martes, 27 de noviembre de 2018

Sobre la posible restricción a la libre prestación de servicios y el desplazamiento de trabajadores extracomunitarios. Una nota a la sentencia del TJUE de 14 de noviembre de 2018 (asunto C-18/17).


1. Es objeto de anotación en esta entrada del blog la sentencia dictada por la Sala tercera delTribunal de Justicia de la Unión Europea el 14 de noviembre, con ocasión de la cuestión prejudicial planteada, al amparo del art. 267 del Tratado defuncionamiento de la Unión Europea, por el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo de Austria mediante resolución de 13 de diciembre de 2016.

El litigio versa sobre la interpretación de los arts. 56 y 57 del TFUE, que regulan la libre prestación de servicios dentro de la UE, y el anexo V, parte 2, puntos 2 y 12, del Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República de Croacia y a las adaptaciones del Tratado de la Unión Europea, el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, y de la Directiva 96/71/CE del Parlamento Europeo y delConsejo, de 16 de diciembre de 1996, sobre el desplazamiento de trabajadoresefectuado en el marco de una prestación de servicios  

El resumen oficial de la sentencia es el siguiente:Procedimiento prejudicial — Adhesión de nuevos Estados miembros — República de Croacia — Medidas transitorias — Libre prestación de servicios — Directiva 96/71/CE — Desplazamiento de trabajadores — Desplazamiento de nacionales croatas y de terceros Estados a Austria por una empresa establecida en Italia”.

El abogado generalNils Wahl presentó sus conclusiones el 26 de abril siendo las siguientes: “1. Los artículos 56 TFUE y 57 TFUE en relación con el capítulo 2, apartado 2, del anexo V del Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República de Croacia y a las adaptaciones del Tratado de la Unión Europea, el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, de 24 de abril de 2012, deben interpretarse en el sentido de que la República de Austria tiene derecho a restringir el desplazamiento de los trabajadores croatas empleados en una empresa establecida en Croacia mediante la exigencia de un permiso de trabajo, si el desplazamiento de dichos trabajadores se realiza por medio de su puesta a disposición de una empresa establecida en Italia para que esa empresa italiana pueda prestar un servicio en Austria.

2)      Los artículos 56 TFUE y 57 TFUE deben interpretarse en el sentido de que la República de Austria no tiene derecho a restringir el desplazamiento de trabajadores rusos y bielorrusos legalmente empleados en una empresa establecida en Italia mediante la exigencia de un permiso de trabajo, si el desplazamiento de dichos trabajadores se realiza por medio de su puesta a disposición de una segunda empresa establecida en Italia para la prestación de un servicio en Austria por parte de la segunda empresa”.

2. El litigio encuentra su origen en sede judicial con la presentación de una demanda por parte de la empresa italiana Danieli & C. Officine Meccaniche SpA y seis trabajadores de nacionalidad croata, rusa y bielorrusa, contra la Oficina Regional de Empleo de la ciudad austriaca de Leoben, dependiente del Ministerio Federal de Trabajo, Asuntos Sociales y Protección de los Consumidores.
Consta en la sentencia que la empresa italiana aceptó el encargo de una empresa austriaca para llevar a cabo una determinada prestación de servicios para ésta en territorio austriaco. Desde la perspectiva jurídica la complejidad del caso radica en que la sociedad italiana forma parte de un grupo de sociedades al que también pertenecía una empresa croata y otra italiana. Pues bien, Danieli decidió prestar su actividad en suelo austriaco con cuatro trabajadores croatas, uno ruso y otro bielorruso, siendo la particularidad relevante a los efectos jurídicos que los cuatro primeros prestaban sus servicios para la sociedad croata, quien los puso a disposición de Danieli  si bien “siguieron estando empleados por la sociedad croata y afiliados a la Seguridad Social de Croacia”, mientras que los dos restantes los prestaban para la otra sociedad italiana del grupo, quien los puso a disposición de Danieli, si bien “siguieron estando empleados por Danieli Automation y afiliados a la seguridad social de Italia durante la duración de su misión en Austria”.

Sigamos con los datos fácticos del litigio para conocer la interesante problemática jurídica con la que se enfrentará el TJUE. En cumplimiento de la normativa austriaca, la sociedad italiana comunicó a las autoridades de Austria los datos de los trabajadores que iba a desplazar y presentó las solicitudes de confirmación para sus desplazamientos, si bien informó más adelante que no empleaba a los trabajadores desplazados, sino que estos le habían sido suministrados por las sociedades croatas e italiana ya referenciadas.

La Oficina regional de empleo de Leuben denegó las solicitudes de confirmación y la autorización de desplazamiento, basándose en el art. 18.12 de la Ley de empleo de los extranjeros. El recurso interpuesto contra dicha denegación ante el tribunal federal de lo C-A fue desestimado, siendo la argumentación en que se basó el fallo la de que no se cumplía lo dispuesto en la Directiva 96/71, en concreto su art. 1.3 a), ya que para su aplicación se requiere que exista una relación laboral entre la empresa de procedencia y el trabajador durante el período de desplazamiento, y en este caso la sociedad Danieli no era la empleadora de los trabajadores que se solicitaba desplazar.

