miércoles, 23 de marzo de 2016

Debate sobre un “pilar europeo de derechos sociales”. ¿Qué puede aportar a la política social de la Unión Europea?



1. La Comisión Europea publicó el día 8 de marzo la Comunicación que lleva por título “Aperturade una consulta sobre un pilar europeo de derechos sociales”, acompañada de un documento anexo en el que se encuentra un “primer esbozo preliminar” de aquelloque podría ser dicho pilar, y de dos documentos de trabajo de los servicios de la CE, uno dedicado al acervo social de la UE y otro a la explicación de cuáles son las principales tendencias económicas, laborales y sociales en las que se  basa el pilar. Los dos primeros documentos se encuentran disponibles en castellano, mientras que los restantes se publican en inglés.   

De las cuatro acepciones del término “pilar” que encontramos en el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española (“1. m. Elemento estructural resistente, de sección poligonal o circular, con función de soporte. 2. m. Hito o mojón que se pone para señalar los caminos.3. m. Persona que sirve de amparo. 4. m. Cosa que sostiene o en que se apoya algo”) es la última la que parece más apropiada jurídicamente hablando, ya que se trataría del marco de referencia de los derechos sociales  europeos. El documento francés utiliza el término “socle”, mientras que el inglés se refiere al “pillar”. La finalidad de la consulta es en primer lugar “hacer una evaluación del acervo vigente de la UE”, en segundo término reflexionar sobre las nuevas pautas y tendencias de las relaciones de trabajo, y en tercer lugar, y considero que es el más importante, “recabar puntos de vista y recibir comentarios sobre el propio esbozo de del pilar europeo de derechos sociales”. En la parte final del documento, y también en los anexos, se recogen las cuestiones para las que la CE solicita opinión de todas las organizaciones y personas interesadas, y que versan justamente sobre la situación social y el acervo social de la UE, el futuro del trabajo y de los sistemas de bienestar, y el pilar europeo de derechos sociales.  

2. Cabe destacar primeramente que se trata de la concreción de las manifestaciones formuladas por el presidente de la CE J.C. Junker en su discurso pronunciado el 9 de septiembre de 2015 en el Parlamento Europeo, y también de las propuestas recogidas en el programa de acción de la CE para el año en curso. Por otra parte, la propuesta va dirigida sólo a los países de la zona euro, si bien se contempla que los restantes Estados de la UE que deseen adherirse una vez aprobado el pilar puedan hacerlo voluntariamente. Con respecto a esta separación entre países de la UE, la Confederación Europea de Sindicatos se hamostrado especialmente crítica, manifestando que le resultaría  muy difícil aceptar que haya derechos sociales que se aplican únicamente a los trabajadores de la eurozona y no al resto de los de los restantes Estados de la UE.

¿Cuáles son las razones que justifican para la CE la elaboración de este pilar, para la que se abre un  período previo de consultas con todas las organizaciones y personas interesadas hasta el 31 de diciembre de este año, como paso previo para la presentación de una propuesta? En primer lugar,  se subraya la importancia del mismo en el seno de una economía social de mercado altamente competitiva como es  la de la UE, y se considera que para maximizar los resultados que pueden obtenerse de dicha economía es fundamental “el diseño de sistemas de bienestar e instituciones del mercado de trabajo que cumplan su papel y respalden la creación de puestos de trabajo”.
No parece que la finalidad sea crear nuevos derechos sino consolidar y modernizar los ya existentes, teniendo además en consideración que las políticas sociales son competencia de  los Estados miembros y que la UE actúa con respeto al principio de subsidiariedad y con puesta en marcha de normas y medidas que tendrían como finalidad “garantizar la igualdad de condiciones, limitar el riesgo de dumping social o de carrera a la baja, y facilitar la integración económica y social”, de tal manera que el “nuevo” pilar respondería a juicio de la CE a una doble necesidad: “superar la crisis con perspectiva de futuro y avanzar hacia una UEM más profunda y más justa”.

