1. Es objeto de anotación en esta entrada
del blog la sentencia dictada por el Pleno del Tribunal Constitucional el 18 dediciembre (núm. 177/2019), de la que fue ponente el magistrado Pedro José
González – Trevijano, que da respuesta a la cuestión de inconstitucionalidad
núm. 1882-2019, promovida por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de
Justicia de Cataluña mediante auto de 26 de febrero de 2019, del que fue ponente
el magistrado Ignacio Mª. Palos, respecto de la disposición adicional
decimotercera de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2012, de 20 de marzo, de
medidas fiscales, financieras y administrativas y de creación del impuesto sobre
estancias en establecimientos turísticos, “por presunta vulneración del art.
149.1.7 y 18 CE”.
La citada norma dispone lo siguiente:
“Jubilación forzosa del personal del
Instituto Catalán de la Salud
1. La jubilación forzosa del personal
estatutario y del personal laboral del Instituto Catalán de la Salud al que son
aplicables las mismas condiciones que al personal estatutario, se declara de
oficio cuando la persona interesada cumple los sesenta y cinco años de edad.
2. La prolongación en el servicio activo
hasta los setenta años de edad, con solicitud previa de la persona interesada
solamente puede autorizarse en los siguientes casos:
a) Si en el momento de cumplir la edad
de jubilación forzosa, le quedan seis años o menos de cotización para causar
pensión de jubilación. La concesión de la autorización está condicionada al
hecho de que la persona interesada tenga la capacidad funcional necesaria para
ejercer la profesión o desarrollar las actividades correspondientes a su
nombramiento. La prolongación autorizada por esta causa finaliza en el momento
en que la persona interesada acredita el tiempo de cotización necesario para
causar la pensión de jubilación, sea cual sea el importe.
b) Excepcionalmente, por necesidades
asistenciales, mediante una resolución expresa motivada en las causas previstas
en el plan de ordenación de recursos humanos del Instituto Catalán de la Salud
que atienden a motivaciones específicas de necesidad asistencial al territorio
o por el prestigio profesional de la persona interesada.
En ningún caso se puede prolongar la
situación administrativa de servicio activo sin autorización previa mediante
una resolución expresa y motivada.
3. Lo dispuesto por el presente artículo
es aplicable al personal titular de sanidad local que presta sus servicios de
forma total o parcial en el Instituto Catalán de la Salud”.
2. El litigio encuentra su origen en
sede judicial con la presentación de una demanda, en procedimiento por despido,
por parte de un trabajador del Instituto Catalán de Salud que prestaba sus
servicios desde 1985 en el hospital universitario de la Vall d’Hebron con la categoría
profesional de “adjunto para la gestión tecnológica de la dirección de
mantenimiento y obras”. Motivó dicha demanda la comunicación de la dirección
del centro hospitalario, el 7 de abril de 2017, dando cuenta de la extinción de
la relación contractual por haber superado la edad de jubilación (65 años)
prevista en la citada DA 13ª de la Ley autonómica 5/2012. El recurso de alzada
interpuesto por tal decisión fue desestimado por la directora gerente del ICS
el 10 de mayo.
La demanda fue estimada por sentencia
del JS núm. 19 de Barcelona dictada el 23 de enero de 2018. El juzgador entendió
que había un conflicto de normas (la autonómica y la Ley del estatuto de los trabajadores,
disposición adicional décima, que disponía que serían nulas las cláusulas de
jubilación forzosa), y que debía aplicarse el principio de norma más favorable
regulado en el art. 3.3 de la LET, así como también el de jerarquía normativa
contemplado en el art. 9.3 de la Constitución, y por ello estimó la demanda y
declaró el derecho de la parte demandante a “prolongar su vida laboral después
de cumplir la edad de 65 años”.
Contra la sentencia de instancia se
interpuso recurso de suplicación por el ICS, con alegación de referirse la norma
laboral a la prohibición de fijación de edad de jubilación forzosa en convenios
colectivos, supuestos que no se daba en esta ocasión ya que se trataba de una
ley, y por tanto de rango jerárquico superior, además de exponer que la citada
DA 13ª no había sido declarada inconstitucional en diversos autos dictados por
el TC con anterioridad. En las alegaciones posteriores formuladas en el trámite
constitucional tanto por el gobierno de la Generalitat como por el Parlamento
catalán se hicieron también repetidas menciones a diversos autos dictados por
el TC en relación con la constitucionalidad de dicho precepto.
