sábado, 6 de agosto de 2016

El (no) encaje de una modificación normativa de la Ley General de Seguridad Social en una Ley de Presupuestos Generales. Sobre el acceso al subsidio por desempleo de algunos liberados de prisión. Una nota a la Sentencia del TC núm. 123/2016 de 23 de junio.



1. El suplemento del Boletín Oficial del Estado de sentencias del Tribunal Constitucional del pasado 28 de julio publicó la núm. 123/2016, de 23 de junio de 2016. El resumen oficial es el siguiente: “Cuestión de inconstitucionalidad 703-2015. Planteada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en relación con el apartado primero de la disposición adicional sexagésima sexta del texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, incorporada por la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2014. Principio de seguridad jurídica y derechos a la tutela judicial efectiva y a la legalidad sancionadora (non bis in idem); límites materiales de las leyes de presupuestos: nulidad del precepto legal que establece el régimen de protección por desempleo de los liberados de prisión”.

2. En efecto, la cuestión litigiosa de la que ha conocido el Pleno del TC encuentra su origen procesal en la cuestión de inconstitucionalidad elevada por el TSJ vasco sobre la citada disposición adicional de la LPGE 2014, que modificó la regulación del acceso al subsidio por desempleo para algunos liberados de prisión. Desde el plano doctrinal, y con carácter general sobre la regulación de este subsidio, es de obligada recomendación la lectura del artículo del profesor de la UAB Ricardo Esteban Legarreta “Propuestas de mejora en la protección por desempleo durante la permanencia en prisión y tras la excarcelación. Un análisis de conjunto” (Nueva revista española de Derecho del Trabajo, nº 167, 2014, págs. 149-175), cuya primera versión fue presentada como comunicación en las XXV jornadas catalanas de Derecho Social, celebradas en la Facultad de Derecho de la UAB y que tuve la oportunidad de codirigir junto con la magistrada del TSJ catalán Matile Aragó.

Cabe indicar que en el proyecto de ley de PGE 2014 no había referencia alguna a la modificación de la Ley General de Seguridad Social tal como finalmente acaeció. El texto se incorporó en el Senado por medio de dos enmiendas (núms. 3046 y 3048) presentadas por el grupo popular, y encuentra su origen en una proposición no de ley presentada por UPyD, y pactada su redacción final con el PP, habiéndose aprobado en la Comisión de Interior del Congreso de los Diputados el 18 de diciembre de 2013, sobre el acceso de los presos militantes de ETA a la protección asistencial por desempleo una vez que hubieran salido de prisión.

El nuevo precepto se refería a quienes hubieran cometido delitos recogidos en el art. 36 del Código Penal (por cierto, quizás sólo sea anecdótico, pero me parece un claro reflejo de la rapidez con que se presentó la enmienda que no se citara la referencia integra de la norma penal, mientras que en otras disposiciones sí se citaba el texto íntegro de cualquier norma modificada), que son “a) Delitos referentes a organizaciones y grupos terroristas y delitos de terrorismo del Capítulo VII del Título XXII del Libro II de este Código. b) Delitos cometidos en el seno de una organización o grupo criminal. c) Delitos del artículo 183. d) Delitos del Capítulo V del Título VIII del Libro II de este Código, cuando la víctima sea menor de trece años”. En tales casos, para poder obtener el subsidio por desempleo regulado en el art. 215 (apartados 1.1 d – “Haber sido liberado de prisión y no tener derecho a la prestación por desempleo, siempre que la privación de libertad haya sido por tiempo superior a seis meses - y 1.2) de la LGSS, en la redacción anterior al RDLeg. 8/2015 (actualmente art. 274 2 a), debían cumplir no sólo los requisitos generales previstos en dicho texto, sino otros adicionales que con la modificación legal se añadían y que debían acreditarse “mediante la oportuna certificación de la Administración penitenciaria”.  

