Demanda contra la Administración en su condición de empleadora. No requiere previa reclamación administrativa ni agotamiento de la vía administrativa. A propósito de la sentencia del TSJ del País Vasco de 20 de junio de 2017.

1. La Ley39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de lasAdministraciones Públicas, publicada en el BOE del día siguiente, entró en vigor un año después de su publicación, es decir el 2 de octubre de 2016.

La disposición adicional tercera procedió a la modificación de diversos preceptos de la Ley 36/2011 de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social. A los efectos del comentario que realizo en esta entrada, me interesa destacar algunas referencias en su preámbulo, en el que se puede leer que “uno de los objetivos que persigue esta Ley, la simplificación de los procedimientos administrativos y su integración como especialidades en el procedimiento administrativo común, contribuyendo así a aumentar la seguridad jurídica”,  y las modificaciones a los arts. 69, 70, 72 y 117, en cuyo título desaparece toda referencia a la “reclamación administrativa previa” a la vía judicial.

Tuve oportunidadde redactar una entrada en que la efectuaba la comparación de la normativa dela LRJS anterior a la derogación y el nuevo texto que entró en vigor el mes deoctubre del pasado año, al que me permito remitir ahora a las personas interesadas.

2. Con ocasión de la entrada en vigor de la Ley 39/2015, y también con anterioridad, se suscitó un interesante debate jurídico, de alcance no meramente teórico sino esencialmente práctico por la incidencia sobre la tramitación de las actuaciones judiciales en que fuera parte la Administración como empleadora. Hubo aportaciones relevantes sobre los interrogantes que suscitaba la nueva norma a las que me refiero más adelante.

En la red Linkedin me manifesté el 17 de septiembre de 2016, es decir antes de la entrada en vigor de la norma, y con ocasión de la pregunta suscitada por un abogado laboralista sobre si la nueva Ley permitía demandar directamente a la Administración o bien era necesario agotar la vía administrativa con la interposición del correspondiente recurso de alzada, en los siguientes términos (reproduzco un fragmento de mi respuesta):

“No he estudiado aún con detenimiento la Ley 39/2015, si bien sí he procedido a su lectura. También he leído el artículo del magistrado Miquel Àngel Falguera, que considero muy bien documentado, y con el que coincido que el legislador no ha sido consciente de los problemas que pueden plantearse en el orden jurisdiccional social con las modificaciones incorporadas en la Ley 36/2011. Como digo, las tesis del Sr. Falguera me parecen bien argumentadas en cuanto a la necesidad de agotar la vía administrativa antes de acudir a la vía judicial laboral.

Comparto sus tesis de la complejidad, lentitud y problemas prácticos que puede plantear defender tal tesis en caso como el que plantea de demanda conjunta contra una administración y una empresa privada, en especial respecto a la caducidad de la acción contra la empresa, salvo que se plantee la demanda en tiempo y forma y el juzgador deba esperar a que se resuelva el trámite administrativo, algo que ciertamente no ocurriría si la administración fuera la única demandada.

En una reflexión muy rápida, y que le pido que tome sólo como un deseo de responder a una pregunta sin evadir el problema, me parecería sorprendente, en efecto, que el nuevo marco legal supusiera una mayor (bastante mayor) complejidad para actuar en sede judicial laboral contra la administración cuando la exposición de motivos de la norma parece dar a entender justamente lo contrario (“De acuerdo con la voluntad de suprimir trámites que, lejos de constituir una ventaja para los administrados, suponían una carga que dificultaba el ejercicio de sus derechos, la Ley no contempla ya las reclamaciones previas en vía civil y laboral, debido a la escasa utilidad práctica que han demostrado hasta la fecha y que, de este modo, quedan suprimidas”), y es una interpretación finalista de la norma (al amparo del art. 3.1 del Código Civil) la que avalaría la no necesidad de acudir a la tramitación previa en sede administrativa. Podría también militar a favor de dicha tesis que en la regulación del procedimiento de impugnación de actos administrativos en materia laboral y de Seguridad Social (art. 151 LRJS) se siga requiriendo “el agotamiento de la vía administrativa en la forma y plazos que correspondan según la normativa aplicable a la Administración autora del acto”, vía que si el legislador hubiera querido modificar o suprimir también hubiera podido hacer y no lo ha hecho. ...”.

