Unión Europea. A propósito de las orientaciones generales económicas y de empleo para los Estados miembros y de las Recomendaciones específicas para España en 2015 (actualizado a 18 de agosto)

1.  El 13 de mayo la Comisión Europea presentó, junto a las de los restantes Estados de la Unión Europea, su propuesta deRecomendación relativa al programa nacional de reformas 2015 de España, al mismo tiempo que emitía un dictamen sobre el programa de estabilidad presentado por el gobierno español para este año. El texto, sin ninguna modificación de importancia, mereció el visto bueno del Consejo Europeo celebrado el 26 dejunio, 

En las conclusiones del Consejo, dedicadas fundamentales a la política de inmigración, o más exactamente a fortificar, permítanme un juego de palabras redundantes, la “Europa fortaleza” (lean la página 1, en la que se incluye esta frase: “Es preciso hacer un esfuerzo más amplio, que incluya también el refuerzo de la gestión de las fronteras exteriores de la Unión, para contener mejor la creciente afluencia de inmigrantes ilegales”), hemos de esperar a la página 7 para encontrar el epígrafe III, dedicado a “Empleo, crecimiento y competitividad”, en el que se despacha la cuestión en dos líneas y media: “El Consejo Europeo ha concluido el Semestre Europeo de 2015 refrendando en términos generales las recomendaciones específicas por países y haciendo un llamamiento para que se pongan en práctica”.

2. Dedico esta entrada a los contenidos de la Recomendación aprobada para España que guardan más relación con las políticas sociales y de empleo, y que tienen estrecha relación, al igual que ocurre para los restantes países, con las orientacionesgenerales de la UE para la política de empleo que están próximas a su definitiva aprobación y que formarán parte de las “Orientaciones integradas” para todos los Estados. Por ello me detengo en primer lugar en tales Orientaciones integradas, refiriéndome en primer lugar a las orientaciones generales para las políticas económicas,aprobadas por Recomendación del Consejo de 14 de julio.

¿Cuál es el contenido de las orientaciones económicas que hemos de poner en estrecha relación con el de las dedicadas al empleo? En puridad todas ellas, pero si queremos ser más precisos hemos de centrar nuestra atención en aquellos de sus contenidos que más directamente se refieren a las políticas laborales y de empleo de los Estados miembros y de la UE. De tal manera, hemos de fijarnos en la introducción de la norma en la mención a que los Estados y la UE  “deben afrontar también el impacto social de la crisis y fijarse el objetivo de construir una sociedad cohesionada en la que se capacite a las personas para anticipar y gestionar el cambio y participar activamente en la vida social y económica”. A tal efecto, “Es necesario garantizar el acceso y las oportunidades para todos y reducir la pobreza y la exclusión social, principalmente velando por un funcionamiento eficaz de los mercados de trabajo y los sistemas de bienestar social, y eliminando los obstáculos a la participación en el mercado de trabajo”.

Son cuatro las orientaciones fijadas para los próximos años en el ámbito europeo. La primera, la promoción de la inversión productiva, “para estimular la demanda y mejorar la competitividad y el potencial de crecimiento a largo plazo en Europa”. La segunda, de mucho interés para la temática objeto de esta entrada, es la de “fomentar el crecimiento mediante la aplicación de reformas estructurales por los Estados miembros”, enfatizándose por el Consejo la necesidad de que sean “ambiciosas” y “estructurales” por lo que respecta al mercado laboral, la Seguridad Social y el sistema de pensiones para reforzar y apoyar la recuperación económica, insistiendo en sus conocidas tesis (y que requieren de la prueba de que sirven para la mayor parte de la población, en especial de la trabajadora, algo que está muy lejos de haberse demostrado correcto) de que, entre otras reformas, la mejora del funcionamiento de los mercados de trabajo y un entorno empresarial más adecuado “contribuyen a eliminar los obstáculos al crecimiento y la inversión y a incrementar la capacidad de adaptación de la economía”. En este punto, las orientaciones adquieren un sesgo más laboral casi que de política económica, en cuanto que marcan las líneas a seguir por las directrices en  materia de empleo. No de otra forma pueden entenderse estas manifestaciones: “Es necesario proseguir las reformas de los sistemas sociales y del mercado de trabajo para fomentar el crecimiento y el empleo, al tiempo que se garantiza a toda la población el acceso a servicios y prestaciones sociales asequibles, sostenibles y de calidad. Las medidas de reforma del mercado laboral —por ejemplo en lo que se refiere a los mecanismos de fijación de los salarios y al aumento de las tasas de actividad— deben aplicarse en consonancia con las directrices más detalladas establecidas en las orientaciones para el empleo”.

