1. El próximo
jueves 10 de mayo tendrá lugar en Barcelona,
en el Colegio de Periodistas de Cataluña el acto de presentación del libro
“Jóvenes, trabajo y futuro. Perspectivas sobre la garantía juvenil en España yEuropa”, del que son editores (al mismo tiempo que autoras y autor de algunos
capítulos del libro) las profesoras Mari Ángels Cabasés, Agnès Pardell y CarlesFeixas, de la Universidad de Lleida.
Será un gran motivo
de satisfacción participar en dicho acto, al igual que lo fue, y mucho,
redactar el prólogo del libro, con el título “El empleo juvenil. Una aproximación
al análisis jurídico y social desde la perspectiva de la puesta en marcha de la
garantía juvenil”, posteriormente ampliado y desarrollado en el artículo “El
empleo juvenil. Realidad social, marco jurídico y propuestas de reformas”,
publicado en el núm 29 (diciembre 2017) de la revista editada por la C.S. de CC
OO “Gaceta Sindical. Reflexión y debate”, dedicado a “Empleo, precariedad ynuevos entornos laborales”. Digo que será un gran motivo de satisfacción dada
la especial relación de amistad que me une con las dos profesoras citadas, y el
gran aprecio y respeto intelectual que tengo, en el ámbito iuslaboralista en
que ambos nos movemos, de la profesora Agnès Pardell.
Desde que redacté
el prólogo el debate sobre el empleo juvenil en España y en la Unión Europea ha
seguido siendo muy vivo, ya que no en vano se trata de una parte de la
población trabajadora, y también de una parte de la población que estudia y
desea acceder al mundo laboral, que debe merecer especial atención, tanto por
lo que respecta a qué políticas educativas y formativas deben ponerse en
práctica, como también por aquello que afecta a los mecanismos de acceso al
mundo del trabajo y el respeto a unas condiciones laborales dignas.
El propósito de
esta entrada es analizar algunas de las novedades normativas y de la propuestas
legislativas aún no plasmadas en un texto legal, en el bien entendido que
seguirá siendo necesario analizar la política de empleo juvenil desde diversos
ámbitos de estudios, como así se efectúa en el libro, ya que las realidades
demográficas, sociales, culturales y jurídicas siguen evolucionando y cambiando
a pasos acelerados, y todas ellas están impactadas por un cambio tecnológico
que tiene, y tendrá, indudables repercusiones sobre las formas de vida y de
trabajo. Por ello, y en relación con dicho cambio, debe merecer una valoración
positiva de entrada, a la espera de poder valorar su efectiva puesta en
práctica, el acuerdo aprobado por el Consejo de Ministros el viernes 4 de mayo
autorizando al Servicio de Empleo Público Estatal (SEPE) la convocatoria de
subvenciones para programas de formación orientadas a la adquisición y mejora
de competencias profesionales relacionadas con los cambios tecnológicos y la
transformación digital. Si bien el programa va dirigido principalmente a
personas ocupadas, también está abierto a un máximo de un 30 % de personas
desempleadas, y entre los colectivos a los que se dirige se encuentran las
personas trabajadoras con bajo nivel de cualificación, muchas de ellas jóvenes
y que también son objeto de especial atención en los programas de garantía
juvenil.
2. En el ámbito de
la UE me refiero en primer lugar al pilar europeo de derechos sociales, que ha
sido objeto de especial atención en anteriores entradas, cuyo texto fue
solemnemente proclamado de forma conjunta por el Consejo, la Comisión (CE) y el
Parlamento Europeo (PE) el 17 de noviembre de 2017, durante la Cumbre social en
favor del empleo justo y el crecimiento celebrada en la ciudad sueca de
Gotemburgo.
¿Más derechos,
nuevos derechos? No, la respuesta es clara, ni en el ámbito europeo ni en el
nacional de cada Estado. La aplicación
de los principios y derechos recogidos en la Recomendación de 26 de abril de
2017, deberán llevarse a cabo “dentro de los límites de las competencias de la
Unión definidas por los Tratados”, es decir no supone una ampliación de los
mismos, y así se recoge de forma expresa en el apartado 18 de la introducción.
Los principios y derechos, en suma, deben aplicarse, tanto en el ámbito de la
UE como en el de los Estados, tomando en considerando y respetando plenamente
“sus competencias respectivas y de acuerdo al principio de subsidiariedad”, si
bien lógicamente no se impide, pero ciertamente no se obliga, a los Estados o a
las organizaciones empresariales y sindicales, a “establecer normas sociales
más ambiciosas”. No más derechos, pues, sino reafirmación de los ya existentes,
con algunas mejoras interpretativas según los servicios técnicos de la
Comisión, que forman parte de un documento, el Pilar, que ha de servir para, ha
de tener como objetivo, “alcanzar resultados sociales y de empleo eficientes
para responder a los desafíos actuales y futuros con el fin de satisfacer las
necesidades esenciales de la población, así como garantizar una mejor
regulación y aplicación de los derechos sociales”.
El texto aprobado
se estructura en tres grandes bloques: el primero está dedicado a la igualdad
de oportunidades y de acceso al mercado de trabajo; el segundo versa sobre
condiciones de trabajo justas; en fin, el tercero está dedicado a la protección
e inclusión social. Me interesa, a los efectos del presente comentario,
referirme al capítulo primero (apartados 1 a 4), que reconoce derechos
relativos a la educación, formación y aprendizaje permanente, la igualdad de
género, la igualdad de oportunidades y al apoyo activo para el empleo. Respecto
al primer apartado, la Comunicación enfatiza que “El pilar europeo de derechos
sociales establece un derecho general a la educación y a la formación a lo
largo de toda la vida. Este va más allá que el artículo 14 de la Carta de los
Derechos Fundamentales de la Unión Europea, ya que se centra en la calidad y el
carácter inclusivo”. Sobre los derechos relativos a un apoyo activo para el
empleo, se resalta que el pilar “establece un conjunto de derechos para todos
los solicitantes de empleo, independientemente de su situación laboral. La
atención se centra en la prestación de ayuda para o encontrar trabajo, que
puede incluir servicios empleo, asesoramiento y orientación para la búsqueda de
empleo, o participación en «medidas activas», la formación, las ayudas a la
contratación o el apoyo a la reinserción. Estos derechos van más allá de lo
dispuesto en el artículo 29 de la Carta de los Derechos Fundamentales, que
únicamente hace referencia al derecho a un servicio gratuito de colocación. La
ayuda para iniciarse en la actividad por cuenta propia también constituye una
ampliación significativa del actual acervo”.
