Notas a la reunión (marzo 2022) del Consejo de Administración de la OIT. Unas referencias más concretas a las nuevas Directrices de la OIT sobre Inspecciones de Trabajo.

 

1. Se ha celebrado durante este mes, de los días 14 al 26, la 344ª reunión del Consejo deAdministración de la Organización Internacional del Trabajo 

El punto más destacado, sin duda alguna ha sido el de la elección del nuevo Director General   , que ha recaído, tras una vocación ajustada en la persona de Gilbert F. Houngbo, de Togo , que fue primer ministro de su país desde el 8 de septiembre de 2008 hasta el 23 de julio de 2012 y que en la actualidad era presidente del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA)  . Su mandato se iniciará el 1 de octubre de 2022.

En declaraciones efectuadas el 25 de marzo, poco después de ser elegido, manifestó lo siguiente: “Me comprometo a representar las voces de quienes confían en nosotros en la OIT. Pienso en los cuatro mil millones de personas de todo el mundo que no tienen acceso a la protección social. Pienso en los más de 200 millones de mujeres y hombres que se enfrentan al desempleo. Los 160 millones de niños que trabajan. Los 1.600 millones de personas en el sector informal. Las empresas, en particular las pequeñas y medianas, que se enfrentan a los problemas en las cadenas de suministro o al cierre debido a las crisis, como la pandemia, el cambio climático y los conflictos armados. Pienso en las mujeres y los hombres que se enfrentan a la discriminación, la violencia y el acoso en el lugar de trabajo y en otros lugares. Todas ellas son expresiones de una injusticia social inaceptable a la que estamos obligados moralmente, si no legalmente, a combatir".

2. También se ha aprobado el Orden del Día (con posibles añadidos) de la 110 Conferencia Anual, que tendrá lugar en Ginebra, en formato híbrido, del 27 de mayo al 11 de junio 

Además de los puntos inscritos de oficio (i) Informe de la Presidenta del Consejo de Administración y Memoria del Director General - incluido el informe sobre la situación de los trabajadores en los territorios árabes ocupados - ,  ii) Programa y Presupuesto y otras cuestiones, iii) Información y memorias sobre la aplicación de convenios y recomendaciones) serán objeto de debate los puntos inscritos por la propia Conferencia o por el Consejo de Administración, que serán los siguientes:

i) Aprendizajes   (elaboración de normas, primera discusión), siendo el concepto de aprendizaje que se propone el siguiente: “toda forma de educación y de formación que se rija por un contrato de aprendizaje y que permita a un aprendiz adquirir las competencias requeridas para ejercer una ocupación gracias a una formación estructurada consistente en una formación en el trabajo complementada por una formación fuera del trabajo conducente a la obtención de una calificación reconocida”:

ii) Discusión recurrente sobre el objetivo estratégico del empleo, con arreglo al seguimiento de la Declaración de la OIT sobre la justicia social para una globalizaciónequitativa  . Recuérdese que la Declaración promueve el trabajo decente a través de un enfoque coordinado para alcanzar cuatro objetivos estratégicos: “empleo, protección social, diálogo social, y principios y derechos fundamentales en el trabajo”.

iii) El trabajo decente y la economía social y solidaria (discusión general).

iv) Inclusión de las condiciones de trabajo seguras y saludables en el marco de la OIT relativo a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, mediante una enmienda al párrafo 2 de la Declaración de la OIT sobre los principios y derechos fundamentales en el trabajo, 1998    , En el documento  de trabajo se encuentra una propueste de modificación a tal efecto, en el que se expone que “De acuerdo con la decisión del Consejo de Administración de que la inclusión de las condiciones de trabajo seguras y saludables en el marco de la OIT relativo a los principios y derechos fundamentales en el trabajo debería adoptar la forma de una resolución de la Conferencia que enmiende la Declaración de 1998, y no la de una declaración independiente, en el proyecto de resolución se propone incorporar el principio fundamental adicional de protección de [condiciones/entornos] de trabajo segur[as/os] y saludables 12 en un nuevo apartado e) del párrafo 2 de la Declaración de 1998, inmediatamente después de los cuatro principios fundamentales que aparecen actualmente enumerados en ese párrafo”.