En el caso de los delitos de terrorismo debía acreditarse el arrepentimiento por el delito cometido, petición expresa de perdón a las víctimas, e informe que acreditara su desvinculación de la organización terrorista. Todo ello está recogido con mucho más detalle en el art. 72.6 de la Ley general penitenciaria que es la que debe cumplir el liberado (“…la clasificación o progresión al tercer grado de tratamiento penitenciario de personas condenadas por delitos de terrorismo de la sección segunda del capítulo V del título XXII del libro II del Código Penal o cometidos en el seno de organizaciones criminales, requerirá, además de los requisitos previstos por el Código Penal y la satisfacción de la responsabilidad civil con sus rentas y patrimonio presentes y futuros en los términos del apartado anterior, que muestren signos inequívocos de haber abandonado los fines y los medios terroristas, y además hayan colaborado activamente con las autoridades, bien para impedir la producción de otros delitos por parte de la banda armada, organización o grupo terrorista, bien para atenuar los efectos de su delito, bien para la identificación, captura y procesamiento de responsables de delitos terroristas, para obtener pruebas o para impedir la actuación o el desarrollo de las organizaciones o asociaciones a las que haya pertenecido o con las que haya colaborado, lo que podrá acreditarse mediante una declaración expresa de repudio de sus actividades delictivas y de abandono de la violencia y una petición expresa de perdón a las víctimas de su delito, así como por los informes técnicos que acrediten que el preso está realmente desvinculado de la organización terrorista y del entorno y actividades de asociaciones y colectivos ilegales que la rodean y su colaboración con las autoridades”).

En el caso de los restantes delitos, debería quedar debidamente acreditado haber satisfecho la responsabilidad civil derivada del delito, “considerando a tales efectos la conducta efectivamente observada en orden a reparar el daño e indemnizar los perjuicios materiales y morales, y que han formulado una petición expresa de perdón a las víctimas de su delito”. 

A tal efecto se dictaron por la Secretaría General de Instituciones Penitencias, del Ministerio del Interior, las “Instrucciones para el acceso al subsidio de desempleo de losliberados de prisión según la disposición adicional sexagésima sexta del textorefundido de la Ley General de Seguridad Social (TRLGSS)”, con fecha 20 de enero de 2014 y con entrada en vigor el mismo día.  

3. Desde una perspectiva estrictamente jurídico laboral planteé en su momento, en una entrada anterior del blog, si eran necesarios tales requisitos, que creo que se reducían sustancialmente a uno, cuál era la manifestación debidamente acreditada de petición de perdón a las víctimas, y cómo se abordaría la cuestión por los tribunales en el supuesto de que se denegara una prestación y fuera impugnada por el solicitante. El caso efectivamente se produjo y la petición de subsidio fue denegada por el Servicio Público de Empleo Estatal, e interpuesta demandante ante el Juzgado de lo Social de Éibar este dictó sentencia desestimatoria el 11 de julio de 2014 por no cumplir el demandante con los requisitos requeridos por la normativa modificada de Seguridad Social. Interpuesto recurso de suplicación ante el TSJ, este elevó la cuestión de inconstitucionalidad mediante auto de 27 de enero de 2015, por entender que la norma en cuestión podía contravenir los arts. 9.3, 14, 24.1, 25.1 (vertiente sustantiva del bis in ídem) y 25.2 (“en tanto contiene un mandato dirigido al legislador para que oriente el sistema de ejecución de las penas privativas de libertad y de las instituciones que los integran, a la reeducación y reinserción social efectivas”)  

Tal como se expone en el muy motivado auto del TSJ, “b) La referida disposición adicional resulta de aplicación al supuesto de autos a tenor de lo previsto en la disposición transitoria sexta de la Ley 22/2013, en tanto preceptúa que lo previsto en aquella se aplicará a partir de la entrada en vigor de la Ley 22/2013 y afectará a los solicitantes del subsidio al que se refiere el apartado 3 del artículo 205 de la LGSS que en ese momento no hayan perfeccionado los requisitos establecidos en el número 1 del apartado 1 de su artículo 215. Y ello, teniendo en cuenta los siguientes datos: 1º) los recurrentes cumplieron condena por la comisión de delitos referentes a organizaciones y grupos terroristas y delitos de terrorismo a los que hace alusión la letra a) del artículo 36 del Código Penal; 2º) uno de ellos se inscribió como demandante de empleo el 8 de enero de 2014, bajo la vigencia de la Ley 22/2013, y el otro el 3 de diciembre de 2013, finalizando el plazo de espera de un mes el 2 de enero de 2014, una vez vigente la mentada Ley; y, 3º) los actores no han dado cumplimiento a los requisitos exigidos en el apartado seis del artículo 72 de la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria, lo que ha determinado la denegación del subsidio de excarcelación por parte del Servicio Público de Empleo Estatal”.

