1. Es objeto de
anotación en esta entrada del blog la sentencia dictada por la Sala Cuarta delTribunal de Justicia de la Unión Europea el 21 de enero (asuntos acumuladosC-322/19 y C-385/19), para dar respuesta a las peticiones de decisión prejudicial presentadas, al
amparo del art. 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea por el
Tribunal Superior de Irlanda y el Tribunal de apelación en materia de protección
internacional del mismo país, respectivamente, mediante resoluciones de 25 de
marzo y 16 de mayo de 2019.
El especial
interés de la resolución judicial radica en el reconocimiento del derecho al
trabajo a personas solicitantes de protección internacional en un Estado
distinto del primero al que accedieron en territorio de la Unión. Es igualmente
muy interesante leer con atención las conclusiones presentadas por el abogado
general Jean Richard de la Tour el 3 de
septiembre, y que han sido sustancialmente acogidas por
el TJUE, en las que se efectúa una firme defensa del derecho al trabajo de las
personas que han solicitado protección internacional, con apoyo en la normativa
internacional.
Las peticiones
tienen por objeto la interpretación del artículo 15 de la Directiva 2013/33/UEdel Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por la que se aprueban normas para la acogida
de los solicitantes de protección internacional. Dicho precepto, que lleva por
título “Empleo”, dispone lo siguiente:
“1. Los Estados
miembros velarán por que los solicitantes tengan acceso al mercado laboral a
más tardar a los nueve meses desde la fecha de presentación de la solicitud de
protección internacional, cuando las autoridades competentes no hayan adoptado
una resolución en primera instancia y la demora no pueda atribuirse al
solicitante.
2. Los Estados
miembros decidirán los requisitos para conceder al solicitante el acceso al
mercado de trabajo, con arreglo a su Derecho nacional, garantizando el acceso
efectivo de los solicitantes al mercado de trabajo.
Atendiendo a
políticas del mercado de trabajo, los Estados miembros podrán dar prioridad a
los ciudadanos de la Unión y a los nacionales de Estados parte del Acuerdo
sobre el Espacio Económico Europeo, así como a los nacionales de terceros
países que sean residentes legales.
3. No se privará
al solicitante del acceso al mercado de trabajo cuando se interponga un
recurso, que tenga efectos suspensivos, contra una decisión negativa tomada en
un procedimiento ordinario, hasta la notificación de su desestimación”.
El resumen oficial
de la sentencia es el siguiente: “Procedimiento prejudicial — Controles en las
fronteras, asilo e inmigración — Protección internacional — Normas para la
acogida de los solicitantes de protección internacional — Directiva 2013/33/UE
— Nacional de un tercer país que se ha desplazado de un Estado miembro de la
Unión Europea a otro Estado miembro, pero que solo ha solicitado protección
internacional en este último — Decisión de traslado al primer Estado miembro —
Reglamento (UE) n.º 604/2013 — Acceso al mercado de trabajo como solicitante de
protección internacional”.
Para un estudio
más detallado de la temática abordada en la presente entrada me permito remitir
a dos anteriores:
Los refugiados ysu acceso al mundo laboral. Una mirada jurídica y social (13 de noviembre de
2016) Texto preparado para mi intervención el 24 de noviembre, y organizada por el Instituto de Ciencias Políticas y Sociales, adscrito a la Universidad
Autónoma de Barcelona, en
una jornada de estudio con el título “Refugiados: una
respuesta necesaria desde losprincipios jurídicos y los valores cívicos”.