En cuanto al
capítulo II (apartado 5 a 10), dedicado a las condiciones de trabajo justas, con
respecto al derecho a un empleo seguro y adaptable, para los servicios técnicos
de la CE, el Pilar “extiende la garantía de igualdad de trato más allá de las
tres formas de relación laboral (tiempo parcial, duración determinada y trabajo
temporal) que en la actualidad incluye el acervo de la Unión y establece la
igualdad de trato entre los trabajadores independientemente del tipo de
relación laboral”, e igualmente que “El ámbito de aplicación material del
principio de igualdad de trato se amplía para garantizar el acceso a la
protección social y a la formación. El principio garantiza la igualdad de trato
en el acceso a la seguridad social establecida por ley. Las actuales normas de
la Unión (relativas al trabajo a tiempo parcial y de duración determinada)
exigen que los empleadores faciliten el acceso a la formación. El principio va
más allá y exige la igualdad de trato en el acceso a la formación”.
3. El 10 de
octubre del pasado año publiqué una entrada con el título “UE. Propuesta de
Recomendación del Consejo relativa al marco europeo para una formación deaprendices de calidad y eficaz”, presentada por la CE el día 7. La citada
propuesta, sin modificaciones de relevancia, fue aprobado por el Consejo el 15
de marzo de este año.
Según se explicaba
en la nota de prensa oficial, dicha iniciativa se inscribía “en la Nueva Agenda
de Capacidades para Europa, que se puso en marcha en junio de 2016. También
está vinculada con el pilar europeo de derechos sociales, que ampara el derecho
a educación, formación y aprendizaje permanente inclusivos y de calidad. La
Recomendación, basada en una amplia consulta, identifica catorce criterios que
los Estados miembros y las partes interesadas deben utilizar para desarrollar
una formación de aprendices de calidad y eficaz. Esta iniciativa contribuirá a
aumentar la empleabilidad y el desarrollo personal de los aprendices y, por
tanto, al desarrollo de una mano de obra altamente capacitada y cualificada,
que responda a las necesidades del mercado laboral”.
En la explicación
inicial del “contexto de la propuesta” se enfatizaba la eficacia de la
combinación de aprendizaje educativo y laboral, por cuanto que facilita la
transición del primer ámbito al segundo, y se subrayaba la importancia, con
mención expresa a estudios de la OCDE, de la
necesidad de establecer normas de alta calidad “para evitar que la
formación de aprendices se oriente hacia puestos de trabajo que exijan poca
capacitación”, destacando, con mención a estudios elaborados en el seno del PE
que era necesario, dentro del respeto a las competencias de los Estados
miembros en materia laboral, abordar una regulación que aclarara las cuestiones
“relacionadas con los contratos de trabajo y la remuneración de los aprendices
en formación”.
La Recomendación
vincula jurídicamente el aprendizaje a la existencia de una relación
contractual laboral, que va de la mano con la formación educativa en la que
interviene el centro de enseñanza, y por ello estamos en presencia de personas
que tienen la doble condición (entrelazada) de estudiantes y trabajadores.
La base jurídica
en la que se sustenta es en primer lugar el art. 166, cuyo apartado 1 dispone
que “La Unión desarrollará una política de formación profesional que refuerce y
complete las acciones de los Estados miembros, respetando plenamente la
responsabilidad de los mismos en lo relativo al contenido y a la organización
de dicha formación”, muy delimitado (limitado sería la palabra más correcta con
toda probabilidad) por el apartado 4, en el que se dispone que el PE y el
Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario y previa consulta
al CESE y al CR, “adoptarán medidas para contribuir a la realización de los
objetivos establecidos en el presente artículo, con exclusión de toda
armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados
miembros, y el Consejo adoptará, a propuesta de la Comisión, recomendaciones”.
En segundo lugar, el art. 292, que reconoce la posibilidad de que el Consejo
pueda adoptar Recomendaciones y que, tal como ha ocurrido en el presente supuesto,
“se pronunciará a propuesta de la Comisión en todos los casos en que los
Tratados dispongan que el Consejo adopte actos a propuesta de la
Comisión”.
Los citados art.
166 y 206 deben ponerse en estrecha relación con el art. 153, apartados 2 y 1
b). El art. 153 dispone que la Unión apoyará y completará la acción de los
Estados miembros para lograr los objetivos fijados en el art. 151, que son “el
fomento del empleo, la mejora de las condiciones de vida y de trabajo, a fin de
conseguir su equiparación por la vía del progreso, una protección social
adecuada, el diálogo social, el desarrollo de los recursos humanos para
conseguir un nivel de empleo elevado y duradero y la lucha contra las
exclusiones”, pudiendo más concretamente actuar en el ámbito de las condiciones
de trabajo, tal como ocurre en la presente Recomendación.
Dado que el texto
finalmente aprobado guarda grandes similitudes con la propuesta inicial,
recomiendo, para un mucho mejor conocimiento de su contenido, la lectura del
informe elaborado por el PE, “Skills development and employment:
Apprenticeships, internships and volunteering”, en cuyo resumen se explica que
“Este estudio analiza la participación, los resultados, la calidad y los
desafíos de los aprendizajes, las pasantías y los programas de voluntariado.
Aunque importantes, las tres formas se enfrentan a retos que requieren atención
en las iniciativas existentes y previstas en el ámbito de la UE (como el marco
de calidad previsto para el aprendizaje). Las cuestiones se refieren, por ejemplo,
a la aclaración de la situación laboral (principalmente en el caso de los
aprendices) y de la remuneración justa, también para limitar el riesgo de ser
fuentes de mano de obra barata".