3. Especialmente importante me parece que el tercer punto del orden del día, dedicado a la información y memorias sobre la aplicación de convenios y recomendaciones, esté dedicado al personal de enfermería y al trabajo doméstico, es decir a los Convenios núms. 149 y 189, y a las Recomendaciones núms. 157 y 201, en documento presentado con el título “Garantizar un trabajo decente para elpersonal de enfermería y los trabajadores domésticos, actores claves en laeconomía del cuidado de personas”  , publicado el 15 de marzo.

En recientes entradas he dedicado especial atención al trabajo doméstico y al Convenio núm. 189, por lo que la lectura de este informe la aconsejo como complementaria de los análisis de la normativa y jurisprudencia española y comunitaria anteriormente efectuados. En la parte introductoria del Informe se justifica el estudio del citado Convenio, y de la Recomendación que lo acompaña, y que es además la primera vez de los que se realiza en un Estudio General, en estos términos:

“11. La inclusión del Convenio (núm. 189) y la Recomendación (núm. 201) sobre las trabajadoras y los trabajadores domésticos, 2011 en el Estudio General es también sumamente oportuna, ya que hace ahora más de diez años que la Conferencia adoptó esos instrumentos. El Estudio General examina la evolución de la legislación y la práctica en los Estados Miembros durante el último decenio e identifica las buenas prácticas desarrolladas y aplicadas a nivel nacional para dar efecto a los principios consagrados en los instrumentos.

12. La pandemia de COVID-19 ha puesto de manifiesto la vulnerabilidad de los más de 75,6 millones de trabajadoras y trabajadores domésticos del mundo14. Los trabajadores domésticos son en su mayoría mujeres (76,2 por ciento)15, a menudo ocupadas en el empleo informal. Muchos trabajadores domésticos son también migrantes, con frecuencia con empleo precario e informal, lo que aumenta para ellos el riesgo de explotación y abuso. Además, las trabajadoras domésticas migrantes, que a menudo proceden de grupos de población desfavorecidos, tienen más probabilidades de ser víctimas de formas interseccionales o múltiples de discriminación, lo que agrava su vulnerabilidad.

13. Según estimaciones de la OIT, a junio de 2020, por lo menos el 72,3 por ciento de los trabajadores domésticos se había visto considerablemente afectado por la pandemia en términos de su salud y condiciones de trabajo16. Los trabajadores domésticos han sido particularmente vulnerables a la exposición a la COVID-19, y a menudo no han tenido acceso adecuado a equipos de protección personal (EPP), ni a servicios de salud o a la protección social en caso de infección17. Guardar la distancia física es difícil, sino imposible, para muchos trabajadores domésticos debido a la naturaleza del trabajo que realizan en los hogares en donde se desempeñan, especialmente cuando sus funciones incluyen atender a familiares enfermos, de edad o con discapacidad. El riesgo de exposición al virus es mayor para los trabajadores domésticos que están empleados en múltiples hogares”.

No menos importante, y que creo que enlaza directamente con los debates existentes en España sobre la protección social del personal doméstico tras la sentencia del TJUE de 24 de febrero, es una de las conclusiones que se recogen en el Informe y que es la siguiente: “Observando que los trabajadores domésticos migrantes siguen estando excluidos de la protección laboral y social en muchos países, la Comisión insta a los países a que adopten medidas, en consonancia con los instrumentos pertinentes de la OIT sobre los trabajadores migrantes, para garantizar que la legislación laboral y social nacional abarque a todos los trabajadores domésticos migrantes y que se beneficien de la igualdad de trato con los trabajadores nacionales, en particular en lo que respecta a los salarios, la protección de la SST, la protección social y otras condiciones de trabajo” (la negrita es mía)          .

