1. Anoto con
brevedad en esta entrada del blog la reciente sentencia dictada por la SalaSéptima del Tribunal de Justicia de la Unión Europea el 21 de junio (asunto C-449/16).
La resolución judicial fue objeto de una nota de prensa de síntesis, por partedel gabinete de prensa e información del TJUE, titulada “Un nacional de un país
no perteneciente a la UE, titular de un permiso único de trabajo en un Estado
miembro, tiene por lo general derecho a las prestaciones de seguridad social
previstas para los nacionales de ese Estado”.
El litigio del que
ha conocido el TJUE encuentra su origen, en el ámbito judicial interno
italiano, en la denegación por parte de las autoridades italianas (Ayuntamiento
de Génova e Instituto Nacional de Previsión Social) del subsidio para familias
nucleares con al menos tres hijos menores, recogido en la normativa italiana,
que había solicitado una ciudadana nacional de un tercer Estado. Dicha
ciudadana extranjera era titular de un permiso de residencia único por una
duración superior a seis meses, sus tres hijos eran menores de edad (menos de
18 años), y los ingresos familiares eran inferiores al umbral establecido en la
normativa de aplicación (Ley nº 448/1998, posteriormente modificada) para poder
acceder al mismo.
2. Interpuesta
demanda en sede judicial (Tribunal de Génova), con la argumentación de que la
denegación era contraria a lo dispuesto en el art. 12 de la Directiva 2011/98,del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que seestablece un procedimiento único de solicitud de un permiso único que autorizaa los nacionales de terceros países a residir y trabajar en el territorio de unEstado miembro y por la que se establece un conjunto común de derechos para lostrabajadores de terceros países que residen legalmente en un Estado miembro,
fue desestimada por auto de 18 de agosto de 2015, con la argumentación que se
recoge en el apartado 13 de la sentencia. Para el Tribunal, en primer lugar, las
disposiciones del Reglamento también invocado por la ciudadana extranjera, núm.883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril, sobre la coordinaciónde los Sistemas de Seguridad Social, “eran de naturaleza meramente programática”;
en segundo término, se afirmaba que el Reglamento no incluía las pensiones
alimenticias entre las prestaciones de seguridad social a cargo de la entidad
administrativa competente en la materia; por fin, se argumentaba que no se
había demostrado que quien accionaba “se encontrase legalmente en Italia desde
hacía al menos cinco años”.
Interpuesto
recurso de apelación, la Corte de apelación de Génova manifestó sus dudas sobre
la compatibilidad de la normativa italiana aplicable con la del derecho de la
UE, por no permitir la primera que un ciudadano de un tercer Estado miembro,
titular de un permiso único, percibiera el subsidio o prestación familiar, que
sí era reconocido a los nacionales italianos, algo que al parecer de la Corte
pugnaba con el respeto al principio de igualdad expresamente plasmado en el
art. 12 de la Directiva 2011/98 (“1. Los trabajadores de terceros países a los
que se refiere el artículo 3, apartado 1, letras b) y c), gozarán de igualdad
de trato con los trabajadores nacionales en el Estado miembro en que residan en
lo que se refiere a: …. e) ramas de la seguridad social, según lo definido en
el Reglamento (CE) nº 883/2004…”).
A juicio de la
Corte que planteará la cuestión prejudicial, la prestación familiar estaría
incluida dentro del art. 3.1 j) del citado Reglamento (“…se aplicará a toda la
legislación relativa a las ramas de seguridad social relacionadas con… j) las
prestaciones familiares”), y además el Estado italiano no había hecho uso de la
posibilidad de limitar la aplicación de dicho principio que está recogida en el
art. 12.2 b) (“limitando los derechos conferidos en virtud del apartado 1,
letra e), a los trabajadores de terceros países, pero sin restringir dichos
derechos para los trabajadores de terceros países que tienen un empleo o que lo
hayan tenido durante un período mínimo de seis meses y que estén registrados
como desempleados. Además, los Estados miembros podrán decidir que el apartado
1, letra e) en lo que se refiere a las prestaciones familiares no se aplique a
los nacionales de terceros países que hayan sido autorizados a trabajar en el
territorio de un Estado miembro por un período no superior a seis meses, ni a
los nacionales de terceros países que hayan sido admitidos para cursar
estudios, ni a los nacionales de terceros países que autorizados a trabajar en
virtud de un visado”), siendo así además que la situación jurídica de la
ciudadana extranjera no se encontraría prevista en ninguno de los supuestos
enunciados en ese apartado.