Para el TSJ, la vulneración del art. 24.1 CE, “en tanto reconoce el derecho de tutela judicial efectiva, en su especial contenido de garantía de garantía de indemnidad”, se produjo porque a su parecer la modificación fue una reacción contra la sentencia de la Gran Sala del Tribunal Europeo de Derechos Humanos dictada el 21 de octubre de 2013 en el asunto 427650/09 “para evitar uno de los efectos secundarios de la excarcelación de los presos de ETA afectados por la doctrina sentada en dicha resolución: el acceso al subsidio de desempleo al que tenían derecho tras su liberación de cumplir los requisitos generales establecidos en el artículo 215.1.d) del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social”. La vulneración de la garantía de indemnidad se produce claramente a juicio del TSJ porque “lo cierto es que al menos uno de los demandantes, tal como figura en la relación aportada por la Abogacía del Estado - el Sr. Aurelio -fue excarcelado en aplicación de la doctrina fijada por el Tribunal Europeo, lo que conecta el perjuicio sufrido al no tener acceso al subsidio de desempleo tras su salida en prisión con el ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva, prestación a la que si habría tenido derecho en su momento de no haber emitido el citado Tribunal el pronunciamiento que posibilitó que recuperase su libertad”.

Respecto a la vulneración del principio de igualdad del art. 14 CE, la Sala lo argumenta en estos términos: La diferencia de trato que establece la norma cuestionada entre los liberados de prisión, en función del tipo de delito por el que han cumplido condena, podría resultar contraria al principio de igualdad, al introducir una diferencia de trato peyorativa que no resulta objetivamente justificada por una razón vinculada a la función específica que cumple la modalidad de subsidio de desempleo que regula y a la situación de necesidad que trata de proteger, y no es proporcionada, al privar a los beneficiarios que carecen de rentas, del acceso a una prestación del régimen público de la Seguridad Social que, según ordena el artículo 41 de la Constitución, debe garantizar la asistencia y prestaciones sociales antes situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo, estado de necesidad mucho más acusado cuando se ha estado recluido en prisión durante un largo período de tiempo - 18 y 26 años en el caso de los actores -, y se ha obtenido la libertad a una edad - 53 y 61 años en el caso de los demandantes - que hacen mucho más difícil encontrar medios de vida con los que satisfacer las necesidades más básicas”.

Respecto al principio de seguridad jurídica la Sala argumenta de la siguiente manera: “La Disposición cuestionada no guarda una relación directa con los ingresos o gastos de Estado. Y tampoco sirve a una mayor inteligencia o mejor ejecución del presupuesto. Su única finalidad fue corregir la distorsión que suponía el reconocimiento automático del subsidio por desempleo a los liberados de prisión que habían sido condenados por la comisión de determinados delitos sin que previamente hubiesen satisfecho la responsabilidad civil derivada de los mismos, mostrado arrepentimiento por los delitos cometidos, pedido perdón a las víctimas y mostrado signos claros e inequívocos de desvinculación con la organización terrorista ETA. El establecimiento de unos requisitos específicos para acceder a la susodicha prestación vino motivada por el tipo de beneficiarios de que se trataba: condenados por delitos de terrorismo que habían atentado contra la vida o la integridad física de otros ciudadanos por defender sus ideas democráticas. La reforma se inspiró por tanto en un legítimo ideal de justicia y en una voluntad adquirida de compromiso del Gobierno con las víctimas del terrorismo. Nada que ver pues con criterios de política económica”.

4. Dado que el TC se pronunciará sobre el encaje jurídico de una modificación como la efectuada por la citada disposición adicional en una Ley de Presupuestos Generales, interesa destacar que la abogacía del Estado negó la tesis del TSJ de afectar el cambio normativo a la seguridad jurídica, poniendo de manifiesto que la norma se ajustaba al “«contenido eventual» de la Ley de presupuestos, pues guarda una «relación directa» con los ingresos y gastos del Estado, como ha exigido la doctrina de este Tribunal. Invoca, en concreto, el caso de la STC 65/1990, de 5 de abril, que admitió la inclusión en la Ley de presupuestos de una norma estableciendo la incompatibilidad de la percepción de pensiones y de haberes de la Administración”.

