1. Es objeto de
anotación en esta entrada del blog la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea el 18 de diciembre (asuntoC-447/18), con ocasión de la cuestión prejudicial planteada, al amparo
del art. 267 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, por el Tribunal
Supremo de la República Eslovaca mediante resolución de 29 de mayo de 2018, que
versa sobre la interpretación del artículo 1, letra w), y de los artículos 4 y
5 del Reglamento (CE) n.º 883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad, y del
artículo 34, apartados 1 y 2, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la
Unión Europea.
Se plantea con
ocasión de un litigio suscitado por un ciudadano de nacionalidad checa y la Dirección
General de la Seguridad Social de la ciudad eslovaca de Bratislava, y versa sobre
la legalidad de la resolución por la que se deniega al interesado una
prestación abonada a determinados deportistas de alto nivel.
El abogado general
Evgeni Tanchev presentó sus conclusiones el 11 de julio. En esta ocasión, será
aceptada su tesis de no ser la prestación en litigio una prestación de vejez, de
acuerdo a la normativa referenciada de Seguridad Social, y por el contrario será
rechazada totalmente su argumentación de que aquella tampoco puede ser
considerada una ventaja social y ser concedida a cualquier ciudadano, con independencia
de su nacionalidad, por considerar que el litigante no podía considerarse un
inmigrante por haber residido en el mismo territorio (primero checo, después
eslovaco) y no haber ejercido su derecho a la libre circulación.
El resumen oficial
de la sentencia es el siguiente: “Procedimiento prejudicial — Seguridad social
— Coordinación de los sistemas de seguridad social — Reglamento (CE) n.º
883/2004 — Artículo 3 — Ámbito de aplicación material — Prestación de vejez —
Libre circulación de trabajadores dentro de la Unión Europea — Reglamento (UE)n.º 492/2011 — Artículo 7 — Igualdad de trato entre trabajadores nacionales y
trabajadores inmigrantes — Ventajas sociales — Legislación de un Estado miembro
que reserva la concesión de una “prestación a los representantes deportivos”
exclusivamente a los ciudadanos de dicho Estado”.
2. Llega un litigio
al TJUE en el que se suscita un problema jurídico derivado de la división en
dos nuevos Estados desde 1993 de la anterior República federal checa y
eslovaca. El ciudadano demandante tiene
nacionalidad checa y vive desde hace 52 años en el mismo territorio, primera perteneciente
a aquella República y posteriormente, tras la división, a Eslovaquia. Participó,
como deportista de alto nivel, en los campeonatos europeos y mundiales de
hockey sobre hielo en 1971 formando parte de la selección nacional de la
entonces existente República socialista de Checoslovaquia.
El 17 de diciembre
de 2015 solicitó una prestación económica reconocida por la Ley 112/2015,
reguladora de las prestaciones complementarias para los deportistas “de los
equipos nacionales”, siendo denegada su solicitud ya que uno de los requisitos
requeridos por dicha norma es ser nacional de la República Eslovaca. Ante la
denegación en sede administrativa interpuso recurso judicial ante el tribunal
regional de Kosice, con alegación de haber sufrido una discriminación por razón
de nacionalidad y por no haberse tomado en consideración su residencia en el territorio
actual eslovaco desde hace 52 años.
Habiendo sido
desestimado el recurso, se interpuso otro de casación ante el Tribunal Supremo,
que fue quien elevó la cuestión prejudicial. Para el alto tribunal, la argumentación
de la resolución denegatoria se centra en que la prestación solicitada es una social
de carácter público, no tratándose de una prestación de jubilación, y su
finalidad es “contribuir a la seguridad económica de los deportistas de alto nivel”,
de nacionalidad eslovaca, que participaron, y obtuvieron galardones, en competiciones
internacionales con las actuales selecciones eslovacas o con las de los Estados
predecesores legales de la actual República.