La orientación tercera es la de suprimir los obstáculos al crecimiento y el empleo sostenibles a escala de la Unión, insistiendo una vez más, entre otros contenidos, en la necesidad de incrementar “la innovación y la formación del capital humano” y de garantizar “el buen funcionamiento y la integración del mercado digital”. Por último, y no menos importante desde luego, la orientación cuarta es la de mejorar la sostenibilidad de las finanzas públicas y hacerlas más propicias al crecimiento, partiendo de la base de que “para el crecimiento y la creación de empleo es fundamental contar con unas finanzas públicas saneadas”, una finanzas en las que deberá darse prioridad “a las partidas de gasto que propicien el crecimiento en ámbitos tales como la educación, las cualificaciones y la empleabilidad, la investigación, el desarrollo y la innovación y la inversión en redes con consecuencias positivas para la productividad”.

3. En las propuestas presentadas en materia de empleo se enfatiza que los Estados miembros “han de considerar el fomento del empleo como un asunto de interés común y coordinar su acción al respecto en el seno del 

Consejo”.

Tales orientaciones son las siguientes:

A) “Impulsar la demanda de mano de obra”. Se trata de poner el acento en el fomento del empleo de calidad y del espíritu emprendedor, la reducción de la carga impositiva sobre el trabajo y la adaptación de los salarios en relación con la productividad.

B) “Mejorar la oferta de trabajo, las cualificaciones y las competencias”. El énfasis se coloca en la adopción de políticas que mejoren la cualificación y las competencias de la mano de obra, políticas de seguimiento individualizado de las personas desempleadas, y atención especial a los colectivos desfavorecidos.

C) “Mejorar el funcionamiento de los mercados de trabajo”. Hay que poner en práctica de manera efectiva medidas de flexiguridad que permitan “reducir y evitar la fragmentación en los mercados laborales y luchar contra el trabajo no declarado”, con una implicación activa de las autoridades nacionales, regionales y locales, del poder legislativo y de los agentes sociales; también, la mejora de los servicios públicos de empleo, la puesta en marcha de mercados laborales integradores y la supresión de las trabas que dificultan, en el ámbito de la protección social, la movilidad de los trabajadores.

D) “Fomentar la integración social y promover la igualdad de oportunidades”. Hay una llamada (y no es desde luego la primera vez que se hace) a modernizar los sistemas de protección social para garantizar una protección adecuada en toda las etapas de la vida de la persona, incentivando la participación activa en el mercado laboral y  velando por la sostenibilidad y adecuación de los regímenes de pensiones”. En esta misma línea, el Comité deprotección social manifestó, en su informe sobre las propuestas de Recomendaciones, elaborado para la reunión EPSCO del 18 de junio, que con la modernización de los sistemas de protección social los Estados deben brindar una protección eficaz, eficiente y adecuada, que se iniciará en una fase temprana y continuará a lo largo de todas las etapas vitales de las personas, garantizando la equidad y reduciendo las desigualdades…”

Recuérdese, por último, que el art. 148.3 del Tratado de funcionamiento de la UE dispone que “Cada Estado miembro facilitará al Consejo y a la Comisión un informe anual sobre las principales medidas adoptadas para aplicar su política de empleo, a la vista de las orientaciones referentes al empleo”.