Inmediatamente después de la entrada en vigor de la reforma, desde diferentes ámbitos jurídicos del mundo laboral se defendió la supresión de la reclamación administrativa previa para poder demandar a la Administración en su condición de empleadora, de tal manera que aquella sólo se mantendría, de forma expresa, para pleitear en materia de prestaciones de Seguridad Social. Sin ningún ánimo exhaustivo, traigo a colación algunas referencias de indudable interés:

A) En el blogActum de la editorial Lefebre se defendía, en un artículo publicado el 6 de octubre, las tesis más arriba expuestas, afirmando que “Desde el 2-10-2016 se suprimirá con carácter general la reclamación administrativa previa en vía laboral que, de acuerdo con la exposición de motivos, se considera que “lejos de constituir una ventaja para los administrados, suponían una carga que dificultaba el ejercicio de sus derechos”.

B) El departamento social de la abogacía general del Estado emitió un comunicado poco después de la entrada en vigor de la Ley 39/2015, el 18 de octubre con naturaleza “meramente interpretativa”. De la comunicación laboral 67/2016, reproduzco el fragmente que interesa a los efectos de mi comentario, remitiendo a las personas interesadas a la lectura íntegra de su contenido disponible eneste enlace  

“PRIMERA- ¿Ha quedado suprimida la reclamación en vía administrativa como requisito previo al ejercicio de acciones ante la jurisdicción social, fundadas en derecho privado o laboral, frente al Estado, Comunidades Autónomas, entidades locales o entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de los mismos?

SÍ, la reclamación previa ha quedado suprimida como requisito para demandar desde el pasado 2 de octubre, con solo dos excepciones:

- Demandas en materia de prestaciones de Seguridad Social, art. 71 Ley 36/2011

- Reclamaciones al Estado del pago de salarios de tramitación en juicios por despido, art. 117 Ley 36/2011.

Con claridad y rotundidad afirma la Exposición de Motivos de la Ley 3912015, que: “De acuerdo con la voluntad de suprimir trámites que, lejos de constituir una ventaja para los administrados, suponían una carga que dificultaba el ejercicio de sus derechos, la Ley no contempla ya las reclamaciones previas en vía civil y laboral, debido a la escasa utilidad práctica que han demos frado hasta la fecha y que, de este modo, quedan suprimidas”.

De este modo la Ley 39/2015 no contiene regulación alguna de dichas reclamaciones previas (no hay preceptos análogos a los arts. 120 a 126 de la hoy derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre), al tiempo que ha suprimido expresamente en su Disposición Final Tercera las referencias a las mismas que se contenían en los artículos 64, 69, 70, 72, 73 y 103 de la Ley 36/2011.

SEGUNDA.- ¿Se ha sustituido el requisito de reclamación previa a la vía Judicial social por el agotamiento de la vía administrativa en la forma establecida en la normativa de procedimiento administrativo aplicable?.

No. El agotamiento de la vía administrativa exigido por el art. 69 Ley 36/2011 solo es aplicable a la impugnación de “actos administrativos”, esencialmente los contemplados en las letras n) y s) del art.2 Ley 36/2011, a través del procedimiento especial previsto en el artículo 151 de la misma. .....

TERCERA.- ¿Se ha sustituido el requisito de la reclamación previa a la vía judicial social por el intento de conciliación o, en su caso, de mediación ante el servicio administrativo correspondiente o ante el órgano que asuma estas funciones?

No. Aunque la redacción dada al artículo 64.1 de la Ley 36/2011 por la Disposición Final Tercera de la Ley 39/2015 pueda generar alguna duda al respecto, un criterio de interpretación teleológico aboga por entender que no es necesario dicho intento de conciliación o, en su caso, de mediación ante el servicio administrativo correspondiente.

En este sentido, si la finalidad del legislador al suprimir el requisito de la reclamación previa ha sido, en palabra de la Exposición de Motivos de la Ley 39/2015 ‘la voluntad de suprimir trámites que, lejos de constituir una ventaja para los administrados, suponían una carga que dificultaba el ejercicio de sus derechos’ carecería de todo sentido sustituir dicho trámite (considerado “de escasa utilidad práctica” por la propia Exposición de Motivos de la Ley 39/2015) por otro trámite previo como el intento de conciliación o mediación ante el servicio administrativo correspondiente, máxime tomando en consideración los limites legales a la transacción, previstos en el caso del estado en el articulo 7.3 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria... “.,

C) Las aportaciones de destacados miembros de la judicatura pueden encontrarse en el debate abierto en la página web elderecho.com sobre la misma cuestión, desde el17 de noviembre, coordinado por el magistrado del TSJ de la Comunidad Valenciana Francisco Javier Lluch. Destaco  la intervención del magistrado de la Sala de lo Social del TS Sebastián Moralo, en la que exponía su parecer sobre la supresión de la reclamación administrativa previa “y con ello del efecto suspensivo que anteriormente generaba su interposición”.