Ahora bien, el TS
considera que no se trata sólo de una prestación social pública, por cuanto se
abona de forma regular y paralela a la pensión de jubilación, y en el caso en
juego (nunca mejor utilizada esta expresión) el litigante había participado como
deportista de alto nivel es las competiciones internacionales y obtenido galardones que son los que da
derecho a la prestación complementaria siempre y cuando se trate de un nacional
eslovaco, por lo que se le suscitan dudas jurídicas de si, de acuerdo a la
normativa comunitaria en materia de Seguridad Social y también en cuanto a la
aplicación de la CDFUE (art. 34 “1. La Unión reconoce y respeta el derecho de
acceso a las prestaciones de seguridad social y a los servicios sociales que
garantizan una protección en casos como la maternidad, la enfermedad, los
accidentes laborales, la dependencia o la vejez, así como en caso de pérdida de
empleo, según las modalidades establecidas por el Derecho de la Unión y las
legislaciones y prácticas nacionales. 2. Toda persona que resida y se desplace
legalmente dentro de la Unión tiene derecho a las prestaciones de seguridad
social y a las ventajas sociales de conformidad con el Derecho de la Unión y
con las legislaciones y prácticas nacionales…”), se habría producido una
discriminación prohibida por razón de nacionalidad, y de ahí que eleve al TJUE
esta cuestión prejudicial:
“En las
circunstancias del procedimiento principal, ¿es posible interpretar el artículo
1, letra w), el artículo 4 y el artículo 5 del Reglamento [883/2004],
considerados en relación con el derecho a las prestaciones de seguridad social
y a las ventajas sociales, reconocido en el artículo 34, apartados 1 y 2, de la
[Carta], en el sentido de que se oponen a la aplicación de una disposición
nacional en virtud de la cual el organismo eslovaco de la seguridad social
considera requisito fundamental del derecho de los representantes deportivos
nacionales a una prestación complementaria a la pensión de vejez la
nacionalidad del solicitante, si bien la normativa nacional formula igualmente
otro requisito legal, a saber, la participación en los equipos nacionales de
los Estados predecesores legales de la República Eslovaca, incluida la República
Socialista de Checoslovaquia?”.
3. El TJUE pasa
revista primeramente a la normativa europea y estatal aplicable.
Del Derecho de la
Unión, Reglamento núm. 883/2004, son referenciados el art. 1, en el que se
incluye el concepto de pensión (“w) además de las pensiones propiamente dichas,
las rentas, las entregas de capital que puedan sustituirlas y los ingresos
[abonos] efectuados en concepto de reembolso de cotizaciones así como, a
reserva de lo dispuesto en el título III, los incrementos de revalorización o
[las] asignaciones suplementarias”), el art. 3, que regula el ámbito de
aplicación material, en el que se incluyen, entre otras, las prestaciones de
vejez y “las prestaciones especiales en metálico no contributivas previstas en
el artículo 70”, el art. 4 que regula el principio de igualdad de trato entre
nacionales de distintos Estados miembros, y el art. 5 que regula la
“asimilación de prestaciones, ingresos, hechos o acontecimientos”.
Por otra parte, y
este será el precepto fundamental para reconocer el derecho del ciudadano
litigante a la prestación solicitada, el art. 7 del del Reglamento (UE) núm. 492/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 5 de abril de 2011, relativo a la libre circulación de los trabajadores
dentro de la Unión, dispone que en el territorio de otros Estados miembros y
por razón de la nacionalidad, el trabajador nacional de un Estado miembro “no
podrá ser tratado de forma diferente que los trabajadores nacionales, en cuanto
se refiere a las condiciones de empleo y de trabajo, especialmente en materia
de retribución, de despido y de reintegración profesional o de nuevo empleo, si
hubiera quedado en situación de desempleo”, y “se beneficiará de las mismas
ventajas sociales y fiscales que los trabajadores nacionales”.
La norma de
referencia de la República Eslovaca es la ya citada Ley n.º 112/2015 sobre las
prestaciones complementarias para los deportistas de los equipos nacionales.
Dicha norma regula tal “prestación social estatal” para los deportistas “de los
equipos nacionales”, que tiene por finalidad “ofrecer una garantía económica a
los deportistas que —como representantes deportivos de la República
Checoslovaca, de la República Socialista de Checoslovaquia, de la República
Federal Checoslovaca, de la República Federal Checa y Eslovaca, o de la
República Eslovaca— hayan ganado una medalla en los juegos olímpicos, los
juegos paralímpicos, los juegos olímpicos para sordos, en los campeonatos del
mundo o los campeonatos de Europa”. Además de la regulación estrictamente
vinculada a los éxitos deportivos obtenidos (medallas de oro, plata o bronce,
con diferente cuantía según el galardón), se añaden cinco requisitos
adicionales, siendo el de ser nacional de la República Eslovaca el que ha
generado el conflicto ahora analizado. Los restantes requisitos son: “tener
residencia estable en el territorio de la República Eslovaca o estar amparado
por una disposición especial; no percibir una prestación análoga de un país
extranjero; haber alcanzado la edad de jubilación”; haber ejercitado su derecho
a una prestación de pensión conforme a las normas especiales”.