4. El Consejo europeo deempleo celebrado el 18 de junio valoró también favorablemente las propuestas de Recomendaciones formuladas para los Estados miembro, con dos informes favorables del Comité de Empleo y del Comité de protección social, y alcanzó un acuerdo político sobre las orientaciones generales a las que me he referido con anterioridad. No obstante, y siempre según la información oficial facilitada por las instituciones comunitarias, los ministros de empleo “detectaron una serie de desafíos y riesgos relacionados especialmente con la pobreza, la desigualdad, la cohesión social y la integración social”, subrayando la necesidad de reforzar la dimensión social de la UEM y poniendo de manifiesto que “las consideraciones de empleo y política social deben abordarse como una prioridad si se desea garantizar la estabilidad de la zona del euro”. Para el Comité de Empleo, sigue siendo necesario adoptar medidas que faciliten abordar la crisis del mercado laboral, con más margen de maniobra para los Estados miembros para aplicar las recomendaciones comunitarias; es decir, se trataría de “establecer un entorno más favorable para nuevas medidas de mejora del funcionamiento del mercado laboral y, sobre todo, velar, para que la aplicación de medidas ya adoptadas alcance todo su potencial, prestando mucha atención a la aplicación sobre el terreno”

5. Paso a continuación al examen de las Recomendaciones específicamente dirigidas a España. El documento consta de una parte introductoria, aunque este término no es del todo correcto ya que dicha parte ocupa prácticamente casi todo el texto y sólo queda un pequeño apartado para la formulación de recomendaciones concretas, siendo los apartados 11 a 13 los que se refieren de manera expresa  a las políticas sociales y de empleo.

En el documento se enfatiza la necesidad de vincular salarios con productividad, yendo incluso más lejos en cuanto a solicitar que en algunos sectores y empresas, en atención a la difícil situación del mercado de trabajo, el crecimiento de los salarios debería ser inferior al de la productividad “con objeto de crear empleo y seguir mejorando la competitividad”, valorando el acuerdo alcanzado entre los agentes sociales, es decir el III acuerdo para el empleo y la negociación colectiva, 2015-2017,suscrito el 8 de junio. Recordemos que en dicho acuerdo se ha pactado un incremento salarial para 2015 de “hasta 1 %”, y para 2016 de “hasta 1,5 %”, y que partiendo de estas directrices “… los negociadores deberán tener en cuenta las circunstancias específicas de su ámbito para fijar las condiciones salariales, de tal manera que los porcentajes de incremento salarial podrán modularse en cada sector o empresa dentro de los límites derivados del incremento de la productividad, medida conforme a los parámetros que establezcan los negociadores, y del empleo. De forma tal que la cifra resultante permita a los sectores y a las empresas, en particular las abiertas a la competencia internacional, mantener, al menos, su posición actual y no verse perjudicadas respecto a sus competidores”.

El Consejo sigue manifestando su preocupación por el elevado desempleo de larga duración y la segmentación del mercado de trabajo, por frenar el aumento de la productividad y afectar negativamente a las condiciones de trabajo, y estoy seguro que comparten este planteamiento todas las personas afectadas por la segmentación/precariedad laboral, aunque no, muy probablemente, las soluciones propuestas en documentos comunitarios con su insistencia sobre el llamado contrato único. La UE también se muestra preocupada por el elevado porcentaje de empleo temporal que sigue existiendo en España a pesar de las reformas emprendidas en años anteriores y su afectación especial a jóvenes y trabajadores poco cualificados, y es del parecer que todavía no se están aplicando con la intensidad que deberían tener las modalidades contractuales que potencian el contrato indefinido con rebajas importantes en las cotizaciones empresariales a la Seguridad Social.

6. Sobre los salarios en España, sobre su realidad y no sobre estudios doctrinales o documentos que apuestan por su moderación/congelación/reducción, es importante acudir a la encuesta anual de estructura salarial que elabora el INE, y cuyos datos para2013 han sido recientemente publicados en un informe de fecha 24 de junio. Pues bien, si la ganancia media anual por trabajador fue de 22.697,86 euros (con una diferencia sustancial de 24 puntos entre hombres y mujeres, 25.675,17 y 19.514,58, respectivamente), es mucho más importante prestar atención tanto al salario mediano como al salario más frecuentemente pagado en España (y dudo de que los datos actuales difieran de los que ahora recojo). El primero, “el que divide al número de trabajadores en dos partes iguales, los que tienen un salario superior y los que tienen un salario inferior” fue de 19.029,66 euros, mientras que el segundo estaba alrededor de 15.500 euros. No son salarios para tirar cohetes, ¿no les parece?

