domingo, 2 de agosto de 2015

Tramitación parlamentaria de la reforma del Sistema de Formación Profesional para el Empleo en el ámbito laboral. De un Real Decreto-Ley sin acuerdo a un proyecto de ley finalmente acordado. Texto comparado del proyecto de ley y del aprobado por la Comisión de Empleo y Seguridad Social del Congreso (I).



1. El pasado 22 de julio la Comisión de Empleo y Seguridad Social del Congreso de los Diputados se reunió para debatir el informe emitido por la ponencia sobre el Proyecto de Ley(procedente del Real Decreto-Ley 4/2015) de 22 de marzo, para la reformaurgente del Sistema de Formación Profesional para el Empleo en el ámbitolaboral. Con competencia legislativa plena, la aprobación del proyecto por la Comisión cierra la primera fase de su tramitación parlamentaria, siendo lo más relevante a mi parecer, dado que ha sido muy poco frecuente en esta legislatura, que el texto tuviera el visto bueno de la gran mayoría de los grupos parlamentarios, ya que obtuvo treinta y siete votos a favor y sólo cuatro abstenciones, sin ningún voto en contra. 

El proyecto, cuya denominación originaria ha sido sustituida por la de “Proyecto de ley por la que se regula el Sistema de Formación para el Empleo en el ámbito laboral” (parece que ya no es tan urgente dicha reforma, y la “urgencia” que se reclamaba para la aprobación del RDL es ahora simplemente “necesidad”) pasa ahora al Senado, en donde ya está convocada la Comisión de Empleo y Seguridad Social el día 25 de este mes para debatir, y en su caso aprobar, el texto citado, y también con competencia legislativa plena. En el supuesto de introducirse alguna modificación, más que probable por haber quedado algunas cuestiones pendientes de concretar en el debate en la Cámara Baja, el texto sería definitivamente aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados en la primera sesión plenaria del mes de septiembre.  

2. La norma todavía vigente hasta la aprobación definitiva del proyecto de ley, y que en parte lo seguirá estando “hasta tanto no se desarrollen reglamentariamente las iniciativas de formación profesional para el empleo señaladas en el artículo 8…”, con las excepciones previstas en la disposición transitoria primera,  es el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, Recuerdo ahora cuáles son los contenidos más relevantes de la norma para que los lectores y lectoras del blog puedan, si así lo desean, compararlos con la norma que entrará en vigor el próximo mes de septiembre. Su finalidad es la regulación de las distintas iniciativas que configuran el subsistema de formación profesional para el empleo, así como también su régimen de funcionamiento y participación y su estructura organizativa y de participación institucional.

El capítulo primero incluye el objeto de la formación, su finalidad y  principios generales, el ámbito de aplicación de la norma, la concreción de qué debe entenderse por iniciativas de formación para el empleo – acciones en las empresas con inclusión del permiso individual de formación, contratos programa y acciones complementarias y de acompañamiento--, el acceso a la formación de colectivos prioritarios con fijación de un porcentaje mínimo para su participación en las acciones que se lleven a cabo --  conceptuándose como tales a los trabajadores de las pymes (en especial de las de menos de 50 trabajadores), mujeres, discapacitados, mayores de 45 años y trabajadores no cualificados -- y, por fin, la financiación y distribución de créditos. Merecen destacarse, a mi parecer, los siguientes aspectos.

-- La conceptuación, como principios generales, de la unidad de caja de la cuota de formación profesional, el protagonismo de los agentes sociales y de la negociación colectiva en el desarrollo del subsistema de formación profesional para el empleo, la unidad de mercado de trabajo y de la libertad de circulación de los trabajadores en todo el ámbito territorial estatal y comunitario, y la colaboración y coordinación entre las Administraciones competentes.

