1. Motiva esta
entrada del blog la lectura de una importante Resolución aprobada por elParlamento Europeo el 21 de enero “con recomendaciones dirigidas a la Comisión
sobre el derecho a la desconexión”, de indudable importancia, positiva, a mi
parecer por lo que respecta a sus propuestas sobre la conveniencia de regular
dicho derecho en el ámbito europeo.., y con una mención a la autonomía de las organizaciones
empresariales y sindicales europeas que, bajo una apariencia formal de respeto
a su actuación y práctica negocial, pretendería introducir (ese es al menos mi
parecer, y no debo ir muy desencaminado vista y comprobada la preocupación
manifestada por la Confederación Europea de Sindicatos ) un importante retraso temporal en la posible aprobación de una norma comunitaria
que regulara aquel derecho.
También la motiva,
si bien habrá que esperar a conocer en su día como se pronuncia el Tribunal de
Justicia de la Unión Europea y por ello mi anotación en la segunda parte del
artículo será mucho más breve, la lectura de las conclusiones del abogadogeneral, Priit Pikamäe, en el asunto C-928/19, en el recurso de casación interpuesto
por la Federación Sindical Europea de Servicios Públicos mediante el que se solicita
la anulación de la sentencia del Tribunal General de 24 de octubre de 2019, que desestimó el recurso de anulación
interpuesto contra la decisión adoptada por la Comisión Europea en su escrito
de 5 de marzo de 2018 por la que la Comisión decidió no presentar al Consejo de
la Unión Europea una propuesta de decisión de aplicación de un acuerdo
celebrado entre los interlocutores sociales. Tal como expone el abogado general
en la introducción de sus conclusiones, “En el presente asunto, el Tribunal de
Justicia debe abordar la interpretación del artículo 155 TFUE, apartado 2. Aun
cuando no es la primera vez que la Comisión se opone a un acuerdo negociado por
los interlocutores sociales, sí es, en cambio, la primera vez que el Tribunal
de Justicia debe conocer de esa oposición y analizar las facultades y
obligaciones de la Comisión en el contexto de un procedimiento de aplicación de
los acuerdos celebrados por los interlocutores sociales, con arreglo a la
citada disposición”, añadiendo inmediatamente a continuación que “En
consecuencia, el Tribunal de Justicia debe establecer si la Comisión puede,
además de controlar la legalidad del acuerdo negociado por los interlocutores
sociales y la representatividad de estos, ejercer un control en lo que se
refiere a la oportunidad de la aplicación de dicho acuerdo”.
Recordemos ahora
que el art. 155.2 del TFUE dispone que “La aplicación de los acuerdos
celebrados a nivel de la Unión se realizará, ya sea según los procedimientos y prácticas
propios de los interlocutores sociales y de los Estados miembros, ya sea, en
los ámbitos sujetos al artículo 153, y a petición conjunta de las partes
firmantes, sobre la base de una decisión del Consejo adoptada a propuesta de la
Comisión. Se informará al Parlamento Europeo. El Consejo decidirá por
unanimidad cuando el acuerdo en cuestión contenga una o más disposiciones
relativas a alguno de los ámbitos para los que se requiera la unanimidad en
virtud del apartado 2 del artículo 153”. No suelo leer con antelación a la sentencia
del TJUE las conclusiones presentadas por la o el abogado general, salvo en
algunas ocasiones en que así lo he considerado importante, y en esta ocasión el interés deriva de las
manifestaciones críticas vertidas por un excelente conocedor del derecho social
europeo, el profesor José María Miranda Boto, al enviárnosla el día de su publicación y temer mucho por el futuro del diálogo social
europeo. Conociendo desde hace mucho tiempo la rigurosidad intelectual del
profesor Miranda, su tesis me llevó, repito, a la lectura de las conclusiones,
y desde luego no iba en absoluto desencaminado.
2. Vayamos por
partes. Es muy positiva a mi parecer la Resolución aprobada por el Parlamento
Europeo el 21 de enero y así ha sido valorado en los primeros comentarios
efectuados, si bien igualmente se ha recomendado prudencia en cuanto que
conviene esperar a cómo se instrumentará y en qué plazos (véanse las
valoraciones de la magistrada Concepción Morales y del profesor Oriol Cremades
en el artículo del redactor de Cinco Días/ElPaís Carlos B. Fernández “Ladesconexión digital, ¿un derecho fundamental de los trabajadores?” el 28 de
enero ) El texto fue aprobado por 472 votos a favor, 126 en contra y 83 abstenciones,
y en la nota de prensa del PE en la que se informa de dicha aprobación se
recogen las declaración del ponente, Alex Agius Saliba (S&D, Malta), para
quien “No podemos abandonar a millones de trabajadores europeos que están
agotados por la presión de estar siempre disponibles y por las largas jornadas
laborales. Es el momento de colocarnos de su lado y darles lo que merecen: el
derecho a desconectar. Es esencial para nuestra salud mental y física. Es hora
de adaptar los derechos de los trabajadores a la nueva realidad de la era
digital”.
