sábado, 7 de mayo de 2016

Notas sobre el contenido laboral del Programa Nacional de Reformas 2016 del Reino de España.



1. El Consejo de Ministros del gobierno en funciones (y lo va seguir por bastante tiempo, dado que la constitución de las nuevas Cortes está prevista para el 19 de julio) aprobó en su reunión del viernes 29de abril remitir al Consejo de Ministros de la Unión Europea y a la Comisión Europea de la actualización del Programa de Estabilidad de España 2016-2019 y del Programa Nacional de Reformas de España 2016.

Según se explica en la nota de prensa “La remisión se efectúa en cumplimiento de obligaciones europeas: cada año, en el mes de abril, todos los Estados miembros de la Unión Europea tienen que presentar ante la Comisión Europea sus Programas Nacionales de Reformas (PNR) y sus Programas de Estabilidad. El objetivo de este ejercicio es coordinar las políticas económicas nacionales y lograr los objetivos establecidos para la Unión Europea en su conjunto”, para añadir inmediatamente a continuación que “Este año la situación es excepcional, dado que el Gobierno se encuentra en funciones; pero ello no exime del cumplimiento de las obligaciones europeas de presentar ambos documentos, en los cuales el Gobierno explica la evolución reciente de la economía española, el grado de avance en su agenda de reformas y el cumplimiento de las recomendaciones específicas formuladas por el Consejo Europeo en junio de 2015, además de exponer su escenario macroeconómico y fiscal a medio plazo”. Respecto, más concretamente, al Programa de Reformas, se expone que “En relación con las reformas futuras, al estar el Gobierno en funciones, el PNR 2016 únicamente esboza, en términos generales, cuáles serían las medidas que, en su opinión, sería necesario adoptar a partir de ahora para mantener el crecimiento y el ritmo de creación de empleo, consolidando lo conseguido en estos cuatro últimos años, en los que el Gobierno ha puesto en marcha una ambiciosa agenda de reformas que han transformado la economía española”.

2. Tiene interés a mi parecer analizar con brevedad el Programa desde la perspectiva laboral, ya que, en caso de mantenerse el actual gobierno, o más exactamente la fuerza política que lo sustenta, en el poder tras las próximas elecciones generales, ya tendremos conocimiento de algunas de las propuestas que podrían ser trasladadas al marco normativo. Si, por el contrario, los resultados electorales alumbraran el nacimiento de un gobierno diferente, sin la presencia del Partido Popular, el documento que ahora paso a comentar quedaría, en el apartado concreto de reformas laborales de futuro, como un mero documento para estudio y análisis de todos aquellos que deseen estudiar la política sociolaboral en España durante el período 2012-2016.

Mi percepción de dicha política, como vengo exponiendo en el blog desde hace varios años, es crítica, a diferencia de la tesis sustentada por el gobierno. Los datos estadísticos no avalan a mi juicio el optimismo del gobierno en funciones y de algunas organizaciones internacionales, y menos si comparamos los datos de la última EPA con la del mismo periodo de 2011 del gobierno socialista. Tampoco avala este optimismo una realidad laboral donde se ha producido un incremento de la contratación (involuntaria) a tiempo parcial, se han mantenido las tasas de contratación temporal y el número de trabajadores que han visto como disminuían sus salarios se ha ido incrementando. Sin embargo, el aumento de la afiliación a la Seguridad Social no ha significado un incremento de los recursos económicos. Debemos distinguir entre los objetivos declarados en los textos normativos y los que no aparecen. En este caso, las modificaciones legales establecidas por la reforma de 2012, fundamentalmente las posibilidades de modificaciones sustanciales de condiciones de trabajo (incluida la cuantía del salario) y de desvinculación del convenio colectivo aplicable han tenido real incidencia en el proceso de ajuste salarial operado en los últimos años, teniendo en consideración también que estas modificaciones inciden sobre un tejido empresarial de "micro" y pequeña empresa donde las modificaciones operan a veces por la vía de hecho. El desequilibrio en las relaciones de trabajo ha tenido un papel relevante en este ajuste salarial a la baja.