Igualmente,
recomiendo la lectura del documento elaborado por la Confederación Europea de
Sindicatos (CES) y Unionlearn “Marco europeo de calidad para el aprendizaje
profesional. Propuestas de los sindicatos europeos”. La satisfacción por la propuesta adoptada
por la CE, que lógicamente deberá mantenerse tras la aprobación de la
Recomendación, era claramente perceptible en sus declaraciones, ya que en un
comunicado emitido el mismo día de la presentación de aquella le daba la
bienvenida y ponía de manifiesto que recogía gran parte de las propuestas
formuladas por los sindicatos europeos durante el período previo de elaboración
de la norma. Sobre la importancia de desarrollar criterios de calidad para la
formación de aprendices se pronunció en tales términos el Tribunal de Cuentas
europeo en sus informes de 2015 y 2017
Gran parte de
tales propuestas se plasmaron en documentos elaborados en el seno del Consejo
Consultivo de Formación Profesional, de común acuerdo con las organizaciones
empresariales, habiendo sido acogidos en gran parte por la CE en el momento de
elaborar el proyecto normativo, si bien al tratarse de una Recomendación el
texto no será obligatorio para los Estados miembros, y así se expresa en el
mismo, dejando un amplio margen a cada Estado para acoger la norma europea de
acuerdo a su sistema propio de regulación del aprendizaje; en efecto, se afirma
en la parte introductoria del texto que su objetivo específico es “proporcionar
un marco coherente para la formación de aprendices basado en un entendimiento
común de lo que significan calidad y eficacia, teniendo en cuenta la diversidad
y las tradiciones de sistemas de educación y formación profesionales y las
prioridades de actuación de los distintos Estados miembros”, y que, en cuanto
que se trata de una Recomendación, instrumento jurídico no vinculante, no
afecta a las competencias de los Estados miembros “de mantener o establecer
disposiciones sobre la formación de aprendices más avanzadas que las que se
recomiendan en ella, ni de mantener o desarrollar otras formas de aprendizaje
basado en el trabajo o de educación y formación profesionales fuera del ámbito
de aplicación de la presente Recomendación y aplicar total o parcialmente los
criterios que se establecen a continuación”.
Baste señalar en
esta entrada, con petición de remisión a la lectura integra de la
Recomendación, para todas las personas interesadas, que la norma conceptúa como formación de
aprendices un sistema formal de educación y formación profesionales que “a) combina
el aprendizaje en instituciones de educación o de formación con un aprendizaje
sustancial basado en el trabajo en empresas y otros lugares de trabajo; b) conduce
a la obtención de cualificaciones reconocidas a nivel nacional; c) está basado
en un acuerdo que define los derechos y obligaciones del aprendiz, del
empleador y, cuando proceda, de la institución de educación o de formación
profesionales, y d) permite que el aprendiz perciba una remuneración o una
compensación por el componente basado en el trabajo”. Con respecto a la vida
laboral del aprendiz, la norma dispone que al menos la mitad de su formación
debería realizar en el lugar de trabajo”, y que deberán ser remunerados “o
compensados de otro modo” (obsérvese la amplitud de la terminología utilizada)
“de acuerdo con los requisitos nacionales o sectoriales o con los correspondientes
convenios colectivos, cuando existan, y teniendo en cuenta los mecanismos de
reparto de costes entre los empleadores y las autoridades públicas”.
Al respecto, es
importante recordar la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europeade 9 de julio de 2015 (asunto C-229/14). En dicha sentencia, el TJUE debió
pronunciarse sobre una cuestión prejudicial que trataba sobre la Directiva de
1998 de despidos colectivos, y más concretamente sobre qué debe entenderse por
trabajador. La petición de decisión prejudicial fue planteada por un tribunal
laboral alemán, girando el conflicto sobre la existencia o no de un despido
colectivo y una de las cuestiones para las que dicho tribunal pidió respuesta
del TJUE era la siguiente: “¿Debe interpretarse el Derecho de la Unión
pertinente, especialmente el artículo 1, apartado 1, letra a), de la Directiva
98/59, en el sentido de que obliga, en el cálculo del número de trabajadores
previsto en dicha disposición, a contar también como trabajadores a las personas
que realizan una actividad práctica en una empresa para adquirir conocimientos
o profundizar en éstos o para seguir una formación profesional (“trabajador en
prácticas”), que no perciben una retribución del empresario pero disfrutan de
una ayuda económica del organismo público encargado de fomentar el empleo por
esa actividad reconocida por este organismo, o bien corresponde a los Estados
miembros adoptar disposiciones legales o prácticas nacionales a este
respecto?”.
De la
argumentación del tribunal es muy importante retener su noción muy amplia de
trabajador, de la que sólo queda excluida quienes realicen trabajos esporádicos
de muy breve duración, por lo que una prestación laboral de un número reducido
de horas y de una remuneración reducida encaja dentro de aquel concepto
(repárese en que de no ser así sería muy elevado en la actualidad el número de
trabajadores precarios que quedarían excluidos de la protección jurídica). El
TJUE reitera su doctrina de que el concepto de trabajador en el Derecho de la
UE “comprende también a las personas que desarrollan una actividad en prácticas
de carácter preparatorio o períodos de aprendizaje en una profesión, los cuales
pueden ser considerados una preparación práctica relacionada con el propio
ejercicio de la profesión de que se trate, dado que tales períodos se efectúan
en las condiciones de una actividad retribuida real y efectiva, en favor de un
empresario y bajo la dirección de éste”, y también que “ni el contexto jurídico
de la relación laboral en Derecho nacional en el marco de la cual se realiza
una formación profesional o una actividad en prácticas, ni el origen de los
recursos destinados a la retribución del interesado y, en particular, como
sucede en este caso, la financiación de ésta mediante subvenciones públicas,
pueden tener ningún tipo de consecuencias respecto al reconocimiento o no de
una persona como trabajadora”.