A partir de estas
dudas, y del razonamiento expuesto, se elevaron, por resolución de 8 de julio
de 2016, estas dos cuestiones prejudiciales:
“«1) Una
prestación como la prevista en el artículo 65 de la Ley n.º 448/1998,
denominada [SNF], ¿constituye una prestación familiar en el sentido del
artículo 3, apartado 1, letra j), del Reglamento (CE) n.º 883/2004?
2) En caso de
respuesta afirmativa, ¿se opone el principio de igualdad de trato consagrado en
el artículo 12, apartado 1, letra e), de la Directiva 2011/98/UE a una
normativa como la italiana, en virtud de la cual un trabajador de un tercer
país que sea titular de un “permiso único de trabajo” (de duración superior a
seis meses) no puede percibir el citado [SNF], aunque conviva con tres o más
hijos menores y obtenga unos ingresos inferiores a los límites legalmente
establecidos?”.
3. Antes de
abordar la resolución del caso, sin que hubiera conclusiones por parte del
abogado general, el TJUE procede a repasar la normativa europea y estatal
aplicable al supuesto.
En primer lugar,
qué se entiende por “permiso de residencia de larga duración-CE”, regulado en
el art. 2 g) de la Directiva 2003/109/CE del Consejo de 25 de noviembre de
2003, relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de
larga duración”, y lo une con lo dispuesto en el art. 2 de la Directiva
2001/98, que define qué debe entenderse, a los efectos de aplicación de la
Directiva, por “nacional de un tercer país”, “trabajador de un tercer país”
y “permiso único”, con el art. 3 que
regula su ámbito de aplicación (trabajadores de terceros países que “hayan sido
admitidos en un Estado miembro con el fin de trabajar de conformidad con el
Derecho de la Unión o nacional”) , y con el referenciado art. 12 regulador del
principio de igualdad y de las posibles limitaciones al mismo.
Respecto al Reglamento
nº 883/2004, además de la mencionada aplicación a las prestaciones familiares,
es importante reseñar que el art. 1 z) entiende
por tales “todas las prestaciones en especie o en metálico destinadas a
hacer frente a los gastos familiares, con exclusión de los anticipos de
pensiones alimenticias y los subsidios especiales de natalidad y adopción
mencionados en el anexo I”, previendo expresamente que no será de aplicación “ni
a la asistencia social y médica ni a los regímenes de prestaciones en favor de
las víctimas de guerra o de sus consecuencias”.
Respecto al
derecho interno italiano, la normativa de referencia es la ya citada ley nº 448
de 23 de diciembre de 1998 posteriormente modificada, reguladora de “disposiciones
en materia de finanzas públicas para la estabilización y el desarrollo”, que
regula la concesión del subsidio familiar a quien cumpla los requisitos antes
mencionados, habiéndose progresivamente ampliado su ámbito material de
aplicación, desde los nacionales italianos a nacionales de otros Estados de la
UE, nacionales de terceros países que gocen del estatuto de refugiado político
o de la protección subsidiaria, a los titulares de un permiso de residencia de
larga duración y a las familias de los nacionales de la UE. La progresiva
ampliación se produjo en virtud de la normativa citada en el apartado 10 de la
sentencia para adaptar la normativa italiana al marco europeo, de la misma
forma que se haría poco después para incorporar la Directiva 2011/98.
