1. Es
verdaderamente importante, sin duda, el Consejo Europeo de Jefes de Estado y deGobierno que se celebra en Bruselas esta semana, aun cuando no se adopten
conclusiones y se siga trabajando sobre las diferentes temáticas abordadas
durante el primer semestre de 2018, para proceder en la reunión de junio, si
así se decide, a su aprobación sobre cada uno de los asuntos puestos sobre la
mesa.
El objeto de esta
entrada es efectuar algunos comentarios y observaciones sobre dos de los temas
que merecerán especial atención, como son la política de inmigración y las
negociaciones con el Reino Unido sobre su retirada de la UE a finales de marzo
de 2019, es decir el Brexit. Ambos son asuntos de indudable relevancia y muy
polémicos, como se demuestra por una parte en las claras diferencias
manifestadas previamente a esta reunión por el presidente del Consejo, Donald
Tusk, y el responsable de la política migratoria de la Comisión Europea, Dimitris
Avramópulos, y por otra en los conflictos que el gobierno conservador británico
tiene con los diputados y diputadas de su propio partido y que han llevado ya a
una primera derrota, en votación celebrada el día 13 en relación con la norma
reguladora de la salida del Reino Unido de la UE.
Añado que en la
reunión también será debatido otro asunto de no menor importancia, la Unión
Económica y Monetaria (UEM) y la unión bancaria, al que habrá que prestar sin
duda también mucha atención en su desarrollo.
2. Sobre la
política migratoria, cabe decir en primer lugar que el debate tendrá como punto
de partida, o así debería ser en principio, la reciente Comunicación de la CE,
aprobada el 7 de diciembre, que lleva por título “Contribución de la Comisiónal debate temático de los dirigentes de la UE sobre los futuros pasos enrelación con las dimensiones interna y externa de la política de migración”,
siendo la parte final de este título, el relativo a las dimensiones de la política
migratoria, el que encabeza la nota del presidente Tusk que se adjuntó a la
carta de invitación, de fecha 12 de diciembre, a los miembros del Consejo para
la reunión, y que ha sido el detonante del conflicto con la CE.
A) Vayamos pues
por orden cronológico. La documentación aprobada por la CE y presentada
públicamente el 7 de diciembre se configura, tal como puede leerse en la notaoficial de presentación de aquella, de “una hoja de ruta política con miras a
la consecución, en junio de 2018, como muy tarde, de un acuerdo global sobre la
manera de proseguir una política migratoria sostenible, dotándose de medios, en
palabras del Presidente J.C. Junker, “que permitan gestionar, con visión de
futuro, la migración de manera responsable y justa”.
La nota es una
excelente síntesis de las tesis centrales expuestas y desarrolladas en la
Comunicación, documento al que se acompañan doce fichas informativas sobre
todas las temáticas que están siendo objeto de atención en la actualidad en el
ámbito de las políticas migratorias, con fijación de un calendario detallado de
puesta en marcha de cada una de las medidas propuestas (o aprobadas con
anterioridad y que se encuentran en proceso de aplicación”. Obviamente, el
punto de referencia histórico de las propuestas ahora presentadas es la Agenda
Europea de Migración aprobada el 13 de mayo de 2015, así como también la
Asociación Europea en materia de migración puesta en marcha el 7 de junio de
2016. Me remito, para su análisis, a anteriores entradas del blog.
Sin desconocer que
queda mucho por hacer, la Comunicación pone de manifiesto aquello que se
considera positivo en el desarrollo de una política migratoria europea, entre
lo que se encuentra la política de reubicación y de reasentamiento, con un
planteamiento claramente contrario al que pocos días después expresaría el
Presidente del Consejo. Manifestación clara de esa valoración positiva es la
tesis de que “después de una fase inicial difícil, el programa de reubicación
ha permitido que 32.366 personas hayan sido transferidas desde Grecia e Italia
a otros Estados miembros de la UE, lo que ha demostrado ser un valioso
instrumento para ayudar a las personas necesitadas de protección
internacional...”.
