1. Es objeto de
anotación en la presente entrada del blog la sentencia dictada por la SalaQuinta del Tribunal de Justicia de la Unión Europea el 20 de diciembre, en elasunto C-442/16, que versa, sustancialmente, sobre el concepto de trabajador
por cuenta propia, o más exactamente su mantenimiento después de dejar de
ejercer la actividad profesional, y sus efectos (positivos si se considera que
existe tal mantenimiento) sobre el derecho de residencia de la persona
interesada en otro Estado miembro, de acuerdo a lo dispuesto en el art. 7 de la
Directiva 2004/38/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de
2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de su
familia a circular y residir libremente en el territorio de los Estados
miembros.
EL TJUE dará
respuesta a la cuestión prejudicial planteada, exactamente tres preguntas, al
amparo del art. 267 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, por el
Tribunal de apelación de Irlanda mediante resolución de 29 de julio de 2016.
El abogado general,Sr. Melchior Wathelet, presentó sus conclusiones el 26 de julio de 2017, siendo
una de ellas acogida por el TJUE, en realidad sobre la única cuestión sobre la
que se pronuncia, ya que no responderá a las dos restantes, “habida cuenta de
la respuesta dada a la primera cuestión prejudicial”. La importancia del asunto
sometido a conocimiento del TJUE fue destacada en dichas conclusiones, afirmándose
que el órgano jurisdiccional remitente brindaba al TJUE “la oportunidad de precisar
el alcance de la ciudadanía de la Unión Europea y disipar las posibles dudas a
este respecto que no resolvieron las sentencias de 11 de noviembre de 2014,
Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358); de 15 de septiembre de 2015, Alimanovic
(C‑67/14, EU:C:2015:597); de 25 de febrero de 2016, García-Nieto y otros
(C‑299/14, EU:C:2016:114), y de 14 de junio de 2016, Comisión/Reino Unido
(C‑308/14, EU:C:2016:436)”.
El resumen oficial
de la sentencia es el siguiente: “Procedimiento prejudicial — Directiva2004/38/CE — Persona que ha dejado de ejercer una actividad por cuenta propia —
Mantenimiento de la condición de trabajador por cuenta propia — Derecho de
residencia — Normativa de un Estado miembro que reserva la concesión de un
subsidio para demandantes de empleo a las personas que dispongan de derecho de
residencia en el territorio de dicho Estado miembro”.
2. El litigio
encuentra su origen en sede judicial nacional irlandesa con la presentación de
una demanda por parte de un ciudadano de nacionalidad rumana y residente en
Irlanda, trabajador por cuenta propia que cesó en su actividad, se inscribió después
como demandante de empleo y solicitó la percepción del subsidio reconocido en
la normativa irlandesa para tales demandantes.
Su petición fue
desestimada por las autoridades administrativas de Irlanda, por considerar que
no reunía los requisitos legales para su percepción, más exactamente por no
acreditar en el momento de su solicitud que seguía ostentando el derecho de
residencia en dicho país.
Para llegar a esta
conclusión, las autoridades irlandesas aplicaron el art. 6, apartado 2, del
Reglamento de 2006 por el que se traspuso la Directiva 2004/38 al ordenamiento
interno. La normativa nacional irlandesa dispone que todo ciudadano de la UE
podrá residir en territorio irlandés durante más de tres meses si es trabajador
por cuenta ajena o por cuenta propia en el Estado, así como también que podrá
permanecer, cuando cese su actividad “si, habiendo quedado en paro involuntario
debidamente acreditado, tras haber estado empleada durante más de un año, se ha
inscrito en el servicio de empleo competente del Department of Social and
Family Affairs [Ministerio de Asuntos Sociales y Familiares, Irlanda] y la FAS
[Autoridad para la formación y el empleo, Irlanda] con el fin de encontrar un trabajo”.
El texto nacional
es prácticamente idéntico al de la Directiva comunitaria, en concreto sus art.