D) El magistrado de la Sala Contencioso-Administrativa del TS Cesar Tolosa publicó, en enero de 2017, el artículo “La Ley 39/2015 y su aplicación en el ámbito laboral”, en la Revista Jurídica de Castilla y León, núm. 41/2017. Destaca el magistrado que “En este marco de simplificación del procedimiento administrativo merece mención especial la desaparición del trámite de la reclamación previa al ejercicio de las acciones en vía civil y laboral frente a la Administración. Dicho trámite venía establecido en el artículo 120 de la LRJPAC, y constituye, como es sabido, un presupuesto de procedibilidad que tiene su origen en una Real Orden de 12 de marzo de 1847”.

E) En fin, es de obligada lectura la ponencia presentada por la magistrada del TS Lourdes Arastey en las XXVIII jornadas catalanas de Derecho Social, celebradas los días 16 y 17 de febrero en Barcelona, titulada “Análisis de las reformas procesalesintroducidas por la Ley 39/2015 de 1 de octubre, de ProcedimientoAdministrativo Común de las Administraciones Públicas”. En la misma se afirma que la reclamación administrativa previa “se ha quedado reducida a las demandas de Seguridad Social”. En su conclusión se expone que “Desde el 2 de octubre de 2016 ha desaparecido el requisito de procedibilidad de la reclamación previa, sin que se haya sustituido por otro instrumento”, y que “Sigue siendo necesario diferenciar entre actos administrativos, que exigen agotar la vía administrativa mediante los recursos administrativos correspondientes – en los supuestos de los arts.2 n) y s), 117 y 151 LRJS-, y actos de Derecho privado, en los que la Administración actúa como empleador”. 

3. El laboratorio jurídico que sigue siendo el TSJ del País Vasco merece nuevamente mi atención con su sentencia dictada el 20 de junio, de la que fue ponente la magistrada Garbiñe Biurrún. El resumen oficial de la sentencia es el siguiente: “Personal al servicio de la Administración. Tras la reforma operada por la Ley 39/2015 puede demandar directamente a su empleador sin necesidad de realizar ningún trámite previo en vía administrativa ni de intentar la conciliación”. El texto ya se encuentra disponible en la base de datos del CENDOJ.

La sentencia tiene particular interés porque es la primera ocasión, hasta donde mi conocimiento alcanza que el TSJ vasco se pronuncia en estos términos (no he tenido oportunidad de comprobar si ya hay resoluciones de otros TSJ en los mismos, o contrarios, términos), y es bien sabida y conocida la influencia fáctica que poseen las resoluciones judiciales del TSJ vasco en el debate tanto doctrinal como práctico de interpretación de las normas laborales, tanto sustantivas como procesales.

Buena parte de sus argumentaciones, favorables a la inexigencia de reclamación administrativa previa frente a la Administración empleadora, han sido ya apuntadas en las páginas anteriores al referirme a las tesis doctrinales  existentes al respecto, por lo que sólo me detendré en algunos de sus contenidos que considero más destacados.

El litigio tiene también especial interés por tratarse de un conflicto laboral en el que (nuevamente) la parte demandada es la Universidad del País Vasco, en materia de prevención de riesgos laborales, por lo que será muy interesante conocer la sentencia que en su día pueda dictar el juzgado de lo social una vez que el TSJ revoca el auto del  juzgado de lo social núm. 4 de Vitoria-Gasteiz, dictado el 24 d emarzo de 2017, “declarando la admisión a trámite del demanda origen del presente pleito interpuesto por ... frente a UPV en reclamación de derechos y cantidad”. Como director de un departamento universitario me interesa especialmente saber cómo resolverá el juzgador la petición contenida en el apartado 3 del petitum de la demanda, que por su interés reproduzco a continuación:

“Condene a la demandada a la adopción de cuantas medidas sean necesarias para atender a los riesgos psicosociales que sufre la actora en su puesto de trabajo y que la LPRL obliga a adoptar al empleador en una situación como la aquí acreditada.