En su parte
introductoria la Resolución destaca la importancia de garantizar los derechos
de las personas trabajadoras y por consiguiente de las condiciones de trabajo y
del tiempo disponible para este, separándolo del personal y familiar. Así, se
manifiesta lo siguiente “Considerando que el uso cada vez mayor de herramientas
digitales con fines laborales ha dado lugar a una cultura de «siempre
conectado», «siempre en línea» y «siempre disponible», que puede tener
consecuencias perjudiciales para los derechos fundamentales de los trabajadores
y unas condiciones de trabajo justas, entre otras, una remuneración justa, la
limitación del tiempo de trabajo y el equilibrio entre la vida profesional y la
vida privada, así como para la salud física y mental, la seguridad en el
trabajo y el bienestar, también debido a su impacto desproporcionado sobre los
trabajadores con responsabilidades asistenciales, que suelen ser mujeres, y la
igualdad entre hombres y mujeres; que la transición digital debe guiarse por el
respeto de los derechos humanos y de los derechos y valores fundamentales de la
Unión, y debe tener un impacto positivo en los trabajadores y en las
condiciones de trabajo”, y que el derecho a desconectarse “es un derecho
fundamental, parte inseparable de los nuevos modelos de trabajo en la era digital”,
debiendo considerarse como “un importante instrumento de política social a
nivel de la Unión para garantizar la protección de los derechos de todos los
trabajadores”, considerándolo crucial, a partir de los datos disponibles en un
reciente estudio de Eurofound, para proteger la salud física y mental de las
personas trabajadoras y su bienestar,
así como también “para protegerlas frente a los riesgos psicológicos”.
En el plano
legislativo, y antes de referirme a la polémica incorporación de un apartado que
podría devaluar la importancia del diálogo social europeo, el PE pide a la Comisión,
y observarán que se refiere más generalmente al trabajo a distancia, que “presente un marco
legislativo con vistas a establecer requisitos mínimos para el trabajo a
distancia en toda la Unión que garantice que el teletrabajo no afecte a las
condiciones de empleo de los teletrabajadores; hace hincapié en que dicho marco
debe aclarar las condiciones de trabajo, incluido el suministro, el uso y la responsabilidad
de los equipos, como las herramientas digitales existentes y nuevas, y debe
garantizar que dicho trabajo se lleve a cabo de forma voluntaria y que los
derechos, la carga de trabajo y las normas de rendimiento de los
teletrabajadores sean equivalentes a los de los trabajadores equiparables”,
subrayando que los empleadores “no deben exigir que los trabajadores estén
directa o indirectamente disponibles o accesibles fuera de su tiempo de trabajo
y que los trabajadores deben abstenerse de ponerse en contacto con sus
compañeros fuera de las horas de trabajo acordadas”, con una mención concreta
que sin duda será del agrado de las y los profesionales de la educación, ya que
se afirma que todas las actividades de enseñanza o formación a distancia, y
sabemos mucho de ello durante la crisis sanitaria que estamos viviendo, “también
deben contar como actividad laboral y no deben realizarse durante horas
extraordinarias o días libres sin una compensación adecuada”, para finalizar su
resolución con la petición jurídica de que la Comisión le someta “sobre la base
del artículo 153, apartado 2, letra b), en relación con el artículo 153,
apartado 1, letras a), b) e i), del TFUE, una propuesta relativa a un acto
sobre el derecho a desconectarse, siguiendo las recomendaciones que se recogen
en el anexo”.
Por lo que
respecta a mi explicación cabe recordar que el art. 153.2 b) dispone que el
Parlamento Europeo y el Consejo “podrán adoptar, en los ámbitos mencionados en
las letras a) a i) del apartado 1, mediante directivas, las disposiciones
mínimas que habrán de aplicarse progresivamente, teniendo en cuenta las
condiciones y reglamentaciones técnicas existentes en cada uno de los Estados
miembros…”, y haciendo mención expresa a la posibilidad de que la Unión apoye y
complete la acción de los Estados miembros en los ámbitos de “a) la mejora, en
concreto, del entorno de trabajo, para proteger la salud y la seguridad de los
trabajadores; b) las condiciones de trabajo; i) la igualdad entre hombres y
mujeres por lo que respecta a las oportunidades en el mercado laboral y al
trato en el trabajo”.
3. ¿Y cuáles son
las “Recomendaciones respecto al contenido de la propuesta solicitada” que se
recoge en el anexo? Pues bien, la justificación de la petición radica en la
disparidad existente en los Estados miembros respecto a la existencia de
regulación específicamente laboral, general, o inexistencia, sobre el derecho a
la desconexión, por lo que se considera que con la adopción de una medida en el
ámbito europeo comunitario “se establecerían unos requisitos mínimos para
proteger a todos los trabajadores de la Unión que utilizan herramientas
digitales con fines laborales y, más concretamente, sus derechos fundamentales
con respecto a unas condiciones de trabajo justas”, debiendo la nueva Directiva
aplicarse “de manera que se respeten plenamente los requisitos establecidos en
las Directivas 89/391/CEE, 2003/88/CE, (UE) 2019/1152 y (UE) 2019/1158 y sin
ningún efecto negativo para los trabajadores”, y debiendo poder ser acordadas
las condiciones de su aplicación por parte de los agentes sociales, “mediante
convenios colectivos o a nivel de empresa”. Recordemos que las Directivas mencionadas
versan sobre seguridad y salud en el trabajo, ordenación del tiempo de trabajo,
condiciones de trabajo transparentes y previsibles, y conciliación de la vida
familiar y laboral de los progenitores y cuidadores, respectivamente
Las propuestas llaman
a los Estados miembros a respetar la autonomía de los agentes sociales para la
aplicación de la nueva Directiva, y a que les consulten como paso previo antes
de adoptar medidas que transpongan adecuadamente esta y garanticen el derecho a
la desconexión digital. En el texto articulado de la propuesta de Directiva se precisa
su aplicación a todos los sectores de actividad y a todos los trabajadores “independientemente
de su condición y de sus modalidades de trabajo”, definiendo la desconexión
como “el hecho de no realizar actividades o comunicaciones relacionadas con el
trabajo por medio de herramientas digitales, directa o indirectamente, fuera
del tiempo de trabajo”, y en cuanto al concepto de tiempo de trabajo se remite
a lo dispuesto en el art. 2.1 de la Directiva 2003/88/CE, es decir “todo
período durante el cual el trabajador permanezca en el trabajo, a disposición
del empresario y en ejercicio de su actividad o de sus funciones, de
conformidad con las legislaciones y/o prácticas nacionales”.