En aplicación de
una política migratoria basada, al menos en el plano teórico (la realidad ha
demostrado que lamentablemente no ha sido así en bastantes ocasiones) en el
principio de solidaridad y de reparto equitativo de la solidaridad entre los
Estados miembros, la Comisión manifiesta que “Desde el punto de vista
operativo, financiero y político, la UE ha trabajado estrechamente en el apoyo
a los Estados miembros que sufren una presión mayor a través de la reubicación
y el reasentamiento y el apoyo operativo en materia de fronteras y de asilo, en
particular a través de las agencias de la UE. Este trabajo ha sido más eficaz
cuando la participación ha sido mayor y cuando todos los Estados miembros se
han beneficiado y han contribuido”. En el plano de propuestas concretas de cara
al inmediato futuro, y que sin duda requieren de la implicación de todos los
Estados miembros, la Comisión lanza una nueva propuesta para abrir vías legales
de acceso de la población migrante a Europa, apertura que exige que los Estados
miembros “se comprometan al reasentamiento de, al menos, 50 000 personas
necesitadas de protección a más tardar en febrero de 2018, el 50 % a más tardar
en octubre de 2018 y, el resto, a más tardar en mayo de 2019, también a través
del Mecanismo de tránsito de Emergencia desde Libia del Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Refugiados. Poner en marcha los primeros proyectos
piloto para coordinar las ofertas en materia de migración económica legal
hechas a los países socios clave a más tardar en mayo de 2018”.
B) Pues bien, no
será este el parecer, ni mucho menos, del Presidente Tusk en el polémico asunto
de las cuotas obligatorias. En la carta de convocatoria de la reunión, exponía,
dirigiéndose a los Jefes de Estado y de Gobierno, que “Durante la cena (del día
14) espero que mantengamos un debate abierto y franco sobre migración,
partiendo de la nota adjunta. Creo que es importante examinar qué ha funcionado
(y qué no lo ha hecho) en los dos últimos años, y extraer las enseñanzas
necesarias. Este debate constituirá la base para seguir trabajando en el primer
semestre de 2018”.
A dicho escrito
adjuntaba una “nota para debate”, titulada “Migración: el camino hacia adelanteen la dimensión exterior e interior”, en la que, junto a tesis semejantes a las
recogidas en las propuestas de la CE (“la UE sólo puede hacer frente eficazmente
a la inmigración ilegal con la plena participación de los Estados miembros y
mediante el uso coordinado de los medios e instrumentos de la UE y de los
Estados miembros; Las promesas de contribuciones financieras ad hoc son
insuficientes en relación con la magnitud del problema”), y otras que pueden
guardan bastante (pero no completa) identidad con aquellos postulados (“Ningún
Estado miembro puede hacer frente por sí solo a este reto común, pero la acción
decidida de los Estados miembros líderes, respaldada por la UE y la ayuda de
otros Estados miembros, ha demostrado ser eficaz para frenar los flujos de
migración ilegal hacia Europa, como ha demostrado recientemente el papel de
Italia en relación con Libia; Los flujos migratorios difieren, y es importante
distinguir entre refugiados y migrantes económicos en el desarrollo de nuestras
políticas”), afirmaba con contundencia algo muy distinto a la tesis defendida
desde que la nueva CE se puso en marcha bajo la presidencia del J.C. Junker, en
concreto que la cuestión de las cuotas obligatorias “ha demostrado ser
altamente causante de divisiones, y el enfoque ha recibido una atención
desproporcionada a la luz de su impacto sobre el terreno; en este sentido, ha
resultado ser ineficaz”. Este parecer ha sido calificado por el comisarioeuropeo de Inmigración, Dimitris Avramópulos, de inaceptable y antieuropeísta,
afirmando que “Es inaceptable lo que el presidente del Consejo Europeo ha
propuesto. Creo que es una postura que causa división, cuando el papel del
presidente del Consejo es impulsar la unidad entre los Estados miembros. De
esta forma, creo, Donald Tusk no está sirviendo a la causa de la unidad”.
C) Está por ver,
en definitiva, cuál será el parecer de los Jefes de Estado y de Gobierno en la
reunión, aunque es bien sabido que la tesis de D. Tusk merecerá el apoyo
entusiasta de quienes no ha cumplido en modo alguno con las normas aprobadas
por la Unión para la reubicación y reasentamiento de refugiados desde 2015.
