Nota previa. En la primera parte de esta entrada
abordó con carácter general la temática de la inmigración y del asilo, mientras
que en la segunda dedico especial atención a la reciente monografía publicada
por la profesora Margarita Miñarro Yanini, de la Universitat Jaume I de
Castelló, “La dimensión social del derecho de asilo: el estatuto de garantíasde integración socio-laboral de los refugiados”, muy recientemente publicada
por la Editorial Bomarzo.
1. El martes 17 de
julio el Presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, compareció ante el Pleno del
Congreso de los Diputados para informar del programa de su gobierno y sobre el
Consejo europeo celebrado los días 28 y 29 de junio. En su intervención, dedicó atención a la política
migratoria en general y de asilo en particular, y lo hizo en los siguientes
términos:
“Señorías,
entiendo el europeísmo, como lo hace la mayor parte de la sociedad españolas.
Como el compromiso con los valores que han hecho de nuestro continente un
espacio de paz y libertad, de cohesión y de defensa de los Derechos Humanos.
Una de las
primeras decisiones que adopté como jefe del Ejecutivo fue acoger al buque
'Aquarius'. Lo hice, señorías, primero, por coherencia con nuestra propia
historia, la historia de compatriotas que no hace mucho tiempo tuvieron que ser
exiliados, y verse exiliados durante la larga noche franquista que fueron
acogidos, por citar algunos países, en Francia, en México, en Venezuela o en
Argentina.
Lo hice también en
coherencia con los valores de solidaridad, que definen a la sociedad española,
y que pedimos tengan otras sociedades que reciben a nuestros hijos e hijas
emigrantes, como consecuencia de la falta de oportunidades en nuestro país.
Lo hice, en
definitiva, como una llamada de atención a la Unión Europea para actuar en
favor de la dignidad y de los Derechos Humanos.
En el Consejo
Europeo la cuestión migratoria fue central. España defendió la idea de que son
necesarias respuestas en el ámbito europeo a desafíos globales, como es el de
la migración. Lo hice desde el valor de nuestra experiencia como país
fronterizo, y en nuestra relación con los países de origen y de tránsito. El
resultado del Consejo lo he dicho públicamente, y quiero también compartirlo
con ustedes señorías, no es el que hubiera gustado al Gobierno, pero mantuvimos
algo importante, mantuvimos viva la llama de una política migratoria europea,
solidaria con el continente africano y decidida a construir un sistema europeo
común de asilo. Y comprometida, señorías, con algo que sería importante que no se
quebrara en la política española; comprometida a preservar la libre circulación
de personas, que es el principal fundamento de nuestra Unión, y que hoy está
siendo puesto en cuestión por la ultraderecha europea.
Solidaridad y
responsabilidad fuera, pero también dentro de nuestras fronteras. Y esa es la
idea que explica el por qué el Gobierno defendió el acuerdo con Alemania para
la recepción de solicitantes de asilo provenientes de ese país”.
2. Por su parte,
la Ministra de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, Magdalena Valerio, se
había pronunciado el día 10 en la Cámara baja en estos términos:
“La primera
premisa es que la política migratoria va a constituir una auténtica prioridad
en la acción de este Gobierno y, por lo tanto, de este Ministerio. A dicha
premisa responde la creación de una Secretaría de Estado de Migraciones, cuyo
rango, adscripción y estructura (que incluye una Secretaría General) son muestra evidente de la importancia y
prioridad que se otorgan al fenómeno y de la voluntad de una gestión integral y
coordinada de los flujos migratorios.
La segunda premisa
de la que debemos partir es el hecho de que en el ámbito migratorio, con más
intensidad probablemente que cualquier otra área de actuación de este
Ministerio, nuestra mirada debe estar puesta en Europa. En ningún ámbito como
en este cabe afirmar con tanta rotundidad que las respuestas unilaterales y
exclusivamente nacionales están irremisiblemente condenadas al fracaso. Las
respuestas al reto migratorio y a las enormes posibilidades que nos ofrece
debemos darlas juntos, peleando por una respuesta que implique más Europa y
huyendo de toda tentación rupturista.
En materia de
asilo, un asunto en primera línea, hoy por hoy, de las preocupaciones europeas,
el compromiso de este Gobierno es el de asumir y gestionar de la mejor manera
posible el fenómeno de la llegada de refugiados, que va a constituir una
realidad política y humana creciente. Las solicitudes de asilo en España se
duplicaron entre 2016 y 2017, pasándose de 16.544 solicitantes a 31.731. Sin
embargo, pese a que este aumento tensiona sin duda nuestras estructuras
administrativas, España está plenamente comprometida tanto con la defensa del
derecho de asilo y con las garantías que merecen todos sus solicitantes, como
con la necesidad de abordar la reforma del sistema europeo común de asilo, en
la que este Ministerio se va a comprometer activamente.
.
.. Para ello nos
comprometemos a poner en marcha una nueva estrategia de integración y gestión
de la diversidad, y les puedo anunciar
que en los presupuestos del próximo año está prevista una dotación, por un
importe pendiente de cerrar, para reactivar el Fondo de Apoyo para la Acogida y
la Integración, abandonado tantos años por el gobierno del Partido Popular sin
dotación presupuestaria alguna. Este compromiso y esta dotación presupuestaria
nos permitirá establecer un adecuado marco de cooperación con CCAA y
Ayuntamientos, absolutamente indispensable, por razones competenciales que
todos ustedes conocen, en materia de integración.
En cuanto a la
inmigración de carácter económico, nuestro mensaje, Señorías, es claro y
contundente, en la línea de lo recogido en la Agenda Migratoria Europea,
renovada en septiembre de 2017: hay que actuar contra la inmigración irregular,
que perjudica tanto al propio migrante como al país de acogida, y refuerzo y
promoción de las vías de migración de carácter legal. Esta inmigración legal,
como ya antes señalaba, no constituye peligro alguno, y sí constituye al menos
una triple oportunidad: una oportunidad de enriquecer nuestra sociedad,
haciéndola más viva y plural; una oportunidad de fortalecer nuestro mercado de
trabajo, dotándolo de trabajadores con todos los derechos y garantías que les
corresponden; y una oportunidad, por último, de rejuvenecer un país, como el
nuestro, sumido en un proceso de envejecimiento evidente. En este sentido,
desde nuestra responsabilidad vamos a apoyar al Ministerio del Interior en la
lucha contra la inmigración irregular, fundamentalmente a través de la
cooperación con terceros países, situando la gestión ordenada de flujos
migratorios como eje principal, junto con la integración, de la política
migratoria del Estado. Por ello, pretendemos poner en marcha dos acciones con
carácter inmediato: vamos en primer lugar a retomar con toda intensidad el
diálogo con los agentes sociales, a través de la Comisión Laboral Tripartita de
Inmigración, para poner al día procedimientos, objetivos y prioridades; y, en
segundo lugar, vamos a mejorar los procedimientos de gestión de las autorizaciones,
tanto las laborales como las de reagrupación familiar y por otras
circunstancias”.