En la propuesta
normativa se regula además el derecho a la desconexión (art. 3), las medidas de
ejecución del derecho a desconectarse (art. 4), la protección contra el trato
desfavorable por el hecho de que la persona trabajadora haya ejercido su
derecho (art. 5) , el derecho a reparación en caso de vulneración de la
directiva por la parte empleadora (art. 6), la obligación de proporcionar por
esta la información debida (“clara, suficiente y adecuada”) a las personas
trabajadoras sobre su derecho a la desconexión (art. 7), las sanciones por la
infracción de la norma, que deberán ser “efectivas, proporcionadas y
disuasorias” (art. 8), el mantenimiento del nivel de protección del que disponen
ya las personas trabajadoras por el Derecho de la Unión (art. 9), la
presentación de informes periódicos de evaluación (art. 10), la transposición
de la Directiva por los Estados miembros en un máximo de dos años desde la
fecha de entrada en vigor y la aplicación
de dicha norma transpuesta en un plazo de tres años a partir de la fecha
de entrada en vigor de la Directiva (art. 11), y la protección de los datos
personales de los trabajadores y trabajadoras de acuerdo a lo dispuesto en la
normativa europea de protección de datos (Reglamento UE 2016/679 y Directiva
2002/58/CE)
4. Hasta llegar a
la aprobación de la Resolución, y del anexo, sobre el derecho a la desconexión
digital por el Parlamento Europeo ha
transcurrido más de un año desde que este puso en marcha el procedimiento de
iniciativa legislativa. En la ficha de tramitación del procedimiento tenemos conocimiento de su anuncio en sesión plenaria el 19 de diciembre de
2019, habiéndose procedido al nombramiento de ponente el 11 de febrero de 2020.
El proyecto de informe de la Comisión de Empleo y Asuntos Sociales fue publicado
el 28 de julio, las enmiendas presentadas al informe el 15 de septiembre, y el
informe definitivo presentado por la citada Comisión para su debate en lectura
única en el PE el 8 de diciembre, habiendo sido debatido en la sesión plenaria
de 20 de enero y aprobado en la del día 21.
Un muy buen
análisis del proyecto de resolución y de la primera fase de su tramitación “europarlamentaria”,
se encuentra en los artículos publicados por Ricardo Rodríguez Contreras y
Oscar Vargas Llave, directores de investigación en Eurofound, en el muy
interesante blog del proyecto “Transformaciones del trabajo en la economíadigital: Condiciones económicas y sociales para una transición justa”, del que
es investigador principal el profesor Cristóbal Molina y en el que pueden leerse artículos de muchos
interés sobre dichas transformaciones en el mundo del trabajo. Los dos artículos de los citados autores sobre la propuesta del Parlamento
Europeo fueron publicados el 4 y 10 de noviembre de 2020, titulados “Derecho ala desconexión en el trabajo: entre la protección de los trabajadores y la flexibilidadorganizativa”, y “El derecho a la desconexión en eltrabajo: breves apuntes de la propuesta debatiéndose actualmente en el ParlamentoEuropeo”
Del primero, me
interesa destacar, porque ello tendrá importancia en el debate posterior sobre
los posibles límites a la intervención legislativa del PE si existe un acuerdo
previo de los agentes sociales, que los autores exponen que en el acuerdo marcoeuropeo sobre digitalización suscrito el 22 de junio “no se incluye el derecho a la desconexión, si bien incluye medidas sobre
modalidades de conexión y desconexión que deben considerar los agentes sociales
en la negociación colectiva”.
Del segundo, me
quedo con su reflexión general, tras defender que existen argumentos sólidos
para la regulación del derecho, siendo uno de ellos el de proteger y garantizar
el derecho al descanso de la persona trabajadora, que “En el fondo, nos
encontramos con el viejo debate entre el requerimiento empresarial de más
flexibilidad, organizativa y de tiempo de trabajo, y la necesaria protección a
los trabajadores contra las horas de trabajo que desbordan sus obligaciones
contractuales. Si bien el derecho a la desconexión trata de adaptar el
mencionado debate a los cambios tecnológicos y organizativos en el mundo del
trabajo, en su formulación jurídica se echa en falta una discusión más profunda
sobre esos cambios culturales, organizativos y de gestión necesarios para
afrontar el desacoplamiento entre el lugar de trabajo y el tiempo de trabajo”.