En fin, otro dato de interés a considerar  es que solamente los trabajadores españoles fueron quienes percibieron un salario superior a la media (23.181,18 euros), mientras que para los ciudadanos de la UE 27 el salario fue inferior en un 20,7 % al de la media, porcentaje que se amplió al 38 % en los salarios percibidos por trabajadores del resto de Europea, América Latina y resto del mundo, debiendo relacionarse la situación de la población laboral extranjera con la crisis económica y de empleo vivida desde 2008 que ha sido especialmente virulenta en España como ha puesto de manifiesto un reciente estudio de la OCDE sobre indicadores de integración de los inmigrantes, en el que se constata que las tasas de empleo para inmigrantes “se han reducido en 20 puntos porcentuales entre 2007 y 2012, más del doble de la disminución observada entre sus pares nacidos en el país”, y que la caída fue mayor para los varones, “que fueron empleados a menudo en sectores muy afectados por la crisis económica, como la construcción”, debiendo destacarse además que el elevado volumen de contratación temporal y empleo a tiempo parcial que tiene España (en especial para el segundo desde 2012) la presencia de los inmigrantes es “aún más notoria.. que entre los nativos” (el estudio del INE antes citado destaca que el sueldo medio anual en 2013 de los trabajadores con contratos temporales fue de 15.433,14 euros, frente al de 24.333,43 de quienes tienen contrato indefinido, y que el salario de un trabajador a tiempo completo era de 26.345,72 euros frente al de 10.056,10 euros para los trabajadores a tiempo parcial).

Por último, no menos importante es la diferencia salarial por Comunidades Autónomas, con la misma normativa laboral por si alguien se ha olvidado de ello, que va desde los 26.915,07 euros del País Vasco a los 19.129,72 de Extremadura, siendo el de Cataluña de 24.253,73 euros.

7. En la citada parte introductoria de las Recomendaciones el Consejo insiste en la importancia del buen y eficaz funcionamiento de los servicios  públicos de empleo, el seguimiento individualizado de los demandantes de empleo y la puesta en marcha de medidas que permitan facilitar la incorporación de las personas desempleadas “a los sectores en los que está creando más empleo”, señalando que España “ha realizado avances limitados en la aceleración de la modernización de los servicios públicos de empleo y en la corrección de las disparidades regionales". Bueno sería que la UE tuviera en consideración, cuando se refiere a los servicios de empleo, los recortes presupuestarios en las políticas activas de empleo operados desde 2012, que han incidido tanto en el ámbito estatal como en los autonómicos como consecuencia del impacto de tales recortes en los presupuestos destinados a las  autonomías.

La UE se detiene en el documento, en concreto, en el desempleo juvenil, para destacar su nivel muy elevado en España (sólo superado por Grecia) y destaca la importancia de la implantación efectiva de la formación profesional dual, si bien critica (no me parece que la estructura territorial del Estado español sea de especial agrado de los redactores del documento) que “sigue habiendo considerables diferencias entre las Comunidades Autónomas en lo que respecta a su aplicación”. La puesta en marcha efectiva del sistema de garantía juvenil me parece del todo punto necesaria, y con carácter más general hay que afirmar que abordar la problemática de los jóvenes en toda Europa, con independencia de la mayor o menor gravedad de la situación en cada país, es fundamental para el futuro de la cohesión social en Europa, pareciéndome positivas  las iniciativas de la UE de poner en marcha medias que potencien las nuevas capacidades, conocimientos y habilidades de los jóvenes para adaptarse a un mercado de trabajo en pleno cambio. Los estudios sobre las perspectivas de futuro avanzan la importancia de la mejora de la cualificación profesional porque buena parte de los nuevos puestos de trabajo requerirán personal mejor formado que en la actualidad. Comparto además plenamente la tesis de la OIT en su Informe “La crisis del empleo delos jóvenes: ¡Actuemos ya!, presentado en la Conferencia internacional del trabajo de 2012, y que he defendido en mis trabajos en los que he abordado la problemática del empleo juvenil, que “los jóvenes no constituyen un grupo homogéneo, de ahí que sea más eficaz centrarse en determinados grupos y desventajas y vulnerabilidades específicas en el mercado de trabajo”, y que para conseguir que ello sea posible “es necesario contar con los recursos y las capacidades administrativas que requiere la aplicación de este tipo de programas específicos y de gran complejidad”. Considero acertada la tesis del Comité de Empleo, en su Dictamen sobre las propuestas de Recomendaciones dirigidas a los Estados miembros, de centrarse en reformas estructurales que pueden calificarse de claves, “como la mejora del sistema educativo en general, y reforzar el funcionamiento y la capacidad global de los servicios públicos de empleo”.