4. La propuesta deDecisión del Consejo relativa a las orientaciones para las políticas de empleode los Estados miembros para 2018, que ya ha recibido el parecer del PE en laResolución aprobada el pasado 19 de abril, y que aún no ha sido formalmente
aprobada, dedica la núm. 6 a la mejora de la oferta de trabajo a través del
acceso al empleo, las capacidades y las competencias, siendo de especial
interés para las personas jóvenes que desean incorporarse, o que ya están
incorporadas, al mercado de trabajo. Para la citada propuesta, que con casi
toda probabilidad será aprobada en muy parecidos términos, “En el contexto de
los cambios tecnológicos, medioambientales y demográficos, los Estados
miembros, en colaboración con los interlocutores sociales, deben promover la
productividad y la empleabilidad mediante una oferta adecuada de conocimientos,
capacidades y competencias pertinentes a lo largo de la vida laboral que
respondan a las necesidades actuales y futuras del mercado de trabajo. Los
Estados miembros deben realizar las inversiones necesarias en educación y
formación, tanto iniciales como continuas. Deben trabajar junto con los interlocutores
sociales, los proveedores de educación y formación y otras partes interesadas
para abordar las debilidades estructurales de los sistemas de educación y de
formación y proporcionar una educación, una formación y un aprendizaje
permanente inclusivos y de calidad. Deben garantizar la transferencia del
derecho a la formación durante las transiciones profesionales; esto debería
permitir una mejor anticipación y adaptación de todos a las necesidades del
mercado de trabajo y gestionar con éxito las transiciones, reforzando así la
resiliencia general a las perturbaciones de la economía”.
Igualmente, la
Orientación núm. 6 dispone que los Estados miembros “deben promover la igualdad
de oportunidades en la educación y elevar el nivel generales de la educación, especialmente
para las personas menos cualificadas. Deben garantizar la calidad de los
resultados del aprendizaje, reforzar las capacidades básicas, reducir el número
de jóvenes que abandonan la educación prematuramente, incrementar la
pertinencia para el mercado de trabajo de los títulos universitarios, mejorar
el seguimiento y la elaboración de previsiones respecto de las capacidades e
incrementar la participación de los adultos en la educación y la formación
continuas. Los Estados miembros deben reforzar el aprendizaje basado en el
trabajo en sus sistemas de educación y formación profesional, entre otros,
mediante una formación de aprendices de calidad y eficaz, hacer las capacidades
más visibles y comparables e incrementar las oportunidades para el reconocimiento
y la validación de las capacidades y competencias adquiridas al margen de los
sistemas formales de educación y formación profesional. Asimismo, deben
actualizar e incrementar el suministro y aprovechamiento de una formación
profesional continua flexible. Los Estados miembros también deben ayudar a los
adultos poco cualificados a mantener o desarrollar su empleabilidad a largo
plazo, impulsando el acceso a oportunidades de aprendizaje de calidad, así como
el aprovechamiento de este, mediante la creación de itinerarios de mejora de
las capacidades, que incluya una evaluación de las capacidades, una oferta
pertinente de educación y formación y la validación y el reconocimiento de las
capacidades adquiridas”.
5. Muy recientemente
se ha aprobado la Decisión (UE) 2018/646 del PE y del Consejo, de 18 de abrilde 2018, relativa a un marco común para prestar mejores servicios en materia decapacidades y cualificaciones (Europass) y por la que se deroga la Decisión nº2241/2004/CE.
Conviene recordar
que el llamado expediente Europass, puesto en marcha a partir de la Decisión de
2004, comprende cinco modelos de documentos, tal como se explica en el apartado
10 de la introducción de la nueva Decisión: “El modelo de Curriculum Vitae
Europass… permite a las personas presentar sus currículos en un formato
normalizado. … Dos modelos de suplemento de cualificaciones, a saber, el
suplemento de diploma Europass y el suplemento de certificado Europass, ofrecen
información sobre el contenido y los resultados del aprendizaje asociados a una
cualificación, y sobre el sistema educativo del país que la emitió. El
pasaporte lingüístico Europass sirve para describir las capacidades
lingüísticas. El modelo de movilidad Europass describe las capacidades
adquiridas en desplazamientos de estudio o de trabajo a otros países”. También
es importante hacer mención a qué se entiende en la Decisión por “capacidades”,
un concepto utilizado en un sentido muy amplio y que se refiere a aquello que
una persona “conoce, entiende y puede hacer”, o dicho de forma mucho más amplia
“a tipos distintos de resultados del aprendizaje, que comprenden tanto el
conocimiento y las competencias como la capacidad de aplicar el conocimiento y
utilizar el saber hacer para completar tareas y resolver problemas. Además de
la importancia reconocida a las capacidades profesionales, se reconoce que las
capacidades transversales o «interpersonales», como el pensamiento crítico, el
trabajo en equipo, la resolución de problemas, la creatividad, las capacidades
digitales o lingüísticas, son cada vez más importantes y constituyen un
requisito esencial para la realización personal y profesional y que pueden
aplicarse en diversos ámbitos…”.
En definitiva, la
norma de 2018 adecúa la dictada en 2004 a los cambios operados en la vida
educativa y laboral y a las nuevas realidades tecnológicas, al objeto de que
las herramientas puestas en práctica por la UE en materia de capacidades y
cualificaciones puedan “seguir siendo relevantes y beneficiosas para los
usuarios”, o dicho con las propias palabras del art. 1, el marco europeo que se
establece es para “favorecer la transparencia y la comprensión de las
capacidades y cualificaciones adquiridas en contextos formales, no formales e
informales, incluso a través de la experiencia práctica, la movilidad y el
voluntariado (en lo sucesivo, «Europass»)”.
La norma, que
entrará en vigor a los veinte días de su publicación en el DOUE (lo fue el 2 de
mayo), prevé que, de forma transitoria, y hasta que no esté plenamente
configurada y operativa la plataforma en línea prevista en la nueva Decisión
seguirá funcionando el sistema anterior. En estrecha relación con la normativa
sobre aprendizaje y prácticas de las personas aprendices, el texto ahora
examinado dispone que la nueva plataforma en línea facilitará la información
disponible, o bien los enlaces a dicha información que permitan conocer a las
personas interesadas “a) las oportunidades de aprendizaje; b) las
cualificaciones y los marcos o sistemas de cualificaciones; c) las
oportunidades de validación del aprendizaje no formal e informal; d) las
prácticas de reconocimiento y la legislación aplicable en distintos países,
incluidos terceros países; e) los servicios de orientación sobre la movilidad
transnacional con fines de aprendizaje y de gestión de la carrera profesional; f)
la información estratégica sobre capacidades generada por las actividades
pertinentes a escala de la Unión dentro de sus ámbitos de competencia; g) información
sobre capacidades y cualificaciones que puedan ser relevantes a efectos de las
necesidades específicas de los nacionales de terceros países que lleguen o
residan en la Unión con vistas a su integración”.