4. Otro documento que creo que debe merecer atención está dedicado a la población migrante y lleva por título “Asegurar la protección social de los trabajadores migrantes y susfamilias: desafíos y opciones para construir un futuro mejor”  , cuya finalidad es proporcionar “una visión general de las medidas de política, el marco normativo y los productos de difusión de conocimientos y servicios de fortalecimiento de la capacidad y de asesoramiento técnico que la OIT ofrece actualmente o que ha previsto establecer para apoyar la ampliación de la protección social a los trabajadores migrantes y sus familias, en particular en el marco de la respuesta a la pandemia de COVID-19”, y a tal efecto se invita al Consejo de Administración “a que proporcione orientaciones a fin de promover la adopción de medidas para asegurar y ampliar la protección social de los trabajadores migrantes y sus familias por todos los medios de acción oportunos de la OIT”.

La justificación del Informe, y de las medidas propuestas, se encuentra reflejada con toda claridad en este fragmento de su introducción: “… pese a haberse realizado algunos progresos, 4 100 millones de personas en todo el mundo carecen actualmente de acceso a prestaciones de seguridad social. Entre ellas se incluyen muchos trabajadores migrantes y sus familias, que tienen dificultades para acceder a la protección social debido a la fragilidad de los sistemas de protección social en general, así como a la existencia de leyes restrictivas y discriminatorias, la falta de acuerdos en materia de seguridad social y la presencia de obstáculos administrativos y prácticos. Se trata de retos especialmente importantes para quienes trabajan en la economía informal o se encuentran en situación irregular. Durante la crisis causada por la COVID-19, estas brechas notables en materia de protección se han hecho todavía más evidentes, con un aumento de las desigualdades en muchos contextos. El establecimiento de sistemas de protección social universal y la cooperación y coordinación internacionales resultan fundamentales para proteger a los trabajadores migrantes y sus familias”

5. El primer informe complementario al Informe General versa sobre la Reunión de expertospara la validación tripartita de las directrices técnicas sobre los principiosgenerales de la inspección del trabajo (13-16 de diciembre de 2021)  , contiene las directrices aprobadas y la invitación  al Consejo de Administración “a que autorice al Director General a publicar y divulgar estas directrices, y a que las tome en consideración cuando se elaboren propuestas relativas a la labor futura de la Oficina en este ámbito”.

La aprobación del Informey de las Directrices  se ha llevado a cabo, efectivamente, y por ello me ha parecido oportuno   efectuar una breve anotación sobre las mismas, con la recomendación de su lectura íntegra por todas las personas interesadas. Se trata, y así se destaca en la nota de prensa que informa de su aprobación, “(del) primer instrumento internacional no vinculante de esta naturaleza, validado por gobiernos, empresarios y trabajadores”, y que “complementan y tienen por objeto ayudar a los Estados Miembros de la OIT a aplicar las disposiciones del Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) , y del Convenio sobre la inspección del trabajo (agricultura), 1969 (núm. 129) , con el objetivo final de avanzar progresivamente en el respeto de los derechos laborales en el contexto del mundo del trabajo contemporáneo”.

El documento consta de una Introducción en la que se recuerda la importancia de los Convenios núms. 81 y 129, relativos a la Inspección de Trabajo en general, y en el sector de la agricultura en particular, considerados prioritarios por el Consejo de Administración y que tras la adopción de la Declaración de la OIT sobre la justicia social para una globalización equitativa, de 2008, “han sido clasificados como «convenios de gobernanza», lo cual destaca su importancia para el funcionamiento del sistema de las normas internacionales del trabajo en su conjunto”. Igualmente es objeto de mención la Declaración del Centenario, aprobada en la Conferencia anual de 2019, en la que se destaca “la importancia de fortalecer la administración y la inspección del trabajo como aspecto clave para seguir desarrollando el enfoque de la OIT sobre el futuro del trabajo centrado en las personas”. El objetivo de las Directrices es “proporcionar a los mandantes orientaciones técnicas detalladas sobre los principios clave contenidos en los Convenios núms. 81 y 129 y la Recomendación núm. 20, teniendo en cuenta las prácticas y los desafíos actuales”, en el bien entendido, reitero, que no son jurídicamente vinculantes, y que se basan “en todos los principios, derechos y obligaciones establecidos en las normas internacionales del trabajo y ninguna de sus disposiciones debería interpretarse en el sentido de que altere las obligaciones contraídas por Estados Miembros que las hayan ratificado”.