4. Una vez
examinado el marco normativo europeo e interno aplicable, el TJUE procederá a
dar respuesta conjunta a las dos cuestiones prejudiciales planteadas, y lo
primero que debe resolver es si la prestación del subsidio familiar objeto del
litigio es una prestación de Seguridad Social y está comprendida dentro de las
prestaciones familiares del Reglamento nº 88372004, o bien se trata, como
argumentaba el tribunal de instancia, de una prestación de asistencia social
que quedaría excluida de dicho ámbito de aplicación, tesis que compartía el
gobierno italiano.
El interés de la
sentencia radica no tanto en su solución concreta al caso, la vulneración del
principio de igualdad por la normativa interna italiana, como en el repaso que
efectúa a su doctrina sobre qué prestaciones están dentro del ámbito de
aplicación del Reglamento y cuáles quedan fuera del mismo, que quedará
determinado por “los elementos constitutivos de cada prestación, principalmente
en su finalidad y en los requisitos para obtenerla, y no en el hecho de que una
prestación sea o no calificada como prestación de seguridad social por una
legislación nacional”.
En virtud de esta
tesis general, el TJUE recuerda que una prestación “puede considerarse como
prestación de seguridad social si se concede a sus beneficiarios, al margen de
cualquier apreciación individual y discrecional de las necesidades personales,
en función de una situación legalmente definida y si la prestación se refiere a
alguno de los riesgos expresamente enumerados en el artículo 3, apartado 1, del
Reglamento n.º 883/2004”. Tampoco es
relevante como se financie la prestación, o que la concesión no derive de una
previa obligación de cotización por parte del sujeto que pueda percibirla.
Aquello que
importa verdaderamente es que se trate de criterios “objetivos y legalmente
definidos”, que desde el momento en que existen “hacen que nazca el derecho a
la prestación”, sin margen de apreciación subjetiva para la administración
competente. En definitiva, son prestaciones de Seguridad Social, tal como
ocurre en el caso litigioso ahora examinado, “las prestaciones que se conceden
automáticamente a las familias que responden a ciertos criterios objetivos
relativos, en particular, al número de sus miembros, sus ingresos y sus
recursos patrimoniales, al margen de cualquier apreciación individual y
discrecional de las necesidades personales, y que están destinadas a compensar
las cargas familiares”.
Cuestión,
estrechamente vinculada a la primera, es qué debe entenderse por “hacer frente
a los gastos familiares”, y nuevamente el TJUE acude a su consolidada doctrina
para recordar que se refiere “a una contribución pública al presupuesto
familiar, destinada a aligerar las cargas derivadas de la manutención de los
hijos”. Tal es propiamente el caso de la prestación o subsidio familiar
cuestionado, ya que toma en consideración la situación económica de la unidad
familiar y se dirige a subvenir a sus necesidades porque esta se encuentra por
debajo del umbral de ingresos fijado para poder acceder.
Afirmado ya que
estamos en presencia de una prestación familiar, el TJUE debe dar respuesta a
si la normativa nacional puede excluir de su percepción a una persona como la
ciudadana extranjera accionante, esto es a un nacional de un tercer país que es
titular de un permiso único en los términos regulados por la Directiva 2001/98,
que le habilita para trabajar en el Estado en el que se encuentra.
Es cierto, lo
señala el TJUE, que el principio de igualdad de trato puede ser objeto de
limitación por una decisión del Estado que respete y se ajuste a lo dispuesto
en el art. 12.2 de la Directiva, siendo en cualquier caso el principio de
igualdad la regla general y las limitaciones su excepción, debiendo además el
Estado haber manifestado “claramente la voluntad de hacer uso de aquellas”.
Dado que el Estado italiano no lo ha hecho (y sin que el TJUE entre en el
debate de si el permiso único tiene una duración superior a seis meses y las
consecuencias de ello para la no aplicación del art. 12.2) el TJUE concluye que
la normativa nacional “no puede excluir al nacional de un tercer país que sea
titular de un permiso único, en el sentido del artículo 2, letra c), de la
Directiva 2011/98, de la percepción de una prestación como el SNF”.
Buena lectura.
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