En especial se le cambie de departamento. Para ello se le deberá ofertar una plaza en otro departamento de la UPV, diferente al actual, en el que pueda ejercer, de forma efectiva, su labor docente e investigadora. Todo ello sin menoscabo de su categoría profesional, de su antigüedad, de su remuneración o de cualquier otro de los beneficios asociados a su plaza y categoría profesional dentro de la UPV. Para ello es necesario que se lleve a cabo un análisis de su perfil docente e investigador con el fin de conocer qué departamentos y/o titulaciones se adecúan a su perfil y que se le informe de los resultados de dicho análisis, para poder concertar con la UPV la idoneidad de unos u otros departamentos y/o titulaciones. Y, una vez incorporada a la nueva plaza, se le conceda un período de carencia de docencia durante un mínimo de un cuatrimestre para poder preparar las asignaturas a impartir.

Además el Servicio de Prevención de Riesgos Laborales debe llevar imperativamente a cabo un seguimiento de su proceso de incorporación al nuevo departamento, durante al menos dos años, con el fin de asegurar que la integración al nuevo departamento no suponga nuevos riesgos psicosociales existentes en su departamento actual y por motivos de salud provocados por los mismos”. 

4. De los antecedentes de hecho del caso litigioso, cabe destacar la interposición de la demanda el 27 de diciembre de 2016, admitida el 4 de enero de 2017 y fijándose la fecha de celebración del juicio el 8 de marzo.

La parte demandada interpuso recurso de reposición frente al decreto de admisión, por no haber interpuesto la parte actora reclamación administrativa previa, al amparo del art. 186.1 de la LRJS (“Contra las diligencias de ordenación y decretos no definitivos cabrá recurso de reposición ante el secretario judicial que dictó la resolución recurrida, excepto en los casos en que la ley prevea recurso directo de revisión”), siendo desestimado el recurso por un nuevo decreto de 9 de febrero. Contra este último se interpuso recurso de revisión el día 15 del mismo mes, que fue estimado por el auto de 24 de marzo, que ha sido el recurrido en suplicación, dejando sin efecto el Decreto de 9 de febrero y acordando “la inadmisión a trámite de la demanda presentada y en consecuencia su archivo por no constar agotada la vía administrativa en el momento de presentación de la misma”.

Recordemos que el art. 188.1 de la LRJS dispone que “Cabrá recurso directo de revisión contra los decretos que pongan fin al procedimiento o impidan su continuación. Dicho recurso carecerá de efectos suspensivos sin que, en ningún caso, proceda actuar en sentido contrario a lo que se hubiese resuelto. Cabrá interponer igualmente recurso directo de revisión contra los decretos en aquellos casos en que expresamente se prevea”, y que el apartado 3 estipula que “Contra el auto dictado resolviendo el recurso de revisión, únicamente cabrá recurso de suplicación o de casación cuando así expresamente se prevea en esta Ley”.

5. El recurso de suplicación se interpone al amparo del art. 193 c) de la LRJS, es decir por presunta infracción de la normativa o jurisprudencia aplicable. La parte recurrente, con apoyo en argumentos ya expuestos con anterioridad, defiende la no obligación de interponer reclamación administrativa previa contra una decisión de la Administración que actúa en su condición de empleadora sujeta a derecho privado y no se trata de la impugnación de un acto administrativo, añadiendo la recurrente que “en el caso presente no se está formulando reclamación de responsabilidad patrimonial, sino reclamación por incumplimiento de la UPV/EHU, en su condición de empleadora, de sus obligaciones legales y convencionales en materia de prevención de riesgos laborales y la responsabilidad derivada de tales incumplimientos..”

La Sala procede primeramente a recordar el contenido fáctico más relevante del caso enjuiciado, poniendo de manifiesto que la tesis del juzgador de instancia fue la de inadmitir la demanda a trámite por considerar (cito textualmente el tercer párrafo del fundamento de derecho segundo de la sentencia del TSJ), que “no puede obviarse la literalidad de los artículos 69.1 y 2 LRJS , que exigen el agotamiento de la vía administrativa, y la del 70 LRJS, que únicamente exceptúa el requisito del agotamiento de la vía administrativa para interponer demanda de tutela de derechos fundamentales y libertades públicas frente a actos de las Administraciones Públicas en el ejercicio de sus potestades en materia laboral y sindical, lo que no concurre en el caso de autos; que en el caso presente debió acreditarse el haber agotado la vía administrativa, debiéndose haber requerido de subsanación con carácter previo al dictado del Decreto de admisión de la demanda, sin que resulte exigible el acto de conciliación, ni puede reputarse como subsanada la demanda por la presentación del mismo, que ha efectuado la parte actora; que no se ha producido el agotamiento de la vía administrativa, por lo que el defecto no ha sido subsanado ni podría haberlo sido”.

