedimientos de
recurso, al 20 % de la sanción impuesta, con un mínimo de diez euros; en el
caso de penas privativas de libertad, el cálculo de las costas se efectuará
aplicando a cada día de prisión una cuota de cien euros”, y los arts. 26,
apartado 1, 27 y 28, de la Ley Contra el Dumping Salarial y Social”, que
imponen diversas sanciones a los empresarios que infrinjan la normativa cuando
procedan a la cesión de personal.
4. Al entrar en
la resolución del litigio y proceder al examen de la primera cuestión
prejudicial, el TJUE recuerda su consolidada doctrina sobre el efecto directo
de las disposiciones de una Directiva cuando, desde el punto de vista de su
contenido, “no estén sujetas a condición alguna y sean suficientemente precisas”,
pudiendo ser invocadas ante los órganos jurisdiccionales nacionales, y más
concretamente la obligación de aplicarlas cuando se trata “de una obligación de
resultado precisa y que no esté sometida a condición alguna en cuanto a la
aplicación de la regla que recoge”.
De la doctrina
general al caso concreto. El TJUE parte de la decisión prejudicial que
considera que el legislador nacional no transpuso correctamente la Directiva
citado en lo relativo a la proporcionalidad de las sanciones, y pasa revista al
art. 20 para concluir que su exigencia de que las sanciones impuestas sean proporcionadas
“tiene carácter incondicional”, y que la consecuencia de ello, es decir la
prohibición de que las sanciones sean desproporcionadas, no requiere de mayor precisión
ni de la UE ni de los Estados miembros.
No se cuestiona
el margen de actuación que tienen los Estados miembros en la transposición al
ordenamiento interno, pero no puede ponerse en tela de juicio por un Estado la
citada obligación de imponer sanciones proporcionadas, que el art. 20 “formula
de manera general y en términos inequívocos”.
5. Con respecto a la segunda cuestión prejudicial, la Gran
Sala parte del principio de primacía del Derecho de la Unión para dar respuesta
a la cuestión de si “debe interpretarse en el sentido de que impone a las
autoridades nacionales la obligación de dejar inaplicada, en su totalidad, una
normativa nacional que contraviene la exigencia de proporcionalidad de las
sanciones establecida en el artículo 20 de la Directiva 2014/67 o si implica
que hayan de desechar la aplicación de tal normativa únicamente en cuanto sea
necesario para permitir la imposición de sanciones proporcionadas”.
Pasa revista a su consolidada jurisprudencia sobre la
obligación de los órganos jurisdiccionales nacionales de interpretar, en la
medida de lo posible, su Derecho interno de manera conforme con el Derecho de
la Unión, con el obligado límite de que no puede servir de fundamento para una
interpretación contra legem del Derecho nacional. Por tanto, señala el TJUE, “en el supuesto de
que un particular invoque esta exigencia ante un juez nacional frente a un
Estado miembro que la haya transpuesto incorrectamente, corresponderá a dicho
juez garantizar su plena eficacia y, de no poder interpretar la normativa nacional
de manera conforme con dicha exigencia, desechar, por iniciativa propia, las
disposiciones nacionales que resulten incompatibles con ella.
¿Es contraria
de derecho la acumulación de sanciones que pueden imponerse según la normativa
austriaca? Si se analiza de forma separada cada una de ellas no, pero si se
presta atención a su conjunto, y en especial a “la acumulación sin límite
máximo de multas que no pueden ser inferiores a un importe predeterminado”, la
respuesta es afirmativa por su carácter desproporcionado. Cuestión de especial
importancia, añado ahora incidentalmente por la reciente modificación de la
normativa española en materia de individualización de las sanciones operada en
la LISOS por el RDL 32/2021, es que el TJUE afirma que “una normativa que
contempla sanciones pecuniarias cuyo importe varía en función del número de
trabajadores afectados por el incumplimiento de determinadas obligaciones en
materia de Derecho laboral no resulta, en sí misma, desproporcionada”.
La conclusión
que se extrae de esta situación es que el órgano jurisdiccional nacional puede
dejar de aplicar la normativa interna “… únicamente en la medida en que impidan
la imposición de sanciones proporcionadas, con el fin de garantizar que las
sanciones impuestas a la persona de que se trate se ajusten a esa exigencia”.
No acepta el TJUE las inquietudes manifestadas por diversos gobiernos en el
trámite de observaciones de estar en tela de juicio los principios de seguridad
jurídica, de legalidad de los delitos y de las penas y de igualdad de trato. El
art. 20 es claro y preciso, por lo que el órgano jurisdiccional solo tiene, al
objete de aplicar correctamente la normativa comunitaria, que “atenuar la
severidad de las sanciones que pueden imponerse”, y más aún cuando en esta
ocasión aquello que podrá hacer el tribunal será aplicar una sanción menos
gravosa que la fijada en la normativa interna que se considera
desproporcionada.
Buena lectura.
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