Al dar su respuesta el documento de cómo superar la crisis con perspectiva de futuro, se pasa revista a las nuevas tendencias (algunas  no tan nuevas, ciertamente) existentes en las relaciones laborales y sociales, y a los cambios de orden económico que impactan sobre las mismas, citándose “las transformaciones ocurridas en las estructuras sociales y los patrones familiares y laborales; la prolongación de la vida laboral, que también es ahora más variada; la diversificación de la mano de obra y la propagación de nuevas formas de trabajo; la paradoja entre el aumento de los niveles de educación y el desajuste generalizado de las aptitudes; las crecientes desigualdades; las nuevas necesidades y oportunidades que se derivan de los avances en la esperanza de vida y del envejecimiento demográfico; los cambios tecnológicos y la digitalización de la sociedad y la economía”. El documento apuesta por una política social “moderna” y con unos puntos de referencia con lo que no hay duda de que todos estaremos de acuerdo, y las diferencias vendrán cuando se concrete como llevarla a cabo; en efecto, coincidirán conmigo, si no todos sí la gran mayoría de los lectores y lectoras del blog, que es válido y conveniente que tal política social se asentara “sobre la inversión en capital humano basada en la igualdad de oportunidades, la prevención de los riesgos sociales y la protección contra ellos, así como la existencia de redes de seguridad eficaces y de incentivos para acceder al mercado de trabajo, de modo que las personas puedan llevar una vida digna, cambiar su estatus personal y profesional a lo largo de su vida y sacar el mayor partido de su talento”.

La CE pretende avanzar, con la puesta en marcha del pilar, hacia una UEM más profunda y más justa, en donde la política social, respetando los marcos nacionales, debería jugar  un papel relevante para evitar desajustes tan importantes como los vividos desde la crisis económica de 2008. El planteamiento es aparentemente de carácter social, pero a mi parecer se está planteando desde una lógica de  corrección de tales desajustes económico, como lo demuestra el renovado énfasis en las tesis de combinación adecuada de las políticas o elementos de flexibilidad y seguridad, y la necesidad de volver a definir la mejor manera de aplicar el primero en la situación actual, así como también el debate sobre aquello que el documento califica del “rendimiento de los sistemas de bienestar nacionales”, sobre los que incidirían (¿cuestionarían?) “la elevada tasa de desempleo y el envejecimiento demográfico, combinados con las presiones sobre las finanzas públicas y la necesidad de minimizar las repercusiones indirectas entre países derivadas de los desequilibrios macroeconómicos”.

3. ¿Se construye el pilar desde cero?   La respuesta es obviamente negativa, ya que existe un marco de referencia comunitario (aunque insisto que el documento va referido inicialmente única y exclusivamente a los países de la zona euro) como es el Tratado de la UE, el TFUE, la Carta de Derechos Fundamentales y la Jurisprudencia de TJUE, siendo positivo a mi parecer que las nuevas propuestas puedan basarse también en otras normas internacionales de indudable importancia como es la Carta Social Europea del Consejo de Europa, y siendo curioso, y sin ninguna justificación más allá de una referencia incorrecta, que se citen también las “recomendaciones” de la OIT pero no los convenios. Sobre la protección de los derechos laborales, y sus límites, en el ámbito europeo, y de la estrecha relación entre la normativa de la UE y la del Consejo de Europa, y la relación entre el TJUE y el TEDH, sin olvidar ni mucho menos la importante tarea del Comité Europeo de Derechos Sociales, cabe hacer referencia a la brillante aportación del profesor Fernando Valdés Da-Re en su lección de investidura como doctor honoris causa por la Universidad de Valladolid el 6 de noviembre de 2015, cuya parte esencial ha sido publicada en la Revista “Derecho de las Relaciones Laborales” (número 2, febrero 2016), con el título “Constitucionalismo laboral europeo y protección multinivel de los derechos laborales”, y cuyo texto íntegro puede consultarse en este enlace.