3. La citada
reunión europea del Consejo fue objeto de un análisis crítico en la entrada que
publiqué el día 1 de julio, titulada “UE. Tras el Consejo Europeo. Inmigración:mucha seguridad y poca solidaridad”, que concluía de esta manera: “7. Last but not the
least, ultimo, pero no menos importante, quien esperaba algún acuerdo político
sobre la reforma del sistema europeo común de asilo quedará decepcionado, aun
cuando las grandes proclamas de las conclusiones (“se han conseguido grandes
progresos”) parecerían avanzar en un sentido contrario. Como siempre que no hay
acuerdo, se requiere que el asunto sea debatido más adelante, para intentar que
en el próximo Consejo de octubre pudiera disponerse de un “informe de
situación” que contribuyera a desbloquear la situación actualmente existente. 8. Seguridad 1
-Solidaridad, integración y cohesión social 0, sería el resultado a mi parecer
del Consejo, al menos en su primera parte. Siempre hay segundas partes que son
mejores, y la sociedad europea debe contribuir a que este deseo se convierta en
realidad”.
4. El debate seguirá siendo muy vivo en el ámbito europeo e internacional,
dada la importancia de los flujos migratorios que derivan de las situaciones de
conflictos bélicos sufridos por algunos países africanos y que están
significando el intento de desplazamiento, y llegada, de parte de sus
poblaciones a territorio europeo.
A) La necesidad de abordar una política
europea de migración, cada vez con mayor intensidad, se demuestra también a mi
parecer en las preocupaciones de la ciudadanía europea, como lo pone de
manifiesto el eurobarómetro de otoño de 2017
sobre la opinión pública en la UE. Según el mismo, la inmigración
encabeza las preocupaciones de los europeos, seguida por el terrorismo, y se
concreta en estos términos:
“La inmigración es el principal reto al
que se enfrenta la UE en la actualidad (39 %, +1). El terrorismo está en
segundo lugar (38 %, -6), muy por encima de la situación económica (17 %, -1),
del estado de las cuentas públicas de los Estados miembros (16 %, -1) y del
desempleo (13 %, -2). A escala nacional, las principales preocupaciones son el
desempleo (25 %, -4) y la inmigración (22 %, sin cambios). La inmigración
progresa por primera vez desde otoño de 2015, aunque en una proporción limitada
(+ 1) después de haber retrocedido más de veinte puntos de porcentaje entre el
otoño de 2015 y la primavera de 2017”. …. “Mencionada por el 39% de los encuestados,
la inmigración se considera el problema más importante al que se enfrenta la UE
en 14 Estados miembros (frente a siete en la primavera de 2017). Alcanzó las
puntuaciones más altas en Estonia (62%), la República Checa y Hungría (58% en
ambos países). La inmigración es la cuestión más importante en Eslovaquia (43
%) y es la segunda preocupación más importante en todos los demás Estados
miembros”.
B) En el ámbito de la UE nos encontramos con la Propuesta de Reglamento porel que se crea el Fondo de Asilo y Migración, hecha pública el 12 de junio, al
que se le encomienda, entre sus funciones, “apoyar la gestión eficiente de los
flujos migratorios, entre otras cosas mediante el fomento de medidas comunes en
el ámbito del asilo, incluidos los esfuerzos de los Estados miembros en la
acogida de las personas que necesitan protección internacional a través del
reasentamiento y el traslado de solicitantes o beneficiarios de protección
internacional entre los Estados miembros, el apoyo a estrategias de integración
y una política de migración regular más eficaz, a fin de garantizar la
competitividad de la Unión a largo plazo y el futuro de su modelo social y
reducir los incentivos a la migración irregular con una política sostenible en
materia de retorno y readmisión. El Fondo debe apoyar el refuerzo de la
cooperación con terceros países con el fin de mejorar la gestión de los flujos
de personas que solicitan asilo u otras formas de protección internacional, así
como vías de migración regular, y de luchar contra la inmigración irregular y
garantizar la sostenibilidad del retorno y la readmisión efectiva en terceros
países”. Su artículo 3 dispone que el
objetivo general del Fondo será “contribuir a una gestión eficaz de los flujos migratorios
en consonancia con el acervo de la Unión pertinente respetando plenamente los
compromisos de la Unión en materia de derechos fundamentales”, siendo uno de
los objetivos específicos el de “reforzar y desarrollar todos los aspectos del Sistema
Europeo Común de Asilo, incluida su dimensión exterior”;
C) También en el ámbito europeo hay que referirse al Dictamen del ComitéEuropeo de las Regiones sobre la Comunicación de la Comisión relativa alcumplimiento de la Agenda Europea de Migración, aprobado el 23 de marzo (y
publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea el 13 de julio). En el mismo
se señala que los entes locales y regionales desempeñan un papel importante en
la acogida de un número cada vez mayor de refugiados y migrantes, acogiendo con
satisfacción “los esfuerzos de la UE por apoyar la creación de estructuras
políticas y administrativas duraderas en materia de migración y asilo, y
considera que estos esfuerzos deben incluir el apoyo a la creación o el
refuerzo de instituciones de nivel regional y local, mediante la prestación, en
los entes regionales y locales, de ayuda económica eficaz, de asistencia
técnica y de formación, con vistas a hacer el mejor uso posible de la ayuda
humanitaria y de los recursos financieros existentes y futuros,
fundamentalmente en la primera acogida”. EL CDR subraya que el sistema vigente
de asilo “conlleva un reparto desigual
de los refugiados y migrantes entre los Estados miembros, lo cual significa que
aquellos Estados miembros (principalmente Grecia e Italia) que, debido a su
situación geográfica, reciben un porcentaje abrumadoramente mayor de llegadas
son los que se enfrentan a mayores presiones. La situación actual contribuye al
descontento y las tensiones sociales en los países que deben afrontar un número
desproporcionado de llegadas de refugiados y migrantes irregulares, en
particular a nivel local, y genera movimientos migratorios secundarios dentro
de la UE. Para combatir el problema de un modo más eficaz, es necesario
estudiar, con la participación de los entes locales y regionales más afectados,
la posibilidad a largo plazo de traspasar las competencias para la tramitación
de las solicitudes de concesión de asilo desde el nivel nacional al nivel de la
UE”. Para el CDR “la aplicación del principio de solidaridad entre los Estados
miembros constituye un requisito previo para la gestión racional del gran número
de solicitantes de asilo;
D) En el ámbito
internacional, el viernes 13 de julio se adoptó un importante acuerdo en las
Naciones Unidas, que no contó con el visto bueno del gobierno de los Estados
Unidos. Según puede leerse en una nota de prensa de su gabinete de
comunicación, “El primer Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada yRegular ha sido acordado este viernes en la sede de Naciones Unidas. Se trata
del primer intento para gestionar los flujos migratorios de forma integral y a
escala internacional. “Refleja el entendimiento común de los Gobiernos de que
la migración que cruza fronteras es, por definición, un fenómeno internacional
y que para gestionar con efectividad esta realidad global es necesaria la
cooperación para ampliar el impacto positivo para todos”, apuntó el Secretario
General, António Guterres. La adopción oficial del documento tendrá lugar a
finales de este año en una cumbre que se celebrará en Marruecos”. Incluye 23
objetivos entre los que se encuentran los de “Reducir al mínimo los factores
indirectos y estructurales adversos que obligan a las personas a abandonar su
país de origen... Aumentar la disponibilidad y flexibilidad de las vías para la
migración regular... Prevenir, combatir y erradicar la trata de personas en el
contexto de la Convención Internacional sobre la protección de los derechos de
todos los trabajadores migratorios y de sus familiares migratorio... Proporcionar
acceso a los servicios básicos a los migrantes... Empoderar a los migrantes y a
las sociedades para lograr la plena inclusión y la cohesión social... Fortalecer
la cooperación internacional y las alianzas mundiales para una migración
segura, ordenada y regular.