A vueltas con lainmigración y el derecho de asilo, con especial atención a su dimensión socialy la integración laboral de los refugiados (18 de julio de 2018) En la primera parte de esta
entrada abordo con carácter general la temática de la inmigración y del asilo,
mientras que en la segunda dedico especial atención a la monografía publicada
por la profesora Margarita Miñarro Yanini, de la Universitat Jaume I de
Castelló, “La dimensión
social del derecho de asilo: el estatuto de garantíasde integración
socio-laboral de los refugiados”,
2. Los litigios encuentran su origen en territorio irlandés
con la presentación de solicitud internacional, en el primer caso (asunto
C-322/19) por un ciudadano pakistaní que accedió al Reino Unido en febrero de 2010,
sin presentar solicitud de protección internacional, petición que sí efectuó en
Irlanda, país al que se había desplazado en mayo de 2015, e inmediatamente se
dictó traslado de aquella al Reino Unido, y por un ciudadano de Bangladesh que
disponía de permiso de residencia en el Reino Unido y que se desplazó a Irlanda
ante de la resolución de la petición de prórroga de aquel, al tiempo que solicitaba la protección internacional en
territorio irlandés, habiéndose dictado decisión de traslado de la solicitud al
Reino Unido; en el segundo (asunto C-385/19), se trata de una ciudadana y un
ciudadano de nacionalidad iraquí, habiendo presentado la primera su solicitud
en Irlanda el 7 de marzo de 2018 si bien fue objeto de una decisión de traslado
al Reino Unido en aplicación del Reglamento Dublín III, y el segundo habiendo accedido
a Austria y solicitado protección internacional pero habiendo abandonado dicho
Estado antes de resolverse su petición, presentándola en Irlanda después de haber
regresado a Iraq y retornado a Europa, todo ello en 2015.
En los cuatro supuestos se solicitó el acceso al mercado de
trabajo en territorio irlandés. Las desestimaciones fueron debidas, en
aplicación de la normativa irlandesa que se remitía a la de UE, a que no se
reconocía el derecho al trabajo a las personas “cuya solicitud se ha trasladado
a otro Estado miembro”.
En sede judicial irlandesa los recursos interpuestos contra
las decisiones denegatorias de las peticiones de acceso al trabajo están
pendientes de resolución y tienen efecto suspensivo, los primeros ante el
Tribunal Superior de Irlanda, y los segundos ante el Tribunal de apelación en
materia de protección internacional.
3. Las cuestiones prejudiciales planteadas por el Tribunal
Superior fueron las siguientes:
“«1) Cuando, al
interpretar un instrumento de Derecho de la Unión aplicable a un Estado miembro
particular, al mismo tiempo se ha adoptado otro instrumento no aplicable a
dicho Estado miembro, ¿puede tenerse en cuenta el segundo instrumento al
interpretar el primero?
2) ¿Es aplicable
el artículo 15 de la Directiva [2013/33] a una persona sobre la cual se ha
tomado una decisión de traslado con arreglo al Reglamento Dublín III […]?
3) Al aplicar el
artículo 15 de la Directiva [2013/33], ¿están los Estados miembros facultados
para adoptar una medida general en virtud de la cual se imputan a los
solicitantes sujetos a un procedimiento de traslado con arreglo al Reglamento
Dublín III las eventuales demoras en la decisión de traslado o posteriores a
ella?
4) Cuando un
solicitante abandona un Estado miembro sin haber solicitado allí protección
internacional y se desplaza a otro Estado miembro donde sí presenta la
solicitud de protección internacional y es objeto de una decisión con arreglo
al Reglamento Dublín III […], por la que se le traslada al primer Estado
miembro, ¿puede imputarse al solicitante, con arreglo al artículo 15 de la
Directiva [2013/33], la consiguiente demora en la tramitación de la solicitud
de protección [internacional]?
5) Cuando un
solicitante es objeto de una decisión de traslado a otro Estado miembro con
arreglo al Reglamento Dublín III […], pero dicho traslado se demora debido a un
procedimiento de recurso judicial iniciado por el solicitante, a raíz del cual
se suspende el traslado en virtud de una resolución [de la High Court (Tribunal
Superior)], ¿puede imputarse al solicitante, con arreglo al artículo 15 de la
Directiva [2013/33], la consiguiente demora en la tramitación de la solicitud
de protección, ya sea con carácter general o, en particular, cuando en el
procedimiento se determina que el recurso es infundado, manifiestamente o no, o
constituye un abuso procesal?”.
4. Por su parte, las cuestiones prejudiciales planteadas
por el Tribunal de apelación en materia de protección internacional fueron las
siguientes:
“1) ¿Contempla el artículo 15 de la Directiva
[2013/33] distintas categorías de “solicitantes”?
2) ¿Qué tipo de conducta constituye una
demora atribuible al solicitante a efectos del artículo 15, apartado 1, de la
Directiva [2013/33]?”.