4. La Comisión “justifica” su trabajo en los últimos años en materia de política social con la referencia a la actividad desarrollada en el ámbito de los fondos comunitarios, la política de igualdad de género, la puesta en marcha y desarrollo de la garantía juvenil, o la dirigida a los desempleados de larga duración, entre otras, anunciando además que el debate sobre el pilar no interferirá en la puesta en marcha de nuevas iniciativas durante este año como son políticas de apoyo a la paternidad en el ámbito laboral, la aprobación de una agenda europea de capacidades y la evaluación de las directivas (en la actualidad ya hay veinticuatro) sobre seguridad y salud en el trabajo, si bien con respecto a estas últimas se observa en el lenguaje de la Comunicación una prevención hacia los costes que las mismas suponen para las pymes y que sería necesario reducir (de “facilitar su asimilación por las pymes” habla más exactamente el texto). También se sigue apostando por potenciar el diálogo social, algo en lo que no puede haber desacuerdo con los agentes sociales pero sí en cuanto a los contenidos concretos a abordar.

5. A los juristas nos preocupa siempre, y mucho, que las reflexiones, consideraciones o manifestaciones políticas sobre derechos, en este caso sociales, y su aplicación en la vida (laboral) cotidiana, vayan acompañadas de su plasmación en normas jurídicas vinculantes, de obligado cumplimiento, sin desdeñar ciertamente, cuando fuere conveniente utilizarla, la técnica del soft law pero sin que la misma sustituya, ni mucho menos, a la vinculación jurídica normativa (Reglamentos, Directivas, Decisiones, en el caso de la UE).

Pues nos quedamos en ascuas, sin saber cuál será el hipotético marco jurídico del pilar, si bien si nos atenemos a los términos literales de la Comunicación parece acercarse mucho más a un marco de soft law que a otro vinculante. Fíjense que se expone que el pilar “complementará” el acervo social ya existente, y que una vez que ya esté instaurado (es decir aprobado) “debería convertirse en un marco de referencia para analizar los resultados de los Estados miembros participantes en los ámbitos social y del empleo, para impulsar reformas a nivel nacional y, más concretamente, para servir de guía con vistas a una convergencia renovada en la zona del euro”. No es de extrañar por ello las críticas de la CES en cuanto al desconocimiento de cómo serán puestos en práctica los principios que deberán plasmarse en el pilar, argumentando su secretario general Luca Visentini que “la Comisión no parece sugerir  ningún marco jurídico vinculante por el momento, lo que dejaría al pilar en una situación de debilidad”.

El soft law se aprecia con mayor claridad a mi parecer en las manifestaciones sobre la importancia del pilar para “añadir valor a la zona del euro y a la UE en su conjunto”, y su referencia a que su naturaleza jurídica “tendrá que tener en cuenta el ámbito de aplicación y las limitaciones legales a escala de la UE y de la zona del euro. Por ejemplo, es evidente que el artículo 153 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea no otorga a la Unión competencias en materia de «retribución»”, si bien no cierra, así me lo parece, la puerta a una diferente regulación que debería ser decidida con una estrecha implicación del Parlamento y del Consejo, y también de otras instituciones de la UE (me imagino que está pensando, por ejemplo, en el Comité Económico y Social europeo), y todo ello con la finalidad de “conseguir un amplio apoyo para su implementación”.

6. Si bien la Comunicación dedica un breve apartado a explicar cuáles deberían ser las líneas maestras de esos “principios esenciales” del pilar que se adecuen tanto a las realidades presentes como a las futuras, es en el documento anexo donde se realiza el esbozo del futuro pilar y se detallan cuáles deben ser sus contenidos, no debiendo esperar encontrar los lectores y lectoras del documento manifestaciones sobre nuevas regulaciones normativas, ya que, como he dicho con anterioridad, no parece ser esa la finalidad del futuro pilar sino la revisión y actualización del marco normativo vigente, y así se recoge con claridad en el texto: “… los principios propuestos no sustituyen a los derechos existentes: ofrecen una manera de evaluar el resultado de las políticas sociales y de empleo nacionales y de mejorarlos en lo posible en el futuro”.