6. Las referencias
que siguen a continuación sobre las políticas de empleo y formación para
jóvenes en España se sitúan, en gran parte, en el terreno de la incertidumbre
política parlamentaria, ya que se encuentran en el proyecto de ley de
presupuestos generales del Estado para 2018, y es bien sabido que la
composición actual del Parlamento no permite tener una previsión fiable sobre
cuál será el resultado de la tramitación de un proyecto legislativo cuando hay
dos bloques políticos enfrentados y otras fuerzas políticas, minoritarias en
escaños pero muy importantes a la hora de decantar la balanza en uno u otro
sentido, que pactan de acuerdo a sus propios intereses. Tal parece ser, hasta
el momento de redactar esta entrada, el acuerdo alcanzado por el gobierno con
el Partido Nacionalista Vasco, que trasladado al ámbito parlamentario debería
significar la aprobación de la Ley de PGE2018, aun cuando con qué contenido
respecto a la regulación de medidas estrechamente vinculadas a la política de
empleo juvenil ya es mucho más difícil de predecir.
Antes de abordar
el panorama normativo español, y refiriéndonos a la problemática concreta de
las capacidades y cualificaciones en España, conviene hacer mención a la
información disponible en la base de datos de la OCDE Getting Skills Right, en
cuya presentación se pone de manifiesto que abordar los desajustes entre la
oferta y la demanda de competencias y la
escasez de competencias es en todos los países “un reto fundamental para las
políticas del mercado laboral y de formación”, siendo especialmente importante
en la actualidad , ya que las demandas de competencias por parte del mercado laboral
“cambian de forma rápida y significativa debido a la globalización, el cambio
tecnológico y los cambios demográficos”. La última actualización de los
estudios sobre España se ha hecho pública el pasado 26 de abril, siendo una de
las conclusiones más relevantes a mi parecer la de que en nuestro país existe
una oferta creciente de trabajadores titulados superiores pero que “la oferta de trabajadores con
buenas competencias básicas y buenas competencias cognitivas es todavía baja en
relación con la demanda”, es decir existe escasez “tanto en las competencias
básicas relacionadas con el razonamiento numérico y la comprensión lectora,
como en competencias y habilidades cognitivas superiores, como el razonamiento,
competencias cuantitativas y resolución de problemas complejo”.
Igualmente, antes
de abordar tales medidas, y sus orígenes, conviene efectuar una breve mención
al Programa Nacional de Reformas del Reino de España 2018 y a la actualizacióndel programa del plan de estabilidad y del plan presupuestario 2018, para elperíodo 2018- 2021, ambos aprobados por el Consejo de Ministros el 27 de abril
para su remisión a la Comisión Europea en cumplimiento de las reglas del
semestre europeo.
En el primero, se
enfatizan, una vez más, los resultados positivos conseguidos en materia de
cantidad de empleo (dejemos para otra ocasión el debate sobre la cantidad en
cuestiones tan relevantes como la modalidad contractual, la duración de la
jornada y la remuneración salarial), destacando que “En términos anuales el empleo
creció a un ritmo medio del 2,65%, generándose 490.300 nuevos puestos de
trabajo, frente a 413.900 nuevos ocupados en 2016. El número de parados se
redujo en 471.100 personas en términos interanuales, lo que supone cinco años
consecutivos de reducción del paro, cuya cifra se situó en 3.766.700 parados a
final de 2017. Por primera vez en 9 años el desempleo cayó por debajo del
umbral de los 4 millones de parados, lo que supone una reducción acumulada del
desempleo de 2.511.500 personas desde el máximo alcanzado durante la crisis”.
El documento manifiesta que en los últimos años se han puesto en marcha
“numerosas iniciativas para potenciar la actividad laboral, con especial
referencia a los jóvenes y los parados de larga duración”, con especial
atención a los incentivos para beneficiar al colectivo beneficiario del Sistema
Nacional de Garantía Juvenil, tales como las bonificaciones a las empresas en
cotizaciones a la Seguridad Social y la creación de un portal único de empleo
que debería permitir mejorar la conexión ofertas – demandas de trabajo y
potenciar el empleo y las oportunidades de formación, exponiendo (a buen seguro
que será objeto de debate crítico en el acto de presentación del libro) que
durante 2017 “se ha seguido avanzando en la mejora del sistema de gestión y
soporte al Sistema Nacional de Garantía Juvenil”, aportando datos (sin duda
consecuencia de las modificaciones operadas en 2016, con la ampliación de la
aplicación del sistema a todos los jóvenes inscritos como demandante de empleo
en el SEPE) de que el número de
beneficiarios inscritos en marzo de 2018 (últimas cifras oficiales disponibles)
ha llegado a 1.096.798 jóvenes, “de los cuales 470.032 han encontrado un
empleo, lo que supone una tasa de empleabilidad del 43 %”, sin que se encuentre,
al menos en este documento, una desagregación de los datos de empleabilidad por
nivel de cualificación de la población juvenil.
Al mismo tiempo,
ya se avanza, para conocimiento de la CE, las medidas recogidas en el PL PGE
2018, que serían “una ayuda económica de acompañamiento a jóvenes inscritos en
el Sistema Nacional de Garantía Juvenil que suscriban un contrato para la
formación y el aprendizaje”, así como también “una bonificación en las
cotizaciones a la Seguridad Social por la conversión en indefinidos de estos
contratos formativos”. Más publicidad se
ha dado a estas propuestas por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social en elinforme sobre empleo presentado en el Consejo de Ministros del 4 de mayo, en el
que se recuerda que de los jóvenes desempleados (casi un millón) “cerca de la
mitad no ha superado más allá del primer ciclo de la Educación Secundaria
Obligatoria”, y que el PLPGE prevé medidas para tratar de corregir dicha
situación, como el “Bono formación garantía juvenil”, consistente en que “Los
PGE 2018 destinan 500 millones para una ayuda adicional de 430 euros/mes por
estudiar y trabajar a la vez (a través de contratos de formación y
aprendizaje). Los jóvenes con un sueldo equivalente al SMI tendrán una
contraprestación de hasta un 64% más durante los 18 meses de duración de la
ayuda, más de 1.100 euros al mes”. También, el “bono conversión indefinido”,
consistente en “Bonificación en las cuotas empresariales de 250 euros/mes
(3.000 euros/año) durante 3 años, de la que se podrán beneficiar las empresas
que conviertan en indefinidos los contratos del Bono Formación Garantía Juvenil”.