3. El TSJ elevó cuestión de inconstitucionalidad
por manifestar sus dudas sobre la posible vulneración de la norma autonómica de
la regulación competencial en materia laboral, de Seguridad Social, y del régimen
jurídico de las Administraciones Públicas (art. 149.1 7º, 17ª y 18º,
respectivamente).
En el auto dictado por el Pleno de laSala
se manifestaba la discrepancia con la tesis defendida por el juzgador de
instancia y se manifestaba que “la cuestión de fondo solo puede resolverse
mediante la aplicación de la Disposición adicional 13ª de la Llei 5/2012 del Parlament
de Catalunya. Si dicha ley es conforme a la Constitución la relación laboral se
habría extinguido válidamente, en otro caso la extinción sería constitutiva de
un despido improcedente”. En el citado auto puede leerse que el ICS alegó que la
existencia de competencias estatales en materia laboral “no excluye ni impide
el ejercicio de las competencias del legislador autonómico para auto organizar la
prestación de la asistencia sanitaria y determinar que procede homogeneizar el
régimen de la jubilación forzosa de todo el personal del ICS, por lo que la
norma cuestionada no sería contraria a la Constitución”, tesis fuertemente
enfatizada en el trámite constitucional tanto por el gobierno como por el
Parlamento catalán.
La Sala autonómica recuerda
primeramente que la competencia legislativa en materia laboral está reservada
en exclusiva al Estado, y menciona la STC núm. 360/1993 de 3 de diciembre, que resolvió el conflicto positivo de competencias interpuesto por el Estado
contra la Orden de 11 de febrero de
1987, del Departamento de Trabajo, Sanidad y Seguridad Social por la que se
desarrollaba el art. 12.1 del Decreto 67/1986, de 4 de marzo. En dicho precepto
se regulaban causas de extinción de la relación laboral en estos términos: “En
atención a que la reinserción y rehabilitación son las causas fundamentales de
la promoción de estos contratos, en los mismos se consignarán como causas de
extinción del contrato, al amparo del art. 49.2 del Estatuto de Trabajadores,
las siguientes: a) Que el trabajador contratado se aparte de las instrucciones
del Centro de Salud en lo relativo al seguimiento y control de recuperación. b)
Que el trabajador contratado consuma drogas en el período de vigencia del
contrato.". Con cita de abundante jurisprudencia anterior sobre la distribución
competencial en materia laboral, el TC dará la razón a la abogacía del Estado ya
que “corresponde al Estado en este ámbito tanto la potestad legislativa como la
reglamentaria de desarrollo, quedando para la Comunidad Autónoma la función
reglamentaria tocante a los aspectos organizativos de su Administración en la
materia discutida”, y las causas de extinción de una relación de trabajo son
propias de la legislación laboral.
Justamente al referirse inmediatamente
después a la LET y las causas de extinción reguladas en el art. 49.1, la Sala
subraya que una de ellas es la jubilación del trabajador, “pero sin fijar la
edad a la que puede jubilarse”.
Procede también la Sala
al examen de la normativa administrativa que afecta al personal laboral al servicio
de las Administraciones Públicas, en concreto el RDLeg 5/2015 de 30 de octubre por
el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado.
Esta norma regula la edad de jubilación forzosa a los 65 años para el personal
funcionario y no hace mención alguna respecto al personal laboral, debiendo ser
relacionada este precepto, según la Sala, con el art. 7, de cuya redacción (“El
personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas se rige, además
de por la legislación laboral y por las demás normas convencionalmente
aplicables, por los preceptos de este Estatuto que así lo dispongan"),
extrae la conclusión de que la normativa aplicable al personal laboral de las
AA PP en materia de jubilación es la prevista en la normativa laboral general.
4. La abogacía del Estado interesó la
estimación de la cuestión de inconstitucionalidad, con argumentación
sustancialmente idéntica a la del auto del TSJ.