E) No quiero finalizar
estas referencias internacionales sin dejar de mencionar la importante
sentencia de la Corte Constitucional francesa dictada el 6 de julio, con
ocasión de dos cuestiones prioritarias de inconstitucionalidad presentadas por
la Sala Penal del Tribunal Supremo respecto a la normativa de extranjería y qué
debe entenderse por ayuda a la estancia en situación irregular de un extranjero
a los efectos de aplicación del Código Penal.
Reproduzco los dos
apartados de la sentencia que deben merecer especial atención a mi parecer por
referirse a una interpretación respetuosa del principio de fraternidad
incorporado en la Constitución Francesa.
".. Del
principio de fraternidad se desprende la libertad de ayudar a los demás, con
fines humanitarios, sin tener en cuenta la regularidad de su estancia en el
territorio nacional. 9. Sin embargo, ningún principio o norma de valor
constitucional garantiza a los extranjeros derechos generales y absolutos de
acceso y residencia en el territorio nacional. Además, el objetivo de combatir
la inmigración ilegal forma parte de la salvaguardia del orden público, que es
un objetivo de valor constitucional. 10. Corresponde, pues, al legislador
garantizar la conciliación entre el principio de fraternidad y la salvaguardia
del orden público".... .
"... De las
disposiciones del artículo L. 622-1, párrafo primero, en relación con las
disposiciones impugnadas del artículo L. 622-4, se desprende que toda ayuda
concedida a un extranjero con el fin de facilitar o de intentar facilitar su
entrada o su circulación no autorizada en el territorio nacional es sancionada,
cualquiera que sea la naturaleza de la ayuda y la finalidad perseguida. Sin
embargo, la asistencia prestada al extranjero para su circulación no tiene
necesariamente la consecuencia, a diferencia de la que se presta a su entrada,
de dar lugar a una situación ilícita. 13. Por lo tanto, al reprimir toda ayuda
concedida a la circulación irregular de extranjeros, incluso si es accesoria a
la ayuda a la residencia del extranjero y si está motivada por un objetivo
humanitario, el legislador no ha garantizado una reconciliación equilibrada
entre el principio de fraternidad y el objetivo del valor constitucional de
salvaguardar el orden público. Por consiguiente, y sin necesidad de examinar
las demás denuncias contra estas disposiciones, las palabras "residencia
ilegal" que figuran en el artículo L. 622-4, párrafo primero, del Código
relativo a la entrada y residencia de extranjeros y al derecho de asilo deben
declararse contrarias a la Constitución. ..."
5. La problemática de la
acogida de refugiados en los términos previstos en dos Decisiones de la Unión
Europea, o mejor dicho el incumplimiento de las obligaciones contraídas por
España respecto al número de personas que debía reubicar provenientes de Italia
y Grecia, ha merecido una sentencia condenatoria de la Sala de loContencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, dictada el 9 de julio y de la
que fue ponente el magistrado César Tolosa, de la que tuve el primer
conocimiento a partir de la nota de prensa publicada el día 11 por el gabinete
de comunicación del Poder Judicial con el título “El Tribunal Supremo condenaal Estado por incumplir su obligación de tramitar las solicitudes de asilo de19.449 refugiados”, y el subtítulo “Era la cuota establecida por la Unión
Europea en 2015 para refugiados procedentes de Grecia e Italia”. La resolución
judicial estima el recurso presentado por la asssociació de suport a stop mare
mortum “contra la desestimación, adoptada por silencio administrativo, de la
solicitud formulada el 21 de abril de 2017 ante el Gobierno de España, a fin de
que cumpla, de forma inmediata, con sus obligaciones de reubicación de los
solicitantes de protección internacional ofreciendo y ejecutando reubicaciones
que cubran, al menos, las cuotas que corresponden al Estado español
establecidas en la Decisión (UE) 2015/1523 del Consejo, de 14 de septiembre,
relativa al establecimiento de medidas provisionales en el ámbito de la
protección internacional en favor de Italia y Grecia y en la Decisión (UE)
2015/1601 del Consejo, de 22 de septiembre, por la que se establecen medidas provisionales
en el ámbito de la protección internacional en beneficio de Italia y Grecia”.
La sentencia del TS, que efectúa un cuidado análisis de la importante
sentencia del TJUE de 6 de septiembre de 2015 (asuntos acumulados C-643/17 yC-647/17, siendo el resumen oficial el siguiente: “Recurso de anulación —
Decisión (UE) 2015/1601 — Medidas provisionales en el ámbito de la
protección internacional en beneficio de la República Helénica y de la
República Italiana — Situación de emergencia caracterizada por la
afluencia repentina de nacionales de terceros países en el territorio de
determinados Estados miembros — Reubicación de esos nacionales en el
territorio de los demás Estados miembros — Asignaciones a efectos de
reubicación — Artículo 78 TFUE, apartado 3 — Base
jurídica — Requisitos para su aplicación — Concepto de “acto
legislativo” — Artículo 289 TFUE, apartado 3 —
Obligatoriedad para el Consejo de la Unión Europea de las conclusiones del
Consejo Europeo — Artículo 15 TUE, apartado 1, y artículo
68 TFUE — Requisitos sustanciales de forma — Modificación de la
propuesta de la Comisión Europea — Exigencias de nueva consulta al
Parlamento Europeo y de unanimidad en el seno del Consejo de la Unión
Europea — Artículo 293 TFUE — Principios de seguridad jurídica y
de proporcionalidad”), y concluye que España ha incumplido sus obligaciones
recogidas en las dos Decisiones del Consejo, tanto las del ofertar como las
reubicar a 19.494 personas solicitantes de asilo en Italia y Grecia, no
aceptando la tesis de la abogacía del Estado de las “graves dificultades
administrativas” para proceder a su cumplimiento, en tanto que la Directiva
2015/1523, previendo esa posibilidad, recogía medidas flexibilizadoras de su
aplicación “que no han sido alegadas ni utilizadas por el gobierno español”. No
es insensible, jurídicamente hablando, el TS, en cualquier caso, a factores que
dificultan el cumplimiento de las Decisiones, como son “La complejidad del
proceso de reubicación, la necesidad de cooperación de Grecia e Italia y las
medidas a adoptar por las instituciones europeas”, llevando todo ello a
imponer, a juicio de la Sala, “que la declaración de incumplimiento parcial de
las obligaciones periódicas de las decisiones conlleve la condena el Estado
español a continuar la tramitación en los términos previstos en las Decisiones
y, de conformidad con los acuerdos, que en lo sucesivo adopten las
Instituciones comunitarias”.