7.1 a) (siempre que, conviene recordar el apartado b, disponga para sí y para
los miembros de su familia, de recursos suficientes y de un seguro de enfermedad)
y 7.3, y a estos hay que añadir el art. 14, regulador del derecho de
residencia, cuy apartado 4 prohíbe con carácter general, sin perjuicio de las
disposiciones contenidas en el cap. VI, la expulsión de ciudadanos de la UE que
entraron en el territorio del Estado de acogida para buscar trabajo, “mientras puedan
demostrar que siguen buscando empleo y que tienen posibilidades reales de ser
contratados”.
3. Queda constancia
en la información disponible sobre el supuesto fáctico que el ciudadano rumano
entró en Irlanda en octubre de 2007, siendo mantenido económicamente durante su
primer año de estancia por sus hijos mayores de edad, ya residentes en
territorio irlandés. Más adelante, durante cuatro años (octubre 2008 – octubre
de 2012) trabajó como escayolista autónomo y abonó en territorio irlandés “sus
impuestos, los seguros sociales y demás tributos que gravan la renta”. Debido a
la disminución de la carga de trabajo, cesó en su actividad y se inscribió como
demandante de empleo, siendo así, además, que no disponía ya de ingresos,
debido a que sus hijos habían abandonado el país y no le mantenían económicamente.
Agotada la vía
administrativa, tras ser desestimado el recurso presentando contra la resolución
denegatoria de su petición, el trabajador acudió a la vía judicial, alegando
que de acuerdo con el art. 7 de la Directiva 2004/38 mantenía la condición de
trabajador por cuenta propia y que por ello también mantenía su derecho de
residencia. Tras la desestimación de su demanda por el Tribunal Superior,
interpuso recurso ante el Tribunal Supremo, que (vid apartado 20) “remitió esa
apelación al tribunal remitente”.
Se le plantearon
varias dudas al tribunal de apelación, que fueron las que le llevaron a
plantear las cuestiones prejudiciales, tras poner de manifiesto previamente que
el recurrente no acreditaba disponer de recursos suficientes, ni de seguro de
enfermedad, y que tampoco había defendido la existencia de un derecho de
residencia permanente que ya hubiera adquirido por residir durante más de cinco
años en Irlanda.
Sobre esta última
cuestión, el abogado general defendió en sus conclusiones que sí lo tenía, ya
que debían computarse no sólo los cuatro años de actividad profesional sino
también el año en que fue mantenido económicamente por sus hijos y en el que
por consiguiente también disponía de recursos económicos requeridos por la
normativa comunitaria para no depender del erario público, y en tal caso ya no
sería necesario entrar a dilucidar sobre la aplicación del art. 7.3, ya que “las
condiciones de dicho artículo no son aplicables al derecho de residencia
permanente” (art. 16.1: “1. Los ciudadanos de la Unión que hayan residido
legalmente durante un período continuado de cinco años en el Estado miembro de
acogida tendrán un derecho de residencia permanente en éste. Dicho derecho no
estará sujeto a las condiciones previstas en el Capítulo III”). El TJUE no
entrará a conocer de esta cuestión, dado que no ha sido planteada en las
cuestiones prejudiciales.
En efecto, aquello
que motiva las dudas del tribunal es saber si una persona que ha sido
trabajadora por cuenta propia durante cuatro años, y ha dejado de trabajar,
mantiene tal condición al amparo de lo dispuesto en el art. 7.3 b) de la
Directiva (“si, habiendo quedado en paro involuntario debidamente acreditado,
tras haber estado empleado durante más de un año, se ha inscrito en el servicio
de empleo competente con el fin de encontrar un trabajo”), o de otra disposición del Derecho de la Unión, y
sigue gozando del derecho de residencia; o más exactamente, y este es el núcleo
central del debate suscitado, si el citado precepto de la Directiva se refiere
únicamente a trabajadores por cuenta ajena, o también se aplica a “quienes se
encuentran en una situación comparable tras haber trabajado como autónomos durante
ese tiempo”.
