Universidades Públicas de Cataluña. Validación, con matices, de la política autonómica en materia de profesorado (Plan Serra Hunter). Una nota a la sentencia del TC núm. 141/2018 de 20 de diciembre.

1. Es objeto de breve anotación en esta entrada del blog la sentencia dictada por el Pleno del TribunalConstitucional el 20 de diciembre (núm. 141/2018), de la que fue ponente el magistrado Alfredo Montoya Melgar, publicada en el suplemento de sentencias del BOE núm. 22 de 25 de enero.

La resolución judicial, que ha contado con la unanimidad de sus miembros, desestima el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la entonces Defensora del Pueblo, Soledad Becerril, contra la disposición adicional vigésima primera de la Ley 4/2017, de 28 de marzo, de Presupuestos de la Generalitat.

El texto del precepto impugnado, que lleva por título Plan Serra Hunter, es el siguiente: “1. De acuerdo con las competencias de la Generalitat en materia de universidades, establecidas por el artículo 172 del Estatuto de Autonomía, y al efecto de garantizar las políticas propias relativas al personal docente e investigador de las universidades públicas de Cataluña, la reposición de efectivos para el año 2017 debe realizarse mayoritariamente en el marco de la contratación de personal académico de excelencia del Plan Serra Húnter, en el que participan todas las universidades públicas. 

2. La autorización de las convocatorias corresponde al departamento competente en materia de universidades, a petición de la universidad, y previa acreditación de que la oferta de los contratos no afecta al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria establecidos para la universidad correspondiente, ni de otros límites fijados por la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, u otra normativa básica estatal. La convocatoria de contratos debe efectuarse respetando el límite porcentual de la tasa de reposición aplicable en el año 2017 a las universidades públicas”.

2. ¿Cuál fue la argumentación de la recurrente? En primer lugar, que el precepto impugnado “por su marcado carácter organizativo”, respecto del personal docente de las Universidades Públicas de la Comunidad Autónoma, excedería del contenido “tanto necesario como eventual” de una ley de presupuestos.

Con mayor claridad si cabe, se argumentaba que del tenor de la norma se deducía que  esta no guardaría relación de la autonomía en materia universitaria, siendo así que aquello que se pretendía era “…incrementar la presencia en esas universidades de personal académico contratado en detrimento del personal funcionario docente de los cuerpos estatales”,  finalidad que “si bien podría considerarse una reestructuración administrativa, quedaría igualmente fuera de los límites materiales de las leyes de presupuestos”.

En segundo término, se aducía vulneración del contenido esencial de la autonomía universitaria, reconocida en el art. 27.10 de la Constitución, cuyo contenido se encuentra detallado en el art. 2.2 de la Ley orgánica 6/2001, de 21 de diciembre (modificada), de Universidades. Para la recurrente, la vulneración del precepto constitucional sería doble: por una parte, restringiría “severamente” la potestad de selección del personal académico por cada Universidad y por ello también “la de establecer y modificar sus relaciones de puestos de trabajo”; por otra, convertiría en obligatoria la participación de las Universidades Públicas en el Plan, ya que la redacción del precepto llevaría a impedir “mayoritariamente, la provisión de plazas a través de las figuras funcionariales de profesor universitario (esencialmente profesor titular de universidad y catedrático de universidad)”, y de tal forma se restringiría el margen de opción de cada universidad en la configuración de sus plantillas.

3. A dicho recurso se opuso tanto la Generalitat como el Parlamento catalán.

El primero, defendió que la disposición cuestionada sí respondía al contenido eventual de una ley de presupuestos, exponiendo que tenía una relación directa con una partida presupuestaria de la Secretaría de Universidades e Investigación. También, que una disposición semejante existía en la ley estatal de PGE 2017, que reservaba un determinado de plazas en las Universidades al personal investigador que hubiera finalizado el programa Ramón y Cajal; en fin, el contenido de la norma, además de tener conexión directa con los gastos previstos en el presupuesto autonómico, actuaría además “como vehículo director de la política económica propia”, al marcar prioridades en la ejecución del presupuesto que vincularían “tanto al Gobierno como a los órganos administrativos autonómicos”.

Ponía de manifiesto el letrado del gobierno autonómico que la misma norma estaba ya recogido en los presupuestos de 2014 y reiterada posteriormente, por lo que sí existiría seguridad jurídica y no se vulneraria este principio que se ha caracterizado por la jurisprudencia constitucional como uno de los límites materiales a las leyes de presupuestos.

Tampoco existiría vulneración de la autonomía universitaria, en cuanto que la participación de las universidades en el Plan sería voluntaria, este tendría por objetivo mejorar la calidad universitaria, un objetivo que entra dentro del marco de las competencias autonómicas, y, más importante a mi parecer, no comprometería el límite de personal contratado impuesto por el art. 48.4 de la LOU.

Dicho precepto, recordémoslo por su importancia, dispone que “El personal docente e investigador contratado, computado en equivalencias a tiempo completo, no podrá superar el 49 por ciento del total de personal docente e investigador de la universidad. No se computará como profesorado contratado a quienes no impartan docencia en las enseñanzas conducentes a la obtención de los Títulos oficiales así como al personal propio de los institutos de investigación adscritos a la universidad y de las escuelas de doctorado”.

Al respecto, la Generalitat aportó datos del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, del año académico 2015-16, en  los que se recogía que Cataluña tenía un 56,70 % de personal docente e investigador funcionario.