El debate parlamentario sobre la problemática de la migración en general y
de la protección de las personas demandantes de asilo para poder obtener la
condición de refugiadas sigue estando muy vivo en el Parlamento español. El
ejemplo más reciente lo encontramos en la proposición no de ley presentada el27 de junio (publicada en el Boletín Oficial del Congreso de los Diputados el16 de julio) por el grupo confederal de Unidos Podemos- En Comú Podem – EnMarea, “para la mejora y refuerzo del papel de los municipios en el sistema deacogida de las personas migrantes y refugiadas”, que la ubica en el ámbito de
una política que debe consistir “en una transformación del paradigma en el que
se basan las actuales políticas migratorias”. Especialmente relevantes me
parecen las siguientes: “1. Abrir un diálogo regular con los municipios que,
declarándose y actuando como ciudades-refugio, muestran su disponibilidad para
acoger personas migrantes y refugiadas, facilitando así, por un lado, cumplir
con las políticas de reubicación europeas incumplidas hasta el momento por el
anterior Gobierno, y por otro lado, hacer frente a los flujos migratorios que
eligen nuestro país como lugar de destino o territorio de tránsito hacia
Europa. 2. Dotar de recursos económicos suficientes principalmente a las
grandes ciudades que vienen funcionando en los últimos años como municipios de
acogida y residencia permanente o temporal de las personas migrantes y
refugiadas, con el fin de que estos municipios puedan superar la presión que actualmente
les supone hacerse cargo de manera casi en solitario de las responsabilidades
derivadas de la acogida. .... 6. Articular una gestión ‟multinivel” de las
políticas de acogida, coordinándose el Gobierno del Estado, las comunidades
autónomas y los municipios, poniendo a colaborar las competencias y recursos propios
de cada nivel de la administración pública en las políticas de acogida”.
También es de obligada cita el Plan de lucha de la Inspección de Trabajo ySeguridad Social contra la explotación laboral, de próxima aprobación por el
Consejo de Ministros, que dedica un apartado específico a la protección de los
trabajadores migrantes, exponiendo que “Es imprescindible que la inserción e
integración de los inmigrantes en el ámbito laboral se haga en estrictas
condiciones de igualdad en relación con los trabajadores nacionales, y por
ello, se viene realizando por la Inspección de Trabajo, una campaña que vigila
que las condiciones de trabajo de los inmigrantes no sean discriminatorias.
Esta campaña ha sido destacada, de tal forma, que el número de actuaciones
planificadas, con el correspondiente acuerdo con las Comunidades Autónomas, se
ha incrementado de forma constante en los últimos años”. Entre las medidas
operativas prevista en el Plan se incluyen las siguientes: “ Intensificación de
la actividad planificada de la Inspección de Trabajo para comprobar las
condiciones de trabajo de los trabajadores inmigrantes, en aquellos sectores en
los que su presencia sea mayor”, “Redactar y poner a disposición los
formularios de denuncias ante la Inspección de Trabajo en diferentes idiomas,
para que la lengua no sea una barrera a la hora de poder ejercer acciones en
protección de sus derechos”, “Promover acciones de sensibilización, para
suscitar la reflexión de la importancia del cumplimiento de la normativa social
y del principio de igualdad.
6. La preocupación
por los contenidos laborales de las políticas de asilo no ha ocupado un lugar
preferente en la doctrina internacionalista y en la laboralista, y tampoco
parece que sea objeto de preferente atención en las conferencias anuales quesobre el derecho de asilo organizadas por la ERA (Academy of European Law), o
al menos esta es la percepción que tengo tras leer el programa de la
conferencia prevista para los días18 y 19 de octubre, donde los asuntos de ámbito
jurídico europeo y sus ramificaciones civiles, penales y administrativas
merecen gran parte de su atención. Por ello, es de agradecer que la Dra.
Margarita Miñarro Yanini, profesor titular de Derecho del Trabajo y de la
Seguridad Social de la Universidad Jaime I de Castellón, haya publicado
recientemente la monografía “La dimensión social del derecho de asilo: el
estatuto de garantías de integración socio-laboral de los refugiados” (Ed.
Bomarzo, julio 2018).
Pero antes de
realizar dicha explicación, es obligado recordar que las primeras medidas de
contenido laboral para las personas que ha solicitado el asilo y pueden
obtener, o han obtenido, la condición de refugiado en un Estado de acogida, se
encuentran en la Convención sobre el estatuto de los refugiados, adoptada en
Ginebra el 28 de julio de 1951 y del Protocolo sobre dicho estatuto, de 31 de
enero de 1967. Respecto al empleo remunerado, los arts. 17 y 18 de la
Convención regulan el trabajo por cuenta ajena y por cuenta propia,
respectivamente, disponiendo con carácter general, y sin perjuicio de algunas
matizaciones al respecto, que “todo Estado Contratante concederá a los
refugiados que se encuentren legalmente en el territorio de tales Estados el
trato más favorable concedido en las mismas circunstancias a los nacionales de
países extranjeros”, e incluso que las medidas restrictivas que pudieran
aplicarse a estos últimos en el trabajo por cuenta ajena no lo serían para los
refugiados que reunieran una de las condiciones siguientes: “a) Haber cumplido
tres años de residencia en el país; b) Tener un cónyuge que posea la
nacionalidad del país de residencia. El refugiado no podrá invocar los
beneficios de esta disposición en caso de haber abandonado a su cónyuge; c)
Tener uno o más hijos que posean la nacionalidad del país de residencia”.
