1. Es objeto de
anotación en esta entrada del blog la sentencia dictada por la Sala tercera delTribunal de Justicia de la Unión Europea el 7 de febrero (asunto C-322/17), con
ocasión de la cuestión prejudicial presentada, al amparo del art. 267 del
Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, por el Tribunal Superior de
Irlanda mediante resolución de 15 de mayo de 2017.
La decisión judicial
versa sobre la interpretación de los arts. 11.2 y 67 del Reglamento (CE) n.º883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la
coordinación de los sistemas de seguridad social.
El primer precepto
citado dispone que a los efectos del título en el que se ubica, que es el de “determinación
de la legislación aplicable”, “se considerará que las personas que reciben una
prestación en metálico por el hecho o como consecuencia de [una] actividad por
cuenta ajena. serán consideradas como si ejercieran dicha actividad ….”..
En cuanto al
segundo, se ubica en el capítulo 8, dedicado a “prestaciones familiares”, del
título III, que contempla las “disposiciones particulares para las distintas
categorías de prestaciones”, y lleva por título “miembros de familia residentes
en otro Estado miembro”, estableciendo que “cualquier persona tendrá derecho a
prestaciones familiares con arreglo a la legislación del Estado miembro
competente, que serán extensivas a los miembros de su familia que residan en
otro Estado miembro, como si residieran en el Estado miembro competente ….”.
2. El TJUE debe
resolver el litigio que se suscita entre un ciudadano de nacionalidad rumana y
que está establecido en Irlanda desde 2003, y el Ministro para la protección
social de dicho país, al habérsele denegado a aquel el pago de prestaciones
familiares para una parte del período al que se refería su solicitud.
El resumen oficial
de la sentencia es el siguiente: “Procedimiento prejudicial — Seguridad social
— Reglamento (CE) n.º 883/2004 — Artículo 67 — Solicitud de prestaciones
familiares presentada por una persona que ha dejado de ejercer una actividad
por cuenta ajena en el Estado competente pero que sigue residiendo en ese
Estado — Derecho a prestaciones familiares para los miembros de la familia
residentes en otro Estado miembro — Requisitos que deben reunirse”.
La resolución
judicial mereció una nota de prensa del gabinete de comunicación del TJUE, cuyo
contenido realiza una amplia síntesis de aquella, titulada “El Derecho de la
Unión no exige que una persona ejerza una actividad por cuenta ajena en un
Estado miembro para disfrutar de prestaciones familiares para sus hijos que
residen en otro Estado miembro”, acompañada del subtítulo “Además, ese derecho
a percibir prestaciones familiares no está limitado al caso en que el
solicitante haya obtenido previamente una prestación de carácter contributivo”.
En el litigio
formuló sus conclusiones el abogado general Paolo Mengozzi el 4 de octubre de2018, a mi parecer en términos sustancialmente semejantes a los de la sentencia,
aun cuando se basaran en el art. 68.1 del mismo Reglamento.
En la introducción,
el abogado general destacó que, hasta donde su conocimiento alcanzaba, era la
primera vez en que el TJUE debía pronunciarse sobre la aplicación del art. 68.
Dicho precepto, que lleva por título “Normas de prioridad en caso de
acumulación”, regula en su apartado 1 que “siempre que, dentro del mismo
período y para los mismos miembros de la familia, se prevean prestaciones
familiares con arreglo a la legislación de más de un Estado miembro, serán de
aplicación las siguientes normas de prioridad: a) En el caso de prestaciones
debidas por más de un Estado miembro por conceptos diferentes, el orden de
prioridad será el siguiente: en primer lugar, los derechos adquiridos con
motivo de una actividad por cuenta ajena o propia, en segundo lugar, los
derechos adquiridos con motivo del cobro de una pensión, y por último, los
derechos adquiridos por razón de la residencia”.
El abogado general
subrayó la importancia de la decisión que debía adoptar el TJUE ya que “habida
cuenta del funcionamiento de las normas de prioridad en cuestión, producirá
inevitablemente el efecto de delimitar el alcance de la competencia prioritaria
del Estado de empleo, por un lado, y del Estado de residencia de los miembros
de la familia de la persona en cuestión, por otro, en lo que respecta al pago
de prestaciones familiares”. La tesis del abogad general respecto a la
aplicación del art. 68 se debió a su consideración de que en el caso enjuiciado
entraba en juego la aplicación de las normas de prioridad si hubiera acumulación
de derechos a prestaciones familiares, ya que a la tesis del demandante de tener
derecho a las prestaciones familiares se unía que a sus hijos residentes en
Rumanía también les asistía el derecho a la percepción de tales prestaciones de
acuerdo a la legislación rumana.