5. Cabe destacar
en primer lugar que el TJUE desestimó las peticiones formuladas por los dos
tribunales irlandeses de tramitación de los asuntos mediante procedimiento
acelerado al amparo del art. 105.1 del Reglamento de funcionamiento del TJUE Las peticiones estaban basadas (vid apartados 44 y 45 de la sentencia) en que
las personas demandantes se encontraban “en un estado de incertidumbre en lo
que respecta a su derecho de acceso al mercado de trabajo y a su vida familiar,
que resulta agravado por la existencia de discrepancias entre las resoluciones
de los tribunales irlandeses referentes a la aplicación de la Directiva 2013/33”,
por lo que una respuesta del TJUE en breve plazo “permitiría terminar con este
estado de incertidumbre”, así como también que el derecho de acceso al mercado
de trabajo que confiere la Directiva 2013/33, “controvertida en los litigios
principales, está comprendido en el derecho a la dignidad humana garantizado
por el artículo 1 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea”.
Las peticiones
fueron desestimadas, con apoyo en jurisprudencia anterior, por varios motivos:
en primer lugar, por no ser considerada la
inseguridad jurídica y el interés en disponer rápidamente de una resolución
motivación suficiente para activar el procedimiento acelerado; en segundo
término, porque, a diferencia de otros casos en los que sí se apreció la
necesidad de la tramitación acelerada, las personas recurrentes no estaban
privadas de libertad, habiéndose suspendido las decisiones de traslado a la
espera de sentencias firmes; por fin, las discrepancias sobre cómo debe
interpretarse una disposición del Derecho de la Unión no justifica, “por sí
sola”, la tramitación por procedimiento acelerado.
6. EL TJUE pasa
primeramente revista a la normativa europea y estatal aplicable.
En primer lugar,
del Derecho de la Unión es referenciada la citada Directiva 2013/33, que derogó
y sustituyó, con efectos a partir del 21 de julio de 2015, a la Directiva
2003/9/CE del Consejo, de 27 de enero de 2003, por la que se aprueban normas
mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo en los Estados miembros.
Más exactamente, sus considerandos 8, 11, 23 y 33. Destaco el núm. 23 (“ Para
fomentar la autonomía de los solicitantes y evitar grandes divergencias entre
Estados miembros, es fundamental establecer normas claras en materia de acceso
de los solicitantes al mercado laboral”) y recuerdo que el Reino Unido e
Irlanda “no participan en la adopción de la presente Directiva, y no están
vinculados ni sujetos a su aplicación”. También, su art. 2, que incluye las
definiciones utilizadas en la norma, y el ya citado art. 15 dedicado al acceso
al empleo.
A continuación, la
Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de
2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la
protección internacional, que derogó y sustituyó, con efectos a partir del 21
de julio de 2015, a la Directiva 2005/85/CE del Consejo, de 1 de diciembre de
2005, sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los
Estados miembros para conceder o retirar la condición de refugiado. Más
exactamente sus considerandos 27 y 58. La norma tampoco es de aplicación al
Reino Unido e Irlanda. Los arts. 2 p)
(permanencia en el territorio del Estado miembro), art. 9 (Derecho de permanencia
en el Estado miembro durante el examen de la solicitud), art. 13 (obligaciones
de los solicitantes) y art. 31 (procedimiento de examen) .
Del Reglamento
Dublín III (Reglamento (UE) n ° 604/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 26 de junio de 2013 , por el que se establecen los criterios y mecanismos de
determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de
protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un
nacional de un tercer país o un apátrida), son mencionados los considerandos 11
y 19 , el art. 3 (acceso al procedimiento de examen de una solicitud de
protección internacional), art. 7 (jerarquía de criterios, cuyo apartado 2
dispone que “La determinación del Estado miembro responsable en aplicación de los
criterios establecidos en el presente capítulo se hará atendiendo a la
situación existente en el momento en que el solicitante presentó su solicitud
de protección internacional por primera vez ante un Estado miembro..”), art. 13
(entrada y estancia), art. 17 (cláusulas discrecionales), art. 27 (recursos) y
art. 29 (modalidades y plazos).
Del derecho
irlandés se toma en consideración el art. 4 del Protocolo (n.º 21) sobre la
posición del Reino Unido y de Irlanda respecto del espacio de libertad, seguridad
y justicia mediante Decreto de 2018 relativo a las Comunidades Europeas
(condiciones de acogida); Irlanda transpuso a su Derecho interno, con efectos a
partir del 30 de junio de 2018, lo dispuesto en la Directiva 2013/33. Son
mencionadas expresamente la regla 2, apartados 2 y 3, y la regla 11, apartados
3 y 4, que transpone el artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2013/33 y que
dispone lo siguiente: “El solicitante podrá presentar una solicitud de permiso
de trabajo […]
b) en una fecha no anterior a aquella en que
se cumplan ocho meses contados a partir de la presentación de su solicitud [de
protección internacional].