-- El ámbito de aplicación se extiende a todas las iniciativas financiadas, en todo o en parte, con cargo a los presupuestos del Servicio Público de Empleo Estatal, ya sea directa o indirectamente, y recuérdese que dicha financiación se establecerá en la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Serán beneficiarios, con carácter general los trabajadores asalariados ocupados que coticen a la Seguridad Social en concepto de formación profesional, así como también los trabajadores fijos discontinuos en los períodos de no ocupación, los trabajadores que se encuentren en situación de desempleo cuando se encuentren en período de formación y los trabajadores acogidos a regulación de empleo en sus períodos de suspensión de empleo por expediente autorizado (artículo 3.2 a). Por lo que respecta a trabajadores que no cotizan por la contingencia de FP (ej: autónomos) podrán acceder por vía de contratos programas, y en cuanto al personal al servicio de las Administraciones Públicas su participación también será posible de acuerdo con el procedimiento específico que se establezca en los acuerdos de formación continua para las mismas.

El capítulo II regula la formación profesional para el empleo, distinguiendo entre la formación de demanda (acciones formativas de las empresas y permisos individuales de formación) y la formación de oferta. La definición general de acción formativa es la de aquella “dirigida a la adquisición y mejora de las competencias y cualificaciones profesionales, pudiéndose estructurar en varios módulos formativos con objetivos, contenido y duración propios”. 

En el bloque de formación de demanda, considerando como tal la que responde a las necesidades específicas de formación de las empresas y trabajadores, la norma incluye la asignación a las empresas de una cuantía para formación, la previsión de la cofinanciación por parte de las empresas, la obligación de facilitar información a la representación legal de los trabajadores de acuerdo con lo establecido en la Ley del Estatuto de los trabajadores, una política de apoyo a las pymes, la ejecución de las acciones formativas, y la justificación de su coste.

Merece destacarse a mi parecer la asignación a cada empresa de un “crédito para la formación” para las acciones que realice con su plantilla, incluidos los permisos individuales de formación solicitados por los trabajadores para mejorar su capacitación personal y profesional. La cantidad de dicho crédito será la que resulte de aplicar a la cuantía anual ingresada por la empresa en concepto de FP durante el año anterior el porcentaje de bonificación que anualmente se establezca, que variará en función del tamaño de la empresa. La norma prevé que las empresas de menor dimensión tendrán un mayor porcentaje de bonificación, así como también ya avanza la regulación de un régimen específico para las microempresas de uno a cinco trabajadores, ya que para estas, en  lugar de un porcentaje se garantizará un “crédito de bonificación”, que podrá ser superior a la cuota que por la contingencia de FP se ingrese a la Seguridad Social. Igualmente, otra diferencia muy importante entre las microempresas citadas y  el resto es que estas últimas deberán cofinanciar obligatoriamente con sus propios recursos una parte de la formación, según los porcentajes mínimos que se establezcan sobre el coste total de la formación y en función del tamaño de las empresas, mientras que las primeras quedan exoneradas de dicha responsabilidad.

Por otra parte, la información a la representación legal de los trabajadores, o si no hubiera a los propios trabajadores afectados, se configura como un requisito preceptivo para poder acceder a la bonificación, de tal forma que su incumplimiento “impedirá la adquisición y, en su caso, mantenimiento del derecho a la bonificación” (artículo 15.1). La falta de acuerdo entre la dirección y la parte trabajadora llevará al examen de las discrepancias en el seno de la comisión paritaria sectorial o comisión territorial competente, y si no existieran resolverá la Administración competente pero sólo en los supuestos tasados que enumera la norma y que son los siguientes: discriminación de trato, realización de acciones que no se correspondan con la actividad empresarial, concurrencia de alguna causa que pueda suponer abuso de derecho en la utilización de los fondos públicos. Es importante destacar que la resolución de la discrepancia no paraliza la concesión automática de la bonificación, y sólo cuando se declara que la actuación empresarial no ha sido ajustada a derecho la Administración competente iniciará el procedimiento para el abono por la empresa de las cuotas no ingresadas.

En este capítulo II también se regula la formación de oferta, puesta en marcha por las Administraciones laborales competentes y que tiene por finalidad ofrecer a los trabajadores, ocupados y desempleados, una formación suficientemente adecuada a sus propios intereses y a las necesidades del mundo empresarial, que les posibilite el acceso diversificado al mercado de trabajo. La norma diferencia entre los planes de ámbito estatal y los de ámbito autonómico, previendo la posibilidad de que las Comunidades Autónomas pongan en marcha programas propios y específicos “para la formación de personas con necesidades formativas especiales o que tengan dificultades para su inserción o recualificación profesional”, y también establece una clara diferencia entre los dirigidos a los empleados y los que tienen como público a los desempleados.