Pero también hay que decir que flaco favor harían los máximos responsables
políticos de los 27 Estados miembros si no adoptan en poco tiempo medidas que
aborden de forma decidida la gestión de la migración desde una triple
perspectiva: de una parte, la de mejora de la situación de las personas que más
necesitada están de ayuda humanitaria y de protección internacional de otra, la
negociación con los países de origen de la mayor parte de los flujos
migratorios; por fin, abriendo vías que permitan el acceso legal y regular de
población migrante a Europa, única forma a mi parecer de acabar con la
explotación de cientos de miles de personas.
D) Sobre la
política europea de inmigración es recomendable, desde una perspectiva
jurídica, económica y social, la lectura de varios artículos publicados en el
Anuario CIDOB 2017, que tiene el significativo título de “La inmigración en elojo del huracán”, en cuya introducción se destaca y pone de manifiesto que “En 2017, la deriva populista
ha jugado un papel destacado en varios procesos electorales que han revestido especial
significado y relevancia, en parte por la amenaza que para la vida democrática
supone el ascenso de partidos populistas xenófobos de extrema derecha. Ese ha
sido especialmente el caso de las elecciones generales o presidenciales
celebradas en los Países Bajos, Francia, Alemania y Austria. En tales procesos,
la inmigración ha vuelto a situarse en el centro de la atención, por cuanto el
rechazo de la misma constituye el principal denominador común y estandarte de
tales partidos y movimientos, propagadores de un discurso del odio que a la vez
fomenta y trata de capitalizar el triple miedo a la inmigración que anida en
algunos segmentos de las sociedades: el miedo a la erosión de la identidad
nacional y los valores tradicionales; el miedo al deterioro de la posición
socioeconómica y al adelgazamiento del Estado de bienestar; y los temores
securitarios, agravados por los embates del terrorismo internacional que
espuriamente se asocian con la inmigración”.
Por otra parte, conviene
una vez más recordar que no estamos hablando de números sino de personas,
refugiados y migrantes económicos, cuya distinción, como he dicho en bastantes
ocasiones, es muy borrosa en los últimos años. Por ello, es bueno acompañar el
análisis político y jurídico con la lectura, que recomiendo, de publicaciones en
las que se aborda el lado humano de la inmigración. En este sentido es por
donde va el reciente Cuaderno de Cristianisme i Justícia, “Hijos e Hijas de unperegrino: hacia una teología de las migraciones”, cuyo autor es Alberto AresMateo, jesuita, doctor en migraciones internacionales y cooperación al
desarrollo, y en la actualidad delegado del sector social de los jesuitas en
España.
Me quedo, de todo
el sugerente trabajo, con su tesis de que “El contexto actual de la realidad
migratoria y de refugio a nivel mundial, así como la invitación que recibimos a
realizar una mirada más honda ante esta misma realidad, nos plantea al menos cinco
encrucijadas: la de la identidad, la de la dignidad, la de la justicia, la de
la hospitalidad y la de la integralidad”, al mismo tiempo que se pregunta algo
que muchas personas también se (nos) plantean (planteamos), como : “¿Hasta cuándo
vamos a poder mantener un sistema económico que facilita la movilidad del
capital y los flujos financieros, pero pone trabas a la circulación de
personas?”, o “¿Estamos esperando que surjan los conflictos para invertir en
integración, o acaso seguiremos alimentando nuestros miedos y unos muros cada
día más altos”?
3. El segundo
asunto que será abordado en la reunión de Jefes de Estado y de Gobierno, al que
me quiero referir en esta entrada, es el del estado de las negociaciones entre
la UE y el (todavía miembro de ellas) RU para su “retirada ordenada”.