La tesis del juzgador de instancia será contundentemente rebatida por el TSJ, que pasa revista a las novedades introducidas en la normativa procesal laboral por la Ley 39/2015 y que sigue fielmente a la doctrina judicial antes referenciada y también a la comunicación interpretativa de la abogacía general del Estado.

La sentencia subraya que a partir del 2 de octubre de 2016 “la exigencia de la reclamación previa se mantiene solamente en los pleitos sobre prestaciones de Seguridad Social, al resultar intacto el artículo 71 LRJS . Pero, en los demás pleitos frente a la Administración Pública, según el artículo 69.1 LRJS, lo que se exige es el agotamiento de la vía administrativa, cuando así proceda, de acuerdo con lo establecido en la normativa de procedimiento administrativo aplicable”. Expone que existe controversia acerca de si el agotamiento de la vía administrativa “ha de preceder, en todo caso, a la presentación de la demanda frente a las Administraciones Públicas o si, por el contrario, ello queda reservado a los supuestos de impugnación de actos administrativos”, y hace suya la tesis de “gran parte de la doctrina científica”, que ha entendido que el agotamiento de la vía previa administrativa “ha de ser exigible únicamente en los supuestos de impugnación de actos administrativos..”, haciendo suya la tesis de que las demandas dirigidas contra la Administración en su condición de empleadora “pueden interponerse directamente, sin que sea exigible el cumplimiento de ningún requisito preprocesal de evitación del proceso”, y que a favor de esta tesis abunda  la modificación operada en el art. 70 de la LRJS, “al haberse eliminado su anterior apartado 1, en el que se preveían las excepciones a la reclamación administrativa previa por razón de demanda directa o de agotamiento de la vía previa, manteniéndose únicamente el anterior apartado 2 de dicho precepto en relación con la modalidad procesal de tutela de derechos fundamentales y libertades públicas..”

Respecto a la hipótesis de sustitución de la reclamación administrativa previa por la de la conciliación previa en sede judicial (cabe recordar que la parte demandante instó dicha conciliación en el litigio enjuiciado), la Sala descarta, acertadamente a mi entender, esta hipótesis (tampoco avalada por la doctrina que ha estudiado el impacto de la Ley 39/2015 en el procedimiento laboral), por la imposibilidad de poder transaccionar la Administración, aportando en apoyo de su tesis la sentencia del TS de 20 de diciembre de 1999, de la que fue ponente el magistrado Mariano Sampedro. 

6. A modo de conclusión, la Sala manifiesta su parecer en estos términos: “En definitiva y como decisión interpretativa de esta Sala, entendemos que el requisito preprocesal del agotamiento de la vía administrativa previa a la judicial es exigible en relación con los litigios en materia de Derecho Administrativo del Trabajo, en los que la Administración Pública ha intervenido realizando un acto administrativo en materia laboral, esto es, como poder público, ejercitando potestades en materia laboral que tiene atribuidas. Pero este requisito no es exigible cuando la Administración Pública actúa en su condición de empleadora”.

Dado que la recurrente interpuso demanda contra la UPV en su condición de empleadora de la primera, cabe concluir que fue presentada correctamente, al no estar obligada la parte demandante, a partir del 2 de octubre de 2016, a interponer reclamación administrativa previa, y dicho en términos procesalmente más amplios, por no tener necesidad de “agotar la vía administrativa previa ni haber seguido ningún otro trámite preprocesal”.

Concluyo. Estaremos muy atentos a la tesis del TS si conoce en alguna ocasión de un recurso de casación para la unificación de doctrina sobre la temática abordada en este comentario, que ha tomado como punto de referencia la sentencia del TSJ vasco de 20 e junio. Ya conocemos el parecer doctrinal de dos integrantes de la Sala de lo Social y  de uno de la Sala Contencioso-Administrativa, y ahora toca esperar qué dirá, en su caso, la Sala Social.

Mientras tanto, buena lectura de la sentencia.