Antes de llegar a
la polémica redacción del número 13 de la Resolución aprobada, me detengo en el
Proyecto de informe, las enmiendas presentadas al mismo y el texto definitivo presentado a sesión plenaria del PE para debate y
aprobación
Del primero, cabe
referirse a los apartados 12 y 13, redactados en estos términos: “12. Pide a la
Comisión que adopte una directiva de la Unión que garantice que los trabajadores
puedan ejercer su derecho a desconectarse y que regule el uso de herramientas
digitales existentes y nuevas con fines laborales; 13. Considera que la nueva
directiva debe especificar y completar las Directivas 2003/88/CE, (UE)
2019/1152 y (UE) 2019/1158, y considera que debe prever soluciones para abordar
las responsabilidades de los empleadores y las expectativas de los trabajadores
en cuanto a la organización de su tiempo de trabajo cuando utilizan herramientas
digitales”. En la exposición de motivos del texto inicialmente propuesto se
explica que la propuesta de Directiva presentada “tiene por objeto reafirmar el
derecho de los trabajadores a que no se soliciten sus servicios fuera de su
tiempo de trabajo, respetando plenamente la legislación sobre el tiempo de
trabajo y las disposiciones sobre el tiempo de trabajo contempladas en los
convenios colectivos y los acuerdos contractuales. En términos generales, el
derecho a la desconexión debe describirse como el derecho de los trabajadores a
desactivar sus herramientas digitales, incluidos los medios de comunicación con
fines laborales, fuera de su horario laboral sin tener que afrontar posibles
consecuencias por no responder a mensajes electrónicos, llamadas telefónicas o
mensajes de texto”.
De las enmiendas
presentadas la de relevancia a los efectos de mi explicación es la número 111,
presentada por el diputado checo Tomás Zdechovský , del grupo del Partido
Popular Europeo (Demócrata-Cristianos) . Se propuso como nuevo párrafo 11 bis, siendo su redacción, en original
inglés, la siguiente:
“11a. Recalls that the European social partners
recently adopted the framework agreement on digitalisation, which includes modalities
for connecting and disconnecting; reminds that it is now incumbent on the
social partners to take implementation measures within the next three years; is
of the opinion that presenting any legislative proposal in the area of the
right to disconnect before the end of the implementation period of this framework
would disregard the role of the social partners laid down in the Treaties” (la
negrita es mía).
5. Y pasamos al
texto final aprobado por la Comisión de Empleo y Asuntos Sociales, siendo
relevante el apartado 13, en el que habiéndose incorporado algunas enmiendas
quedó redactado en estos términos:
“Recuerda las
necesidades específicas y las disparidades de los diferentes sectores en lo
relativo al derecho a desconectarse; pide a la Comisión que presente, sobre la
base de una evaluación exhaustiva, una evaluación adecuada y una consulta con
los Estados miembros y los interlocutores sociales, una propuesta de Directiva
de la Unión sobre normas mínimas y condiciones para garantizar que los
trabajadores puedan ejercer efectivamente su derecho a desconectarse y regular
el uso de las herramientas digitales existentes y nuevas con fines laborales,
teniendo en cuenta al mismo tiempo el Acuerdo Marco de los interlocutores
sociales europeos sobre la digitalización, que incluye disposiciones para
conectar y desconectar; insiste en que toda iniciativa legislativa debe
respetar la autonomía de los interlocutores sociales a nivel nacional, los
convenios colectivos nacionales y las tradiciones y modelos nacionales del
mercado laboral, y no deberá afectar al derecho a negociar, celebrar y aplicar
convenios colectivos con arreglo a la legislación y a los usos nacionales”.
(la negrita es mía). Como puede comprobarse, no se incorporó la enmienda
propuesta de diferir la regulación normativa legal hasta que hubieran transcurrido
tres años desde la entrada en vigor del acuerdo marco europeo sobre digitalización.
6. Mantenida la
enmienda, la preocupación por su aprobación se manifestó con toda claridad en
el escrito dirigido por la CES a las y los miembros del PE el 19 de enero, en el que se recogía la enmienda cuyo texto se pedía que no fuera aprobado por
querer condicionar la iniciativa legislativa de regulación europea del derecho
a la desconexión, así como también en un comunicado publicado en parecidos
términos el día 20 . El texto del párrafo 13, con la enmienda propuesta en letra negrita, era el
siguiente (original inglés):
“13. Recalls the specific needs of and disparities
between different sectors in relation to the right of disconnect; calls on the
Commission to put forward, on the basis of a thorough assessment, a proper
evaluation and a consultation with Member States and the social partners, a
proposal for a Union directive on minimum standards and conditions to ensure
that workers are able to exercise effectively their right to disconnect and to
regulate the use of existing and new digital tools for work purposes, whilst
taking into consideration the European Social Partners Framework Agreement on
Digitalisation, which includes arrangements for connecting and disconnecting; recalls
that the Framework Agreement provides for the social partners to take
implementation measures within the next three years and that a legislative
proposal before the end of that implementation period would disregard the role
of social partners laid down in the TFEU; insists that any legislative
initiative respects the social partners' autonomy at national level, national
collective agreements, and national labour market traditions and models, and
does not affect the right to negotiate, conclude and enforce collective agreements
in accordance with national law and practice”.