(4) El Ministro podrá […] conceder la
autorización [de acceso al mercado de trabajo] al solicitante si:
a) sin perjuicio de lo dispuesto en el
apartado 6, haya transcurrido un plazo de nueve meses desde la fecha de
presentación de la solicitud sin que se haya adoptado una resolución en primera
instancia sobre la solicitud de protección presentada por el solicitante, y
b) la
situación prevista en la letra a) anterior no pueda atribuirse total o
parcialmente al solicitante”.
7. Al entrar en la
resolución del conflicto, el TJUE declara en primer lugar inadmisible la
tercera cuestión prejudicial planteada por el Tribunal Superior por entender
que se está solicitando una opinión consultiva y no que resuelva un conflicto
colectivo, después de comprobar en los autos del caso que sobre la cuestión
prejudicial citada no hubo controversia en los litigios principales.
Entrando en la
primera cuestión planteada por el Tribunal Superior (“Cuando, al interpretar un
instrumento de Derecho de la Unión aplicable a un Estado miembro particular, al
mismo tiempo se ha adoptado otro instrumento no aplicable a dicho Estado
miembro, ¿puede tenerse en cuenta el segundo instrumento al interpretar el primero?”)
, el TJUE reitera su consolidada jurisprudencia de una interpretación “autónoma
y uniforme” del Derecho de la Unión cuando las disposiciones en juego no
contengan una remisión expresa al Derecho de los Estados miembros, y aplicará
este mismo criterio al caso litigioso enjuiciado, más aún cuando “en una
situación como la controvertida en el litigio principal, en la que los dos
instrumentos de que se trata pertenecen al mismo corpus jurídico, esto es, al
Sistema Europeo Común de Asilo, a efectos de la interpretación de lo dispuesto
en la Directiva 2013/33, los preceptos de la Directiva 2013/32 constituyen
elementos de contexto pertinentes y necesarios”. Es decir, una norma que no se
aplica en un Estado miembro no es óbice para que sea útil a efectos de
interpretación de otra que sí es aplicable en dicho Estado.
8. Da respuesta a
continuación la Sala a la segunda cuestiones del Tribunal Superior y a la
primera del Tribunal de Apelación en materia de protección internacional. Este
es sin duda el contenido más relevante desde la perspectiva del reconocimiento,
o no, del derecho de acceso al trabajo de las personas solicitantes de
protección internacional, centrándose el caso en si es conforme al Derecho de
la Unión la normativa del Estado irlandés que excluye de dicho acceso a
quienes, aun habiéndolo solicitado en territorio de dicho Estado, ya tienen una
decisión de traslado a otro Estado (conviene recordar que el litigio se planteó
antes de la salida del Reino Unido de la UE).
La Sala hará plenamente
suyas las tesis del abogado general respecto a la interpretación de los preceptos
en juego. En primer lugar, que al referirse el art. 2 b) de la Directiva 2013/33
al solicitante que aún no ha recibido una resolución definitiva de su solicitud
de protección internacional está manifestando que “ningún nacional de un tercer
país o apátrida queda, a priori, excluido de la condición de solicitante”.
Ello es muy importante, dado que el art. 15, relativo al empleo, reconoce el
acceso al mercado laboral a “los solicitantes”, por lo que para concretar quienes
son hay que acudir a la definición del art. 2.