3. Tras una breve introducción, el programa dedica el primer bloque al contexto y escenario macroeconómico para el período 2016-2019, examinando a continuación las Recomendaciones específicas formuladas por la UEa España en 2015 y las medidas adoptadas para responder adecuadamente a las mismas, siendo de especial interés para mi comentario la Recomendación número 3, en la que se incluyen las referencias al mercado de trabajo, las políticas activas de empleo y el desempleo juvenil, y el ámbito social (“Promover, en consulta con los interlocutores sociales y de acuerdo con las prácticas nacionales, la adecuación de los salarios a la productividad teniendo en cuenta las diferencias en las cualificaciones y las condiciones de los mercados laborales locales, así como las divergencias en los resultados económicos entre regiones, sectores y empresas. Tomar medidas para aumentar la calidad y eficacia de la ayuda y del asesoramiento para la búsqueda de empleo, especialmente como parte de la lucha contra el desempleo juvenil. Racionalizar los regímenes de renta mínima y de ayuda familiar y fomentar la movilidad regional”).

Más adelante, se abordan los progresos llevados a cabo según el gobierno para alcanzar los objetivos nacionales de la Estrategia Europa 2020, estando dedicado el siguiente bloque a la explicación de las propuestas de futuras reformas en el ámbito nacional, con mención específica en el primer bloque a la creación de empleo y la inclusión social. Concluye el programa con un capítulo dedicado a los aspectos institucionales y participación de la sociedad civil, y tres anexos dedicados a la aplicación de las recomendaciones específicas, la cuantificación de las principales reformas estructurales, y los objetivos Europa 2020. Un amplio resumen ejecutivo al inicio del programa (en castellano y en inglés) permite tener una buena visión de conjunto de las líneas maestras del documento.

Me permito destacar de las observaciones formuladas por las organizaciones del tercer sector sus propuestas de fomento del empleo con petición de intensificación de las políticas de bonificaciones de los colectivos más vulnerables, y la potenciación de la aplicación de las cláusulas sociales y ambientales en el sector de la contratación pública; cláusulas sociales, que son objeto de especial atención por parte de muchos ayuntamientos formados tras las elecciones municipales de mayo de 2015 y que también ha merecido ya atención expresa en sede autonómica vasca con la aprobación de la Ley 3/2016 de 7 de abril, cuyo art. 4.1 dispone que “Los pliegos de cláusulas administrativas particulares podrán incluir los requerimientos pormenorizados de carácter social sobre el modo de ejecutar el contrato que sean adecuados a sus características, tales como la obligación de dar trabajo a personas desempleadas de larga duración, la organización a cargo del contratista de actividades de formación para personas jóvenes y desempleadas, la adopción de medidas de promoción de la igualdad de género o de medidas de integración de las personas inmigrantes, la obligación de contratar para la ejecución del contrato a un número de personas con discapacidad superior al legalmente establecido, y otros análogos”.  

4. El gobierno en funciones manifiesta que en los últimos años se han producido importantes transformaciones, entre las que se cita expresamente la legislación laboral, y no le falta razón ya que la reforma de 2012 altero sustancialmente los equilibrios sobre los que sustentaba la normativa laboral y de protección social hasta esa fecha, desequilibrando las relaciones laborales en beneficio del empleador y debilitando la negociación colectiva como elemento vertebrador de aquellas, tesis las que acabo de exponer que obviamente no son las del gobierno y tampoco han sido las del Tribunal Constitucional al validar la reforma en tres sentencias y un auto que merecieron especial atención en anteriores entradas del blog.

Junto a esas transformaciones en el marco laboral se citan también como muy relevantes las operadas en el funcionamiento de la Administración, el marco de competencia, la regulación del sector energético, la unidad de mercado, el fomento de la actividad emprendedora y la financiación empresarial.

En el apartado dedicado al análisis cuantitativo de las medidas adoptadas para responder a las Recomendaciones formuladas por la UE en 2015, se pasa revista a las medidas adoptadas por la reforma laboral de 2012 y su aplicación y desarrollo, manifestando que dicha reforma “facilita la expansión de la demanda agregada, incentivando la creación de empleo desde el primer momento”, aunque a mi parecer los datos estadísticos de 2012 y 2013 no avalan precisamente esa tesis.