Era muy clara y
manifiesta la preocupación manifestada por la CES en dicho escrito, y esta era
su explicación (traducción no oficial del original inglés):
“El vínculo entre
los resultados del Diálogo Social Europeo y el derecho de iniciativa legal de
la CE es una interpretación errónea de las disposiciones del Tratado relacionadas
con el derecho social. Concluye erróneamente que la existencia (y la
aplicación) de un acuerdo autónomo de los interlocutores sociales limita la
posibilidad de acción legislativa de la Comisión y, al hacerlo, impone nuevas
condiciones a las disposiciones del Tratado establecidas en el capítulo de
política social (art. 154 / 155 del TFUE).
“Esta enmienda es
inaceptable, por una serie de razones, entre ellas:
- La enmienda
exige un retraso de tres años antes de que la Comisión adopte cualquier acción
legislativa. Esto es inaceptable. Los trabajadores están experimentando el
problema ahora mismo y necesitan soluciones.
- El acuerdo marco
autónomo de los interlocutores sociales sobre la digitalización no no establece
el derecho a la desconexión. Proporciona un proyecto de negociación que prevé
cómo las empresas pueden hacer efectivo el derecho para poder tratar las modalidades
de conexión y desconexión.
- Crea el peligro
de que los demás elementos incluidos en el acuerdo autónomo sobre la digitalización
también sufran un retraso en la protección legislativa de los derechos de los
trabajadores, por ejemplo los relativos a la participación de los trabajadores
en la gestión del cambio, los derechos de los trabajadores a la formación, la
protección de vigilancia en el lugar de trabajo y la transparencia en la IA.
- El Parlamento
Europeo no tiene competencia para interpretar las disposiciones del Tratado
sobre el diálogo social europeo y sobre el acuerdo autónomo de los
interlocutores sociales.
- Esta enmienda
crea un peligroso precedente que socavará la capacidad de la CES y la capacidad
de los interlocutores sociales europeos para negociar y concluir un acuerdo
autónomo europeo en el futuro, si la existencia y existencia y la aplicación de
ese acuerdo autónomo significa que la Comisión no puede adoptar ninguna medida
legislativa durante un período de tiempo. legislativa por parte de la Comisión
durante un cierto tiempo”.
7. Pues bien, el
texto definitivamente aprobado mantiene la enmienda y queda redactado en lengua
española en estos términos:
“Recuerda las
necesidades específicas y las disparidades de los diferentes sectores en lo
relativo al derecho a desconectarse; pide a la Comisión que presente, sobre la
base de una evaluación exhaustiva y adecuada y una consulta a los Estados
miembros y los interlocutores sociales, una propuesta de Directiva de la Unión
sobre normas mínimas y condiciones para garantizar que los trabajadores puedan
ejercer efectivamente su derecho a desconectarse y regular el uso de las
herramientas digitales existentes y nuevas con fines laborales, teniendo en
cuenta al mismo tiempo el Acuerdo Marco de los interlocutores sociales europeos
sobre la digitalización, que incluye disposiciones para conectar y desconectar;
recuerda que el Acuerdo marco prevé que los interlocutores sociales adopten
medidas de ejecución en los próximos tres años y que una propuesta legislativa
presentada antes de que finalice dicho período de ejecución no tendría en
cuenta el papel de los interlocutores sociales establecido en el TFUE;
insiste en que toda iniciativa legislativa debe respetar la autonomía de los
interlocutores sociales a nivel nacional, los convenios colectivos nacionales y
las tradiciones y modelos nacionales del mercado laboral, y no debe afectar al
derecho a negociar, celebrar y aplicar convenios colectivos con arreglo al
Derecho y a los usos nacionales” (la negrita es mía).
El texto ha sido
recibido con satisfacción en cuanto a casi todo su contenido por la CES, y
en los mismos términos se ha manifestado la UGT en un comunicado emitido el día
22 con el título “El Parlamento Europeo exige una ley que regule el derecho ala desconexión en la UE” en el que se recogen las declaraciones de Jesús Gallego, secretario de política
internacional. Respecto a la enmienda incorporada, y tan fuertemente criticada
en los días anteriores a la votación del texto, la CES insiste en sus críticas
y mantiene que el PE no tiene mandato alguno para interpretar un acuerdo fruto
del diálogo social, y que además el acuerdo marco sobre digitalización no
incluye el derecho a la desconexión, por lo que pide a la Comisión que ignore
esta petición de dilación del período de tiempo requerido para instrumentar una
norma comunitaria. La valoración global
de la secretaria confederal Isabelle Schöman, fue la siguiente: “El informe del
Parlamento es útil, aparte de esa desacertada enmienda. El informe allana el
camino de la legislación de la UE, pide unas normas legales mínimas para el
trabajo a distancia y permite actuar para proteger la salud mental, el
bienestar y la vida privada y familiar de los trabajadores. Esperamos trabajar
con la Comisión Europea y los eurodiputados lo antes posible en una muy
necesaria Directiva de la UE sobre el derecho a la desconexión para ofrecer una
mejor protección a los trabajadores de todos los sectores".