Siguiendo con la
interpretación literal de la norma, la Sala advierte de que será solicitante
todo aquel para el que aún no se haya dictado una resolución definitiva, y una
decisión de traslado, que está pendiente de recurso, suspensivo, ante los
tribunales, “no es una resolución definitiva sobre una solicitud de protección
internacional, por lo que su adopción no puede producir el efecto de privar al
interesado de la condición de «solicitante» en el sentido del artículo 2, letra
b), de la Directiva 2013/33”. Sustenta además la Sala esta tesis en una
interpretación integradora de toda la normativa existente en materia de
protección internacional y más ampliamente del sistema europeo común de asilo,
que desarrolla ampliamente en los apartados 65 a 67 de la sentencia, para
concluir que sólo hay una categoría de solicitantes de protección
internacional, “que comprende a todos los nacionales de terceros países y apátridas..(que
la presenten)”, y que las obligaciones del Estado en el que se presenta
respecto a dichas personas solo deja de existir “cuando el Estado miembro
procede al traslado efectivo del solicitante”. Entre esas obligaciones se
incluye el acceso al empleo, ciertamente en los términos legales que sean de
aplicación, acudiendo la Sala a una interpretación amplia, perfectamente conforme
a los objetivos del Derecho de la Unión en materia de asilo a mi parecer, del
art. 2 f) del Directiva 2013, al incluirlo dentro de las condiciones de acogida,
esto es “el conjunto de medidas que los Estados miembros conceden a los
solicitantes de conformidad con la presente Directiva”.
9. A mi entender las
precisiones conceptuales de la sentencia en punto al reconocimiento del derecho
de las personas solicitantes de protección internacional al acceso al empleo
son especialmente relevantes tanto desde el plano teórico como práctico, y
deben ser objeto de lectura detallada y atenta por todas las personas
directamente afectadas y por las organizaciones que operan en el ámbito de la
protección de dichas personas, al objeto de que sean efectivamente aplicadas,
ya que se vincula el derecho al acceso al empleo (más ampliamente el derecho al
trabajo) con el derecho a la dignidad de la persona solicitante, con los
beneficios que reporta tanto a este como al Estado miembro de acogida, y que
además supone una reducción de costes económicos para este último al no tener
que abonar prestaciones sociales. Todo ello, más las explicaciones vertidas en
el párrafo anterior sobre la definición de persona solicitante y su ámbito de
aplicación, lleva a la Sala a concluir que el art. 15 de la Directiva debe
interpretarse “en el sentido de que se opone a una normativa nacional que
excluye a un solicitante de protección internacional del acceso al mercado de
trabajo por el único motivo de que se haya dictado respecto a él una decisión
de traslado, de acuerdo con el Reglamento Dublín III”.
Antes de pasar a
la respuesta dada por el TJUE a la segunda cuestión prejudicial planteada por
el Tribunal Superior deseo destacar algunas de las tesis sostenidas por el
abogado general en sus conclusiones cuando aborda la determinación de los
beneficiarios del acceso al mercado laboral en el sentido del artículo 15,
apartado 1, de la Directiva 2013/33, y de cuya importancia ya he manifestado mi
parecer afirmativo con anterioridad. A tal efecto, reproduzco los apartados 83
a 88 en los que, como podrán comprobar las lectoras y lectores, se lleva a cabo
una muy amplia descripción de la protección jurídica de ese derecho en los
textos internacionales y su consiguiente afectación a todas las personas
necesitadas de protección
“83. El derecho a trabajar, tal como ha sido
proclamado por numerosos instrumentos internacionales y regionales relativos a
los derechos humanos, .. no solo contribuye a la realización personal del
individuo y a su integración social y económica en la sociedad, sino también a
la preservación de su dignidad.
84. En su nota de 2007 relativa a la
integración de los refugiados en la Unión Europea, el Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Refugiados insiste en la independencia, el
reconocimiento y la inclusión social que logra el solicitante gracias al
ejercicio de la actividad profesional… En su observación general n.º 18
relativa al derecho a trabajar, … el Consejo Económico y Social de las Naciones
Unidas señala, a su vez, que este derecho, si bien no debe entenderse como un
derecho absoluto e incondicional a obtener empleo, … es esencial para la
realización de otros derechos humanos, y constituye una parte inseparable e
inherente de la dignidad humana; que sirve, al mismo tiempo, a la supervivencia
del individuo y de su familia y contribuye también, en tanto que el trabajo es
libremente escogido o aceptado, a su plena realización en el seno de la
comunidad. .. Este es el motivo por el que el acceso al empleo, según el
Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, debe estar garantizado, en
especial por lo que respecta a las personas y grupos desfavorecidos y
marginados, de forma que ello les permita llevar una existencia digna…. Es
igualmente una de las razones por las que la Supreme Court (Tribunal Supremo),
en una sentencia de 30 de mayo de 2017, … declaró inconstitucional la normativa
irlandesa anterior, en virtud de la cual un solicitante, quien quiera que
fuere, no podía acceder al mercado de trabajo antes de que se adoptara una
decisión sobre su solicitud… Dicho asunto versaba sobre la situación de un
solicitante birmano al que se había denegado el acceso al mercado de trabajo pese
a que su solicitud estaba siendo examinada desde hacía ocho años. Durante ese
período, el solicitante había disfrutado de condiciones materiales de acogida y
de una asignación semanal para gastos por importe de 19 euros. El órgano
jurisdiccional nacional supremo declaró que, al prohibir con carácter absoluto
el acceso al mercado de trabajo, cuando no se había fijado un límite temporal a
la duración del procedimiento de examen de una solicitud de protección
internacional, tal normativa entrañaba un perjuicio para el particular que la
Constitución pretendía precisamente evitar. ..