El capítulo primero está dedicado al ámbito de aplicación y funciones del sistema de inspección del trabajo. Destaco dos de las directrices:

“1.1.1. El mandato de la inspección del trabajo debería aplicarse por igual a todos los trabajadores, lugares de trabajo y sectores, ya sean privados o públicos, en zonas rurales y urbanas, en la economía formal e informal, respecto de los cuales los inspectores del trabajo están encargados de velar por el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión.

1.2.6 En sus esfuerzos para adaptarse y modernizarse, los sistemas de inspección del trabajo deberían aprovechar los avances de las tecnologías de la información y la comunicación para mejorar y ampliar la gama, la accesibilidad, el impacto y la eficiencia de los servicios que prestan a los empleadores y los trabajadores. El uso de sistemas informáticos y de tecnologías de la comunicación (por ejemplo, sistemas electrónicos de notificación, documentos electrónicos, intercambio de datos entre instituciones) también debería contribuir a reducir la carga administrativa que soportan los usuarios y, a su vez, hacer más eficaz el trabajo de los inspectores (por ejemplo, facilitando la planificación de las actividades de inspección)”.

El capítulo segundo está dedicado a la estructura y organización. Se subraya (2.1.3) que las estructuras de la administración pública encargadas de la inspección del trabajo “deberían estar sujetas al control directo y exclusivo de una autoridad estatal central y no deberían estar sujetas al control de las autoridades locales ni depender de ellas en modo alguno para el ejercicio de ninguna de sus funciones”, en el bien entendido que si estamos en un Estado federal el término autoridad central “podrá significar una autoridad federal o una autoridad central de una entidad confederada”.

La importancia de las tareas y funciones de la Inspección se pone claramente de manifiesto en estos dos apartados del capítulo segundo que reproduzco a continuación:

“2.2.11. Las formas voluntarias de autorregulación, como las auditorías, los mecanismos de control y otras iniciativas de cumplimiento, pueden ser un complemento para mejorar el cumplimiento de la legislación. Sin embargo, dichas iniciativas no reemplazan a la inspección pública del trabajo y no eximen a los Estados Miembros de adoptar las medidas necesarias a este respecto, ni pueden constituir una excusa para reemplazar o reducir la capacidad y la frecuencia de las visitas de la inspección del trabajo.

2.2.12. Los servicios de inspección del trabajo deberían ser capaces de trabajar en colaboración con diferentes partes interesadas, pero la función de la inspección del trabajo propiamente dicha debería seguir siendo una prerrogativa pública independiente. Solo un sistema público de inspección que funcione eficazmente puede garantizar la eficacia gracias al carácter disuasorio de las sanciones”.

El capítulo tercero está dedicado a política, planificación y seguimiento, debiendo incluirse disposiciones para garantizar que las y los miembros de la Inspección dediquen su tiempo de trabajo “principalmente a la visita efectiva de los establecimientos, como un componente esencial de su trabajo” (3.1.2 b). Dos medidas de planificación y orientación de especial interés a mi parecer, y que dicho sea incidentalmente son bien aplicadas en las actividades de la ITSS en España, guardan relación en primer lugar con los colectivos o grupos más vulnerables, que son habitualmente los que no presentan , o si lo hacen es en número muy pequeño, denuncias o quejas, por lo que se llama a que los servicios de inspección adopten “todas las medidas necesarias en el marco de su mandato y facultades para evaluar los niveles de cumplimiento y los riesgos para el cumplimiento, y para proteger a dichos trabajadores adecuadamente”; y en segundo término es conveniente y útil que se anuncie públicamente, cuando proceda, “las industrias y los ámbitos de riesgo en los que se centrarán en un próximo periodo, lo cual, a través de campañas (conjuntas) de información y formación, puede impulsar un mejor cumplimiento, incluso antes de cualquier actividad de inspección” (3.2.4).