8. ¿Qué hay qué
decir sobre las conclusiones del abogado general en el asunto C- 928/19,
presentadas el 20 de enero? Además de lo ya expuesto en la introducción de esta
artículo, deseo recordar ante de mi anotación que la sentencia objeto del
recurso de casación fue objeto de análisis critico por mi parte en la entrada “¿Un
paso atrás en los derechos de información y consulta de los empleados públicos
a escala europea? ¿Un paso atrás en el desarrollo del diálogo social? Notas a
la sentencia del Tribunal General de la UE de 24 de octubre de 2019” Reproduzco el que considero apartado principal de mi exposición y tras cuya lectura
podrá examinarse mejor, así me lo parece, la fundamentación del abogado general
para proponer la desestimación integra del recurso:
“Resueltas ya
todas las alegaciones procesales, el TJ entra en el examen sustantivo o de
fondo del conflicto, habiéndose centrado la demanda en dos aspectos jurídicos
concretos: en primer lugar, en que la Decisión de 5 de marzo de 2018 incurrió en “un error de derecho en
cuanto al alcance de (sus) facultades”; en segundo término, que la motivación de
la citada Decisión era “insuficiente y manifiestamente errónea”.
En el primer
punto, el debate jurídico se centra en determinar hasta donde está obligada la
Comisión a aceptar la petición de los agentes sociales de tramitar la
aprobación y aplicación de un acuerdo alcanzado entre ellos, siendo la tesis
del recurso que la denegación solo es posible cuando los sujetos firmantes no
sean representativos o bien el acuerdo
contenga cláusulas contraria a derecho, mientras que la Comisión responde que
solo le corresponde a ella decidir si procede o no a hacer uso de la facultad
de iniciativa, “incluso en el marco del art. 155 TFUE, apartado 2”.
Llegados a este
punto, la Sala procederá a analizar e interpretar el citado precepto, con
remisión a jurisprudencia anterior, para lo que tendrá en cuenta no solo los
términos de la norma “sino también su contexto y objetivos”. Una muy amplia y
detallada explicación de los antecedentes de la norma y de la redacción final,
y de los términos utilizados en dos de las versiones lingüísticas (inglesa y
francesa) (apartados 50 a 63), llevan a concluir al TJ que la interpretación
literal de la norma “no permite concluir por sí solo que la Comisión esté
obligada a presentar al Consejo una propuesta de decisión cuando reciba una
petición conjunta en este sentido de las partes firmantes”.
El TJ subraya dos
consecuencias, con innegables problemas jurídicos, que tendría la aceptación de
las tesis de los recurrentes. En primer lugar, que “sería contraria a la
posición, acertadamente compartida por las partes, según la cual, por un lado,
la Comisión puede, al menos en ciertos supuestos, decidir no presentar al
Consejo una propuesta de decisión para la aplicación de un acuerdo … y, por
otro, el Consejo nunca está obligado a adoptar una propuesta de la Comisión de
este tipo … En segundo lugar, que implicaría que los interlocutores sociales y
los Estados miembros “estarían obligados a aplicar dicho acuerdo en su ámbito
con arreglo a sus procedimientos y prácticas propios”, lo cual sería contrario
a la intención de los once Estados miembros firmantes del Acuerdo sobre la
política social de 1991, que manifestaron que con dicho acuerdo “no pretendían
obligarse a aplicar directamente los acuerdos celebrados entre interlocutores
sociales en el ámbito de la Unión ni a elaborar normas para la transposición de
dichos acuerdos”.
Sobre la
interpretación sistemática, y tras una amplia y detallada explicación del
procedimiento sobre la elaboración de normas a partir de un acuerdo alcanzado
previamente entre los agentes sociales, el TJ concluye que es claro que la
primera fase, la de iniciativa en la negociación y celebración de un acuerdo,
corresponde a los agentes sociales, mientras que la segunda, es decir la de
aplicación del acuerdo, corresponde al Consejo que actúa a propuesta de la
Comisión. Acudiendo a la doctrina sentada en la sentencia de 17 de junio de
1998, asunto T-135/96, recuerda que cuando sindicatos y patronal europeas se
han dirigido a la Comisión para que ponga en marcha el procedimiento de
aplicación del acuerdo “esta dispone de nuevo de su facultad de intervenir y
recupera el control del procedimiento. Le corresponde entonces examinar si
procede presentar al Consejo una propuesta de decisión que aplique el acuerdo a
escala de la Unión”.