Para la representación letrada del Parlamento autonómico, el precepto impugnado también tendría una relación directa con el presupuesto, aun cuando no fuera un aspecto nuclear del mismo, ya que tenía “un impacto directo en el estado de gastos y en el conjunto del plan financiero del gobierno”. Tampoco se vulneraría la normativa universitaria, en la medida en que puede ser objeto de limitación por el legislador, y además la opción por la contratación funcionarial o laboral del profesorado entraría dentro de las competencias autonómicas en materia universitaria (art. 172.2 a del Estatuto de Autonomía), siempre dentro del respecto al margo general estatal, y en cualquier caso no impediría acudir por las universidades a “otras figuras estatales” o “a otros tipos de contratación”.

4. ¿Qué interesa destacar de la sentencia? Pues en el plano teórico doctrinal toda la argumentación crítica sobre el Plan Serra Hunter, y desde el punto de vista práctico la validación, con matices, del mismo, o más exactamente de la disposición impugnada,  siendo el último párrafo del fundamento jurídico el que sin duda satisfará a las autoridades autonómicas y permitirá que sigan llevando a cabo su política universitaria actual que apuesta por la contratación laboral… mientras no se vulnere la normativa estatal.

La sentencia dispone que “La previsión contenida en la disposición controvertida es constitucional siempre que no exceda el límite contemplado con carácter básico en el artículo 48.4 LOU; y no es desproporcionada puesto que afecta solo a la tasa de reposición de efectivos y, dentro de esta, a la mayoría de las vacantes y se reconduce al ámbito de personal académico de excelencia del «Plan Serra Húnter», dentro del cual las universidades son libres de seleccionar a los candidatos que estimen, lo que se manifiesta compatible con derecho a la autonomía de las universidades en los términos reconocidos en nuestra doctrina constitucional, por cuanto no excluye otros métodos de contratación y encuentra amparo en los objetivos generales de política educativa basados en el fomento de la excelencia e internacionalización de la universidad catalana”.

Y en efecto, ya se advierte en el fundamento jurídico segundo que el recurso no impugna el plan, del que se recuerda que funciona desde 2003, sino solo la disposición adicional, si bien ello no le impedirá al alto tribunal proceder a una amplia explicación previa, “para una mejor comprensión del contexto normativo completo del presente recurso”, de algunas de las características del Plan.

Así, quien tenga interés en su conocimiento (en las Universidades catalanas ya lo conocemos sobradamente, y les puedo asegurar que hay valoraciones para todos los gustos), debe leer el fundamento jurídico 3, donde descubrirá que una parte sustancial de aquel se concreta en la cofinanciación al 50 % por la Generalitat de las plazas que se creen, y que la voluntariedad en su acogimiento se ha convertido en una vinculación mucho más reforzada jurídicamente desde la ley de presupuestos autonómicos de 2014.

Es justamente esa cofinanciación la que llevará a sostener por el TC que la norma está comprendida dentro de los límites materiales de las leyes de presupuestos, ya que “Las plazas docentes universitarias cuya provisión se sujete a las prescripciones del «Plan Serra Húnter» se contratan con financiación que procede directamente del presupuesto de la Comunidad Autónoma, para lo que existe una específica dotación presupuestaria, mientras que el resto de plazas –hasta agotar la tasa de reposición– se financia genéricamente con las transferencias generales que la Administración autonómica efectúa a sus universidades públicas. De este modo se constata la existencia de una conexión directa con el presupuesto”.

La sentencia dedica también un muy amplio apartado al examen del derecho fundamental a la autonomía universitaria y de su posible vulneración por la norma impugnada, con un cuidado y detallado estudio de la gran mayoría de sentencias en que se ha abordado esta cuestión, para constatar que su contenido esencial “está integrado por los elementos necesarios para asegurar el respeto de la libertad académica”, con amplias menciones a la LOU, que puede limitar aquella pero siempre que se respete “el núcleo esencial de libertad de las universidades a la hora de seleccionar su personal docente”.

No ahorra críticas la sentencia a la limitación que establece el Plan a las universidades autonómicas públicas catalanas para configurar sus plantillas y seleccionar su personal, enfatizando el cambio de la voluntariedad a la casi obligatoriedad que se encuentra en la ley de presupuestos de 2014, afirmando con contundencia, para rebatir las argumentaciones del gobierno y del parlamento autonómico, que “una imposición normativa consistente en contratar al personal docente mayoritariamente a través de un determinado cauce, no por el hecho de referirse a la mayoría de las contrataciones y no a todas, deja de ser una imposición”.

Pero… una vez formuladas las críticas, insistiendo en que el Plan limita la autonomía universitaria de selección de su profesorado, se pregunta si aquella “es admisible dentro del margen constitucional de configuración legal del derecho a la autonomía universitaria”.

Llegados a este punto, procede el TC a repasar nuevamente su jurisprudencia anterior, por una parte, y a recordar cuál es el marco competencial autonómico por otra, para llegar a la conclusión antes expuesta, fundamentada previamente en la tesis de que cada Comunidad Autónoma (y no sólo, pues Cataluña, aunque es obvio que el conflicto jurídico ha afectado solo a esta autonomía) “puede optar por una política de personal docente universitario con mayor o menor presencia de personal contratado, sin que corresponda al ámbito propio del juicio de constitucionalidad pronunciarse sobre el mayor o menor acierto de esas políticas o del grado de satisfacción de los objetivos pretendidos”. En suma, existe, según los datos estadísticos sobre personal funcionario y personal laboral que presta sus servicios docentes, una “diversidad de modelos universitarios en España, algo que “es compatible con un modelo estatal coordinado”.

5. Parece pues, y concluyo, que la política universitaria catalana seguirá por la vía de la potenciación de la contratación laboral, y sobre todo, por la cofinanciación existente, de profesorado de excelencia”. ¿Llegaremos algún día al 51- 49? Y si ello ocurre, ¿qué hará el gobierno autonómico? ¿qué harán las Universidades? Preguntas de momento sin respuestas.

Buena lectura.