La cuestión
prejudicial planteada al respecto es la siguiente: “1) Un ciudadano de la Unión que i) es nacional
de otro Estado miembro; ii) ha residido legalmente y trabajado por cuenta
propia en un Estado miembro de acogida durante aproximadamente cuatro años;
iii) ha cesado en su actividad laboral o económica por falta de trabajo y iv) se
ha inscrito como demandante de empleo en el servicio de empleo competente
¿mantiene la condición de trabajador por cuenta propia conforme al artículo 7,
apartado 1, letra a), o al amparo del artículo 7, apartado 3, letra b), de la
Directiva [2004/38] o de otro modo?.
Las dos restantes
cuestiones prejudiciales, como ya he indicado, no serán respondidas por el
TJUE, por lo que sólo las reproduzco a los efectos de que todas las personas
interesadas tengan conocimiento de ellas: “2) En caso de respuesta negativa, ¿mantiene
el derecho a residir en el Estado miembro de acogida sin haber cumplido los
criterios recogidos en el artículo 7, apartado 1, letras b) o c), de la
Directiva [2004/38] o solo está protegido frente a la expulsión en virtud del
artículo 14, apartado 4, letra b), de dicha Directiva? 3) En caso de respuesta negativa, ¿es
compatible con el Derecho de la Unión, en particular con el artículo 4 del
Reglamento n.º 883/2004, la denegación a dicha persona del subsidio para
solicitantes de empleo (que es una prestación especial no contributiva en el
sentido del artículo 70 del Reglamento n.º 883/2004) por no haber acreditado
tener derecho de residencia en el Estado miembro de acogida?”.
4. El TJUE
recuerda primeramente cuál es la normativa europea y nacional aplicable.
Con respecto a la
primera, cabe indicar que si bien es referenciada en las conclusiones del
abogado general, en atención a las cuestiones prejudiciales planteadas, al no
darse respuesta a las preguntas segunda y tercera no será tomado en consideración
el Reglamento (CE) núm. 883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo de 29 de
abril de 2004, sobre coordinación de los sistemas de Seguridad Social,
modificado por el Reglamento núm. 883/2009, de 16 de septiembre de 2009, aun
cuando sí es citado inicialmente.
Sí será la norma
de referencia, la citada Directiva 2004/38/CE, con mención expresa a sus considerandos
3 y 4, en los que se enfatiza la necesidad de simplificar y reforzar el derecho
de libre circulación y residencia de “todos los ciudadanos de la Unión”, los
arts. 1 (finalidad), 7 (derecho de residencia por más de tres meses) y 14
(mantenimiento del derecho de residencia).
En relación con la
normativa nacional irlandesa, se menciona la ley consolidada de protección
social de 2005, que regula la prestación de un subsidio por desempleo,
condicionado a que el solicitante disponga de ingresos inferiores a la cuantía
previamente fijada por las autoridades competentes, así como también a que la
persona interesada “tenga su residencia habitual en Irlanda en la fecha en que
se solicita dicha concesión”. La norma está estrechamente vinculada con el
Reglamento antes citado, en concreto con sus arts. 6 y 20.
5. Para dar
respuesta (única) a la primera cuestión prejudicial planteada, el TJUE pone de
manifiesto en primer lugar las dudas suscitadas por el tribunal remitente respecto
a la aplicación del art. 7.3 b) de la Directiva (haber quedado en paro
involuntario…. tras haber estado empleado…) a un trabajador por cuenta propia,
dudas que a juicio del TJUE implican que el tribunal remitente considere que la
norma sólo sería de aplicación a los trabajadores por cuenta ajena.
Pero, inmediatamente
responderá de forma negativa al afirmar que “no cabe deducir tal interpretación
de modo inequívoco a partir de dicho tenor”
Mayor precisión respecto al núcleo de este conflicto se encuentra en las
conclusiones del abogado general, en cuyos apartados 42 y 43 se explica que “42.