Tanto la Generalitat como el Parlamento
catalán solicitaron la desestimación, con una muy amplia batería de argumentos
tendentes a demostrar el correcto encaje constitucional de la norma “atendiendo
tanto al objeto y finalidad de ese precepto, como al contenido propio y
finalidad de los ámbitos competenciales definidos en la distribución de
competencias establecida en la Constitución Española y el Estatuto de Autonomíade Cataluña”.
Son argumentaciones sustancialmente
idénticas y que les llevan a defender que en materia de jubilación forzosa es
aplicable al personal laboral la misma regulación que al personal estatutario
del ICS, subrayándose que en su relación de servicio “el personal laboral
dependiente de la administración pública se rige por la legislación laboral,
pero también, en su condición de empleados públicos, por las normas propias del
régimen estatutario de los empleados públicos que les resulten de aplicación”.
Se enfatiza esta tesis con posterioridad cuando se argumenta que al personal laboral
de los servicios de salud de las comunidades autónomas “les resulta de
aplicación no únicamente la legislación laboral, sino también, en tanto que
empleados públicos, determinadas prescripciones de la legislación estatal y
autonómica de función pública y de la legislación estatal y autonómica
reguladora del régimen especial del personal estatutario de esos servicios de
salud”, poniendo de manifiesto que en modo alguno se trata de una regulación
laboral general, sino una mucho más concreta y modesta, que encaja en las
competencias autonómica de organización de sus estructuras tanto en materia de función pública como de
sanidad, y que no afecta en absoluto “(ni) a la estructura básica y general de
la normativa social ni a sus categorías nucleares”.
De la argumentación de la representación
letrada del Parlament destaco también su tesis de que “si una comunidad
autónoma puede por ley proveer la integración del personal laboral de sus
servicios de salud en el régimen estatutario, también ha de poder aplicar a ese
personal condiciones propias del régimen de su personal estatutario, para
tender a la igualación de las condiciones de prestación de sus servicios,
mejorando la eficacia en la gestión de los recursos humanos y del propio
servicio, en el mismo sentido que el previsto en la disposición adicional
decimotercera de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2012”, y concluye que con
la norma cuestionada “no se altera el ámbito subjetivo de aplicación existente
en la referida normativa básica estatal, sino que se limita a enunciar que ese
régimen de jubilación es de aplicación tanto al personal estatutario como a
aquel personal laboral al cual son aplicables las mismas condiciones”,
sosteniendo, con apoyo en varios autos del TC, que la existencia de
competencias estatales que se proyectan o concurren sobre un mismo ámbito de
actuación (en este caso, la competencia estatal sobre la legislación laboral)
“no excluye ni impide el ejercicio de las competencias de la Generalitat para
auto organizar la prestación de la asistencia sanitaria, mediante la
homogeneización del régimen de jubilación forzosa de todo el personal del
Instituto Catalán de la Salud”.
Por parte de la Fiscalía general del
Estado se interesó la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad,
acudiendo igualmente a varios autos, algunos ya citados por la Generalitat y el
Parlament catalán, ya que, sin cuestionar en modo alguno la competencia
legislativa exclusiva del Estado en materia de legislación laboral, “la
doctrina constitucional también señala que las normas autonómicas no inciden
sobre la materia “legislación laboral” en el sentido del art. 149.1.7 CE,
cuando no se refieren a una regulación laboral general, sino a condiciones
concretas de los empleados públicos de la propia comunidad autónoma, sin afectar
a la estructura básica y general de la normativa social ni a sus categorías
nucleares y tampoco tienen por objeto fijar condiciones de trabajo que alteren
los mínimos indisponibles establecidos por la legislación estatal; así resulta
del ATC 229/2015, de 15 de diciembre, FJ 4, y queda reflejado más extensamente
en el ATC 228/2015, de 15 diciembre, FJ 4”.
Para la Fiscalía, con apoyo en dichos
autos, el TC “no considera encuadrables dentro del concepto “legislación
laboral” del art. 149.l.7 CE, a las normas autonómicas que no constituyen
regulación laboral general, sino que se refieren a condiciones concretas de los
empleados públicos de la propia comunidad autónoma, sin afectar a la estructura
básica y general de la normativa social ni a sus categorías nucleares y que
tampoco tienen por objeto fijar condiciones de trabajo que alteren los mínimos
indisponibles establecidos por la legislación estatal”, y por ello concluye que
“la norma objeto de esta cuestión no se puede considerar legislación laboral a
los efectos del art. 149.1.7 CE”.