Con un tono autolaudatorio que necesitaría más mesura y ponderación si bajamos del “cielo” de la norma a la “tierra” (= realidad) de su aplicación, se afirma que el conjunto de medidas recogidas en la reforma de 2012 “dio lugar a una drástica reducción de las tasas de destrucción de empleo, a un menor coste de cobertura de vacantes, contribuyó a un reparto de las rentas de la negociación y aumentó la eficiencia en la búsqueda de empleo”. Supongo que si “traduzco” este párrafo con mención a la reducción de los costes salariales y de indemnización por despido, a un mayor poder del empleador en la modificación de condiciones de trabajo (entre ellas el salario), a una negociación colectiva muy condicionada por la crisis económica y que se traduce en una reducción de la participación de los salarios en la renta nacional, y a la posibilidad de descolgarse de un convenio colectivo estatutario por voluntad unilateral de una de las partes (y no cabe decir por obvio que será el empleador), se entenderá mejor, aunque desde  una perspectiva más crítica, el párrafo referenciado con anterioridad ¿no les parece?

5. El programa pasa revista a la evolución del mercado de trabajo en España durante 2015, y lógicamente enfatiza el crecimiento de la población ocupada y la disminución de la población desempleada, no dando prácticamente ninguna importancia al importante decremento de la población activa (153.200 personas) por considerar esta cifra “esencialmente equiparable a la reducción observada en la población en edad de trabajar (que disminuyó en 147.200 personas).

Por cierto, la satisfacción sobre los datos de desempleo debería ir acompañada a mi parecer con una valoración crítica de la caída de la tasa de protección por desempleo que se observa mes a mes desde hace ya bastante tiempo, pero no parece que este dato sea motivo de preocupación para el ejecutivo en funciones al no aparecer ninguna referencia al mismo en el documento remitido a Bruselas.

En la explicación de las medidas adoptadas en 2015 el programa enfatiza la nueva regulación de la formación profesional para el empleo, con la aprobación de un nuevo marco legal “que supone una revisión completa de las políticas públicas en materia de formación profesional y cualificación de los ocupados y trabajadores desempleados”, asegurándose con el mismo “el mayor rendimiento a los fondos públicos empleados con esa finalidad”. Pues bien, en la actualidad, un año después de la aprobación del nuevo marco normativo, la situación es mucho menos bonita de la que pintaba la Ministra Fátima Báñez en el Congreso. Tal como explica la periodista Begoña Rodríguez, en unartículo publicado en Infolibre el 4 de mayo, “En 2015 no hubo convocatoria de los planes de formación y este año lleva tal retraso que, aun aprobándose hoy, los cursos no podrán empezar a impartirse hasta final de año. Es decir, se han quedado sin formación medio millón de ocupados y 270.000 desempleados, repitiendo las últimas cifras de participación publicadas por el Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE), correspondientes a 2013. En total, el sistema debería atender las necesidades formativas de más de cuatro millones de personas –la mayoría, 3,2 millones de trabajadores, participan en cursos a través de sus empresas–“.

6. El grueso más relevante a mi parecer del documento no es ciertamente la explicación (laudatoria) de todo lo que se ha hecho por el gobierno (mucho y muy bueno si nos quedamos en la lectura del texto y no lo confrontamos con la aplicación práctica de las medidas en el terreno laboral y social), sino las manifestaciones que se formulan sobre las próximas reformas a instrumentar, desde el punto de partida general que el principal objetivo de la política económica y de empleo “debe seguir siendo la creación de empleo y la calidad del mismo” (“Cuatrode cada 10 nuevos puestos de trabajo son de camarero”, así titulaba El Mundo un artículo publicado el 5 de mayo sobre el crecimiento de la contratación el mes de abril”, y sin cuestionar en modo alguno ese muy digno trabajo, me pregunto si es esta la calidad del empleo al que se refiere el programa de reformas).

El gobierno en funciones apuesta por otorgar prioridad a la creación de empleo, con un ritmo que sea como mínimo el de los años 2014 y 2015, teniendo ello como objetivo que los trabajadores españoles “disfruten de un empleo de calidad basado en una alta productividad”, y hace referencia concreta a cuatro medidas.