4. A continuación,
el TJUE entra en la resolución del conflicto y la primera cuestión que se plantea
es si la prestación en cuestión está o no comprendida en el ámbito de
aplicación material del Reglamento núm. 883/2004, llegando a una conclusión
negativa, en los mismos términos que las conclusiones emitidas por el abogado general,
por lo que ya no entra en el examen de la posible aplicación del art. 34 de la
CDFUE.
Para llegar a tal
conclusión se procede al examen de su consolidada jurisprudencia sobre los
criterios a tener en consideración para determinar si una prestación está o no
incluida dentro del ámbito de aplicación de la norma comunitaria. Dicha
distinción, recuerda, “se basa esencialmente en los elementos constitutivos de
cada prestación, en particular sus fines y los requisitos para su concesión, y
no en el hecho de que una prestación se califique como prestación de seguridad
social en la legislación nacional”, y por ello puede considerarse como tal “en
la medida en que, por una parte, se concede a sus beneficiarios, sin ninguna
evaluación individual y discrecional de sus necesidades personales, basándose
en una situación definida legalmente y, por otra, se refiere a uno de los
riesgos expresamente enumerados en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento
(CE) n.º 883/2004”, tratándose de dos requisitos que deben darse de forma
acumulativa.
Pues bien, de
acuerdo con su consolidada jurisprudencia, la prestación en juego no queda
comprendida dentro de los riesgos protegidos que enumera el art. 3.1 del
Reglamento núm. 883/2004. Para el TJUE, por prestación de vejez abonada como
asignación suplementaria, puede considerarse “una asignación que se abona
exclusivamente a los beneficiarios de una pensión de jubilación y/o de
supervivencia, cuyas fuentes de financiación son las mismas previstas para la
financiación de las pensiones de jubilación y de supervivencia, que se abona
junto con la pensión de jubilación y que permite a los beneficiarios subvenir a
sus necesidades, garantizándoles un complemento económico”. No encaja la prestación regulada en la
normativa eslovaca en este concepto, en atención a su objetivo y finalidad por
una parte, que lleva a que la financiación sea estatal “al margen de las
fuentes de financiación del sistema nacional de seguridad social y con
independencia de las contribuciones abonadas por sus beneficiarios”, y al
ámbito de afectación, “un número muy limitado de deportistas de alto nivel en
determinadas competiciones internacionales”, por otra. Tampoco tiene relevancia alguna para el TJUE
que la cuantía de la prestación esté limitada por la posible pensión de
jubilación que perciba el sujeto beneficiario, ya que de acuerdo a la
regulación antes mencionada “el pago de dicha prestación no está supeditado al
derecho del beneficiario a percibir tal pensión, sino únicamente a que este lo
solicite”. Al no poder quedar incluida tampoco la prestación en ninguno de los
otros riesgos protegidos por el art. 3, ni tampoco incluirse entre otros
supuestos a los que se refiere el anexo X de la norma, se concluye su
inaplicación.
5. Pero, muy
distinta será la respuesta dada en cuanto a la posible vulneración del
principio de igualdad de trato plasmado expresamente en el art. 7 del
Reglamento núm. 492/2011, entrando el TJUE a tratar de esta cuestión aun cuando
en la formulación de la cuestión prejudicial solo se hubiera formulado la
pregunta con respecto a la aplicación del Reglamento núm. 883/2004; y así lo
hará a partir de las observaciones formuladas por la Comisión Europea sobre la
aplicación del primer Reglamento y su oposición a la norma de la República
Eslovaca. Análisis, argumentación y conclusión, que efectuará el TJUE tras
recordar su también consolidada jurisprudencia de posibilidad de reformular la
cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional remitente, ya que
puede “deducir del conjunto de los datos aportados por el órgano jurisdiccional
nacional y, en particular, de los motivos de la resolución de remisión, las
normas y principios del Derecho de la Unión que deben interpretarse a la luz
del objeto del litigio principal”.
Es importante
señalar, como hecho probado, que el ciudadano litigante estaba empleado en una
escuela primaria y había seguido ejerciendo este empleo al menos hasta el año
2006.
Recuerda el TJUE
el principio fundamental del derecho comunitario de la libre circulación de
trabajadores y la prohibición de toda discriminación por razón de nacionalidad,
plasmado en el actual art. 45 del TFUE, y concretado en el ámbito específico de
la concesión de prestaciones sociales en el art. 7 del Reglamento núm.