8. El último bloque dedicado a la política social y de empleo de la amplísima parte introductoria está dedicado a las políticas de protección social, que, ¡por fin! merecen una valoración positiva, pero muy muy prudente, por parte de la UE, que afirma que nuestro país ha realizado “avances limitados en la mejora de la eficacia de su sistema de protección social”, con expresa mención al recientemente puesto en marcha programa de activación para el empleo (cuya afectación a personas desempleadas que cumplan los requisitos para poder acceder al mismo está siendo bastante inferior a las previsiones iniciales del gobierno y de los agentes sociales, estando incorporados al programa en mayo de este año, que son los últimos datos disponibles, un total de 49.383).

Las argumentaciones del documento no se refieren a la protección contributiva, y tampoco creo que tome en consideración las prestaciones asistenciales de ámbito estatal, ya que sólo pone el acento en los límites que parecen tener los programas de ayuda social por lo que califica de “coordinación limitada entre los servicios de empleo y los servicios sociales y la incompatibilidad de los distintos regímenes de renta mínima”, aunque también reconoce la existencia de avances limitados “en la mejora de la orientación específica de los sistemas de ayuda familiar y los servicios asistenciales”. En este punto deseo destacar por mi parte que al hablar de la relación entre protección social y exclusión social es necesario prestar atención a la realidad laboral y su impacto sobre la protección económica de la que disponen las personas desempleadas durante los períodos en que se encuentren en dicha situación, y eso requiere acercarse a los datos sobre el número de personas que perciben prestaciones contributivas y asistenciales. Cabe constatar los importantes cambios experimentados en las tasas de cobertura a medida que se iba desarrollando la crisis, con la caída de la cobertura de quienes perciben prestaciones contributivas y el subsiguiente aumento de la asistencial, aun cuando el descenso de esta en los últimos meses viene en gran medida derivada, no de la reincorporación al mundo del trabajo, sino del agotamiento de período máximo de percepción y no poder acceder a otras prestaciones (a salvo, en algunas ocasiones, de las rentas mínimas de inserción autonómicas). 

También es importante destacar como reflexión general el importante descenso de la tasa de cobertura de la población extranjera, en especial de la extracomunitaria, también debido en gran medida no a la crisis y pérdida de la ocupación sino al abandono del territorio español, bien sea para volver a sus países de origen o bien para buscar empleo en otro Estado de la UE.

9. La UE formula cuatro recomendaciones para España, la primera de las cuales, aun no refiriéndose directamente a las políticas sociales y de empleo, sí tiene un impacto indudable sobre las mismas, ya que pide al gobierno español que adopte las medidas que sean necesarias, durante 2015 y 2016, para “garantizar una corrección duradera del déficit excesivo en 2016 a más tardar, tomando las medidas estructurales necesarias en 2015 y 2016 y aprovechando los resultados positivos imprevistos para acelerar la reducción del déficit y de la deuda”. No tengo precisamente muy claro que el presidente Mariano Rajoy, y por consiguiente el gobierno español, haga mucho caso de esta recomendación con su decisión de modificar el IRPF desde el mes de julio de este año y no desde el 1 de enero de 2016, pero supongo que los intereses electorales priman en más de una ocasión.

Sí impacta directamente en los asuntos que son objeto de atención en esta entrada la Recomendación número 3, que podemos dividir en tres bloques:

A) El primero, propugna la promoción de la adecuación de los salarios a la productividad, con una fórmula deliberadamente abierta y que permite que tanto el gobierno como los agentes sociales puedan interpretarla de la forma y manera que consideren más oportuna para sus intereses, cual es que esa promoción ha de hacerse “en consulta con los interlocutores sociales y de acuerdo con las prácticas naciones”, y que además, y ya hemos visto que el III AENC 2015-2017 se manifiesta en parecidos términos, que dicha adecuación deberá tener en consideración “las cualificaciones y las condiciones de los mercados laborales locales”, así como también “las divergencias en los resultados económicos entre regiones, sectores y empresas” (no hay ninguna mención expresa a la reforma laboral y a la prioridad de la negociación colectiva de empresa, cuestiones ambas que si han merecido especial atención en otros documentos comunitarios sobre España).