Tanto la sociedad italiana como los trabajadores afectados interpusieron recurso de casación ante el TS C-A, quien decidió plantear una cuestión prejudicial al TJUE en los términos que se recogen inmediatamente a continuación:

“¿Deben interpretarse los artículos 56 TFUE y 57 TFUE, la Directiva [96/71] y los [puntos] 2 y 12 de [la parte] 2, [titulada «Libre circulación de personas»,] del anexo V del [Acta de Adhesión de Croacia] en el sentido de que [la República de] Austria está facultada para limitar el desplazamiento de trabajadores empleados en una sociedad con domicilio en Croacia imponiéndoles el requisito de un permiso de trabajo cuando el desplazamiento se realiza mediante [el suministro] de mano de obra a una sociedad establecida en Italia con el fin de que esta preste un servicio en Austria y la actividad de los trabajadores croatas para la sociedad italiana con motivo de la [construcción] de un tren de laminación de alambre se limita a la prestación de dicho servicio en Austria, sin que entre ellos y la sociedad italiana exista relación laboral alguna?

2)      ¿Deben interpretarse los artículos 56 TFUE y 57 TFUE y la Directiva [96/71] en el sentido de que [la República de] Austria está facultada para limitar el desplazamiento de trabajadores rusos y bielorrusos empleados en una sociedad con domicilio en Italia imponiéndoles el requisito de un permiso de trabajo cuando el desplazamiento se realiza mediante [el suministro] de mano de obra a una segunda sociedad establecida en Italia con el fin de que esta preste un servicio en Austria y la actividad de los trabajadores rusos y bielorrusos para la segunda sociedad se limita a la prestación de dicho servicio en Austria, sin que entre ellos y la segunda sociedad exista relación laboral alguna?”.

3. El TJUE pasa revista primeramente a la normativa europea y estatal aplicable. De la primera, es objeto de atención el Acta de adhesión de Croacia a la UE, en concreto el art. 18 y anexo V, reguladores de los períodos transitorios de aplicación de la normativa comunitaria sobre libre circulación de personas. De una parte, se prevé la posibilidad de aplicar medidas especiales al respecto durante un periodo que puede alargarse hasta cinco años, y de otra hay referencias concretas a los mercados de trabajo de Alemania y Austria, previéndose que durante aquel período transitorio ambos Estados pueden “establecer excepciones al párrafo primero del artículo 56 [TFUE] con objeto de limitar, en el contexto de la prestación de servicios por parte de sociedades establecidas en Croacia, el desplazamiento temporal de trabajadores cuyo derecho a trabajar en Alemania y Austria esté sujeto a medidas nacionales”, justificándose la medida “para hacer frente a perturbaciones o riesgos de perturbaciones graves en sectores de servicios particularmente sensibles” de ambos Estados y que están enumerados en la citada Acta de adhesión, encontrándose entre ellos el sector al que iban a ser desplazados los trabajadores, el de la construcción. A continuación, se referencia la Directiva 96/71, en concreto su art. 1 (ámbito de aplicación), 3 (requisitos para dicha aplicación) y anexo.

En cuanto a la regulación estatal austriaca, la norma de referencia es la ya indicada Ley del empleo de los extranjeros, cuyo art. 18 regula los requisitos para una empresa extranjera pueda prestar servicios en Austria con trabajadores desplazados, y regulando el art. 32 las disposiciones transitorias sobre la ampliación de la UE, con afectación a los nacionales croatas y a los empresarios establecidos en dicho Estado “a partir de la adhesión de este a la Unión”.

4. La primera cuestión prejudicial versa sobre los posibles límites o restricciones que puede establecer la autoridad austriaca competente al desplazamiento a su territorio de trabajadores croatas empleados por una empresa establecida en dicho Estado (es decir, miembro UE) cuando quien los desplaza realmente es una empresa italiana, a la que aquella los ha puesto a su disposición, no existiendo por consiguiente relación laboral entre la sociedad italiana y los trabajadores desplazados, siendo relevante reseñar también que, tal como recuerda el apartado 20 de la sentencia, la denegación de la solicitud se fundamentó en que los trabajadores croatas “debían contar con un permiso de trabajo”.