3. El litigio
encuentra su origen, como ya he indicado, en la denegación de prestaciones
familiares por hijos a cargo. Estamos en presencia de un ciudadano nacional de
Rumanía, que se estableció en Irlanda en 2003 y que prestó servicios como trabajador
por cuenta ajena hasta febrero de 2009. Primeramente, percibió una prestación por
desempleo contributiva entre el 20 de febrero de 2009 y el 24 de marzo de 2010.
Más adelante, entre el 25 de marzo de 2010 y el 4 de enero de 2013 percibió prestaciones
por desempleo no contributivas. Finalmente, una prestación por enfermedad entre
el 15 de enero de 2013 y el 30 de enero de 2015. Habiendo solicitado
prestaciones por hijos a cargo, que residían en Rumania, para dicho período fue
desestimada la petición en enero de 2015. El argumento de las autoridades
irlandesas para adoptar dicha decisión fue el de que el solicitante no
desempeñaba una “actividad por cuenta ajena” a los efectos de quedar incluido
en el art. 67 del Reglamento nº 883/2004. Dicha tesis fue impugnada ante el
Tribunal Superior de Irlanda, que fue quien planteó la cuestión prejudicial. Leemos
en el apartado 15 de las conclusiones que la desestimación se debió a que “no reunía ninguno de los requisitos
alternativos necesarios para poder percibir las prestaciones familiares por sus
hijos que residían en Rumanía, en la medida en que ya no ejercía una actividad
por cuenta ajena en Irlanda, por un lado, y no percibía una prestación
contributiva del Ministerio, por otro lado”.
La impugnación en
sede judicial de la decisión denegatoria se basó en considerar que se había
efectuado una interpretación incorrecta del Derecho de la Unión, tanto de la
normativa aplicable como de la jurisprudencia del TJUE.
Con referencia a
esta última, el demandante sostuvo que el derecho a prestaciones familiares
derivaba “del mero hecho de que la persona en cuestión esté asegurada y que,
por consiguiente, existe aun cuando dicha persona haya dejado de ejercer una
actividad por cuenta ajena en el momento en que presente su solicitud de
prestaciones familiares y no reciba, en ese momento, ningún pago por su seguro”.
Desde el plano jurídico,
además, la cuestión litigiosa tiene especial interés porque el demandante
alegaba que su derecho a prestaciones familiares, reconocido para una parte del
período solicitado, tenía acogida en el Reglamento anteriormente vigente, nº1048/71, cuyo art. 73 tenía un contenido idéntico al del art. 67 del Reglamento
nº 883/2004, y que el derecho (denegado) a percepción de tales prestaciones
para el período posterior encontraba su razón de ser en el segundo Reglamento.
Para denegar la
petición, la autoridad gubernativa irlandesa alegó que el art. 67 debía
interpretarse teniendo en consideración el art. 11.2 del Reglamento (titulado “normas
generales”, y ubicado en el título II, dedicado a la “determinación de la
legislación aplicable”», que disponía que a los efectos de este título “se
considerará que las personas que reciben una prestación en metálico por el
hecho o como consecuencia de una] actividad por cuenta ajena… serán
consideradas como si ejercieran dicha actividad….”) “que no tenía equivalente
en el Reglamento nº 1048/71”.
Con mucho detalle,
que por su interés merece reproducirse para un mejor conocimiento del caso, el apartado
16 de la sentencia explica la tesis gubernamental: “En su defensa, el Ministro
alega que el artículo 67 del Reglamento n.º 883/2004 no puede interpretarse del
mismo modo que el artículo 73 del Reglamento n.º 1408/71. En efecto, a
diferencia del segundo de los artículos mencionados, que se aplicaba a
cualquier «trabajador por cuenta ajena», el primero emplea, según el Ministro,
de forma neutra, el término «persona». Además, en opinión del Ministro, ese
término debe entenderse a la luz del artículo 11, apartado 2, del Reglamento
n.º 883/2004, que no tenía equivalente en el Reglamento n.º 1408/71 y del que,
según el Ministro, resulta claramente que en el caso de una persona que ya no
ejerce una actividad por cuenta ajena solo puede considerarse que ejerce dicha
actividad en caso de que perciba una prestación en metálico por el hecho o como
consecuencia del ejercicio de la mencionada actividad”.
4. El Tribunal
superior afirma en su resolución que no existe discusión sobre la competencia
del Estado irlandés para el reconocimiento de prestaciones familiares al
demandante en aplicación del art. 67 del Reglamento nº 883/2004. Es del parecer
que la normativa irlandesa no es necesario a tales efectos que la persona que solicita
las prestaciones ejerza o haya ejercido una actividad por cuenta ajena en
territorio irlandés y que el derecho dependerá solo de la edad del menor a
cargo, considerando que el demandante tenía derecho a las prestaciones “en
cumplimiento de la normativa irlandesa, sin perjuicio de la aplicación del
Reglamento n.º 883/2004”.