A) Centro mi
atención en el apartado de los derechos de los ciudadanos, tanto de aquellos
comunitarios que residen en el RU como de los británicos que se encuentran en
algún Estado miembro de la UE, y más concretamente en el de libre circulación
de los ciudadanos-trabajadores y sus familias. Porque, la libre circulación de
trabajadores no puede entenderse sin ponerla en estrecha vinculación con el
derecho a ser ciudadano, a la ciudadanía de la UE, reconocido en el art. 20 del
Tratado de funcionamiento de la UE, que reconoce el derecho de circular y
residir libremente en el territorio de los Estados miembros a toda persona que
ostente la nacionalidad de un Estado miembro. La libre circulación se reconoce,
pues, a quienes son ciudadanos de la UE por ser nacionales de un Estado,
estableciéndose una nítida, y jurídica, separación a efectos legales con las
personas que no poseen una nacionalidad de un Estado UE y que para acceder,
trabajar y permanecer en un Estado UE deberán respetar la normativa, europea y
estatal, de extranjería. La dicción de los arts. 20 y 21 del TFUE es clara:
todo ciudadano de la UE tiene derecho a circular y residir libremente en el
territorio de cualquiera de sus Estados, “con sujeción a las limitaciones y
condiciones previstas en los Tratados y en las disposiciones adoptadas para su
aplicación”. Además, la ciudadanía de la UE y el ejercicio del derecho a la
libre circulación “arrastran” consigo el reconocimiento de derechos, en lo que
ahora me interesa el del acceder a un Estado UE para poder residir y trabajar,
a sus familiares, tal como se regula en la normativa comunitaria. Se trata sin
duda de una cuestión que no sólo tiene un indudable interés jurídico, sino que
también lo tiene, y mucho, desde una perspectiva más social, ya que los datos
más recientes que he podido consultar ponen de manifiesto que a 1 de enero de2016 había 16 millones de personas viviendo en uno de los Estados miembros dela UE con la nacionalidad de otro Estado miembro.
B) Recordemos que el
jueves 23 de junio de 2016 se celebró un referéndum en el RU sobre la
permanencia o salida de dicho territorio de la UE, que se saldó con el
resultado favorable a la salida (52 % a favor y 48 % en contra). Su impacto, su
afectación, al ejercicio del derecho comunitario de libre circulación es claro
y evidente, y ha sido una de las principales cuestiones jurídicas (con evidente
trasfondo político) objeto de negociación entre la representación nombrada por
el Consejo Europeo (con el comisario Michel Barnier a la cabeza) y el gobierno
británico, hasta llegar a un acuerdo suscrito el 8 de diciembre, para ser
ratificado por los Jefes de Estado y de Gobierno justamente en la reunión del
día 15. Un seguimiento detallado de todo el proceso negociador desarrollado hasta el momento del presente acuerdo puede encontrarse en la Comunicación de 8 de diciembre (COM 2017, 784 final).
Dado que la
negociación seguirá su curso durante los próximos meses, al menos hasta otoño
del próximo año, y puede haber cambios en los textos que finalmente se sometan
a la aprobación tanto de las instituciones comunitarias como del Parlamento
británico, la finalidad de estas breves notas que siguen es únicamente la de
dejar constancia de los acuerdos alcanzados hasta ahora en materia de libre
circulación de los ciudadanos, tanto de los nacionales de otros Estados
miembros que residen, de forma temporal o permanente, y trabajan en el RU, como
de los británicos que pueden encontrarse en las mismas situaciones jurídicas en
los 27 restantes (hasta el presente) miembros de la UE. Repárese, por lo que
respecta a España, la importancia del debate en cuestión, ya que hay cerca de
200.000 españoles en el RU, en su gran mayoría trabajadores, mientras que se
acercan a los 300.000 los ciudadanos británicos que residen en España, buena
parte de ellos jubilados.
C) La valoración
positiva del acuerdo alcanzado por los negociadores europeos se sustenta en
que, a su parecer, se han logrado avances importantes que cumplen y respetan
las orientaciones aprobadas por el Consejo Europeo el 29 de abril de 2017 para
la apertura de las negociaciones con el RU, afirmándose en la nota de prensa
oficial de la CE en la que se daba cuenta del acuerdo que “los derechos de los
ciudadanos que viven en el Reino Unido y de los nacionales del Reino Unido que
viven en los veintisiete Estados miembros restantes seguirá siendo los mismos
después de que el Reino Unido haya salido de la Unión. La Comisión ha asegurado
también que los procedimientos administrativos serán sencillos y de coste
reducido para los ciudadanos de la UE en el Reino Unido”.