El órgano jurisdiccional remitente considera que, si interpretase el texto que
incorpora el artículo 7, apartado 3, letra b), de la Directiva 2004/38 al
Derecho irlandés conforme al sentido habitual de la expresión «haber estado
empleado», debería excluir a los trabajadores por cuenta propia. No obstante,
dicho tribunal también parece estar de acuerdo con la línea argumentativa
expuesta ante él por el Sr. Gusa. En su opinión, esta consecuencia no es
compatible con la finalidad de las disposiciones del Tratado FUE y de las
normas adoptadas para desarrollarlas. 43. Las dudas que alberga el órgano jurisdiccional
remitente se derivan, por lo tanto, de la posible contradicción entre el tenor
del texto aplicable y el objetivo perseguido por el legislador de la Unión”.
La importancia de
la resolución del TJUE queda puesta plenamente de manifiesto a mi parecer si se
repara en que, de las observaciones presentadas por diferentes Estados, sólo el
danés y el húngaro mantenían la tesis de aplicación del precepto a todos los
trabajadores, mientras que los gobiernos irlandés, checo, francés y del Reino
Unido defendieron su aplicación únicamente a los trabajadores por cuenta ajena.
6. El debate se
centra, pues, en qué debe entenderse por
“paro involuntario”, expresión que ciertamente a mi parecer puede ir referida a
la pérdida de un trabajo asalariado (por ejemplo, en España utilizamos la
expresión “cese de actividad” para referirnos a la situación del trabajador por
cuenta propia que posibilita el reconocimiento de una prestación económica en
los términos regulados en la normativa del trabajo autónomo), pero que no necesariamente
ha de ser así en el Derecho Europeo, y más teniendo en cuenta, como muy bien
expone el abogado general en sus conclusiones, al defender la tesis expansiva, que
la interpretación más restrictiva implicaría que “un ciudadano de la Unión que hubiera
ejercido una actividad económica por cuenta ajena durante un año gozaría de una
«protección» mayor que un ciudadano de la Unión que ha desarrollado una
actividad económica y contribuido a la financiación del sistema fiscal y social
del Estado miembro de acogida durante cuatro años, si bien como trabajador por
cuenta propia (pudiendo ocurrir, en su caso, que la actividad desempeñada sea
idéntica en ambos supuestos)”.
Tras dejar abierto
el debate de cómo interpretar los términos del art. 7.3 b), es decir de la aplicación
del concepto de “paro involuntario” y “haber estado empleado” sólo a los
supuestos de trabajo por cuenta ajena (y aún mas restrictivamente planteado por
el TJUE, ya que vincula la perdida involuntaria del trabajo “a raíz concretamente
de un despido”, si bien cabe pensar, y es una tesis propia, que el término
despido debe entenderse como extinción de la relación laboral por causas no
imputables al trabajador), o también incluir a quienes se ven privados de continuar su actividad
profesional autónoma como consecuencia de factores no imputables a su voluntad,
“como una situación de recesión económica”, el TJUE pasa revista a las
diferentes versiones lingüísticas de la Directiva y la terminología empleada,
poniendo de manifiesto que si hubiera divergencias entre ellas (y el abogado
general pone de manifiesto su existencia) la disposición controvertida “debe
interpretarse en función de la estructura general y de la finalidad de la
normativa en que se integra”, no sin antes dejar constancia de un indicio (que
finalmente no será suficiente para defender la tesis restrictiva) de aplicación
de la normativa sólo a los trabajadores por cuenta ajena, ya que los términos “tras
haber estado empleado” (igualmente recogido en las versiones inglesa y francesa
– “after having been employed” , y “après avoir eté employé”) no aparecían en
las propuesta inicial (Comisión Europea) y modificada (Parlamento Europeo) de
la Directiva, siendo incorporados con posterioridad.