El TG acude al
art. 17 del Tratado de la UE, apartado 1 (“La Comisión promoverá el interés
general de la Unión y tomará las iniciativas adecuadas con este fin ...” y 3
(“… La Comisión ejercerá sus responsabilidades con plena independencia. Sin
perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 18, los miembros de la
Comisión no solicitarán ni aceptarán instrucciones de ningún gobierno,
institución, órgano u organismo. Se abstendrán de todo acto incompatible con
sus obligaciones o con el desempeño de sus funciones..”) para negar la tesis
del recurso de estar tasadas las causas por las que la podría negarse la
Comisión a tramitar una propuesta de los agentes sociales. Sin negar en
absoluto esta realidad normativa, sí me parece exagerada y algo (¿o mucho?)
fuera de tono la manifestación contenida en el apartado 80, y que flaco favor
le hace a mi parecer a la potenciación del diálogo social y de su posible
eficacia normativa posterior, cuando afirma, tras acoger la tesis de la
Comisión de que la función de promover
el interés general de la Unión, que le corresponde a ella, no puede ser
ejercida exclusivamente, por defecto, por los interlocutores sociales firmantes
de un acuerdo, afirma que “En efecto,
dichos interlocutores sociales, incluso cuando son suficientemente
representativos y actúan conjuntamente, solo representan una parte de los
múltiples intereses que han de tenerse en cuenta en la elaboración de la
política social de la Unión”. Dar “excesivo poder” a los agentes sociales,
sigue la sentencia en la línea de no incentivar su intervención, “modificaría
el equilibrio institucional en detrimento de la Comisión y en beneficio de los
interlocutores sociales a pesar de que estos no figuran entre las instituciones
enumeradas con carácter exhaustivo en el artículo 13 TUE, apartado 1”, llegando
al extremo de argumentare que la aceptación de las tesis sindicales implicarían
que los interlocutores sociales “dispondrían de un poder de coerción con
respecto a la Comisión del que carecen el Parlamento y el Consejo” (la negrita
es mía), ya que ambos (ex art. 225 y 241 TFUE) pueden pedir a la Comisión que
presente propuestas normativas y esta puede decidir no aceptar las peticiones
siempre y cuando comunique las razones de su
negativa.
Finalmente, el TJ
se centra en la interpretación teleológica del precepto en juego, insistiendo
en tesis anteriormente ya expuestas sobre el control del procedimiento que
asume la Comisión una vez que los agentes sociales han llegado a un acuerdo.
Diferenciando claramente entre la autonomía negocial de las organizaciones
sindicales y empresariales, y los efectos jurídicos que pueda tener el logro de
un acuerdo, el TG concluye de forma contundente (y desde luego cabe entender
las críticas sindicales anteriormente expuestas) que ““el objetivo de promover
el papel de los interlocutores sociales y el diálogo entre ellos, respetando su
autonomía, no implica que las instituciones, concretamente la Comisión y
posteriormente el Consejo, estén obligadas a dar curso a una petición conjunta
presentada por las partes firmantes de un acuerdo que tiene por objeto la
aplicación de dicho acuerdo a nivel de la Unión”.
9. Pues bien, el
abogado general mantiene una por una las tesis del Tribunal General, y rechaza
una por unas las de la EPSU que son sustancialmente semejantes a las expuestas
al interponer su recurso contra la decisión de la Comisión. Analiza conjuntamente
los dos primeros motivos del recurso, basados en que al parecer del sindicato
la Comisión habría interpretado incorrectamente los art. 154 y 155 TFUE,
defendiendo que es tarea de la Comisión, una vez que se haya comprobado la
legalidad del acuerdo y la representatividad de los sujetos negociadores, “proponérselo
al Consejo”, y que al no actuar de esta forma el TG “amplió el papel de la
Comisión, a expensas del papel de los interlocutores sociales y del Consejo”.
Centra el abogado
general la discrepancia de la parte recurrente con la sentencia, consistente en
si la propuesta hecha por la Comisión al Consejo, sobre la base de las competencias
en materia social que caben en el ámbito de la Unión, es un acto discrecional y
“sobre cuál es el alcance que puede tener ese margen de apreciación”. Al respecto
realiza una interpretación literal, contextual y teleológica del art. 155.2
TFUE, siendo su parecer que la propuesta de la Comisión al Consejo “solo puede
ser un acto discrecional que implica una evaluación prospectiva de la
oportunidad de todos los aspectos concurrentes”. Realiza un examen de la “génesis
del procedimiento establecido en el art. 155.2 TFUE” y concluye (punto sin duda
importante en la resolución que deba adoptar el TJUE) que “desde el principio”,
es decir desde el acuerdo intergubernamental sobre política social adoptada en
Maastricht en 1991, del que deriva la redacción actual de los arts. 154 y 155, “los
jefes de Estado y de gobierno quisieron que las instituciones ejercieran un
control sobre el contenido del acuerdo negociado por los interlocutores sociales
y aplicado en el ámbito de la Unión”. A expensas de un mayor y más detallado
análisis, en su caso, de estas conclusiones cuando el TJUE dicte sentencia, la
conclusión del abogado general al dar respuesta a los dos primeros motivos del
recurso es que “tanto la génesis de los artículos 154 TFUE y 155 TFUE como las
comunicaciones publicadas por la Comisión indican que el papel de esta en la
aplicación de los acuerdos celebrados entre los interlocutores sociales no puede
reducirse a una mera condición de emisario encargado de presentar los acuerdos
al Consejo para su adopción, sin competencia alguna para apreciar la
oportunidad de su aplicación en el ámbito de la Unión”.