85. Por lo tanto, para el solicitante, el
trabajo contribuye de forma evidente a la preservación de su dignidad, puesto
que los ingresos que obtiene de este empleo no solo le permiten procurarse su
propia manutención, sino también disponer de alojamiento fuera de las
estructuras de acogida, en el que podrá albergar, en caso necesario, a su
familia. No cabe duda de que, en el contexto del carácter forzoso de la
emigración y de las experiencias a menudo traumáticas que esta lleva
aparejadas, la denegación al solicitante de la posibilidad de ejercer toda
actividad profesional puede aumentar su vulnerabilidad, la precariedad de su
situación y, en ocasiones, el aislamiento y la exclusión social que ya sufre,
con mayor razón cuando el período de espera puede prolongarse durante varios
meses. En este contexto, es preciso poner de relieve que el solicitante que es
objeto de un procedimiento de toma a cargo o de readmisión y, en su caso, de
traslado se encuentra a fin de cuentas en una situación más precaria que
aquella en la que se encuentra el solicitante que queda excluido de dicho
procedimiento. Con esto me refiero a los plazos particularmente amplios en que
se enmarcan los procedimientos de toma a cargo o de readmisión y de traslado,
que, de conformidad con el artículo 29 del Reglamento n.º 604/2013, van de los
seis a los dieciocho meses. También me refiero al número efectivo de traslados
realizados respecto a las decisiones de traslado notificadas… Así, en 2012, el
Tribunal de Justicia ya había señalado en la sentencia Cimade y GISTI que el
procedimiento establecido por el Reglamento n.º 343/2003 podía dar lugar, en
determinados casos, a que el solicitante de asilo no fuera trasladado nunca al
Estado miembro requerido, permaneciendo en el Estado miembro en el que presentó
su solicitud de protección internacional… Los informes sobre la aplicación del
Reglamento n.º 604/2013 ponen de manifiesto esta misma observación…
86. Habida cuenta de estos plazos, la
exclusión del solicitante del mercado de trabajo puede generar, además, un
mayor riesgo de fuga —que el acceso al empleo podría, de hecho, reducir— y un
aumento del empleo irregular, cuando los Estados miembros intentan muy acertadamente
luchar contra estos fenómenos y los abusos que conllevan.
87. Además, es importante señalar que, en el
supuesto de que el solicitante no disponga de recursos económicos propios, su
exclusión del acceso al mercado laboral se traduce en la obligación, para el
Estado miembro de acogida, de garantizar a aquel un nivel de vida digno
proporcionándole, en particular, las condiciones materiales de acogida con
arreglo a lo dispuesto en los artículos 17 a 20 de la Directiva 2013/33. Esta
acogida moviliza recursos materiales, económicos y humanos. En este contexto,
es evidente que conceder acceso al mercado de trabajo aligera la presión
migratoria y las cargas sociales y económicas que recaen sobre el Estado
miembro de acogida, permitiendo, por ende, a este último dedicar mayores
recursos a la toma a cargo de las categorías de solicitantes más vulnerables.
88. Por otro lado, en una situación que se
caracteriza por una deficiencia sistémica de las condiciones de acogida,
excluir a los solicitantes del mercado regular de trabajo entraña el riesgo de
que el Estado miembro [de que se trate] vulnere los principios proclamados en
los artículos 1 y 4 de la Carta. Precisamente en este sentido se pronunció el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos en la sentencia de 11 de diciembre de
2014, AL.K c. Grecia… En aquel asunto, el solicitante sostenía que la República
Helénica no le había garantizado unas condiciones de acogida dignas y le había
impedido mejorar sus condiciones de vida al denegarle, en particular, la concesión
de un permiso de trabajo. En su sentencia, el Tribunal Europeo de Derechos
Humanos admitió que la vulneración del derecho a acceder al mercado de trabajo,
habida cuenta de las trabas administrativas, pero también de orden práctico
dado el contexto general de crisis económica, unida a la falta de alojamiento
en estructuras de acogida, puede constituir un trato degradante en el sentido
del artículo 3 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las
Libertades Fundamentales.”.