La concreción de
la igualdad de protección se plasma en el art. 24, dedicado a “Legislación del
trabajo y seguros sociales”, refiriéndose a la remuneración, tiempo de trabajo,
vacaciones, edad mínima de acceso al trabajo, formación y disfrute de los
beneficios de los convenios (denominados en el artículo “contratos”) colectivos
de trabajo, y todo ello “en la medida en que estas materias estén regidas por
leyes o reglamentos, o dependan de las autoridades administrativas”. La misma
protección se refiere a los derechos en materia de seguros sociales, con
algunas limitaciones reseñadas en el apartado i), incluyendo en aquello “disposiciones
legales respecto a accidentes del trabajo, maternidad, enfermedad, invalidez,
ancianidad, fallecimiento, desempleo, responsabilidades familiares y cualquier
otra contingencia que, conforme a las leyes o los reglamentos nacionales, esté
prevista en un plan de seguro social”.
A) La tesis
general de la autora, conviene reseñarlo de entrada por lo acertado de su
planteamiento, es que la integración debe producirse a través de la aplicación
y reconocimiento de los derechos y deberes generales, sin merma de alguna
“adaptación razonable”, por entender que ello es la mejor garantía de “de
integración socio-laboral en condiciones de igualdad y de evitar – o reducir el
riesgo de – conflictos sociales”. No menos relevante, y hay que destacarlo
igualmente, es su decidida apuesta jurídica por una articulación competencial
entre las distintas Administraciones (central, autonómicas y locales) que
permita aprovechar al máximo las capacidades de cada ámbito territorial para
llevar a cabo políticas de acogida e integración, entre las que ocupan un papel
preferente las de carácter laboral y de protección social, que maximicen las
posibilidades de una incorporación satisfactoria de las personas refugiadas al
mundo laboral del Estado de acogida, en este caso el español.
B) El capítulo I
está dedicado a la delimitación subjetiva y proyección sobre los
refugiados del concepto de grupo
vulnerable como nueva categoría normativa y sistemática. Junto con el capítulo
IV dedicado al empleo y trabajo, que son considerados “dos ámbitos preferentes
para la integración de solicitantes y beneficiarios de protección internacional”,
y el V, dedicado a la integración “por la garantía de los derechos de
protección social de las personas beneficiarias de protección internacional”,
es a mi entender el núcleo central de la monografía, aun cuando no deba
despreciarse, ni mucho menos, el loable intento de la autora en contextualizar
primeramente la ubicación del derecho de asilo en el ámbito de los derechos
civiles y políticos, y la regulación previa a la integración laboral que pasa
por la de disponer de un “estatuto de la acogida” que reconozca derechos a las
personas refugiadas que pueda disfrutar en su vida regular laboral.
C) Es consciente
la autora de la dificultad de construir un concepto de “grupo vulnerable”
alrededor de la figura de los refugiados, dadas las diferencias de todo tipo
constatables entre las personas que desean acceder a ese status jurídico, y
también porque el concepto de grupo vulnerable es más de bien de origen y orden
sociológico, si bien ya ha sido incorporado al ámbito jurídico al regular
medidas de apoyo a la contratación de colectivos especialmente desfavorecidos,
y en el mismo no se han incluido los refugiados, a salvo de alguna excepción
normativa que sí lo has integrado, como la Resolución TSF/2392/2016, de 25 de
octubre, por la que se abre la convocatoria de las subvenciones para la
realización de acciones de formación de oferta en áreas prioritarias dirigidas
prioritariamente a personas trabajadoras desempleadas que promueve el Servicio
Público Autonómico de Empleo, cuyo art. 7 regula cuáles son los colectivos
prioritarios para participar en las acciones formativas, y entre ellos incluye
“aquellas personas demandantes de empleo inscritas como solicitantes de
protección internacional y de otros colectivos vulnerables sometidos a
persecución, siempre que cumplan los requisitos que establezca el
correspondiente programa formativo”. Un ejemplo de esa no regulación lo tenemos
en la Orden 10/2018 de 12 de julio, de la Comunidad Valenciana, que regula elPrograma de empleo para colectivos vulnerables, y lista en su art. 3 los
colectivos en los que deben incluirse las personas vulnerables, sin que
aparezcan los refugiados.
Hay que
reconocerle a la autora el esfuerzo realizado por la conceptuación del
colectivo de refugiados como grupo vulnerable, a partir de presupuestos
sociológicos y económicos previos, a los que después les dota de cobertura
jurídica uniforme para conformar dicha categoría conceptual, poniendo especial
atención en el grado de vulnerabilidad que sufren dichas personas y que las
coloca en una situación de especial desventaja sobre otros colectivos, no
siendo menos importante la mayor desprotección que sufren las mujeres
refugiadas y la necesidad de tomar en consideración la perspectiva de género
para corregir las desigualdades existentes.
D) Si bien el
estudio versa sobre la dimensión social del derecho de asilo, estoy convencido
de la utilidad de la obra para todas las personas que quieren acercarse a la
problemática general de la inmigración. Es cierto que el asilo, o más
exactamente sus dimensiones civiles y políticas, es objeto de mucha atención,
pero no lo es menos que los planteamientos efectuados por la profesora Miñarro
respecto a la interpretación de determinados derechos constitucionales en
relación con la normativa internacional y comunitaria son de plena validez
tanto para la política de inmigración en general (con especial interés en la
laboral) como para de asilo en particular. Sin olvidar, en esa bien construida
teoría del multi-nivel legislativo y de la adecuada articulación entre todos,
la relación de la normativa estatal con la europea e internacional.
7. La autora
dedica especial atención igualmente a la política europea.
A) Recordemos en
primer lugar que los fundamentos jurídicos de dicha política se encuentran los
art. 67.2 y 78 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, y en el art.
18 de la Carta de los Derechos fundamentales. El art. 67.2, integrado al igual
que el art. 78, en el Título V del TFUE dedicado al espacio de libertad,
seguridad y justicia, dispone que la UE “Garantizará la ausencia de controles
de las personas en las fronteras interiores y desarrollará una política común
de asilo, inmigración y control de las fronteras exteriores que esté basada en
la solidaridad entre Estados miembros y sea equitativa respecto de los
nacionales de terceros países…”, mientras que el art. 78 dispone que la UE “desarrollará
una política común en materia de asilo, protección subsidiaria y protección
temporal destinada a ofrecer un estatuto apropiado a todo nacional de un tercer
país que necesite protección internacional y a garantizar el respeto del
principio de no devolución. Esta política deberá ajustarse a la Convención de
Ginebra de 28 de julio de 1951 y al Protocolo de 31 de enero de 1967 sobre el
Estatuto de los Refugiados, así como a los demás tratados pertinentes”. Dicha
política común ha de incluir “a) un estatuto uniforme de asilo para nacionales
de terceros países, válido en toda la Unión; b) un estatuto uniforme de
protección subsidiaria para los nacionales de terceros países que, sin obtener
el asilo europeo, necesiten protección internacional; c) un sistema común para
la protección temporal de las personas desplazadas, en caso de afluencia
masiva; d) procedimientos comunes para conceder o retirar el estatuto uniforme de
asilo o de protección subsidiaria; e) criterios y mecanismos para determinar el
Estado miembro responsable de examinar una solicitud de asilo o de protección
subsidiaria; f) normas relativas a las condiciones de acogida de los
solicitantes de asilo o de protección subsidiaria; g) la asociación y la
cooperación con terceros países para gestionar los flujos de personas que
solicitan asilo o una protección subsidiaria o temporal”. En fin, el apartado 3
de este artículo, de especial relevancia en la situación actual en la que son
dos países (Grecia e Italia) los más directamente afectados, dispone que “Si
uno o varios Estados miembros se enfrentan a una situación de emergencia
caracterizada por la afluencia repentina de nacionales de terceros países, el
Consejo podrá adoptar… medidas provisionales en beneficio de los Estados
miembros afectados...”.