5. En su fundamentación jurídica, el TC
delimita prontamente el objeto de su enjuiciamiento, que únicamente será el de
la constitucionalidad o no de la norma que fija la jubilación forzosa del
personal laboral al servicio del ICS a los 65 años, afirmando con toda
claridad, para solventar cualquier duda que pudiera suscitarse al respecto, que
“queda fuera de nuestro examen cualquier referencia a la jubilación del
personal estatutario”. No entrará, por otra parte, a analizar la posible
inconstitucionalidad del precepto en relación el art. 149.1.18 CE por estimar,
de acuerdo a las tesis de la Fiscalía y del gobierno y Parlamento catalán, que
el auto no proporciona ningún razonamiento del que se derive cuáles son los
argumentos en los que basa la presunta infracción del citado precepto
constitucional”.
Así expuesta la situación de la que debe
partir el TC, la cuestión competencial planteada le proporciona una nueva oportunidad
para el examen de las competencias constitucionalmente atribuidas en materia de
legislación laboral al Estado y los límites fijados a la intervención
autonómica en materia de ejecución, que en este caso deberán después
concretarse en la determinación de qué legislación (laboral estatal) o
administrativa (autonómica) es la de aplicación a un personal, con relación
laboral, que trabaja al servicio del sector público de una autonomía, la
catalana, que tiene su normativa propia en materia de Administración Pública y
sanitaria en el marco de las competencias constitucional y estatutariamente atribuidas.
Primera cuestión a debate: ¿cuál es la
legislación que resulta aplicable, en materia de jubilación, al personal
laboral al servicio del sector público autonómico catalán, concretamente en el
ámbito sanitario? Al partir del art. 7 del EBEP, la conclusión del TC es que es
de aplicación la legislación laboral general, por cuanto no hay mención expresa
en aquel a las causas de extinción del personal laboral.
En segundo lugar, se rechaza la
aplicación de la DA 10ª LET, que fue la tesis defendida en instancia y no
aceptada por el TSJ, por cuanto el debate no versa sobre una jubilación forzosa
regulada por convenio colectivo sino sobre la aplicación de una norma legal, y
más exactamente autonómica. Por
consiguiente hay que referirse a la norma legal laboral estatal para establecer
el punto jurídico de análisis, que no es otro que el art. 49.1 g) LET, del que
se recuerda que al disponer la posible extinción por causa de jubilación no
fija ni concreta una edad en la que esta deba producirse (recordemos, pues, que
en el sector privado no hay prevista una edad obligatoria de jubilación en el
marco legal, sin perjuicio en la normativa ahora vigente de que sí pueda
establecerse por vía convencional). Dado que estamos en presencia de dos normas
con contenido distinto, contradictorio (uno no fija edad forzosa de jubilación,
otra sí) la cuestión litigiosa acaba centrándose en si entra dentro de las
competencias autonómicas legislar como lo ha hecho la Generalitat.
6. La estimación de la cuestión de
inconstitucionalidad se asienta en tres argumentos con los que se desestiman
las alegaciones del gobierno y Parlamento catalán, por una parte, y de la fiscalía
por otra. Con tesis aplicable a todas ellas, se considera inaplicable la
doctrina sentada en diversos autos aportados, por tratar de cuestiones
relativas al personal estatutario, y más exactamente a la temática relativa a
la posible prolongación de su servicio activo después de los 65 años.
Obsérvese, dicho sea incidentalmente, la
tajante separación que establece, al menos en este litigio, el TC entre el
personal en régimen laboral y aquel que se acoja a régimen estatutario, cuando
la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea tiende a acercar
cada vez los regímenes jurídicos del personal laboral y del funcionarial/estatutario
en todo lo que afecta a sus condiciones de trabajo, y desde luego la extinción
de la relación contractual se incluye dentro de dichas condiciones.