Por consiguiente,
la aplicación de los derechos reconocidos en la normativa comunitaria de
derecho originario y derivado, ya adquiridos o en fase de adquisición, tal como
han sido interpretados por la jurisprudencia del TJUE, seguirá siendo
plenamente válida hasta fecha de salida del RU de la UE, prevista para el 29 de
marzo de 2019, si bien las partes han dejado la puerta abierta a que puedan
establecerse períodos transitorios con
posterioridad a esa fecha y antes de ser plenamente efectiva la salida del RU,
siendo dichos posibles períodos transitorios deseados por el gobierno español
siempre y cuando se preserve íntegramente el acervo comunitario en materia de
libre circulación de personas, así como los reglamentos comunitarios sobre
coordinación de sistemas de Seguridad Social .
D) En apretada
síntesis, los contenidos más relevantes del acuerdo alcanzado son los
siguientes:
a) Los ciudadanos
de la Unión que, de conformidad con el Derecho de la Unión, residen legalmente
en el Reino Unido y los nacionales británicos que, de conformidad con el
Derecho de la Unión, residen legalmente en un Estado miembro de la UE-27 en la
fecha del 29 de marzo de 2019, así como los miembros de su familia definidos en
la Directiva 2004/38/CE que residen legalmente en el Estado miembro de acogida
en dicha fecha, entran en el ámbito de aplicación del “Acuerdo de retirada”
(Withdrawal Agreement). También quedan incluidos dentro del ámbito de
aplicación del Acuerdo los trabajadores fronterizos.
b) Las partes han
acordado, “dentro del ámbito de aplicación de esta parte del Acuerdo de
Retirada y sin perjuicio de las disposiciones especiales contenidas en la
misma”, la prohibición de toda discriminación por razón de nacionalidad en el
Estado de acogida y en el Estado de trabajo con respecto a los ciudadanos de la
Unión y los nacionales del RU, así como a los miembros de sus respectivas familias
cubiertos por el citado Acuerdo.
c) Tanto el RE
como los 27 miembros de la UE pueden exigir a las personas interesadas que
soliciten obtener un estatuto que les confiera los derechos de residencia
previstos en el Acuerdo, y que se les expida un documento de residencia que
acredite la existencia de dicho derecho, si bien también podrá seguir
aplicándose la normativa vigente que permita que el derecho a los derechos
reconocidos en el Acuerdo pueda certificarse por cualquier otro medio de prueba
que no sea un documento de residencia.
d) Serán de plena
aplicación de los art. 6 y 7 y 18 de la Directiva 2004/38/CE, reguladores de
los derechos de residencia en otro Estados miembros por un período no superior
a tres meses, por un período superior, y para la adquisición de la residencia
permanente, respectivamente. Así lo dispone expresamente el texto suscrito
cuando expone que "Las condiciones para adquirir el derecho de residencia
con arreglo al acuerdo de retirada son las establecidas en los artículos 6 y 7 de
la Directiva 2004/38/CE, incluido el derecho a cambiar de estatuto", y que
"Las condiciones para la adquisición del derecho de residencia permanente
con arreglo al acuerdo de retirada son las establecidas en los artículos 16,17
y 18 de la Directiva 2004/38/CE, con períodos de residencia legal anteriores a
la fecha especificada, incluidos en el cálculo de las condiciones establecidas
en los artículos 16 y 17 de la Directiva 2004/38/CE".
e) Pleno respeto,
igualmente, de la normativa comunitaria en materia de Seguridad Social
(Reglamentos CE nº 883/2004 y CE nº 987/2009), con afectación especial por
supuesto a los trabajadores y a quienes han accedido a la situación jurídica de
jubilación. Será de aplicación a los ciudadanos de la UE que en la fecha de
salida (29 de marzo de 2019) “estén o hayan estado sujetos a la legislación
británica y a los nacionales del Reino Unido que estén o hayan estado sujetos a
la legislación de un Estado miembro de la UE27, así como a los nacionales de la
UE27 y del Reino Unido en el ámbito del Acuerdo de Retirada en virtud de su
residencia”. Igualmente, las citadas normas también se aplicarán, a efectos de
la agregación de los períodos de seguro social, a los ciudadanos de la Unión y
del RU que hayan trabajado o residido en el RU o en un Estado miembro de la
UE27 en el pasado.