Por su parte, el
art. 18 de la Carta, integrado en el título II dedicado a “Libertades”, dispone
que “Se garantiza el derecho de asilo dentro del respeto de las normas de la
Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951 y del Protocolo de 31 de enero de
1967 sobre el Estatuto de los Refugiados y de conformidad con el Tratado de la
Unión Europea y con el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea…”.
B) En cuanto a la
normativa de derecho derivado.
a) En primer lugar, y de manera muy
preferente, la núm. 2011/97/UE, de 13 de diciembre de 2011, por la que se
establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de
nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección
internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas
con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida (refundición).
La definición de refugiado, de acuerdo a la
Convención de Ginebra es “un nacional de un tercer país que, debido a fundados
temores a ser perseguido por motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones
políticas o pertenencia a determinado grupo social, se encuentra fuera del país
de su nacionalidad y no puede o, a causa de dichos temores, no quiere acogerse
a la protección de tal país, o un apátrida que, hallándose fuera del país donde
antes tuviera su residencia habitual por los mismos motivos que los
mencionados, no puede o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él, y
al que no se aplica el artículo 12”.
Respecto al
contenido de la protección a dispensar a quienes obtengan dicha condición, cabe
indicar que el art. 23 regula la concesión del permiso de residencia “válido
como mínimo por tres años y renovable”, mientras que el art. 26 esté dedicado
al acceso al empleo y reconoce el derecho a acceder a una actividad remunerada,
ya sea por cuenta ajena o por cuenta propia, tan pronto se haya concedido la
protección, pudiendo desarrollarla “con arreglo a las normas aplicadas de forma
general a la actividad profesional de que se trate y a los empleos en la
administración pública”.
Las políticas de
formación, orientación y asesoramiento para el acceso al empleo deberán serlo
para los refugiados en iguales condiciones que para los nacionales, y se
dispone expresamente, ciertamente de forma mucho menos concreta que en la
Convención de Ginebra y en los principios rectores recientemente aprobados por
la CIT, que se aplicará a los refugiados la normativa nacional sobre salarios,
prestaciones de seguridad social, y “otras condiciones de trabajo”, expresión
esta última que ciertamente puede interpretarse como que engloba todas las
restantes reglas aplicables en el país de acogida de los refugiados. Igualmente,
se llama a los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias para facilitar
el reconocimiento de las titulaciones y cualificaciones profesionales de los
refugiados, disponiendo además de forma expresa que se garantizará la igualdad
de trato, en la aplicación de la normativa al respecto, entre los beneficiarios
de la protección internacional y los nacionales.
Por fin, y aunque
no se refiera de forma específica a las cuestiones laborales y de Seguridad
Social, sí conviene mencionar el art. 36, regulador de las políticas de
integración, en el que se dispone que con el fin de facilitar la integración de
los beneficiarios de protección internacional en la sociedad de acogida “los
Estados miembros garantizarán el acceso a los programas de integración que consideren
oportunos a fin de tener en cuenta las necesidades específicas de los
beneficiarios del estatuto de refugiado o del estatuto de protección
subsidiaria, o crearán condiciones previas que garanticen el acceso a dichos
programas”.
b) Justamente es
esta Directiva de 2011 una de las que se propone su modificación propone en el
paquete de propuestas de cambio de la normativa reguladora del derecho de asilo
que aprobó la Comisión Europea el mes de julio de 2016 y que se encuentra en fase
de tramitación.
En concreto, hay
que hacer referencia a la propuesta de Directiva por la que se aprueban normas
para la acogida de los solicitantes de protección internacional (texto
refundido). Uno de los objetivos perseguidos por la modificación es el de
“mejorar las perspectivas de autonomía y eventual integración de los
inmigrantes”, que pasaría por facilitar el acceso de los solicitantes de
protección internacional al mercado de trabajo, incluso aunque se estuviera
tramitando su solicitud. Para ello, se propone reducir de no más de nueve meses
a no más de seis el plazo de acceso al mercado laboral desde la fecha de
presentación de la solicitud, y, aún más, se anima a la concesión de dicho
acceso en un plazo no superior a tres meses “cuando sea probable que la
solicitud esté fundamentada”.
Igualmente, se
pretende acercar los calificados de “estándares laborales” de los Estados
miembros con respecto a los derechos reconocidos en cada uno de ello a los
solicitantes de asilo, con un objetivo claro y declarado que no es el de la
protección de los refugiados sino el de evitar la búsqueda por estos del “asilo
a la carta por motivos laborales y los incentivos a los movimientos
secundarios”. No obstante, conviene reseñar, por ajustarse muy bien a la
realidad, que en las consultas efectuadas por la Comisión a los Estados, ONGs,
organizaciones internacionales en materia de asilo como ACNUR,…, se puso de
manifiesto que la importancia de los
cambios en la normativa sobre acceso al empleo y acercamiento de la normativa
de los distintos Estados no debería sobreestimarse, por la subsistencia de
otros obstáculos para dicho acceso, con expresa mención “al reconocimiento de
las cualificaciones profesionales, en particular para los solicitantes que no
disponen de documentos”.
Para conseguir
hacer plenamente efectivo el acceso en condiciones dignas y decentes al mercado
de trabajo de los refugiados, la propuesta de Directiva refuerza el principio
de no discriminación con respecto a los nacionales, debiendo ser idéntico el trato
en lo que respecta a “las condiciones de trabajo, la libertad de asociación y
sindicación, la educación y la formación profesionales, el reconocimiento de
las cualificaciones profesionales y la seguridad social”, al igual que ya lo
son para los extranjeros extracomunitarios que residen legalmente en un Estado
miembro, manifestándose con claridad que el acceso ha de ser “efectivo”, de tal
manera que “si existen condiciones que impiden realmente al solicitante
encontrar un empleo, el acceso no debe considerarse efectivo”.