Descarta en segundo lugar, y ya centrándose
solo en las tesis del gobierno y Parlamento catalán, que puede asentarse la
competencia autonómica en la ley estatal 55/2003 de 16 de diciembre, del
Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, en una interpretación
muy estricta de la normativa (art. 26 en relación con el art. 2.3) y que parece
dejar la puerta abierta, aunque no me parece que haya sido esta la intención del
TC, a la existencia de dos posibles supuestos diferenciados de extinción del
personal laboral al servicio de sistemas de salud autonómicos según que se
trate de personal sanitario laboral o de personal que realiza otras tareas y
actividades y que por tanto no tiene la condición de personal sanitario stricto
censo, y dado que el trabajador afectado se incluía dentro de este segundo
supuesto decae a juicio del TC la argumentación anterior. ¿Hubiera sido
distinta la respuesta si se tratara, por ejemplo, de un enfermero o una
enfermera? Quede aquí la duda planteada.
En tercer lugar, se rebate la tesis de
la fiscalía de estar ante una normativa “de menor importancia” (la expresión es
mía y no de aquella) por no afectar a lo que la fiscalía denomina “mínimos
indisponibles establecidos por la legislación estatal”. La cita de diversos
autos en favor de esa tesis decae por tratarse de cuestiones relativas a medidas
de gestión del personal propio de las Comunidades Autónomas, que pueden adoptarse
dentro de los ámbitos competenciales atribuidos por sus respectivos Estatutos
de Autonomía. La diferencia fundamental para el TC con respecto al litigio
ahora abordado es que la norma catalana sí entra en el ámbito de la regulación laboral
general, en esos “mínimos indisponibles establecidos por la legislación estatal”,
ya que tal como se recogió en la tan citada Sentencia 360/1993 las causas de extinción forma parte
de estos mínimos indisponibles, y de ahí que cuando la autonomía catalana, como
lo hizo en aquel entonces la vasca, regula en su propia normativa una causa de
extinción no prevista en la normativa laboral general, la LET, “ha invadido la
competencia exclusiva del Estado en materia de legislación laboral”.
7. El rechazo de las tesis expuestas y
que defendían la constitucionalidad de la ley catalana se acompaña en la última
parte de la sentencia, en concreto en el fundamento jurídico 5, de una amplia
explicación, que es al mismo tiempo recordatorio, de cómo ha sido definida por
la jurisprudencia del TC, desde la sentencia núm. 35/1982 de 14 de junio, el
concepto y la amplitud de qué deba entenderse por “legislación laboral”, ámbito
temático al que he dedicado especial atención en entradas anteriores del blog y
que ahora concreto en la titulada “A vueltas con el reparto competencial enmateria laboral”, a cuya lectura remito a
todas las personas interesadas
Cabe añadir, por tratarse de una
sentencia posterior en el tiempo a las analizadas en la citada entrada, la núm.158/2016 de 22 de septiembre, de la que fue ponente el magistrado Juan José González, que en su fundamento
jurídico cuarto dispone que “… en cuanto al personal laboral del sector
público, ha de tenerse en cuenta que el art. 149.1.7 CE atribuye al Estado la
competencia exclusiva sobre legislación laboral. El Tribunal tiene establecido
que el título competencial ‘legislación laboral’ tiene ‘un sentido concreto y
restringido, coincidente por lo demás con … la relación que media entre los
trabajadores que presten servicios retribuidos por cuenta ajena y los
empresarios’ (SSTC 35/1982, de 14 de junio, FJ 2, y 95/2002, de 25 de abril, FJ
8, entre otras muchas, y, en el mismo sentido, ATC 228/2015, de 15 de
diciembre, FJ 4)”.
8. En definitiva, y con ello concluyo,
la aplicación de la consolidada jurisprudencia del TC respecto al concepto y
amplitud de qué debe entenderse por legislación laboral, lleva al alto tribunal
a considerar inconstitucional la jubilación forzosa para el personal laboral de
ICS, ya que la norma autonómica entró en un ámbito de regulación normativa, que
es “un aspecto central o nuclear de esa relación laboral, es decir, un elemento
esencial del contrato de trabajo, como es el relativo a las causas de
extinción, por lo que dicha regulación forma parte de la competencia exclusiva
atribuida al Estado en el art. 149.1.7 CE”.
Buena lectura.
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