La tesis expansiva
de la interpretación del citado precepto se llevará a cabo por el TJUE a partir
de la interpretación conjunta del texto, es decir tanto de cuál es su estructura
como su finalidad, siendo necesario acudir al art. 1 para conocer la primera,
que no es otro que definir las condiciones del ejercicio del derecho de libre circulación
y residencia en el territorio de los Estados miembros “de los ciudadanos de la
Unión”, es decir de momento sin ninguna mención concreta a los trabajadores, ya
sea por cuenta ajena o por cuenta propia.
Dicha distinción
más exactamente entre personas con actividad profesional remunerada y las que
la no la tienen, es la plasmada en el art. 7.1, que reconoce el derecho de
residencia a todos los trabajadores, con mención expresa a que pueden ser tanto
por cuenta ajena como por cuenta propia, y debiendo ser completada con la frase
introductoria del apartado 3 del mismo artículo, en el que se mantiene su
aplicación a todos los trabajadores.
7. Es por ello, que,
tomando en consideración la diversidad, y no unanimidad, en la redacción de las
diferentes versiones lingüísticas, de la estructura de la norma no cabe
concluir con una interpretación restrictiva de los conceptos de “paro
involuntario” y “tras haber estado empleado”, ya que ambos pueden ser perfectamente
aplicable a las relaciones laborales asalariadas y a las prestaciones de servicios
autónomas.
Con respecto a la
finalidad de la norma, sólo servirá para ahondar más en el acogimiento de la
interpretación expansiva del precepto analizado, tomando en consideración el
TJUE los objetivos fijados en los considerandos 3 y 4, en particular la superación
del “enfoque sectorial y fragmentario” de la legislación reguladora del derecho
de libre circulación y de residencia anterior a la aprobación de la Directiva,
de tal manera que una interpretación restrictiva, que separara una vez más a
los trabajadores por cuenta ajena de aquellos que prestan sus servicios por
cuenta propia, sería contraria a la finalidad unificadora de la Directiva.
Más relevante si
cabe es la justificación, tanto jurídica como social, que efectúa el TJUE para
llegar a su conclusión, poniendo de manifiesto, con acierto a mi parecer, que
la situación de involuntariedad del paro en que se encuentra un anterior trabajador
por cuenta propia, y cuya falta de recursos puede llevarle a la vulnerabilidad,
puede perfectamente equipararse a la de un trabajador por cuenta ajena que, por
causas no imputables a su voluntad, se encuentra en situación de desempleo. Dicho
con las propias palabras de la sentencia (apartado 43) “no estaría justificado
que dicha persona no goce, por lo que respecta al mantenimiento de su derecho
de residencia, de la misma protección que aquella de la que disfruta quien ha
dejado de ejercer una actividad por cuenta ajena”, y tratando de igual
condición, a efectos del disfrute del derecho de residencia y sus implicaciones
en términos de acceso a las prestaciones por desempleo (recordemos los límites
fijados por la sentencias Dano y Alimanovic) a situaciones jurídicas
completamente diferentes, como son la del ciudadano recurrente, que ha
trabajado durante cuatro años en Irlanda y cumplido en dicho Estado con todas
las obligaciones fiscales inherentes a su condición de trabajador por cuenta
propia, y la de un ciudadano que busca su primer empleo en otro Estado miembro
y que “no ha ejercido nunca una actividad económica en él ni ha cotizado jamás
a dicho sistema”.
8. Por todo lo
anteriormente expuesto, y con ello concluyo, el TJUE acepta la interpretación expansiva
del art. 7.3 b) de la Directiva, considerando que una persona trabajadora por
cuenta propia puede mantener su derecho de residencia en otro Estado miembro si
ha abandonado su actividad “por causas ajenas a su actividad y se ha inscrito
ante el servicio de empleo competente de este último Estado miembro con el fin
de encontrar un trabajo…”.
Buena lectura.
No hay comentarios:
Publicar un comentario