No obstante,
también se formulan límites a esta declaración general de igualdad, como son
que la existente en materia de educación y formación profesionales se limite a
la vinculada a una actividad laboral concreta (no alcanzo a ver, dicho sea
incidentalmente, la razón de ser de esta prohibición cuando el objetivo debería
ser mejorar globalmente la cualificación profesional de toda persona
trabajadora en general y de la personas refugiada afectada en particular), así
como respecto a las prestaciones familiares y por desempleo en el ámbito de la
Seguridad Social, justificado en la introducción por “el carácter probablemente
temporal de la estancia de los solicitantes”, presunción que creo que se adapta
muy poco a la realidad actual de los flujos de refugiados y las posibilidades
(muy difíciles) de regresar a sus países de origen. En el art. 15 puede
encontrarse la regulación detallada del acceso al empleo y de sus
características.
En fin, el intento
de evitar el “asilo a la carta” se manifiesta de forma clara y contundente
cuando no se reconoce al solicitante, que se encuentra de forma irregular en un
Estado miembro distinto de aquel en el que tenga, de acuerdo a la normativa
vigente, la obligación de estar presente, las condiciones materiales de
“acogida, escolarización y educación de los menores, empleo (ni) formación
profesional”.
c) Otra propuesta
de reforma normativa que es sin duda de interés para la temática de la
regulación jurídica del acceso de los refugiados al mercado de trabajo, siquiera
sea de forma indirecta, es la propuesta de un nuevo Reglamento “por el que se
establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales
de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a
un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a
protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida y por el que
se modifica la Directiva 2003/109/CE del Consejo, de 25 de noviembre de 2003,
relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga
duración”, presentado por la Comisión Europea el 13 de julio de este año, que
propone sustituir la Directiva de 2011 por un Reglamento, de aplicación
directa, “dada la demostrada necesidad de armonización y el alcance de los
cambios sugeridos”.
Me interesa
destacar que se establece un período de gracia de tres meses cuando el estatuto
de refugiado se revoque por cambios en las circunstancias que llevaron a su
concesión (vid arts. 15.5 y 20.3), siendo así que con esta modificación se
posibilita “dar a la persona la oportunidad de intentar cambiar su estatuto si
otros motivos lo justifican (familia, trabajo, estudios, motivos humanitarios,
etc.).
En la misma línea
de evitar la “protección a la carta” y desincentivar el traslado irregular a un
país distinto del que le concedió la
protección internacional, se propone la modificación de la Directiva de 2003 a
fin de establecer que el período de cinco años después del cual los
beneficiarios de protección internacional tienen derecho al estatuto de
residentes de larga duración “se reinicie cada vez que una persona se encuentra
en un Estado miembro distinto al que concedió la protección internacional sin
derecho a residir o permanecer en él de acuerdo con el Derecho interno o de la
Unión pertinente”.
La regulación del
acceso al empleo y las condiciones en que se desarrollará la prestación de la
actividad, es decir los derechos y obligaciones, se regulan con detalle en los
arts. 30 y ss, con el recordatorio previo de que la concesión de beneficios en
materia de empleo y Seguridad Social “requiere la expedición previa de un
permiso de referencia”, y ello “dentro de los límites establecidos por las
obligaciones internacionales”. En efecto, en el bloque que lleva por título
“derechos relativos a la integración”, se regulan los derechos laborales y de
protección social en términos semejantes, como no podría ser de otra forma, a
la propuesta de modificación de la Directiva que ha sido objeto de mi atención
con anterioridad. Si acaso, conviene señalar la tajante afirmación (art. 33)
que los beneficiarios de protección internacional “recibirán el mismo trato que
los nacionales del Estado miembro que concede la protección en lo relativo a la
Seguridad Social”, mientras que las prestaciones de asistencia social,
definidas como aquellas adicionales a las de Seguridad Social y que se conceden
“con el objetivo de garantizar que se satisfagan las necesidades básicas de las
personas sin recursos suficientes”, también se rigen por el principio de
igualdad pero sin que ello impida a los Estados que puedan supeditar el percibo
de algunas prestaciones a la participación efectiva de sus beneficiarios en las
medidas de integración, así como también que las puedan limitar “a las
prestaciones básicas”; en el bien entendido, además, que los Estados miembros,
de prosperar esta reforma normativa, podrán declarar la obligación de
participar en las medidas de integración, que incluirán en particular “cursos
de idiomas, cursos de orientación e integración cívica y formación profesional
que tengan en cuenta sus necesidades básicas”.
d) También debe
hacerse mención, siquiera sea por su relación mediata con la de 2001, otra
Directiva aún vigente, núm. 2013/32/UE, de 26 de junio de 2013, sobe
procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección
internacional (refundición), cuya derogación se propone en la propuesta
presentada el 13 de julio por la Comisión Europea de Reglamento por el que se
establece un procedimiento común en materia de protección internacional.
La normativa
vigente dispone con carácter general (art. 31) que los Estados miembros
“procurarán que el procedimiento de examen termine en el plazo de seis meses a
partir de la presentación de la solicitud”, si bien pueden ampliarlo otros
nueve meses más cuando, entre otras razones” “se planteen complejas cuestiones
de hecho y/o de Derecho”, y con carácter excepcional la ampliación podrá ser de
tres meses cuando “sea necesario para garantizar un examen adecuado y completo
de la solicitud de protección internacional”. En la propuesta de nuevo
Reglamento, que derogaría la Directiva, el plazo máximo de seis meses se
establece con carácter general, y sólo se permite la ampliación tres meses más
cuando se planteen las “cuestiones complejas de hecho o de derecho (nueve meses
en la actualidad), o se dé el caso de “un número desproporcionado de nacionales
de terceros países o apátridas (que) soliciten simultáneamente protección
internacional, haciendo difícil en la práctica concluir el procedimiento en el
plazo de seis meses (nueve meses en la actualidad).
8. No olvida tampoco la
autora el estudio del marco normativo español regulador de la normativa de
asilo, todavía huérfano de un desarrollo reglamentario en punto a la regulación
detallada de los derechos y obligaciones laborales de las personas que han
solicitado asilo y quienes ya han accedido a la condición de refugiado. Aquí
entra en juego la Ley 12/2009 de 30 de octubre, cuyo art. 32 autoriza a las
personas solicitantes de protección internacional el acceso al trabajo. Por
otra parte, la resolución de concesión del derecho de asilo o de protección
subsidiaria, abre el camino al reconocimiento de una serie de derechos: la
autorización de residencia y trabajo en los términos establecidos en la
normativa de extranjería e inmigración; el acceso a los servicios públicos de
empleo; el acceso a la asistencia social, a la Seguridad Social y a los
programas de integración “en las mismas condiciones que los españoles”; el
acceso a la formación continua u ocupacional y al trabajo en prácticas “en las
mismas condiciones que los españoles”, así como también a los procedimientos de
reconocimiento de diplomas y certificados académicos y profesionales y otras
pruebas de calificaciones oficiales expedidas en el extranjero. La norma
también prevé que en casos específicos, y debido a dificultades sociales o
económicas, las Administraciones Públicas puedan poner en marcha “servicios
complementarios a los sistema públicos de empleo”.