Por último, en el capítulo II se regula la formación en alternancia con el empleo, que incluye los acciones formativas de los contratos de para la formación y  los programas públicos de empleo-formación realizados por las Administraciones Públicas. La finalidad de esta formación, según dispone el artículo 26.1, es “contribuir a la adquisición de las competencias profesionales de la ocupación mediante un proceso mixto, de empleo y formación, que permite al trabajador compatibilizar el aprendizaje formal con la práctica profesional en el puesto de trabajo”.

El capítulo III  regula las acciones complementarias y de acompañamiento a la formación, aquellas que tienen por objeto, con carácter general, efectuar investigación y prospectiva del mercado de trabajo para poder determinar las necesidades de formación de los trabajadores. La concesión y pago de las subvenciones que se concedan para su realización corresponderá al SPEE siempre que afecten a un ámbito territorial supraautonómico, y si son de ámbito autonómico se aplicarán los mecanismos de distribución territorial previstos en el artículo 153 de la Ley General Presupuestaria. En cualquier caso, se prevé que el SPEE establecerá, en el marco del Sistema Nacional de Empleo y previo informe de la Comisión Estatal de formación para el empleo que se cree en el seno del Consejo General del Sistema Nacional de Empleo, “los instrumentos necesarios para garantizar la coordinación entre las acciones que se realicen en los ámbitos estatal y autonómico, a fin de asegurar la complementariedad de las acciones ejecutadas en los mismos”.  

El capítulo IV regula la estructura organizativa y de participación, donde destaca la referencia a la colaboración, coordinación y cooperación entre el SPEE y los organismos autonómicos en el marco de la Conferencia Sectorial de Asuntos Laborales. Se regula el Consejo General del Sistema Nacional de Empleo como “principal órgano de consulta y participación de las Administraciones Públicas y de los interlocutores sociales en el subsistema de formación profesional para el empleo. 

Las Comisiones paritarias sectoriales, integradas por las organizaciones sociales más representativas en el ámbito estatal y por aquellas que lo sean en el sector o subsector en que se creen, podrán constituirse en el marco de los convenios colectivos sectoriales de ámbito estatal o mediante acuerdos específicos, correspondiéndoles el seguimiento de la formación continua en el ámbito en que operen. 

La Fundación tripartita  para la Formación en el Empleo, presidida por un representante de la Administración General del Estado, estará integrada por representantes de la Administración General del Estado, de las Administraciones autonómicas y de las organizaciones sindicales y empresariales, remitiéndose a sus Estatutos para la regulación más concreta del número de miembros y reglas de mayoría para la adopción de acuerdos.  Por último, el capítulo V  regula la evaluación, seguimiento y control de la formación, disponiendo que será efectuado por el SPEE y las Comunidades Autónomas según sus respectivas competencias, mientras que la evaluación será llevada cabo, además de por las Administraciones competentes, por el alumnado. Las autonomías realizarán esas tareas en el caso de que las empresas tengan todos sus centros de trabajo en el mismo territorio autonómico, “sin perjuicio de las competencias exclusivas del Estado en cuanto al régimen económico de la Seguridad Social”. 

3. El Consejo deMinistros aprobó el 20 de marzo el Real Decreto-Ley para la reforma urgente delsistema de formación para el empleo en el ámbito laboral, publicado con el número 4/2015 y fecha 22 de marzo en el BOE del día 23, con entrada en vigor al día siguiente de la publicación. El debate de convalidación se celebró en el Pleno del Congreso de los Diputados el 23 de abril, y en la presentación de la norma la Ministra de Empleo y Seguridad Social, Sra. Fátima Báñez, anunció que se tramitaría como proyecto de ley, animando a los grupos parlamentarios a que hicieran aportaciones “que mejoren el texto original”. Por parte del principal grupo de la oposición, el portavoz socialista Sr. Simancas manifestó que compartían el objetivo fundamental del texto, “mejorar la transparencia del sistema de formación profesional y blindarlo en la medida de lo posible frente a eventuales irregularidades en su gestión”, y anunció que “vamos a dar un voto de confianza a este texto en su tramitación”, que efectivamente se ha plasmado en el resultado final del debate parlamentario. Las críticas vertidas por los portavoces de otros grupos versaron sobre la falta de acuerdo con los agentes sociales por parte del gobierno, y la necesidad de respetar los marcos competenciales existentes, cuestión esta última en la que pusieron especial énfasis los representantes del PNV, CiU y la Izquierda Plural. El texto fue convalidado por 183 votos a favor, 106 abstenciones y 25 votos en contra, mientras que la tramitación como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia fue aprobada por unanimidad.