El futuro pilar, o más exactamente las propuestas que se someten a consulta por parte de la CE, se estructura en tres grandes bloques: el primero está dedicado a “igualdad de oportunidades y acceso al mercado de trabajo”; el segundo a “condiciones de trabajo justas”; en fin, el tercero trata de la “protección social adecuada y sostenible”.

a) En el primero se recoge la necesidad de disponer de unas aptitudes, educación y aprendizaje permanente, concretado en el acceso a una educación y formación de calidad a lo largo de toda la vida. También, el reconocimiento del derecho a la igualdad de trato con independencia de la modalidad contractual, con una llamada a la adopción de medidas que faciliten la transición de contratos temporales a indefinidos. No se habla expresamente del contrato único, aunque las rebuscadas explicaciones del texto parecen dar a entender, al menos según mi parecer, que los redactores del documento sí piensan en el mismo (“El paso a unos tipos de contratos que tengan garantías y costes comparables puede permitir que el empleo temporal se convierta en un trampolín hacia el empleo estable y seguro, aumentando al mismo tiempo la capacidad de respuesta de los mercados laborales a las perturbaciones”). 

También se plantea como conseguir unas transiciones profesionales seguras, para lo que se pide el reconocimiento del derecho a una asistencia personalizada en la búsqueda de empleo y a la adopción de medidas que incentiven el deseo de seguir formándose, a lo que debería acompañar, y la concreción de esta medida sí me parecería especialmente importante, “la conservación y la portabilidad de los derechos sociales y de formación acumulados durante la carrera profesional, a fin de facilitar las transiciones laborales y profesionales”. Como continuación y concreción de la anterior encontramos las medidas de apoyo activo para el empleo, consistentes en una ya existente como es la garantía de empleo juvenil y en otra que ya se apunta en la reciente Recomendación sobre los desempleados de larga duración, cual es que se les reconozca, a quienes lleven dieciocho meses en tal situación, “una oferta de evaluación en profundidad y orientación personalizada, así como de acuerdo de integración laboral que comprenda asimismo una oferta de servicios individuales y la identificación de un punto de contacto único”.

El primer bloque contempla la igualdad de género y equilibrio entre vida laboral y privada, con atención especial a políticas que apuesten por tal igualdad tanto en el ámbito del empleo como de la educación, las políticas de horarios flexibles, y una mucho más concreta y que cada vez adquiere más relevancia en el debate social cual es la de los permisos de paternidad pero sin llegar a proponer su carácter intransferible (“Deberá fomentarse el uso por igual entre hombres y mujeres de las modalidades de permiso, con medidas como los permisos retribuidos tanto para los padres como para las madres”). En fin, la igualdad de oportunidades cierra el  primer bloque, con una llamada a la mejora de la participación en el mercado de trabajo de los grupos infrarrepresentados, con un toque económico innegable en el planteamiento ya que la igualdad de oportunidades no es un valor per se sino que “además se convierte en un imperativo económico dado el envejecimiento de la mano de obra”.

B) El segundo bloque está dedicado a las “condiciones de trabajo justas”, incluyéndose aquí aquellos que deberían ser los principios esenciales en materia de condiciones de empleo, salarios, salud y seguridad en el trabajo, y diálogo social y participación de los trabajadores.
Sobre las condiciones de trabajo, se recuerda (porque ya existe marco normativo) el derecho del trabajador a ser informado de sus derechos y obligaciones, pudiendo incluir aquí un periodo de prueba de duración razonable, y el derecho a que la extinción del contrato sea motivada, con compensación económica adecuada y con posibilidad de recurrir la decisión empresarial en sede judicial. No sé muy bien, sólo lo apunto incidentalmente por la relación que tiene con el debate sobre el contrato único, que tiene que ver con las condiciones de empleo justas la referencia contenida en este apartado de que “La normativa compleja, onerosa e incierta que rige la extinción de los contratos indefinidos hace que las empresas sean reacias a contratar y que las normas vigentes se hagan cumplir de manera irregular”.