En primer lugar, “reformar las cotizaciones sociales para que crear empleo indefinido sea mucho más atractivo que utilizar la contratación temporal”. Está por ver qué significa exactamente esta propuesta: ¿incrementar el coste de Seguridad Social de las contrataciones de duración determinada? ¿Reducir tales costes sólo para los contratos indefinidos? Y en el supuesto de optar por esta segunda vía, ¿la reducción se aplicaría a todos los contratos o sólo a los de colectivos que el gobierno considere que deben merecer especial protección? ¿Cómo se financiaría la reducción, según se tratara de bonificaciones o de exenciones? Preguntas para el debate, sin olvidar que los estudios empíricos realizados demuestran de manera fehaciente que sólo unas medidas muy bien orientadas a colectivos especialmente necesitados de protección son las que pueden justificar las medidas de reducción de los costes de cotización, convirtiéndose en muy poco operativas, y con perjuicios importantes para las arcas de la Seguridad Social, cuando el colectivo de sujetos beneficiarios se amplía considerablemente.

En segundo lugar, se formula propuesta de hacer compatible con el empleo la percepción de distintas prestaciones, “en línea de lo que sucede ya con el Programa de Activación para el Empleo”. Está por ver si esta medida, que puede perseguir la integración de buena parte de los desempleados en el mercado de trabajo a cambio de reducir el coste salarial que su contratación (además, normalmente de personal poco cualificado) supone para el empleador, afectaría negativamente, y la respuesta es afirmativa a mi parecer, sobre las posibilidades laborales del cada vez mayor número de personas desempleadas que no perciben prestaciones.

Ya he indicado con anterioridad que el número de perceptores está disminuyendo de manera continuada desde hace ya bastante tiempo. Según los datos oficiales del MEySS del mes de marzo “La cobertura del sistema de protección por desempleo ha sido del 53,3%, el mismo indicador en marzo de 2015 fue de 55,4%, lo que supone un descenso en la cobertura del 3,8%”, y si nos fijamos con más detalle en los datos, los perceptores de prestación contributivas suponen sólo un 38,44 %, mientras que el porcentaje se eleva al 61,56 % en el caso de las asistenciales.  

Por todo ello, me cuesta mucho entender la satisfacción manifestada por el documento gubernamental, al menos en este punto, cuando después de reiterar su apuesta por la creación de empleo y la inserción laboral como “la vía más efectiva para luchar contra la pobreza y la exclusión social”, afirma con contundencia que las reformas estructurales llevadas a cabo en los últimos años “han ido acompañadas de un alto nivel de protección social por parte de los poderes públicos”.

Sería bueno, por otra parte, que cuando el gobierno manifiesta su tranquilidad por el horizonte del sistema público de pensiones al afirmar que de seguir la tendencia de 2015 (número de pensionistas superior en 79.000 sobre 2014, y número de afiliados a la Seguridad Social superior en 533.000) “el sistema se equilibrará en un horizonte razonable”, tuvieran también presente que el incremento de afiliados no guarda relación con el de ingresos por cotizaciones, prácticamente estacado como consecuencia del importante incremento de bajos salarios en las nuevas contrataciones de los últimos años y la consiguiente cotización a la Seguridad Social por bases más reducidas.   

Como tercera medida, que se repite periódicamente en los diversos documentos en los que el gobierno aborda la temática laboral y social, encontramos la propuesta de “seguir avanzando en un diseño más eficiente del Servicio Público de Empleo Estatal y de las políticas activas de empleo, para utilizar las técnicas más modernas de perfilado individual, orientación laboral, formación y colocación”, así como también para “reforzar la evaluación de todas las políticas activas para asegurar su máxima efectividad en la inserción laboral”. Supongo que se adoptarán, así debería hacerse a mi parecer, las medidas oportunas para que las tasas de reposición en la función pública permita la incorporación de más personal a los servicios públicos de empleo para ajustarnos a las ratios recomendadas por organizaciones internacionales y europeas, y que se ponga fin a situaciones de interinidad arrastradas desde hace bastante tiempo, así como a una adecuada coordinación entre la actividad de tales servicios y la de las agencias de colocación, partiendo siempre de la base de la consideración de servicio público que implica la dedicación a la puesta en práctica de políticas activas de empleo.

Por último, se plantea “impulsar la formación de los trabajadores con nuevas fórmulas más eficaces”. Quedamos a la espera de conocer cuáles serán estas fórmulas, al menos para evitar que se repitan los problemas suscitados con la aplicación del nuevo marco legal, a los que me he referido con anterioridad, y para conseguir que se ponga en marcha realmente el componente formativo de los contratos para la formación y el aprendizaje.    

Buena lectura del documento.