Es decir, el núcleo duro jurídico de la cuestión litigiosa se centra en determinar si los cuatro trabajadores croatas que iban a ser desplazados debían contar con tal permiso de trabajo con arreglo al Derecho de la Unión, lo cual debe llevar, tal como efectúa el TJUE, al examen del TFUE, del Acta de adhesión y de la Directiva 96/71, para saber si estamos ante una actividad incluida dentro del ámbito de la libre prestación de servicios (respuesta afirmativa, ya que se trata de una empresa italiana que pretende prestar sus servicios en otro Estado de la Unión), y si tal prestación implica el desplazamiento temporal de trabajadores, para lo que se requiere el requisito de relación laboral entre “la empresa de suministro de mano de obra y el trabajador durante el período de desplazamiento”. En aplicación de la jurisprudencia comunitaria citada en los apartados 27 y 28, y haciendo suyas las tesis del abogado general, el TJUE concluirá que estamos en presencia de una prestación de servicios que supone un desplazamiento temporal de trabajadores. Es importante recordar los tres criterios o requisitos que dicha jurisprudencia requiere para considerar que se da debido cumplimiento al art. 1.3 c) de la Directiva 96/17, que son los siguientes: “En primer lugar, el suministro de mano de obra constituye una prestación de servicios realizada a cambio de remuneración, mediante la cual el trabajador sigue estando empleado por la empresa proveedora y no celebra contrato laboral alguno con la empresa usuaria. En segundo lugar, este suministro de mano de obra se caracteriza por la circunstancia de que el desplazamiento del trabajador al Estado miembro de acogida constituye el propio objeto de la prestación de servicios efectuada por la empresa proveedora. En tercer lugar, en el marco de tal suministro, el trabajador realiza sus tareas bajo el control y la dirección de la empresa usuaria”.

Ahora bien, el hecho de estar ante una prestación de servicios  que implica desplazamiento temporal de trabajadores debe ponerse en relación en el caso concreto examinado con lo dispuesto en el Acta de adhesión de Croacia a la UE y la medidas transitorias establecidas sobre libre circulación de personas, concluyendo el TJUE que la medida de solicitar la obtención de un permiso de trabajo por parte de los trabajadores croatas para acceder al territorio austriaco es compatible con la libre prestación de servicios reconocida en los arts. 56 y 57 del TFUE. En cualquier caso, el TJUE dispone, como no podría ser de otra forma, que será el órgano jurisdiccional nacional remitente el que deberá determinar si estamos ante un “suministro de mano de obra” de actividades reseñadas en el anexo V, parte 2, punto 12 del Acta, para el que pueden establecerse las medidas transitorias que lo condicionan al cumplimiento de determinados requisitos,  o bien no se trataría de un supuesto incluido en dicho ámbito, tesis de la sociedad italiana y también de la Comisión Europea, ya que “la construcción del tren de laminado de alambre que es objeto del litigio principal únicamente implica operaciones de ensamblaje, instalación y puesta en funcionamiento de una máquina industrial en una estructura ya existente”.

5. El TJUE da respuesta a continuación a la segunda pregunta formulada en la cuestión prejudicial, relativo a la necesidad de disponer de permiso de trabajo por parte de trabajadores de terceros Estados parta poder ser desplazados a Austria. En este punto, es importante reseñar que una empresa italiana, es decir de un Estado UE, realizará una actividad de prestación de servicios en otro Estado UE, siendo de aplicación los arts. 56 y 57 TFUE, y que la primera contará con personal extracomunitario que será puesto a su disposición por otra empresa italiana del mismo grupo. Es conocida la jurisprudencia del TJUE que dispone que se trata de una restricción a la libre prestación de servicios el hecho de que se requiera una autorización administrativa para que puedan ser desplazados trabajadores de terceros Estados que prestan sus servicios en empresas de un Estado de la Unión que desea desarrollar temporalmente su actividad en otro Estado de la misma.

¿Pueden establecerse restricciones al desplazamiento de mano de obra? Es cierto que ello implica una restricción a la libre prestación de servicios en el territorio de la UE, pero no lo es menos que ha sido aceptado por el TJUE siempre que la normativa que se dicte al respecto “responda a una razón imperiosa de interés general y que dicho interés no quede salvaguardado por las normas a las que está sujeto el prestador en el Estado miembro en el que esté establecido, que sea adecuada para garantizar la realización del objetivo que persigue y que no vaya más allá de lo necesario para alcanzarlo”.

En cuanto que la regulación del desplazamiento de trabajadores de terceros Estados en el marco de una prestación de servicios transfronteriza no está armonizada en el ámbito de la UE, se trata de comprobar si la medida restrictiva impuesta por un Estado responde a las finalidades antes indicadas, mereciendo una respuesta negativa en el caso ahora examinado por parte del TJUE, ya que bastaría que la empresa prestadora de servicios proporcionara la información a las autoridades austriacas que acreditara “que los trabajadores nacionales de terceros Estados se encuentran en situación regular, especialmente en cuestiones de residencia, de permiso de trabajo y de cobertura social, en el Estado miembro en el que dicha empresa los tenga en plantilla”, siendo así, además,  desde la perspectiva de mercado de trabajo, que dichos trabajadores desplazados van a estar solo temporalmente en el Estado al que han sido desplazados y volverán después a aquel en el que prestan habitualmente sus servicios. Es decir, si las empresa suministradora de mano de obra aporta documentación que permita conocer la situación contractual de los trabajadores desplazados, la autoridad austriaca competente ya estaría en condiciones adecuadas para verificar que se cumplía la legislación propia que regula el acceso de trabajadores de terceros Estados, y permitiría en su caso, tal como subraya el TJUE, “adoptar.. las medidas necesarias al término del período de desplazamiento previsto”.

En definitiva, el Estado austriaco no está facultado para exigir el permiso de trabajo a los nacionales de terceros Estados en un caso en el que concurran las circunstancias que han sido objeto de explicación con anterioridad. 

Buena lectura.

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