Sin mayor
concreción se anuncia que durante este año continuarán los trabajos para la
aprobación de la Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven 2017-2020, “en la
que tendrá especial protagonismo la mejora del Sistema Nacional de Garantía
Juvenil”. En relación con los Fondos Estructurales Europeos, el programa
nacional de reforma explica que España ha aprobado dos programas operativos
nacionales, siendo uno de ellos dedicado al empleo juvenil, con asignación de
3.638 millones de euros del Fondo Social Europeo y de la Iniciativa Europea
Juvenil para el período 2014-2020, “que cofinancia acciones para promover la
inserción laboral de los jóvenes, entre ellas actividades de formación, y
ayudas a la contratación juvenil”.
Respecto a la
actualización del programa de estabilidad y del plan presupuestario 2018,
lógicamente la valoración positiva del crecimiento cuantitativo del empleo es
la misma que la recogida en el Programa de Reformas, enfatizándose, con una
perspectiva temporal más amplia, que “En los últimos cuatro años se han creado
casi dos millones de puestos de trabajo y el número de desempleados se ha
reducido en unos dos millones y medio de personas, tendencia que se prevé que
continúe en los próximos años, creando alrededor de 1,7 millones de empleos en
los próximos cuatro año y superando en 2020 la cifra de veinte millones de
ocupados. Ello permitirá reducir paulatinamente la tasa de paro, hasta situarse
por debajo del 11% de la población activa a finales de 2021, niveles no
alcanzados desde antes de la crisis”, y que “Desde los niveles mínimo de empleo
y máximo de paro alcanzados a principios de 2014 y 2013, respectivamente, se
han creado casi dos millones de puestos de trabajo y el paro ha disminuido en
unas dos millones y medio de personas”. Las previsiones con las que trabaja el
gobierno es que en el período comprendido entre finales de 2017 y finales de
2021 “se crearán casi 1,7 millones de puestos de trabajo y la tasa de paro se
reducirá progresivamente, hasta situarse por debajo del 11% de la población
activa a finales de 2021, cifra no alcanzada desde 2008”.
7. Pasemos ya al
examen de las propuestas contenidas en el PLPGE 2018, previa explicación de que
tales propuestas hubieran podido ser acogidas en una Real Decreto Ley en
octubre de 2017 pero que finalmente no vieron la luz pública en ese momento.
A) En efecto, hago
esta afirmación, tal como expliqué con mucho mayor detalle en una entrada
anterior, tras la lectura del acta de la decimocuarta reunión de la mesa dediálogo social, celebrada el 28 de septiembre de 2017, y que lleva por título“Plan de choque por el empleo juvenil”. En el acuerdo alcanzado entre el
gobierno y los agentes sociales se incorporaba, con matices, alguna propuesta
recogida en el programa electoral de Ciudadanos y que acogió el Partido Popular
en el acuerdo suscrito el mes de agosto de 2016, en concreto la relativa al
complemento económico para incentivar la contratación de jóvenes.
El acuerdo
encuentra su punto de partida en las propuesta presentadas por el MEySS en la
reunión tripartita celebrada el 19 de septiembre, y obviamente también en las
propuestas formuladas, no sólo a este documento sino también desde mucho tiempo
antes, por los agentes sociales. En la mesa denominada “Plan de choque por el
empleo”, en materia de políticas activas de empleo y prestaciones por
desempleo, se proponían entre otras medidas las siguientes: “3. Implementar el
Plan de choque por el Empleo Juvenil que fue propuesto a la mesa de diálogo
social el pasado mes de julio, que no se ha llegado aún a acordar, que
contemple, entre otras medidas: Renovación Estrategia de Emprendimiento y
Empleo Joven 2017-2020. Programa de formación y transmisión de conocimientos en
el empleo a través del contrato de relevo con una nueva modalidad de jubilación
parcial que posibilite la formación de trabajadores jóvenes inscritos en el
Sistema Nacional de Garantía Juvenil que se incorporen a la empresa sin
experiencia ni cualificación previa para ese puesto de trabajo. Ayuda de
acompañamiento del 80% del IPREM (430 euros) a los jóvenes inscritos en el
Sistema Nacional de Garantía Juvenil que suscriban un contrato para la
formación y el aprendizaje. Aumento hasta 3.000 euros de la bonificación por
conversión a indefinido de dichos contratos para la formación y el aprendizaje.
Equiparación del contrato de trabajo en prácticas con el contrato para la
formación y el aprendizaje en materia de cotización e incentivos para la conversión
en indefinido. Aprobación, en coordinación con el ministerio de Educación de un
Estatuto de las prácticas no laborales. Programa nacional de orientación,
formación y ayudas directas a jóvenes sin cualificación profesional que hayan
abandonado el sistema educativo, beneficiarios del Sistema Nacional de Garantía
Juvenil”, siendo este último, aún no concretado en el ámbito normativo,
diseñado por el MEySS en coordinación con las Comunidades Autónomas y en el
marco del diálogo social, debiendo contener políticas de orientación, formación
y ayudas directas para tales jóvenes, que deberán haber abandonado el sistema
educativo y ser beneficiarios del Sistema nacional de garantía juvenil,
debiendo centrarse la finalidad del programa en incentivar la participación de
tales jóvenes en programas de formación profesional, tanto educativos como
laborales.