f) En fin, y lo
destaco por su especial importancia para garantizar el pleno ejercicio del
derecho de libre circulación de los ciudadanos en general y de los trabajadores
y sus familias en particular, el principio de igualdad de trato y no
discriminación por razón de nacionalidad (arts. 18, 45 y 49 TFUE, art. 24 de la
Directiva 2004/38(CE, y Reglamento nº 492/2011) se aplicará escrupulosamente de
acuerdo a lo dispuesto en dichos textos normativos (y, por supuesto, teniendo
en cuenta su interpretación en los términos que la ha llevado a cabo el TJUE),
e incluirá “los derechos de los trabajadores por cuenta ajena, los trabajadores
por cuenta propia, los estudiantes y los ciudadanos económicamente inactivos en
materia de seguridad social, asistencia social, atención sanitaria, empleo,
trabajo por cuenta propia, creación y gestión de empresas, educación (incluida
la enseñanza superior) y formación y ventajas sociales y fiscales”.
E) En la carta de
convocatoria de la reunión, el presidente Tusk expone que el día 15 el Consejo
decidirá “si ha llegado el momento de que nuestras negociaciones con el Reino
Unido pasen a la siguiente fase. Si tenemos garantías suficientes de que los
derechos de los ciudadanos, los intereses financieros de la UE y la integridad
del Acuerdo del Viernes Santo de Irlanda estarán protegidos de forma efectiva
cuando el Reino Unido abandone la UE”.
Por su parte, el Parlamento
Europeo ya ha manifestado su parecer favorable a que prosiga la negociación, en
la Resolución aprobada en la sesión plenaria del día 13 de diciembre, “sobre elestado de las negociaciones con el Reino Unido”.
Tras recordar, en la
parte introductoria del documento, que el RU ha aceptado que todos los
ciudadanos de la Unión que residen legalmente en el RU y los nacionales del
Reino Unido que residen legalmente en un Estado miembro de la UE 27, así como
sus respectivas familias en el momento de la retirada, “podrán disfrutar del
conjunto de derechos establecidos en el Derecho de la Unión, e interpretados
por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), sobre la base de
medidas de protección que se precisarán en el acuerdo de retirada,….”, así como
también “que se mantendrán todos los derechos en materia de Seguridad Social en
virtud del Derecho de la Unión, lo que incluye la exportación de todas las
prestaciones exportables…”, concluye que
“se ha avanzado lo suficiente en las negociaciones para el acuerdo de retirada”,
y considera que puede pasarse a la segunda fase de la negociación, si bien enfatiza
que algunas cuestiones deberán quedar especialmente claras en el acuerdo de retirada,
un texto jurídico que debe ser “claro e inequívoco”, entre las que se encuentran,
por lo que interesa al objeto de la presente entrada; “… la ampliación de la
cobertura de los derechos de los ciudadanos a futuros socios…, la seguridad de
que el procedimiento administrativo sea eficaz, de carácter declarativo y gratuito,
haga recaer la carga de la prueba sobre las autoridades del Reino Unido en caso
de impugnación de la declaración, y permita a las familias incoar el
procedimiento por medio de un solo formulario…, la determinación del carácter
vinculante de las decisiones del TJUE en relación con la interpretación de las
disposiciones relativas a los derechos de los ciudadanos, y del papel de la
futura autoridad nacional independiente (defensor del pueblo) creada para
tramitar las reclamaciones de los ciudadanos… la garantía de los futuros
derechos de libre circulación en toda la Unión para los ciudadanos del Reino
Unido que residen actualmente en un Estado miembro de la UE-27”.
Continuará… seguro.
Mientras tanto, buena lectura. +
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