Las dos preguntas
formuladas por el Tribunal Superior en la cuestión prejudicial planteada fueron
las siguientes:
“1) ¿Exige el Reglamento n.º 883/2004 y, en
concreto, [su] artículo 67, en relación con [su] artículo 11, apartado 2, que,
para poder optar a “prestaciones familiares” [...], el solicitante trabaje por
cuenta ajena [...] en el Estado miembro competente o, en su caso, que perciba
prestaciones en metálico, en el sentido del artículo 11, apartado 2, del
[citado] Reglamento?
2) ¿Debe interpretarse la expresión
“prestación en metálico” recogida en el artículo 11, apartado 2, del Reglamento
[n.º 883/2004] en el sentido de que únicamente hace referencia al período
durante el cual el solicitante percibe efectivamente prestaciones en metálico,
o debe considerarse que se extiende también a cualquier período en que el
solicitante pueda acceder a una prestación en metálico, al margen de que la
hubiera solicitado en el momento en que presentó su solicitud de prestación
familiar?”.
5. El TJUE pasa
primeramente revista a la normativa europea.
En primer lugar,
menciona el Reglamento (CEE) n.º 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971,
relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los
trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los
miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, en su versión
modificada y actualizada por el Reglamento (CE) n.º 118/97 del Consejo de 2 de
diciembre de 1996, que fue derogado el 1 de mayo de 2010, fecha a partir de la
cual es aplicable el Reglamento n.º 883/2004.
En concreto, su
art. 2, regulador del campo de aplicación personal de la norma, disponía que se
aplicaría a “los trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia que estén o
hayan estado sometidos a la legislación de uno o de varios Estados miembros
[...], así como a los miembros de sus familias”, mientras que el art. 73,
titulado “trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia cuyos miembros de
familia residan en un Estado miembro distinto del Estado competente”, disponía
que quien prestara servicios por cuenta ajena y estuviera sometido a la
legislación de un Estado miembro “tendrá derecho, para los miembros de su
familia que residan en el territorio de otro Estado miembro, a las prestaciones
familiares previstas por la legislación del primer Estado, como si residieren
en el territorio de este…”.
En segundo lugar,
es objeto de atención el Reglamento n.º 883/2004. Además de los preceptos ya
transcritos con anterioridad, su art. 2, regulador del campo de aplicación
personal, dispone que será de aplicación a “las personas nacionales de uno de
los Estados miembros… , así como a los miembros de sus familias…”.
6. Al entrar en la
resolución del litigio para dar respuesta a la primera cuestión prejudicial
planteada, y a partir del marco fáctico y jurídico de aplicación, referenciado
con anterioridad, el TJUE presta especial atención a la redacción del art. 67
del Reglamento nº 883/2004, poniendo de manifiesto que reconoce derechos a una “persona”,
por lo que no exige que esta tenga la condición de trabajador por cuenta ajena,
si bien en cuanto a los requisitos que debe reunir dicha “persona” para tener
derecho a tales prestaciones remite a la legislación del Estado miembro
competente.
De la
interpretación conjunta de los arts. 67 y 68 del Reglamento, y teniendo en cuenta
“el contexto y objetivo” perseguido por el art. 67, concluye que dicho precepto
no se limita sólo a los trabajadores por cuenta ajena para el reconocimiento
del derecho a prestaciones familiares, en cuanto que el art. 68 también contempla
tal posibilidad cuando se perciba una pensión, o bien por razón de la
residencia. El cambio operado por el Reglamento de 2004 respecto al
anteriormente vigente de 1971 es muy claro y diáfano en cuanto al ámbito de aplicación,
ya que en este último se hacia referencia a “los trabajadores”, mientras que en
el actualmente vigente se menciona a las “personas nacionales de uno de los
Estados miembros”.
La conclusión de
toda esta interpretación conjunta de los preceptos anteriormente vigentes y de
los actualmente en vigor lleva al TJUE a concluir que el art. 67 del Reglamento
nº 883/2004 debe interpretarse “en el sentido de que no exige que una persona
ejerza una actividad por cuenta ajena en el Estado miembro competente para que
pueda percibir prestaciones familiares”.
Aceptado por el
TJUE que el derecho a prestaciones familiares por hijo a cargo no requiere que
la persona solicitante ejerza, o haya ejercido, una actividad asalariada, no
tendrá mayor importancia a estos efectos que el art. 11.2 disponga que quien
perciba, o haya percibido, una prestación en metálico por prestar, o haber
prestado, sus servicios por cuenta ajena, será considerado, a efectos de la
determinación de la normativa aplicable a esa persona, como si ejerciera dicha
actividad. La percepción de prestaciones en metálico, concluye así el TJUE, no
afecta a la conclusión anterior.
La respuesta a la
primera pregunta formulada en la cuestión prejudicial lleva necesariamente a la
Sala a no entrar en la segunda, ya que ha sido respondida con anterioridad.
Buena lectura.
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