Respecto a los salarios, la combinación del “apoyo social” con la “realidad económica” se pone nuevamente de manifiesto con claridad, ya que tras una referencia general a un salario digno para todo empleo, se menciona de forma expresa el salario mínimo cuya cuantía debería salvaguardar “el acceso al empleo y la motivación para buscar trabajo”, así como también la vinculación salarial a la productividad, teniendo eso sí presente el diálogo social y las prácticas nacionales.
En materia de seguridad y salud en el trabajo, la propuesta es el establecimiento de un marco adecuado de protección contra todos los riesgos y con especial atención, se insiste una vez más, a la realidad de la microempresas y las pequeñas empresas. Estas políticas de salud y seguridad laboral deben apostar por garantizar la protección a todas las personas que trabajan, “con independencia de la forma de empleo y abordando las «zonas grises», como el trabajo autónomo «dependiente» y «falso», que generan situaciones jurídicas poco claras”.

Por último, en el apartado relativo al diálogo social y participación de los trabajadores se plantea algo que ya existe, al menos teóricamente, en la realidad actual, cual es su consulta en el diseño e implementación de las políticas sociales y de empleo, así como también una llamada al fortalecimiento de la negociación colectiva, y así mismo el reconocimiento del derecho de información y consulta a los trabajadores y sus representantes cuando se produzca un despido  colectivo o se lleve a cabo un proceso de “transferencia, reestructuración y fusión de empresas”.

C) El tercer bloque está dedicado a la protección social adecuada y sostenible, en el que se incluyen referencias concretas a prestaciones y servicios sociales integrados, la asistencia sanitaria y prestaciones por enfermedad, las pensiones, las prestaciones por desempleo, la renta mínima, la discapacidad, los cuidados de larga duración, los servicios de guardería, la vivienda, y el acceso a los servicios esenciales. Es decir, se incluyen propuestas que afectan directamente al empleo y otras que tienen una relación indirecta con el mismo.

Llamo la atención, y remito a las personas interesadas a su lectura íntegra, sobre algunas de las propuestas: que todo trabajador con independencia del tipo de contrato, tenga garantiza la baja por enfermedad  “adecuadamente retribuida durante los períodos de enfermedad”; la vinculación de las pensiones a la (una vez más la realidad económica) sostenibilidad económica, y el acercamiento de la edad legalmente fijada de jubilación con las expectativas de vida, con una llamada muy directa a la restricción o supresión de las jubilaciones anticipadas, supongo que por el coste que pueden tener para el erario público (“…eliminando la diferencia entre la edad efectiva y la edad reglamentaria de jubilación evitando el abandono temprano de las filas de la mano de obra”); la vinculación del derecho a percibir prestaciones económicas por desempleo a la búsqueda activa de empleo y participación en actividades formativas, en una cuantía que por una parte permita disponer de tiempo suficiente para la búsqueda de empleo pero que por otra preserve “los incentivos para un rápido retorno al trabajo” (una forma educada de no referirse a la cuantía de la prestación como hipotético 
motivo desincentivador).
También me parece importante que se pide reconocer como principio esencial garantizar una renta mínima adecuada para quienes carezcan de recursos suficientes para llevar un nivel de vida digno, si bien vinculándolo para todas aquellas personas que se encuentren en edad de trabajar y disponibles para el trabajo a “la exigencia de participar en medidas de apoyo activo para fomentar la (re)integración en el mercado de trabajo”.  

7. Concluyo. Ahora toca esperar el resultado de la consulta durante los meses que restan de 2016, y conocer qué propuesta formulará la Comisión en 2017. Esperemos que no se convierta en una decepción para todos quienes seguimos defendiendo la importancia de la Europa social.