La misma tesis fue defendida por el Ministerio Fiscal, para quien “la vinculación con los presupuestos del Estado no es negada por el órgano proponente, y de hecho aparece pretendida directamente por la norma cuya finalidad clara es imposibilitar que determinados presos cobren la prestación. Lo que implica en sí mismo una reducción del gasto público, concluye”.  En efecto, dicha vinculación no es negada por el TSJ vasco, pero este enfatiza que el objetivo de la norma es “responder” a una sentencia de un tribunal internacional y no la reducción del gasto público, y que ello se refleja con claridad en la elaboración, y momento histórico, del texto aprobado; es decir, para el TSJ la norma aprobada, aunque pudiera afectar a la reducción del gasto público, “no guarda relación con aquel objeto propio y necesario de las leyes de presupuestos”.   

5. El TC se plantea en primer lugar, y con contenido formal, si la norma aprobada encaja jurídicamente en la LPGE, como paso previo para poder entrar, si la respuesta fuera positiva, a examinar las vulneraciones alegadas por el TSJ de contenidos materiales de la CE como el principio de igualdad, la garantía de indemnidad, el non bis in ídem, y el mandato de reeducación y reinserción social de las penas, procediendo a repasar su consolidad doctrina sobre el llamado “contenido esencial” y “contenido eventual” de las leyes de presupuestos, con una muy amplia transcripción de la sentencia núm. 152/2014 de 25 de septiembre, previa manifestación de que “no cualquier regulación puede ser incluida formalmente en las leyes de presupuestos. Estas leyes tienen un contenido propio y determinado (art. 134 CE) y las restricciones en el debate parlamentario motivadas por ese objeto impiden a su vez que pueda emplearse ese vehículo para aprobar una norma desconectada de ese objeto”.  

De la citada sentencia, extraigo dos citas de la doctrina del TC que me parecen de especial interés para el caso ahora analizado: “…si bien la ley de presupuestos puede ser un instrumento para una adaptación circunstancial de las distintas normas, no tienen en ella cabida las modificaciones sustantivas del ordenamiento jurídico, a menos que éstas guarden la suficiente conexión económica (relación directa con los ingresos o gastos del Estado o vehículo director de la política económica del Gobierno) o presupuestaria (para una mayor inteligencia o mejor ejecución del presupuesto)”, y “La clave, por tanto, radica en que la conexión con el objeto del presupuesto (habilitación de gastos y estimación de ingresos) sea directa, inmediata y querida por la norma; es evidente que toda medida legislativa tendrá siempre algún efecto presupuestario, porque requerirá un incremento de gasto presupuestario o la dotación de una partida, o porque supondrá, por el contrario, una reducción del gasto o un incremento de los ingresos.”. La extralimitación de tal contenido vulnera, en suma, el principio de seguridad jurídica según el TC.

La aplicación de los criterios enunciados por el TC y su aplicación al caso concreto llevará a la estimación de la cuestión de inconstitucionalidad y nulidad de la citada disposición adicional de la LGSS incorporada por la LPGE 2014, por rechazar de entrada la tesis de la abogacía del Estado y del Ministerio Fiscal de que la norma lleva consigo una reducción del gasto público, con independencia de su cuantía, por lo que ello ya sería por sí mismo suficiente para legitimar la inclusión del precepto en una ley presupuestaria. No pueden incluirse, vuelve a citar la Sala su sentencia 152/2014, normas “cuya incidencia en la ordenación del programa anual de ingresos y gastos es solo accidental y secundaria, y por ende insuficiente para legitimar la inclusión en la Ley de Presupuestos”.

6. ¿Guarda suficiente conexión económica o presupuestaria la norma cuestionada con la ley de presupuestos? Es decir ¿guarda “relación directa con los ingresos o gastos del Estado o vehículo director de la política económica del Gobierno…. (o) para una mayor inteligencia o mejor ejecución del presupuesto? Respuesta negativa con claridad para el TC, en tesis que comparto.