Por otra parte,
una interpretación sistemática del art. 155.2 en relación con los arts. 154 y
155, lleva al abogado general a concluir en este punto que “el examen del
análisis del Tribunal General sobre las disposiciones que se han convertido en
los actuales artículos 154 TFUE y 155 TFUE revela que incumbe a la Comisión,
cuando los interlocutores sociales le dirigen una petición conjunta, aplicar en
el ámbito de la Unión el acuerdo que hayan celebrado, llevar a cabo una
apreciación de conjunto de la representatividad democrática de tal acuerdo,
debiendo esa intervención de la Comisión atenerse a los principios por los que
se rige su actuación en el ámbito de la política social”, y que es conforme a
derecho la sentencia por cuanto de los controles previstos por el TFUE sobre la
legalidad del acuerdo adoptado y la representatividad de las partes firmantes, “no
cabe deducir… que la Comisión se vea privada de la posibilidad de examinar
otras cuestiones relacionadas con la oportunidad de la aplicación de dicho
acuerdo”.
En la misma línea
que la sentencia (véase el fragmento extraído de mi comentario a esta), el
abogado general es del parecer, al interpretar el art. 155.2 en relación con el
art. 17 TFUE, que “Una interpretación restrictiva de las facultades de la
Comisión, como la que preconiza la EPSU, está aún menos justificada si se
considera que el interés general de la Unión es mucho más amplio que el interés
defendido por el acuerdo negociado por los interlocutores sociales, que es
únicamente un concurso de voluntades con meros efectos inter partes”. La devaluación
de la importancia jurídica y social de los acuerdos colectivos alcanzados en
sede europea es muy clara a mi parecer cuando el abogado general defiende que “una
vez los interlocutores sociales han negociado y celebrado libremente un acuerdo
y las partes firmantes han pedido conjuntamente la aplicación de dicho acuerdo
en el ámbito de la Unión, la Comisión vuelve a disponer del derecho a
intervenir y recupera la dirección del procedimiento”, reforzando el planteamiento
de la sentencia.
Entra a continuación
a examinar el tercer motivo del recurso, basado en un presunto error de Derecho
de la sentencia, defendiendo, en contra
del criterio de esta, que la decisión de proponer por parte de la Comisión al
Consejo un acuerdo negociado por los agentes sociales “no es de carácter
político sino jurídico”, lo que limitaría considerablemente las facultades de
aquella para su no proposición. Tesis rechazada que se apoya en jurisprudencia
anterior del TJUE para concluir que estamos ante unas amplias facultades de
apreciación que “van a la par con un control jurisdiccional limitado, que puede
consistir, en particular, en comprobar que no se han producido errores
manifiestos de apreciación”.
Respecto al cuarto
motivo de casación, sobre la falta suficiente de motivación de la sentencia
recurrida, el abogado general formula unas manifestaciones generales que me
recuerdan en buena medida algunas vertidas en sentencias de tribunales
españoles al deber dar respuesta a si una sentencia está debidamente motivada,
cuales son que, si bien la argumentación del TG es concisa, “… también consta
que la suficiencia de la motivación expuesta en esa decisión no puede
apreciarse basándose únicamente en el número o la longitud de las frases que
recoge. En efecto, no cabe excluir que, debido a su precisión y claridad, la
sucinta motivación adoptada en apoyo de una decisión sea plenamente
comprensible”. Basa su apoyo a esta tesis, además, en las conversaciones
previas mantenidas por la Comisión con las partes firmantes del acuerdo, en la
que les anunció el sentido de la decisión controvertida.
Más
específicamente, y con respecto a la decisión adoptada en cuanto que afecta al
personal que presta sus servicios en el empleo público, el abogado general
acepta la tesis de las peculiaridades de las funciones desarrolladas, en
especial por el personal funcionario de alta cualificación, y afirma que “… como ha puesto de relieve el Tribunal General,
por ese motivo, la Comisión no ha cuestionado la existencia de la competencia
de la Unión para adoptar actos relativos a los derechos sociales de los
funcionarios y empleados de las administraciones dependientes de un gobierno
central, sino que ha señalado que el acuerdo de que se trata afectaba a un
ámbito específico, vinculado con la soberanía de los Estados miembros. En
efecto, mediante este motivo se observa que algunos funcionarios y algunos
empleados de las administraciones de los gobiernos centrales ejercen
prerrogativas de poder público. Aun cuando, como alega fundamentalmente la
EPSU, nada impide al legislador europeo, en principio, aprobar disposiciones
que garanticen a esos funcionarios y a esos empleados del sector público los
derechos de información y consulta, la Comisión puede y debe tener en cuenta la
función particular y las notas específicas de dichas administraciones para
garantizar la salvaguarda de los intereses generales de los Estados miembros,
que, por otra parte, se desprenden de excepciones expresamente establecidas en
los Tratados”
10. Concluyo este
comentario, en el que las luces, resultado de la Resolución del Parlamento
Europeo sobre el derecho a la desconexión, se acompañan de sombras, que
aparecen en la posibilidad (cual fuera la voluntad o intención de la enmienda
presentada es algo que ahora no es objeto de mi apreciación) de devaluación del
diálogo social a escala europea si la Comisión acepta la interpretación del
acuerdo en los términos expresados en el número 13, y si confirma la sentencia
del TG a partir del amplio razonamiento a favor de las tesis del abogado general.
Por todo ello, los agentes sociales a escala europea, y muy en especial el sindical,
deberá estar especialmente atento a cualquier intento de devaluar,
desvalorizar, ese importante santo y seña del modelo social europeo, tan ensalzado
en otras latitudes, como es el dialogo social.
Mientras tanto,
buena lectura.
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