La estrella del
pacto en los medios de comunicación y redes sociales fue el llamado complemento
o ayuda económica para determinados contratos para la formación y aprendizaje
(CFA) formalizados con jóvenes que deberán poseer “bajo nivel formativo” (algo
que sin duda será necesario concretar en la norma, ya sea directamente o bien
por referencia a otros textos legales) y estar inscrito en el Sistema Nacional
de Garantía Juvenil (es decir, quedaban expresamente excluidos todos aquellos
jóvenes cuyo nivel formativo les permita aspirar, en mejores condiciones que el
resto, a incorporarse al mercado de trabajo).
Tal ayuda de
acompañamiento se fijaba en un importe del 80 % del Indicador Público de Rentas
de Efectos Múltiples (IPREM), con una cuantía mensual de 430 euros, con una
duración máxima de 18 meses (es decir, el CFA puede formalizarse por tiempo
inferior y en tal caso la ayuda durará durante toda su duración), salvo cuando
la contratación se formalizara con un trabajador discapacitado, en cuyo caso la
duración se amplía hasta 36 meses, correspondiendo la gestión al SEPE.
Por último, y a
los efectos de incentivar la conversión de este contrato de duración determinada
en indefinida, se preveía la regulación de una nueva incentivación económica
que, si hemos de hacer caso al texto literal del Pacto, se añadiría a otras a
las que se pudiera tener derecho (¿con qué límites?), ya que de producirse tal
novación (no se hace referencia alguna a que ésta requiera el agotamiento de la
duración máxima legalmente prevista del CFA) la empresa contratante se
beneficiaría de “una bonificación adicional a la existente en las cuotas
empresariales a la Seguridad Social de 250 euros/mes (3000 euros/año) durante 3
años”.
En el comentario
que realicé en su día sobre el acuerdo alcanzado el 28 de septiembre expuse
que estábamos ante un amplio abanico de
medidas de apoyo índole económica dirigidas a facilitar la contratación de
jóvenes de bajo nivel formativo o con ninguna experiencia profesional,
concluyendo que “Habrá que esperar, pues, al
texto de la norma para conocer con más detalle su concreción jurídica y
los posibles problemas o cuestiones interpretativas que puedan suscitarse, y
también al impulso mediático que de las medidas aprobadas se haga entre las
empresas y los trabajadores para conseguir que su aplicación sea real y
efectiva, y no se quede en una mera norma más de las muchas que se han dictado
en el pasado reciente de España para incentivar el empleo juvenil”.
B) Pues bien, ya
tenemos PLPGE 2018, que recoge en muy parecidos términos el texto del acuerdo
alcanzado entre el gobierno y los agentes sociales, obviamente con un mayor
desarrollo normativo y que inevitablemente suscita una mayor complejidad
jurídica si finalmente es aprobado en los términos presentado en el proyecto.
Hemos de acudir a las disposiciones adicionales, y llegar hasta la centésimonovena, que regula la “Ayuda económica de acompañamiento a jóvenes inscritos enel Sistema Nacional de Garantía Juvenil que suscriban un contrato para laformación y el aprendizaje”. También guarda estrecha relación con el acuerdo
del pasado año la disposición adicional centésima décima, que regula la
“bonificación por conversión en indefinidos de los contratos para la formación
y el aprendizaje celebrados con jóvenes beneficiarios de la ayuda económica de
acompañamiento prevista en la disposición adicional centésima cuarta” (se trata
sin duda de un error, ya que debería referirse a la centésima novena, porque la
centésima cuarta trata sobre “Criterios para la práctica de deducciones o retenciones de los recursos de los regímenes
de financiación de las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de
Autonomía”.
¿Cuál es el contenido
más relevante de la “Ayuda económica de acompañamiento? En primer lugar,
confirmando el texto del acuerdo en la mesa del diálogo social, que va dirigido
a jóvenes “con baja formación” beneficiarios del Sistema Nacional de Garantía
Juvenil y que suscriban un CFA. La norma está redactada en términos negativos o
de exclusión, es decir refiriéndose a que quienes tengan las titulaciones
enumeradas en la letra b) del apartado 2 no tendrán derecho a la ayuda (1.º
Título de Bachiller, 2.º Título de Técnico de grado medio, 3.º Título oficial de
nivel superior al Bachiller o 4.º Títulos oficialmente reconocidos como
equivalentes a las titulaciones anteriormente citadas de acuerdo a las leyes
reguladoras del sistema educativo vigente. 5.º Certificado de Profesionalidad
de nivel 2 ó 3”), así como de fijación de una obligación de medio para el joven
que formalice el CFA, de duración mínima de un año, ya que se compromete “a
iniciar y a realizar una actividad formativa” (no alcanzo a ver el valor
jurídico de tal compromiso, salvo que quienes han redactado el proyecto de
norma crean que la falta de la prestación del trabajador respecto a las
actividades formativas a desarrollar pueda ser causa de extinción del contrato, en el bien entendido que esta
previsión ya se encuentra a mi entender recogida en las causas generales de
extinción de una relación laboral, cual sería la derivada del incumplimiento
del trabajador de sus obligaciones contractuales. La actividad formativa que
lleve a cabo el trabajador deberá ser “la necesaria para la obtención de
certificados de profesionalidad completos”, debiendo desarrollarse en un centro
o entidad formativa debidamente acreditado para impartir dicha formación
vinculada a los certificados de profesionalidad.
En cuanto a su
financiación, o más exactamente su cofinanciación, se deja la puerta abierta, sin
justificar cuál sería su cobertura jurídica, a que la iniciativa puede contar
con el soporte económico por la Iniciativa de Empleo Juvenil y por el Fondo
Social Europeo. Se permitiría compatibilizar la ayuda económica con medidas de
fomento de empleo propias de cada Comunidad Autónoma, así como también con
incentivos a la contratación (¿sólo estatales? ¿estatales y autonómicos? Me
inclino por la segunda tesis) que se establezcan para los CFA que se formalicen
con los jóvenes que cumplan los requisitos.
La cuantía de la
ayuda económica será del 80 % del IPREM mensual, con una duración máxima de 18
meses que podrá ampliarse hasta 36 cuando la persona trabajadora tenga un grado
de discapacidad igual o superior al 33 %, y surtirán efectos a partir del alta
del trabajador contratado en la Seguridad Social, percibiéndose por una sola
vez, dice el apartado Cuatro 5, “con independencia del período que la reciba”,
lo que parece dar a entender que va vinculada a una persona trabajadora en
concreto y al disfrute durante un determinado periodo de tiempo, y si se
extinguiera el contrato antes del período máximo de percepción no se tendrá
derecho, aunque se formalizara una nueva contratación, a “recuperar” el tiempo
que restara de percepción de la ayuda.