 Tras el capítulo cuarto, que está dedicado a la situación jurídica y carrera profesional de las y los inspectores del trabajo, y en el que se postula (apartados 4.13 y 4.14) que “La condición de funcionario público es la más adecuada para garantizar la independencia e imparcialidad de los inspectores del trabajo, que son condiciones indispensables para el desempeño de sus funciones. Ello no impide que se establezca un periodo de prueba antes de su nombramiento permanente”, y que “Con el objeto de asegurar la integridad de los inspectores del trabajo, las condiciones de servicio de los mismos deberían facilitar la estabilidad en el empleo y la seguridad personal en el ejercicio de sus funciones, lo cual debería sustentarse en un marco normativo adecuado. La mejor manera de garantizar la estabilidad en el empleo es que los inspectores del trabajo sean funcionarios nombrados sin un límite de tiempo”, el capítulo quinto se dedica a las facultades y métodos de inspección, quedando claro que se debe conferir a las y los Inspectores “la condición de autoridad pública o de funcionarios públicos de alto nivel”.

Especial importancia se confiere una vez más al cambio tecnológico y a su impacto sobre la actuación inspectora (recuérdese al respecto la aprobación de las actas “automatizadas” en la normativa española) que requieren modernizar los sistemas de inspección y con respecto a los cuales el documento ahora examinado se manifiesta (apartado 5.2.5) en los siguientes términos: “… Cuando sea coherente con los niveles de desarrollo nacional, se deberían contemplar y utilizar medios como el seguimiento electrónico y la colaboración virtual con los establecimientos y los trabajadores, la consulta forense de registros electrónicos, el pensamiento sistémico, el uso de algoritmos para la planificación y la supervisión del trabajo, las herramientas de macrodatos, entre otros. En el cotejo de datos y en la investigación deben tenerse en cuenta las consideraciones relativas a la privacidad; así mismo, debería informarse a las organizaciones de empleadores y de trabajadores acerca de cualquier innovación electrónica propuesta, brindándoles la oportunidad de plantear sus preocupaciones al respecto”.

En cuanto al apoyo o sustento a sus tardes, se pide a las y los inspectores (5.2.13) que no escatimen esfuerzos “para involucrar a los representantes sindicales u otros representantes de los trabajadores, cuando estos existan, y al equipo de dirección en las visitas de inspección, protegiendo al mismo tiempo la confidencialidad de la fuente de la denuncia”.

Por fin, el capítulo sexto está dedicado a las medidas de control del cumplimiento de la normativa laboral, subrayándose como principio general (y algo de su aplicación se encuentra a mi parecer en la reciente reforma de la LISOS por el RDL 32/2021 y la individualización de las infracciones, además del aumento de las cuantías por casa sanción) que el abanico de posibles sanciones “debería ser suficientemente amplio y diferenciado para permitir tratar las infracciones que no revistan el mismo nivel de gravedad de una manera que refleje esta diferencia, pero también para tener un efecto disuasorio real”,  insistiendo más adelante (6.3.5) que para que las sanciones sean creíbles “deberían ser proporcionales a la gravedad y la naturaleza de la infracción, las características de su autor, el posible riesgo o el daño causado. La sanción también debería ser proporcional, teniendo en cuenta toda la gama de circunstancias agravantes y atenuantes que concurran, así como la complejidad, calidad y claridad de las leyes cuyo cumplimiento se vigila”.

Por último, cabe indicar que el documento no se olvida de la actividad llevada a cabo en varios Estados, o dicho de otra forma la cada vez más creciente movilidad transnacional, requiriéndose la adopción de medidas que garantice el cumplimiento de la normativa que sea de aplicación, por lo que los servicios de inspección sujetos a diferentes autoridades o jurisdicciones, nacionales o internacionales “han de colaborar con sus homólogos de otras jurisdicciones. La colaboración puede adoptar muchas formas, tales como el establecimiento de oficinas de enlace, el sometimiento a una autoridad conjunta superior, la conclusión de acuerdos bilaterales o multilaterales, o incluso la realización de inspecciones concertadas o conjuntas”.

Buena lectura.