En el excelente y bien documentado blog del profesor, y amigo, Ferran Camas, catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Girona, se encuentra un cuidado análisis del contenido más importante del Real Decreto-Ley4/2015, al que remito a todas las personas interesadas. Tomo “prestadas” de su comentario dos aportaciones que considero de especial interés:

“… Se crea el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, cuando hasta ahora lo establecido era un subsistema de formación para el empleo. Por tanto, dentro del ámbito laboral (al margen del ámbito educativo), se crea un sistema de formación profesional para el empleo con autonomía, con sus propios principios, estructura y contenidos. En todo caso, esta atribución como sistema específico de formación para el empleo permite suponer la disposición de otro con el mismo objetivo en el ámbito educativo, que, por lo que se visualiza de la norma recién aprobada, compartiría con el del ámbito laboral un elemento transversal, en particular la conexión de la formación con los requerimientos del sector productivo. En consecuencia, de forma preferente se hace depender la formación profesional para el empleo en el ámbito laboral a las exigencias empresariales, carácter cada vez más visible también en el ámbito educativo, dejando al margen con ello los intereses individuales de quien la cursa llevado por sus propias motivaciones de desarrollo personal, incluyendo la adquisición de aprendizajes propios de educación o cultura general no requeridos por el sector productivo pero que determinan la inclusión social de la persona….

… El RDL 4/2015 regula las iniciativas de formación de forma diversa a la vigente hasta ahora, pasando a clasificarse en: 1. Formación programada por las empresas para sus trabajadores (que deja de llamarse formación de demanda); esta formación puede ser financiada con bonificaciones en la cotización, junto a otras iniciativas como los permisos individuales y a la actividad formativa del contrato para la formación y el aprendizaje, y es programada por las propias empresas, pudiendo impartir la formación ellas mismas o externalizándola; 2. Oferta formativa de Administraciones para ocupados, a  la que se hace depender de la anterior por cuanto atenderála cobertura de aquellas necesidades formativas no programadas por las empresas; 3. Oferta formativa de Administraciones para desempleados, que con carácter general otorgará prioridad a los desempleados con bajo nivel de cualificación e incluirá preferentemente acciones dirigidas a la obtención de certificados de profesionalidad; 4. Otras iniciativas, que incluyen los permisos individuales de formación, la formación en alternancia con el empleo, la formación de los empleados públicos y la formación no financiada con fondos públicos desarrollada por centros y entidades de iniciativa privada destinada a la obtención de certificados de profesionalidad….”.

Por último, y con referencia siempre al RDL 4/2015, cabe destacar la valoración muy negativaefectuada desde el mundo sindical. Baste la referencia a la efectuada por CC OO el mismo día de la aprobación de la norma por el Consejo de Ministros, criticando el "mero papel decorativo" atribuido a las organizaciones sindicales y empresariales. Para el sindicato, "Este Real Decreto-Ley nos devuelve a un sistema que deja a la Administración la detección de las necesidades formativas del sistema productivo y a los centros o entidades privadas, la impartición de las acciones formativas, relegando a los verdaderos protagonistas del sistema productivo (organizaciones empresariales y sindicales) a un papel meramente consultivo. Los centros de formación públicos (Universidades, Centros de FP y de Educación de Personas Adultas) siguen siendo relegados a un papel subsidiario, muy por detrás de los centros y entidades privadas de formación, que acaparan el mercado de la formación para el empleo". No obstante, concedía un margen de confianza al gobierno para que durante la tramitación parlamentaria corrigiera las "insuficiencias" que habían impedido alcanzar un acuerdo con los agentes sociales.