Por otra parte, la
disposición adicional centésima décima prevé la concesión de bonificaciones en
las cuotas empresariales a la Seguridad Social cuando una empresa convierta el
CFA en un contrato ordinario indefinido, por un periodo máxima de tres años y
en cuantía mensual de 250 euros, a iniciar desde la fecha de la conversión, con
obligación empresarial de mantenimiento del trabajador durante tres años, y que
esa conversión suponga un incremento del nivel de empleo estable o indefinido
en la empresa, y mantener dicho nivel durante todo el período de percepción de
la bonificación. Las limitaciones al percibo de esta bonificación son ciertamente
de poca dimensión, ya que serán aplicables a los contratos formalizados a
partir de la entrada en vigor de la Ley, de tal manera que no podrán
percibirlas las empresas que en los seis meses anteriores a su solicitud
hubieran procedido a extinciones contractuales que sean declaradas
improcedentes, y solo afectaran a la cobertura de los puestos de trabajo “del
mismo grupo profesional que los afectados por la extinción y para el mismo
centro o centros de trabajo”. A diferencia de la falta de regulación en la disposición
adicional anterior sobre el límite a la compatibilidad de la ayuda con otras
que pudieran percibirse, aquí sí se dispone expresamente que tal
compatibilidad con otros incentivos en ningún
caso “superará el 100 % de la cuota empresarial a la Seguridad Social
correspondiente a cada contrato de un joven beneficiario de la ayuda económica”.
C) Como ya he
dicho con anterioridad, está por ver cuál será el resultado del debate en sede
parlamentaria sobre estas disposiciones, y aquí cabe recordar que la Ponencia
designada para elaborar el Informe dispone de plazo para ello hasta el próximo
viernes 11 de mayo, debiendo la Comisión de Presupuestos aprobar su Dictamen
hasta el día 18, para pasar posteriormente al debate en sesión plenaria los
días 21 a 24 de mayo.
De entrada, el
grupo parlamentario socialista ha presentado la enmienda núm. 2979 solicitando
la supresión de la disposición, por considerar que no tiene nada que ver con
los objetivos y finalidad de la garantía juvenil, porque puede favorecer el
deterioro de las condiciones laborales de los trabajadores que no puedan
acogerse a la medida, y en definitiva porque la medida “ahonda en la
precarización del empleo y en la devaluación salarial de los jóvenes cubre
brecha es superior al 50 %...” y no da
respuesta adecuada a las necesidades de formación cualificada de la población
juvenil. En coherencia con esta enmienda, la siguiente (núm. 2980) propone
también la supresión de la siguiente disposición adicional reguladora de bonificaciones
en las cuotas empresariales a la Seguridad Social cuando se nove el CFA en un
contrato indefinido.
Por parte del grupo
parlamentario Ciudadanos, impulsor en gran medida de esta propuesta,
lógicamente se esta de acuerdo con la disposición, y solo se propone una modificación
de menor entidad (enmienda núm. 3301), cual es que, manteniendo que la duración
máxima de la ayuda sea de 18 meses, si el CFA tiene una duración inicial
prevista superior a dicho período, la ayuda económica se percibirá a partir del
mes núm. 19 y hasta la finalización del contrato (duración máxima de tres
años), justificándose la enmienda porque se presume que el trabajador pueda
tener poco interés por la actividad formativa cuando deje de percibir la ayuda
(no dice mucho la enmienda, con toda sinceridad a mi parecer, en favor de un
trabajador joven interesado por su formación, y parece que sólo le preocupe el
dinero), por lo que sería mejor que la percibiera en la segunda parte del
contrato “como un estímulo para continuar con la relación laboral y, por tanto,
para seguir formándose, evitando así la baja del mismo una vez obtenidos los 18
meses de ayuda sin que haya finalizado su período formativo y pueda haber
obtenido la formación acreditable mediante certificado de profesionalidad”.
Por último, hago mención
a las enmiendas núms. 3619 y 3620 presentadas a las dos disposiciones adicionales
referenciadas por el grupo parlamentario Unidos Podemos – En Comú Podem – En Marea.
No se propone, a diferencia del grupo socialista, la supresión de la ayuda
económica de acompañamiento, sino modificaciones parciales del texto presentado
por el gobierno, de las que destacan la supresión, respecto a los títulos académicos
cuya obtención ya no permitiría formalizar un CFA, de los títulos de bachiller
y de técnico de grado medio, así como también los certificados de
profesionalidad de nivel 2 o 3, por considerar tales exclusiones “específicamente
dañina para mejorar la formación profesional de los jóvenes, y podría resultar
un poderoso incentivo para abandonar los estudios antes de tiempo”. Igualmente,
no se vincula la percepción de la ayuda a la vigencia del CFA sino a la realización
de una actividad formativa, enfatizando en la justificación de la enmienda su
posición contraria a la utilización de financiación de complementos salariales
vinculados al CFA con cargo a la garantía juvenil, y recordando que la CE ha
manifestado también sus reticencias al respecto.
Coincidiendo con
el grupo socialista, se propone la supresión de la disposición adicional centésimo
décima, por considerar que ya existen suficientes incentivos para la formalización
de CFA, por una parte, y que debería estar previsto, como compromiso social de
las empresas, que fuera obligatoria la novación del contrato temporal en indefinido
cuando el primero agotara la duración máxima prevista.
8. Concluyo.
Deberemos seguir muy atentos a la evolución del empleo juvenil, tanto desde la
perspectiva jurídica como desde su análisis económico, sociológico y cultural,
para ir conociendo y descubriendo qué cambios, y de qué tipo, se producen en
aquel. Mientras tanto, buena lectura de los documentos citados, y muy buena
presentación, y estoy seguro de que así será, del libro “Jóvenes, trabajo y
futuro”, esperando ya las próximas aportaciones doctrinales de las profesoras
Agnès Pardell y Mari Àngels Cabasès.
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