9. Regreso a la
resolución del TJUE, que aborda a continuación cuestiones de menor importancia,
obviamente a mi parecer, que aquella del acceso al empleo y que ha motivado la
presente entrada. Debe dar respuesta de qué actuaciones pueden constituir “una
demora atribuible al solicitante de protección internacional” y que permitirían
al Estado de acogida no reconocer el derecho al acceso al empleo. Serán, de
acuerdo a la normativa antes referenciada, aquellas que supongan “una falta de
cooperación de dicha solicitante con las autoridades competentes”; por ello, el
cumplimiento de los requisitos fijados en la normativa de aplicación y la
cooperación con las autoridades son los requisitos que deben ser cumplidos, y
si es así no puede imputársele demora alguna en la tramitación.
A continuación, la
Sala se detiene en la cuarta cuestión prejudicial del Tribunal Superior, cuál
es si es imputable la demora cuando la petición en primera instancia no se ha
presentado en el primer Estado miembro de entrada. No hay, subraya la Sala, con
apoyo en las conclusiones del abogado general, disposición alguna del Reglamento
de Dublín III que obligue a su presentación ante el primer Estado miembro de
acogida, ya que el Estado responsable (y recordemos los conflictos que ello ha suscitado
y que han llevado a las propuestas de modificación de la normativa al respecto)
no es “automáticamente” el primer Estado miembro de entrada, sino que hay que
estar a lo dispuesto en el art. 7.1 y 2 del citado Reglamento (“1. Los criterios de determinación del Estado
miembro responsable se aplicarán en el orden que figuran en el presente
capítulo…. 2. La determinación del
Estado miembro responsable en aplicación de los criterios establecidos en el
presente capítulo se hará atendiendo a la situación existente en el momento en
que el solicitante presentó su solicitud de protección internacional por
primera vez ante un Estado miembro”). Como corolario de todo lo anterior, la
Sala concluye que “no puede atribuirse a un solicitante de protección
internacional que abandona un Estado miembro sin haber presentado una solicitud
de protección internacional y que presenta tal solicitud en otro Estado miembro
la demora que pueda derivarse de ello en cuanto al examen de su solicitud por
ese mero hecho”.
Por último, se
aborda la respuesta a la quinta pregunta del Tribunal Superior, consistente en
saber si se le puede imputar la demora a la persona solicitante por haber interpuesto
un recurso judicial, con efecto suspensivo, contra la decisión de traslado. En
modo alguno es así, responde con claridad la Sala, acudiendo tanto a la
Directiva 2013/33 como al Reglamento Dublín III, ni puede tampoco presumirse que
la actuación de la persona solicitante constituya un abuso de derecho.
Es cierto, y no lo
oculta el TJUE, que puede darse tal situación, y que puede llegar a ser
numerosa (pudiera ser, lo planteo como hipótesis, que el tribunal superior
irlandés lo tuviera en consideración cuando planteó la petición de decisión
prejudicial) pero de ahí no puede derivarse en términos estrictamente jurídicos
que “(se) excluya toda valoración específica de la propia conducta de la
persona de que se trate”, ya que “la adopción de medidas destinadas a prevenir
genéricamente casos frecuentes de abuso de derecho o de fraude implicaría que
la mera pertenencia a un determinado grupo de personas permitiría que los
Estados miembros denegaran el reconocimiento de un derecho expresamente
conferido por el Derecho de la Unión”, por lo que no cabe sino concluir que el
art.15.1 de la Directiva 2013/33 debe interpretarse “en el sentido de que un
Estado miembro no puede atribuir al solicitante de protección internacional la
demora en la tramitación de su solicitud resultante de la interposición, por
parte de este, de un recurso judicial con efecto suspensivo contra la decisión
de traslado dictada respecto a él, de acuerdo con el Reglamento Dublín III”.
Buena lectura.
No hay comentarios:
Publicar un comentario