La norma, que
según la exposición de motivos incorpora cambios legislativos “que, en algunos
casos, son de gran entidad” deroga la muy lejana en el tiempo Ley 5/1984 de 26
de marzo, reguladora del derecho de asilo y de la condición de refugiado, y
transpone al ordenamiento jurídico interno diversas Directivas comunitarias que
afectan al sistema de asilo y que han ido dictándose a medida que iba
desarrollándose el nuevo marco europeo de la política asilo diseñado por el
Tratado de Ámsterdam de 1997.
Desde la
perspectiva de las políticas sociales y de empleo, deseo destacar algunos
preceptos de la ley, con especial mención a todo el título II que sanciona al
máximo nivel jurídico, tal como indica el preámbulo, “la obligación de
proporcionar servicios sociales y de acogida a las personas solicitantes en
estado de necesidad”. Pero antes, debemos saber qué se entiende por refugiado y
qué definición da la ley de la protección subsidiaria, y las respuestas se
encuentran en los artículos 3 y 4 en los siguientes términos:
“La condición de
refugiado se reconoce a toda persona que, debido a fundados temores de ser
perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas,
pertenencia a determinado grupo social, de género u orientación sexual, se
encuentra fuera del país de su nacionalidad y no puede o, a causa de dichos
temores, no quiere acogerse a la protección de tal país, o al apátrida que,
careciendo de nacionalidad y hallándose fuera del país donde antes tuviera su
residencia habitual, por los mismos motivos no puede o, a causa de dichos
temores, no quiere regresar a él, y no esté incurso en alguna de las causas de
exclusión del artículo 8 o de las causas de denegación o revocación del
artículo 9”. Una mayor concreción de los motivos de persecución se encuentra en
el artículo 7, siendo de destacar que el concepto de raza comprenderá en
particular “el color, origen o la pertenencia a un determinado grupo étnico”, y
que el concepto de ciudadanía no se limitará a poseer o no la ciudadanía, sino
que comprenderá en particular “la pertenencia a un grupo determinado por su
identidad cultural, étnica o lingüística, sus orígenes geográficos o políticos
comunes o su relación con la población de otro Estado”.
“El derecho a la
protección subsidiaria es el dispensado a las personas de otros países y a los
apátridas que, sin reunir los requisitos para obtener el asilo o ser
reconocidas como refugiadas, pero respecto de las cuales se den motivos
fundados para creer que si regresasen a su país de origen en el caso de los
nacionales o, al de su anterior residencia habitual en el caso de los
apátridas, se enfrentarían a un riesgo real de sufrir alguno de los daños
graves previstos en el artículo 10 de esta Ley, y que no pueden o, a causa de
dicho riesgo, no quieren, acogerse a la protección del país de que se trate,
siempre que no concurra alguno de los supuestos mencionados en los artículos 11
y 12 de esta Ley”.
La presentación de
la solicitud implica, entre otros, el derecho del solicitante a ser informado
de los derechos y prestaciones sociales a los que tienen acceso en su condición
de solicitante de protección internacional, además de la puesta en marcha de la
regla del no retorno, devolución o expulsión “hasta que se resuelva sobre su
solicitud o ésta no sea acogida”. En cuanto a las condiciones de acogida de las
personas solicitantes serán aquellas que les permitan satisfacer sus
necesidades básicas en condiciones de dignidad, siempre y cuando carezcan de
recursos económicos, con una remisión general, además, en cuanto que se trata
de ciudadanos extranjeros, a la normativa reguladora de la extranjería e
inmigración. Por consiguiente, podrán acceder a los servicios sociales y de
acogida habilitados al efecto.
9. Es loable el esfuerzo
de la profesora Miñarro por abordar, explicar y justificar como es necesario,
conveniente y obligado, adoptar medidas laborales y de protección social para
facilitar la integración de la población refugiada, tanto en la fase previa de
acceso al empleo (orientación, información, asesoramiento, formación profesional
y lingüística, medidas de fomento de empleo) como durante la vida laboral
(regulación de las condiciones de trabajo que tengan en cuenta, ya sea por la
vía legal y más habitualmente por la convencional, la diversidad existente en
el mundo laboral, siendo los refugiados un colectivos en el que puede
encontrarse fortalecida si cabe dicha diversidad).
A título de ejemplo,
los lectores y lectoras repararán en el cuidado y esmero con que la profesora
Miñarro aborda la temática del ejercicio del derecho de libertad religiosa y su
impacto en el mundo de trabajo en el seno de cada empresa.
Desde la perspectiva
de la protección social, el reconocimiento del derecho a la sanidad, a la
vivienda, a la educación, son un punto de partida obligado para que las políticas
laborales dirigidas a estos colectivos puedan obtener un resultado positivo. No
menos relevante es la necesidad de que dispongan de una red de protección
social que les proteja ante situaciones, no infrecuente ni mucho menos, de
carencia de recurso por pérdida del empleo anterior.
10. La obra, me parece
importante resaltarlo a modo de cierre, no rehúye ninguno de los conflictos que
pueden darse entre refugiados por una parte y restantes migrante por otra, ni
entre todos ellos y los ciudadanos naciones, derivados de una situación
económica y social que, aun cuando ha mejorado en los últimos años, sigue
dejando fuera a una parte no menospreciable de la población y sin conocer de
orígenes y nacionalidades, y las supera
con planteamientos jurídicos y sociales que ponen el acento en la solidaridad
como eje central de todas las políticas.
Es por ello una obra
que satisfará a quienes participan (participamos) de los vientos de cambio en
materia de política de inmigración en general y de regulación del derecho de
asilo en particular que han quedado puestos de manifiesto por el nuevo gobierno
con ocasión del conflicto del buque Acuarius y con las manifestaciones del
Presidente del Gobierno y de la Ministra de Trabajo, Migraciones y Seguridad
Social en sus primeras comparecencias parlamentarias. Estoy seguro de que la
profesora Miñarro se sentirá intelectualmente satisfecha con estas propuestas,
que tienen así me lo parecen, muchos en puntos de común (sin entrar aún en la
letra pequeña, pendiente de concreción) con las tesis defendidas en su
monografía, y con las que he iniciado esta entrada que ahora doy por concluida.
Buena lectura.
No hay comentarios:
Publicar un comentario