La razón de ser de la modificación, y así lo atestigua la tramitación parlamentaria, no fue la necesidad de reducir el gasto público, ya que no hay referencia a esta cuestión, sino a un deseo de justicia y reparación para las víctimas de delitos de terrorismo, y así se recoge en la justificación técnica de las enmiendas del grupo popular del Senado: “la percepción del subsidio por desempleo de los liberados en prisión nunca se ha supeditado a ningún elemento relativo a la conducta del sujeto durante el cumplimiento de su condena, ni a su voluntad efectiva de reinsertarse en la sociedad, lo cual unido al largo tiempo transcurrido desde la implantación del subsidio por desempleo a favor de los liberados de prisión a través de la Ley 31/1984, de 2 de agosto, de protección por desempleo, aconsejan, pues, una revisión en profundidad de la normativa reguladora de dicho subsidio que permita cohonestar debidamente la asistencia social que se presta mediante éste a los liberados de prisión, con la reparación justa y debida a las víctimas del delito y a la propia sociedad mediante la satisfacción previa de la responsabilidad civil derivada del delito. Asimismo, debe tenerse en cuenta que en determinadas manifestaciones particularmente graves de delincuencia como el terrorismo y la criminalidad organizada, el arrepentimiento, el perdón a las víctimas y la desvinculación clara e inequívoca con la organización criminal son indicios claros e inequívocos de la voluntad de reinserción e integración del liberado en una sociedad democrática que propugna la convivencia pacífica de sus integrantes. En este sentido, la Ley Orgánica 7/2003, de 30 de junio, de medidas de reforma para el cumplimiento íntegro y efectivo de las penas, ha considerado el cumplimiento de dichos requisitos como necesario e imprescindible para el acceso al tercer grado penitenciario. Por ello, sería injusto el reconocimiento automático del subsidio por desempleo a los liberados de prisión que fueron condenados por la comisión de los delitos enumerados en el artículo 36.2 del Código Penal sin que previamente hayan satisfecho la responsabilidad civil derivada del delito a las víctimas. Además, dentro del elenco de delitos enumerados en dicho precepto, en el caso concreto de los liberados de prisión que fueron condenados por delitos de terrorismo o por delitos cometidos en el seno de una organización o grupo criminal debería exigírseles a éstos que hayan mostrado arrepentimiento por los delitos cometidos, pedido perdón a las víctimas y mostrado signos claros e inequívocos de desvinculación con la organización criminal. En virtud de lo expuesto anteriormente, debe modularse el acceso al subsidio por desempleo en los términos y con las condiciones recogidas en la propuesta para corregir esta distorsión".

Siendo este el argumento nuclear de la respuesta del TC, no está de más indicar los dos argumentos restantes que llevarán a la estimación de la cuestión de inconstitucionalidad. El primero, que la norma no tiene la conexión económica o presupuestaria requerida por la jurisprudencia constitucional para que pueda incluirse en una ley de presupuestos “una norma no estrictamente presupuestaria”.

El segundo, que no son de aplicación al caso concreto las tesis de la abogacía del Estado respecto a la doctrina del TC en una sentencia (núm. 65/1990) que aceptó que la reducción del gasto público justificaba la inclusión de una norma “no estrictamente presupuestaria” en la LPGE, ya que en aquel caso la normativa examinada “contenía una vocación de generalidad que aquí no se aprecia”, ya que en aquel supuesto se regulaba la incompatibilidad de cualquier pensión de jubilación con el ejercicio de cualquier actividad retribuida en la función pública, una circunstancia que es claro y manifiesto que no produce en este caso enjuiciado, en el que la norma afectará, en su caso, a un número reducido de personas, concluyendo el TC, con reiteración de tesis anterior, que “… ni en el procedimiento legislativo ni por parte del Gobierno en sus alegaciones ante este Tribunal se ha efectuado alegato alguno acerca del ahorro efectivamente producido con la medida, que en todo caso aparenta ser más bien escaso”.

No es bueno legislar “en caliente”, al margen de cuál sea el supuesto que motiva la modificación legal. Buena lectura de la sentencia.