B) El segundo, la adopción de las medidas que sean necesarias “para aumentar la calidad y eficacia de la ayuda y del asesoramiento para la búsqueda de empleo, especialmente como parte de la lucha contra el desempleo juvenil”. Además de las consideraciones que he formulado con anterioridad, deseo reiterar algo que expuse hace varios meses en la subcomisión creada en el Congreso de losDiputados sobre la problemática del empleo y del desempleo juvenil y que me parece que conserva todo su valor: “Hay que centrar la atención en quienes más necesitan el apoyo público-privado (jóvenes con especiales dificultades por baja empleabilidad), pero sin olvidar medidas dedicadas a quienes se encuentran en mejores condiciones educativas y de conocimiento. Por ejemplo, hay que potenciar las prácticas académicas universitarias pero sin convertir a los estudiantes en mano de obra barata o sustitutos de trabajadores. Comparto la tesis defendida por la OCDE en su informe “Promoting better labour market outcomes for youth” preparado para la reunión de los Ministros de Trabajo y Empleo del G20 en Melbourne los días 10 y 11 de septiembre de 2014, en el que se apuesta por la potenciación de tales prácticas, siempre y cuando no impliquen explotación de los jóvenes y les provean de una buena experiencia de aprendizaje que les facilite la entrada o el acceso a un empleo de calidad. Hay que acabar con la idea de que contratar, o dar trabajo, a un joven es, o ha de ser, “una ganga económica”, y debe operarse en tal sentido un cambio empresarial y cultural de la sociedad que nos implica a todos. Comparto por ello la tesis del Parlamento Europeo, plasmada en su Resolución de 17 de julio sobre “Garantía Juvenil. Empleo juvenil”, en la que se pide a la Comisión que proponga un marco jurídico europeo “por el que se introduzcan unas normas mínimas para la aplicación de las garantías juveniles, incluida la calidad de los períodos de aprendizaje, unos salarios dignos para los jóvenes y el acceso a los servicios de empleo, y que también abarque a los jóvenes de edades comprendidas entre los 25 y 30 años, en caso de que los Estados miembros no respeten las recomendaciones sobre garantías juveniles”.

C) El tercero, es el de “racionalizar los regímenes de renta mínima y de ayuda familiar y fomentar la movilidad regional”.  Cabría aquí avanzar a mi parecer en una protección de ámbito estatal en perfecta coordinación con la existente en las Comunidades Autónomas, y en esta línea se dirigen algunas propuestas presentadas por diversos grupos y fuerzas políticas. Es conveniente traer aquí a colación el VII Informe Foessa sobre exclusión y desarrollo social en España, en cuyas conclusiones se apuesta por la puesta en marcha de políticas que posibiliten conseguir que la protección social “alcance estándares básicos en todo el territorio y que se haga operativa a través de un sistema de garantía de mínimos”, así como también el desarrollo de una protección social que no quede reducida a la gestión de las prestaciones económicas, algo que al parecer de los autores del texto ha de conseguirse “desde el fortalecimiento de los servicios sociales públicos, que facilite la promoción y el empoderamiento de las personas”. Habrá que adoptar medidas que corrijan aquello que se califica de “limitada capacidad redistributiva del sistema de impuestos y un modelo de prestaciones pequeño, excesivamente ligado a lo contributivo, poco protector en el tiempo y que no se adecua a las necesidades de los hogares en función de sus características”. Pero insisto, tanto desde una perspectiva propiamente jurídica como también desde el análisis del grado de cobertura,  que el debate no ha de ser sobre la renta mínima de inserción, sino que ha de girar sobre la red de protección social, la red de protección social de prestaciones contributivas, de prestaciones asistenciales y finalmente la relación con esta renta, sea de ámbito autonómico o sea ​​de ámbito estatal. Este es el debate, porque son presupuestos para prestaciones contributivas, presupuestos por prestaciones asistenciales, y si tenemos esta cobertura muy amplia de personas que trabajan muy probablemente tendríamos una menor influencia, desde el punto de vista económico, de esta medida de protección.

Buena lectura de las Orientaciones generales económicas y de empleo, y de las Recomendaciones comunitarias para España.