492/2011. Repasa el TJUE primeramente su jurisprudencia sobre dicho precepto,
recordando que se aplica “tanto a los trabajadores inmigrantes que residen en
un Estado miembro de acogida como a los trabajadores fronterizos que, en el
ejercicio de su actividad por cuenta ajena en este último Estado miembro,
residen en otro Estado miembro”, y también que es de aplicación en el supuesto
de “un trabajador que ejercía una actividad por cuenta ajena en el Estado
miembro de acogida en el momento de la adhesión de su Estado miembro de origen
a la Unión y que haya continuado ejerciendo dicha actividad después de dicha
adhesión”.
Trasladando esta
segunda tesis, plasmada ya en sentencia anterior, al caso ahora analizado, es
obvio que desde la adhesión de las dos repúblicas, checa y eslovaca,
anteriormente un solo Estado, a la UE el 1 de mayo de 2004, se aplica la
normativa comunitaria en materia de igualdad de trato por razón de nacionalidad
en materia de empleo y de Seguridad Social tanto para los ciudadanos checos que
trabajen en Eslovaquia como al revés, ya
que ninguna disposición transitoria estableció limitaciones temporales a su
aplicación, y de ahí, subraya el TJUE que el art. 7 “también se aplica a un
trabajador como UB, aun cuando no haya trasladado su lugar de residencia, toda
vez que se encuentra en la situación de un trabajador inmigrante debido a la
adhesión a la Unión del Estado cuya nacionalidad ostenta y del Estado en cuyo
territorio ha establecido su residencia”.
Aceptado que debe
respetarse estrictamente el principio de igualdad de trato para un nacional
checo que reside en Eslovaquia, aquello que debe analizar, para dar debida
respuesta, el TJUE es si la regulación de las prestaciones otorgadas a
deportistas eslovacos de alto nivel puede considerarse una “ventaja social” a
los efectos del art. 7.2, por cuanto de llegar a esa conclusión, como así
finalmente ocurrirá, sería discriminatoria su no concesión al ciudadano checo
que participó muy activamente como deportista de alto nivel en la obtención de galardones para el
Estado del que surgió posteriormente la actual República eslovaca.
Llegará el TJUE a
una conclusión afirmativa respecto a la aplicación del art. 7.2 en base a su
jurisprudencia no restrictiva sobre el concepto de ventajas sociales,
recordando varias sentencias anteriores en la que se declaró que dicho concepto
comprende “todas las ventajas que, vinculadas o no a un contrato de trabajo, se
reconocen generalmente a los trabajadores nacionales principalmente por razón
de su condición objetiva de trabajadores o por el mero hecho de su residencia
habitual en territorio nacional, y cuya extensión a los trabajadores nacionales
de otros Estados miembros permite, por lo tanto, facilitar su movilidad en el
interior de la Unión”, con el añadido que efectúa de un largo elenco de
supuestos concretos en que se reconocieron preceptos nacionales cuestionados
como ventajas sociales (ej.: la posibilidad de obtener autorización para que la
pareja de un trabajador, sin estar casada con él ni ser nacional del Estado
miembro de acogida, pueda residir con él en dicho Estado), al considerar que
todas las medidas cuestionadas podían contribuir a la integración del
trabajador inmigrante en el país de acogida y, por consiguiente, a lograr el
objetivo de la libre circulación de los trabajadores.
Desde esta misma
perspectiva, es como el TJUE entiende que debe abordarse la resolución del
presente litigio, ya que la concesión de la prestación económica complementaria
a quien, aun sin ser nacional del Estado eslovaco contribuyó a los éxitos
deportivos que permiten ahora obtener una recompensa económica cuando se
alcanza la jubilación, “puede contribuir a la integración de dicho trabajador
en dicho Estado miembro y, por lo tanto, a que se alcance el objetivo de la
libre circulación de trabajadores” sin que dos sentencias aportadas por el
gobierno eslovaco (vid apartados 50 y 51 de la sentencia) puedan desvirtuar
esta tesis, ya que los subsidios concedidos a veteranos incapacitados por actos
de guerra, o prisioneros de guerra con cautiverio prolongado, “no contribuían a
la integración de estos trabajadores en el Estado miembro de acogida”.
Supuesto distinto,
insiste y reitera el TJUE, es el ahora objeto de atención, ya que “… en
particular, el efecto de esta indemnización no solo es proporcionar a sus
beneficiarios una garantía económica destinada, en particular, a compensar la
falta de plena integración en el mercado laboral durante los años dedicados a
la práctica del deporte de alto nivel, sino también, y sobre todo, conferirles
un prestigio social particular debido a los resultados deportivos que han
logrado al cumplir con dicha representación”, no olvidando el TJUE recordar la
importancia social del deporte “como factor de integración en la sociedad del
Estado miembro de acogida”.
Buena
lectura.
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